Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5 VERSLAG

Vastgesteld 11 april 2019

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek
van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het
voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.

Inhoudsopgave

blz.

1.

Inleiding

1

2.

Uitbreidingen reikwijdte Wet Bibob

3

2.1

Uitbreiding reikwijdte Wet Bibob tot toestemming voor de overdracht van erfpacht

3

2.2

Uitbreiding toepassingsbereik ten aanzien van overheidsopdrachten

3

3.

Uitbreiding van de informatiebronnen voor het eigen onderzoek door bestuursorganen

4

3.1

Eigen onderzoek

4

3.2

Verdere versterking informatiepositie bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak

4

4.

Consultatie

5

4.1

Meer mogelijkheden voor informatiedeling tussen bestuursorganen

5

4.2

De bevoegdheden van bestuursorganen

5

5.

Advies Afdeling Advisering Raad van State

6

6.

Artikelsgewijs

6

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel
tot wijziging van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
in verband met diverse uitbreidingen van de toepassingsmogelijkheden daarvan alsmede
enkele overige wijzigingen (hierna: het wetsvoorstel). Zij zijn groot voorstander
van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna:
Wet Bibob) en steunen iedere uitbreiding van deze wet die de aanpak van ondermijnende
criminaliteit kan versterken. Zeker op het gebied van de uitwisseling van informatie
voor de effectieve bestrijding van criminaliteit zijn grote slagen te maken. Voornoemde
leden zijn verheugd dat deze wet ook op dat gebied een stap zet. Wel vragen zij of
de wet op sommige punten kan worden aangescherpt. Ook is het de aan het woord zijnde
leden opgevallen dat de wet niet altijd consistent is in het woordgebruik. In dat
kader hebben zij enkele vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden verwelkomen de nodige uitbreidingen aan de Wet Bibob. In de strijd tegen
georganiseerde criminaliteit is de Bibob-toets een waardevol instrument waar het gaat
om het opwerpen van barrières tegen de vermenging van boven- en onderwereld. Wel zijn
voornoemde leden minder positief over het ontbreken van overige maatregelen waar behoefte
aan is, zoals ook blijkt uit de vele reacties bij de consultatie van onderhavig wetsvoorstel.
De regering geeft aan dat dit mogelijk via een tweede tranche van de wetgeving zal
geschieden. Deze leden vragen hoe de regering dit vorm wil geven. Gaat het dan om
een nota van wijziging bij onderhavig wetsvoorstel of een geheel nieuw wetsvoorstel?
Ook vragen voornoemde leden naar de informatiedeling, wat één van de grootste zorgen
is van de betrokkenen die hebben bijgedragen aan de consulatie. Wanneer is dat eindelijk
geregeld?

Ten aanzien van het wetsvoorstel hebben de aan de woord zijnde leden ook nog andere
vragen.

De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel
en hebben daarover nog enkele vragen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
wetsvoorstel. De Wet Bibob is voor overheden een belangrijk instrument in de aanpak
van ondermijnende criminaliteit en het beschermen van de integriteit van de overheid.
Deze leden onderschrijven het belang van de wetswijziging die tot doel heeft om de
toepassingsmogelijkheden van de Wet Bibob te versterken. Deze leden hebben op een
enkel punt nog behoefte aan een nadere toelichting.

