Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 11 april 2019

Deze nota naar aanleiding van het verslag stuur ik u mede namens de Minister voor
Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Graag dank ik de leden van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
voor hun inbreng en voor de vragen die zij hebben gesteld. Op de gestelde vragen ga
ik hieronder in. Daarbij wordt de indeling van het verslag als uitgangspunt genomen.

I. Algemeen

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie vragen de regering toe te lichten wat de gevolgen van
het voorliggende wetsvoorstel in de praktijk zullen zijn voor mensen die werkzaam
zijn in het openbaar onderwijs. Wat gaan zij merken van voorliggende wetswijziging?

Met de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (hierna: Wnra) wordt de huidige
Ambtenarenwet vervangen door de Ambtenarenwet 2017. Het voorliggend wetsvoorstel regelt
ten eerste dat mensen die werkzaam zijn bij openbare instellingen in de onderwijssectoren
(primair en voortgezet onderwijs, universiteiten, onderzoekinstellingen en academische
ziekenhuizen) worden uitgesloten van de werking van de Ambtenarenwet 2017. Op dit
moment valt dit personeel nog onder de huidige Ambtenarenwet, maar straks zijn zij
geen ambtenaar meer. Het uitsluiten van dit personeel van de Ambtenarenwet 2017 betekent
bijvoorbeeld dat de bepalingen over onder meer integriteit, nevenwerkzaamheden, het
melden van misstanden, de eed of belofte en beperking van grondrechten niet (meer)
van toepassing zijn. Onderwijssectoren hebben immers zelf, in de onderwijscao’s en
codes, al afspraken gemaakt over onderwerpen als integriteit, nevenwerkzaamheden en
het melden van misstanden. Daarnaast bevat voorliggend wetsvoorstel de benodigde technische
aanpassingen die ervoor zorgen dat de Wnra in werking kan treden in de onderwijssectoren.
Zo worden de aktes van aanstelling van personeel dat werkzaam is bij de openbare instellingen,
omgezet in een arbeidsovereenkomst. Ook andere artikelen worden technisch aangepast
aan de inwerkingtreding van het civiele arbeidsrecht. Met de inwerkingtreding van
de Wnra wordt de rechtspositie van mensen aan bijzondere en openbare instellingen
volledig gelijk getrokken. Voor personeel aan openbare instellingen betekent die gelijkschakeling
bijvoorbeeld dat het ontslagstelsel uit het civiele arbeidsrecht van toepassing wordt.
Een ontslagaanvraag gaat voortaan via het UWV of de kantonrechter, in plaats van via
een bezwaar- en beroepsprocedure. Daarnaast worden ook alle andere regels uit het
civiele arbeidsrecht van toepassing, zoals de ketenbepaling en de transitievergoeding.

Anders dan voor organisaties als de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk
Onderzoek (NWO), lijkt dit wetsvoorstel geen uitzondering te maken voor de TO2-instellingen,1 zoals TNO, zodat medewerkers van deze kennisinstellingen wel onder het ambtenarenrecht
gaan vallen. Dit bevreemdt deze leden. Zij vragen of de regering deze constatering
kan bevestigen. Aanvullend vragen deze leden van de VVD-fractie wat de overwegingen
zijn geweest om medewerkers van TO2-kennisinstellingen niet mee te nemen in de uitzonderingspositie
en wat de regering nodig heeft om alsnog daartoe over te gaan.

Dit wetsvoorstel heeft betrekking op de onderwijssectoren, waaronder ook de onderzoeksinstellingen
zoals de NWO vallen. Onderzoekinstellingen zoals de NWO zijn nauw verbonden met het
hoger en wetenschappelijk onderzoek. Binnen de onderwijssectoren geldt op dit moment
een zogenaamd hybride stelsel; in de openbare instellingen is het ambtenarenrecht
van toepassing, terwijl de bijzondere instellingen onder het civiele arbeidsrecht
vallen. Het voorliggende wetsvoorstel wil een einde maken aan het hybride stelsel.
Door alle werkgevers waarop een onderwijs-cao van toepassing is, uit te zonderen van
de Ambtenarenwet 2017, wordt bereikt dat binnen die cao’s één regime geldt. Om die
reden wordt in het voorliggende wetsvoorstel inderdaad de NWO, waarop de cao onderzoeksinstellingen
van toepassing is, uitgezonderd.