Voornoemde leden lezen dat met de wijziging van de wet Bibob de doelstelling van integriteitbevordering
van de overheid nog meer wordt verlegd naar een preventieve aanpak van criminaliteit
via een bestuursrechtelijke gang. De regering stelt in de memorie van toelichting
terecht dat het opsporen en vervolgen van strafbare feiten niet een taak is van alle
overheden; het waar mogelijk beschermen van de eigen integriteit tegen het ongewild
faciliteren van criminele activiteiten nadrukkelijk wel. De leden van de ChristenUnie-fractie
constateren dat de aanpak van criminaliteit steeds vaker naar het bestuursrechtelijke
spectrum wordt geschoven. Deze leden vragen de regering dan ook toe te lichten hoe
een evenwichtige balans tussen integriteitbevordering aan de ene kant en de aanpak
van criminaliteit aan de andere kant wordt geborgd binnen de Wet Bibob. Daarbij verzoeken
de aan het woord zijnde leden de regering een nadere beschouwing te geven van de rol
van de burgemeester enerzijds en politie en justitie anderzijds. Daarbij vragen zij
de regering ook in te gaan op de voorlichting die de Afdeling Advisering van de Raad
van State heeft gegeven over de rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale
aanpak van ondermijning. Deelt de regering de mening van deze leden dat het bestrijden
van criminaliteit primair het terrein van politie en justitie betreft?

2. Uitbreidingen reikwijdte Wet Bibob

2.1 Uitbreiding reikwijdte Wet Bibob tot toestemming voor de overdracht van erfpacht

De leden van de CDA-fractie lezen dat met onderhavig wetsvoorstel het Bibob-instrumentarium
ook gebruikt kan gaan worden bij het verlenen van toestemming voor de overdacht van
erfpacht. Op deze manier kan beter gecontroleerd worden of een erfpachtoverdracht
gebruikt zal worden om strafbare feiten (mee) te plegen. Voornoemde leden vragen welke
beroepsmogelijkheden open staan in het geval van een afwijzing van erfpachtoverdracht
op basis van een Bibob-onderzoek. Staat dan een civielrechtelijke of bestuursrechtelijke
weg naar de rechter open, of allebei?

2.2 Uitbreiding toepassingsbereik ten aanzien van overheidsopdrachten

De leden van de VVD-fractie steunen het voorstel Bibob-onderzoeken tot overheidsopdrachten
niet te beperken tot de sectoren bouw, ICT en milieu. Ook in andere sectoren kan het
immers nodig zijn de integriteit te beschermen. De aan het woord zijnde leden vragen
hoe de regering staat tegenover een nog verdere uitbreiding van de reikwijdte van
de Wet Bibob. Eind 2018 heeft de Kamer de motie-Van Oosten/Kuiken aangenomen (Kamerstuk
35 000 VI, nr. 76) waarin de regering wordt opgeroepen te bezien langs welke weg particuliere eigenaren
en woningcorporaties gewaarschuwd kunnen worden voor criminele intenties van potentiële
gebruikers. Voorts wordt de regering in deze motie gevraagd een onderzoek te starten
naar verplichte screening op criminele antecedenten en intenties (vergelijkbaar als
bij de Bibob) ten behoeve van eigenaren die panden willen verhuren, zodat voorkomen
wordt dat deze met criminelen in zee gaan. Kort gezegd komt dit erop neer dat particulieren
die een pand willen verhuren of verkopen de Wet Bibob kunnen gebruiken.

De leden van de VVD-fractie vragen of de regering mogelijkheden ziet de Wet Bibob
in zekere vorm ook voor particulieren te laten gelden. Wat is de reactie van de regering
op de aangenomen motie-Van Oosten/Kuiken? Klopt het dat er nog geen reactie is gegeven?
Zo ja, wanneer mag de Kamer een reactie op de motie ontvangen? Is de regering bereid
het onderhavige wetsvoorstel aan te passen om daarmee tegemoet te komen aan de wens
van de Kamer zoals die is neergelegd in genoemde motie? Zo nee, is de regering dan
bereid te bekijken of hij dit kan doen in de tweede tranche van wetgeving over de
Wet Bibob?

De leden van de CDA-fractie lezen dat met de uitbreiding van het toepassingsbereik
ten aanzien van overheidsopdrachten de limitatieve lijst van sectoren waar een Bibob-toets
mogelijk was, vervalt. Ook constateren deze leden dat op dit moment maar in een beperkt
aantal gevallen gebruik wordt gemaakt van de Wet Bibob bij overheidsopdrachten. De
verklaring hiervoor is het bestaan van de gedragsverklaring aanbesteden (GVA) als
eerste barrière, zo wordt in de memorie van toelichting gesteld. De aan het woord
zijnde leden vragen of hiermee niet teveel op de GVA wordt geleund, die uiteindelijk
een minder omvangrijke controle uitvoert. Ook vragen zij of de regering de verwachting
heeft dat met de uitbreiding van de sectoren vaker een beroep zal worden gedaan op
de Wet Bibob wanneer het gaat om overheidsopdrachten.

De leden van de D66-fractie constateren dat de gunnende rechtspersoon met een overheidstaak
van geval tot geval moet bepalen of het in de rede ligt bij de gunning van een overheidsopdracht
de Wet Bibob toe te passen. Voornoemde leden zijn voorstander van maatwerk, maar vragen
de regering of deze «geval tot geval» benadering niet tot een bepaalde mate van willekeur
kan leiden. Voorts vragen zij de regering toe te lichten hoe zij dit zoveel mogelijk
trachten te voorkomen.

3. Uitbreiding van de informatiebronnen voor het eigen onderzoek door bestuursorganen

3.1 Eigen onderzoek

De leden van de CDA-fractie lezen dat voor de verdere versterking van de informatiepositie
van bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidstaak een bredere screening
komt ten aanzien van de justitiële gegevens. Hiervoor moet het Besluit justitiële
en strafvorderlijke gegevens worden aangepast. De aan het woord zijnde leden vragen
wanneer de wijziging van het besluit kan worden verwacht.

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de memorie van toelichting terecht stelt
dat de versterking van de informatiepositie van de bestuursorganen met betrekking
tot het eigen onderzoek een effectievere toepassing van de Wet Bibob situeert. Echter
constateren deze leden dat er een discrepantie kan ontstaan in capaciteit en expertise
bij bestuursorganen om dit eigen onderzoek uit te voeren. Met name bij kleine gemeenten
zal dit eigen onderzoek onevenredig veel werk opleveren in vergelijking tot grotere
gemeenten. Kan de regering toelichten hoe zij dit eigen onderzoek ziet in het licht
van het voorgaande geconstateerde? Naast verschil in capaciteit kan dit onderzoek
een verschil in kwaliteit opleveren. Waar gemeente A wel tot aanvraag van advies bij
het Landelijk Bureau Bibob overgaat na eigen onderzoek kan gemeente B bij dezelfde
aanvraag van dezelfde partij na eigen onderzoek tot een andere conclusie komen en
niet tot een advies aanvraag overgaan waar dit wel had gemoeten. De wetswijziging
voorziet in de mogelijkheid voor het Landelijk Bureau Bibob tot het geven van tips
aan andere bestuursorganen, echter kan zij niet bij elke aanvraag van elke partij
tot informatiedeling overgaan. Voornoemde leden verzoeken de regering nader toe te
lichten hoe deze situatie kan worden voorkomen.

3.2 Verdere versterking informatiepositie bestuursorganen en rechtspersonen met een
overheidstaak

De leden van de D66-fractie delen het standpunt dat een sterke informatiepositie van
bestuursorganen en rechtspersonen met een overheidsstaak belangrijk is om de Wet Bibob
effectief te kunnen toepassen. Deze leden hebben dan ook begrip voor de keuze het
bestuursorgaan niet langer alleen toegang te geven tot justitiële gegevens van de
betrokkene, maar ook van een aantal categorieën derden zoals bijvoorbeeld degene die
de betrokkene vermogen verschaft, de op de (aanvraag tot een) beschikking vermelde
leidinggevende of beheerder en bestuurders of aandeelhouders van de betrokkene. Wel
stellen de aan het woord zijnde leden de vraag hoe deze uitbreiding van verwerking
van gegevens is getoetst aan, en in lijn gebracht is met de Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG). Voorts vragen voornoemde leden hoe de persoonsgegevens worden beschermd wanneer
zij eenmaal opgevraagd zijn. De leden van de D66-fractie zien in dat in bepaalde gevallen
gegevens van derden een belangrijke toegevoegde waarde kunnen leveren aan onderzoeken.
Tegelijkertijd willen zij voorkomen dat onnodig extra gegevens van mogelijke (irrelevante)
derden wordt betrokken.

4. Consultatie

De leden van de VVD-fractie lezen dat in de consultaties veel is gereageerd op informatiedeling
tussen bestuursorganen. In de memorie van toelichting wordt helaas slechts beperkt
gereageerd op dit punt van de consultaties. Kan de regering een overzicht geven van
welke precieze wijzigingen op het gebied van informatiedeling tussen bestuursorganen
zijn voorgesteld en door welke geconsulteerde partijen dit is voorgesteld? Kan de
regering vervolgens aangeven welke van deze adviezen wel zijn opgevolgd en welke niet?
Voor zover de adviezen niet zijn opgevolgd, wat is daarvan de reden? Voorziet dit
wetsvoorstel in de mogelijkheid de informatie die afkomstig is uit Bibob-onderzoeken
tussen gemeenten te delen, zoals veel gemeenten zelf graag wensen? Tegen welke problemen
lopen gemeenten aan wat betreft het intergemeentelijk delen van informatie? Op welke
wijze biedt dit wetsvoorstel een oplossing voor die problemen?

Voornoemde leden lezen voorts dat het College van procureurs-generaal van het openbaar
ministerie (OM) in diens consultatiebrief van 4 juni 2018 slechts één opmerking van
procedurele aard heeft gemaakt. Zien de aan het woord zijnde leden het goed dat de
regering daar niet op heeft gereageerd in de memorie van toelichting? Wil de regering
dit alsnog doen?

4.1 Meer mogelijkheden voor informatiedeling tussen bestuursorganen

De leden van de D66-fractie lezen dat de regering zich inzet om de ontwikkeling van
de bestuurlijke aanpak en bijbehorend instrumentarium in andere EU-lidstaten te stimuleren.
Voornoemde leden vragen hoe het instrumentarium van de wet aansluit op dat in onze
buurlanden of andere EU-lidstaten. Voorts vragen deze leden in hoeverre de regering
denkt dat er een kans is op een grensoverschrijdend waterbedeffect.

De leden van de D66-fractie vragen tevens of de Bibob-beoordeling ook van toepassing
is op niet-Nederlandse rechtspersonen of bedrijven, zoals ondernemers uit het buitenland.
De aan het woord zijnde leden constateren dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen
de opvraging van strafrechtelijke gegevens uit EU-landen en uit derde landen. Kan
de regering toelichten waarom dit zo is?

4.2 De bevoegdheden van bestuursorganen

De leden van de D66-fractie stellen vast dat de hergebruikstermijn wordt verlengd
van twee naar vijf jaar. Voornoemde leden zien de noodzaak van een balans tussen enerzijds
het effectief en efficiënt kunnen vervullen van de taken uit de Wet Bibob en anderzijds
de belangen van de betrokkene. Tegelijkertijd constateren zij dat niet door de regering
wordt onderbouwd waarom specifiek gekozen wordt voor een verlenging naar vijf jaar,
in plaats van bijvoorbeeld drie, vier of zeven jaar. Daarom zouden deze leden graag
zien dat de regering onderbouwt waarom de keuze voor een verlening naar vijf jaar
de meest optimale keuze is de taken uit de Wet Bibob zo effectief en efficiënt mogelijk
uit te voeren. Omdat de aan het woord zijnde leden ook waarde hechten aan het belang
van het gebruik van gegevens die voldoende actueel zijn en willen waken voor het risico
dat gebruik zal worden gemaakt van niet actuele gegevens, vragen zij de regering nader
toe te lichten hoe zij dit tracht te voorkomen.

5. Advies Afdeling Advisering Raad van State

De leden van de D66-fractie lezen in het advies van de Afdeling Advisering van de
Raad van State (hierna: de Afdeling) de risico’s van meer nadruk op het eigen onderzoek
door het bestuursorgaan, en delen de zorgen van de Afdeling met betrekking tot de
garantie van uniformiteit van de Bibob-toetsing. Voorts vragen voornoemde leden een
toelichting hoe zij de uniformiteit van de Bibob-toetsing zullen waarborgen, om zo
de kwaliteit van de beoordelingen te beschermen en de verschillen tussen het kennisniveau
van gemeenten ten aanzien van de mogelijkheden van de Wet Bibob zoveel mogelijk te
ondervangen.

6. Artikelsgewijs

Artikel I, onderdeel A (artikel 1)

De leden van de VVD-fractie lezen dat de begripsbepaling «verwerking van persoonsgegevens»
vervalt. Deze definitie zou overbodig zijn door artikel 4, onder 2, AVG. In de huidige
begripsbepaling staat: «elke handeling of elk geheel van handelingen als bedoeld in
artikel 1, onderdeel b, van de Wet bescherming persoonsgegevens» (zie artikel 1, eerste
lid, onder l van de huidige Wet Bibob). Voornoemde leden vragen waarom de definitiebepaling
nu geheel moet vervallen. Waarom wordt de huidige verwijzing naar de Wet bescherming
persoonsgegevens niet vervangen door een verwijzing naar de Algemene verordening gegevensbescherming?
Of is dat niet gebruikelijk?

Artikel I, onderdeel C (artikel 3)

De leden van de VVD-fractie constateren dat op grond van het huidige artikel 3 bestuursorganen
een beschikking kunnen weigeren of intrekken indien ernstig gevaar bestaat dat de
beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. De mate van het
gevaar wordt mede vastgesteld op basis van feiten en omstandigheden die erop wijzen
of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare
feiten. Is het mogelijk hieraan toe te voegen dat de beschikking kan worden geweigerd
of ingetrokken als er feiten en omstandigheden zijn die erop wijzen of redelijkerwijs
doen vermoeden dat de betrokkene handelt in strijd met democratische kernwaarden of
de beschikking wil gebruiken om te handelen in strijd met democratische kernwaarden?

De leden van de D66-fractie lezen in de toelichting bij dit artikel meermaals over
«mindere mate van gevaar» of «ernstig gevaar». Deze leden vragen wat het toetsingskader
is dat bepaalt of er sprake is van geen gevaar, gevaar of ernstig gevaar. Kan de regering
toelichten hoe dit wordt bepaald?

Artikel I, onderdeel D (artikel 3a)

Als de leden van de VVD-fractie het goed begrijpen, zorgt het voorgestelde artikel
3a dat meer justitiële gegevens mogen worden gebruikt bij een onderzoek in het kader
van de Wet Bibob. In het voorgestelde tweede lid van artikel 3a wordt bepaald dat
het feit dat het OM wegens onvoldoende bewijs afziet van strafrechtelijke vervolging,
toch kan meetellen bij de vaststelling van de mate van gevaar als bedoeld in artikel
2, tweede en derde lid. Voornoemde leden lezen de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State zodanig dat deze gegevens oorspronkelijk inderdaad gebruikt
mochten worden voor het weigeren of intrekken van een beschikking (zie de jurisprudentie
zoals die is genoemd in voetnoten 27 en 28 van de memorie van toelichting), maar dat
de jurisprudentielijn inmiddels is gewijzigd in die zin dat het feit dat het OM wegens
onvoldoende bewijs afziet van strafrechtelijke vervolging nu niet meer gebruikt mag
worden voor de toepassing van de Wet Bibob. Hebben de aan het woord zijnde leden dat
juist begrepen? Zo ja, klopt het dat de gewijzigde jurisprudentielijn is ingezet met
de uitspraak die is genoemd in voetnoot 25 van de memorie van toelichting, te weten
ECLI:NL:RVS:2015:333? Zijn er meer uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak
die deze gewijzigde jurisprudentielijn onderstrepen? Overigens willen de leden van
de VVD-fractie graag benadrukken dat zij dit onderdeel van het wetsvoorstel van harte
ondersteunen. Het lijkt er volgens hen op dat dit nodig is om de jurisprudentie van
de Afdeling bestuursrechtspraak weer op het juiste pad te krijgen. Zij vragen de regering
of zij dit ook zo ziet.

Voorts lezen voornoemde leden in het voorgestelde derde lid van artikel 3a dat een
rechterlijke uitspraak houdende vrijspraak of ontslag van alle rechtsvervolging niet
kan worden gebruikt voor de toepassing van de Wet Bibob in die zin dat dit betrokkenheid
bij een strafbaar feit voldoende aannemelijk zou maken. Heeft de regering overwogen
ook een vrijspraak of ontslag van alle rechtsvervolging van belang te laten zijn voor
de Bibob-toets? Zijn er partijen en/of instanties die dit in de consultatierondes
hebben voorgesteld? Zo ja, met welke argumentatie? Kan de regering een overzicht geven
van de mogelijke positieve en negatieve gevolgen van toepassing van deze gegevens
voor een Bibob-toets?

De leden van de D66-fractie lezen dat bestuursorganen en het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen
door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) een zelfstandige bestuursrechtelijke
taak hebben om informatie, al dan niet van politie en OM, te gebruiken bij hun beoordeling
of en in welke mate sprake is van feiten en omstandigheden die redelijkerwijs doen
vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten. Kan de regering
uiteenzetten tot welke informatie van politie en OM de bestuursorganen en het Bureau
toegang hebben? Voornoemde leden zijn namelijk van mening dat voor een goede beoordeling
noodzakelijk is dat zij voldoende toegang hebben tot de achtergrondinformatie waaruit
de mogelijke relatie van de betrokkene met een strafbaar feit kan blijken.

De leden van de D66-fractie lezen voorts dat het door het OM wegens onvoldoende bewijs
afzien van strafrechtelijke vervolging niet zou moeten kunnen leiden tot de bestuursrechtelijke
consequentie dat deze informatie in het advies niet meer kan worden gebruikt. Dat
zou, zoals de regering ook stelt, dan strijdig zijn met de toepassing van de Wet Bibob
zoals de wetgever die oorspronkelijk heeft bedoeld. Voornoemde leden hechten veel
waarde aan een doordachte scheiding van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke verantwoordelijkheden.
Kan de regering daarom uiteenzetten hoe zij gaat voorkomen dat informatie van de politie
en het OM, in het geval van niet vervolging door het OM, door bestuursorganen gebruikt
gaat worden als alternatief voor het strafrecht om de belanghebbende alsnog te sanctioneren?

Artikel I, onderdeel J (artikel 9)

De leden van de VVD-fractie lezen dat de regering in het tweede lid van artikel het
woord «Voorzover» wijzigt in «Voor zover». Zij juichen deze wijziging toe. Wel valt
het hen op dat het woord «voorzover» meerdere malen in de huidige Wet Bibob voorkomt.
Een kort onderzoek door voornoemde leden heeft opgeleverd dat de Wet Bibob momenteel
tien keer de woorden «voor zover» laat zien en 22 keer het woord «voorzover». Dit
wekt lichte irritatie op bij de aan het woord zijnde leden. Is de regering bereid
een nota van wijziging in te dienen waarin deze inconsistentie wordt rechtgezet? Mocht
de regering daartoe niet bereid zijn, dan overwegen voornoemde leden een amendement
op dit belangrijke punt.

De voorzitter van de commissie, Van Meenen

De adjunct-griffier van de commissie, Burger