Aangezien de TO2-kennisinstellingen, waaronder TNO, niet onder de onderwijssectoren
vallen en dus ook niet onder de reikwijdte van één van de onderwijs-cao’s, gaat de
vergelijking met de NWO niet op. Het probleem van een hybride stelsel binnen één sector,
speelt niet voor deze instellingen. Verder is TNO, net als andere krachtens publiekrecht
ingestelde rechtspersonen die niet onder de onderwijssectoren vallen, overheidswerkgever
in de zin van de Ambtenarenwet 2017. De initiatiefnemers hebben dat in de memorie
van toelichting bij de Wnra ook geëxpliciteerd.2

2. Inhoud van het voorstel

De leden van de D66-fractie herinneren eraan dat het uitgangspunt van de Wnra is,
dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid gelijk zouden moeten worden aan de verhoudingen
in de private sector. Deze leden zijn van mening dat dit ook dient te gelden voor
de onderwijssector en vragen de regering of dit uitgangspunt in het voorliggende wetsvoorstel
steeds consequent is toegepast.

Het uitgangspunt van de Wnra, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid gelijk zouden
moeten worden aan de verhoudingen in de private sector, is ook het uitgangspunt van
dit wetsvoorstel. Dit voorstel bevat de technische aanpassingen waardoor de invoering
van het civiele arbeidsrecht voor alle openbare instellingen in de onderwijssectoren
mogelijk wordt, en zondert deze instellingen uit van de werking van de Ambtenarenwet
2017. Door het invoeren van het civiele arbeidsrecht voor alle openbare instellingen
wordt voortaan ook met de medewerkers van die instellingen een tweezijdige arbeidsovereenkomst
gesloten, zoals dat nu in het bijzonder onderwijs al gebeurt. Het uitgangspunt van
de Wnra is dan ook consequent toegepast in dit wetsvoorstel.

De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering niet op vergelijkbare wijze
als voor het middelbaar beroepsonderwijs voorzien heeft in de situatie dat een openbare
hogeschool zou ontstaan.

Er bestaan op dit moment geen openbare mbo-instellingen en ook geen openbare hogescholen.
De Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) maakt het ontstaan van een openbare mbo-instelling
nu al wel mogelijk, zonder dat daar een aanvullende wetswijziging voor nodig is. Anders
dan voor openbare mbo-instellingen, is voor het ontstaan en bekostigen van een openbare
hogeschool echter een extra wetswijziging nodig. Alle bekostigde hogescholen worden
namelijk opgesomd in de bijlage bij de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek (WHW). Mocht er in de toekomst een openbare hogeschool ontstaan, dan is
daarvoor dus – in tegenstelling tot de situatie bij het ontstaan van een openbare
mbo-instelling – een wetswijziging nodig. De nieuwe openbare hogeschool zou dan immers
moeten worden genoemd in de bijlage bij de WHW. Bij die wetswijziging zou dan uiteraard
ook de Ambtenarenwet 2017 zodanig moeten worden aangepast dat die nieuwe hogeschool
geen overheidswerkgever wordt. Op dit moment is er echter geen aanleiding om openbare
hogescholen uit te zonderen, omdat dergelijke instellingen niet bestaan en de WHW
ook geen mogelijkheid biedt voor het ontstaan van een openbare hogeschool zonder aanvullende
wetswijziging.

De instellingen die in de bijlage van de WHW in onderdeel c worden genoemd bestaan
inmiddels niet meer. De bijlage zal hierop te zijner tijd worden aangepast.

3. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

De leden van de VVD-fractie lezen dat DUO3 een incidentele toename van vragen verwacht bij haar informatiecentrum. Zij vragen
de regering of DUO deze extra vragen aan kan.

Naar verwachting zal de incidentele toename van vragen bij het informatiecentrum niet
tot problemen leiden omdat het gaat om een beperkte toename. DUO schat in hiervoor
100 uren nodig te hebben over een periode van twee jaar.

4. Resultaten internetconsultatie / harmonisatie overlegbepalingen

De leden van de D66-fractie zijn niet overtuigd door de reactie van de regering op
het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, waar die adviseert om
de bepalingen inzake de rechtspositieregeling en het georganiseerd overleg te laten
vervallen. Het moge zo zijn dat deze bepalingen destijds helder maakten dat de verantwoordelijkheid
voor het regelen van de rechtspositie van het personeel was overgegaan van de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) naar de werkgever, maar daar bestaat nu
toch geen enkele onduidelijkheid meer over?

De regering ziet geen aanleiding de overlegverplichtingen voor het onderwijs uit de
wet te schrappen. Sinds de decentralisering van de arbeidsvoorwaardenvorming geven
de bepalingen een waarborg voor een optimale en doelmatige besteding van de arbeidsvoorwaardenmiddelen.
De invoering van de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren in het openbaar
onderwijs, maakt dat niet anders.

Naar het oordeel van de regering is het van belang om deze bepalingen te behouden.
De Minister van OCW heeft een bijzondere verantwoordelijkheid ten aanzien van de kwaliteit
en toegankelijkheid van het onderwijs, en stelt met het oog daarop wettelijke deugdelijkheidseisen.
De betreffende bepalingen geven invulling aan die verantwoordelijkheid, zoals ook
uiteen is gezet in het nader rapport.4 De kwaliteit van onderwijs is afhankelijk van goed gekwalificeerd onderwijspersoneel
dat in voldoende mate beschikbaar is. Goede arbeidsvoorwaarden zijn daarvoor onontbeerlijk.
De bepalingen over het georganiseerd overleg zorgen ervoor dat zowel werkgevers(verenigingen)
als werknemersverenigingen betrokken zijn bij de totstandkoming van de arbeidsvoorwaarden,
per onderwijssector. Het belangrijkste doel van deze bepalingen is het borgen van
dat evenwicht. Ook in het bijzonder onderwijs, waar het civiele arbeidsrecht inclusief
het cao-recht nu al geldt. De normalisering van de rechtspositie van ambtenaren in
het openbaar onderwijs vormt geen aanleiding om de bepalingen te schrappen.

Daarnaast wordt opgemerkt dat niet voor iedereen volledig duidelijk is dat het regelen
van de rechtspositie van het personeel is gedecentraliseerd van de Minister van OCW
naar de werkgever of de werkgeversorganisaties. Het ministerie ontvangt regelmatig
vragen van leraren over de arbeidsvoorwaarden of over de toepassing van de cao, die
thuis horen bij de werkgevers(organisatie) of bij de vakbonden. Bovendien onderscheiden
de onderwijssectoren zich op dit punt van andere publieke sectoren, zoals de sector
Rijk, waarin – ook na de normalisering – de overheid de werkgeverspositie inneemt
bij de arbeidsvoorwaardenvorming. Ook om die reden hecht de regering er aan om in
de sectorwetten te expliciteren dat het bevoegd gezag de rechtspositie van het personeel
regelt.5

Graag vernemen de leden van de D66-fractie wat er, bezien vanuit de verantwoordelijkheid
van de Minister van OCW, mis zou kunnen gaan op het gebied van de deugdelijkheid van
het onderwijs als in de onderwijssectorwetten nìet zou worden geëxpliciteerd dat werkgevers
er zorg voor moeten dragen dat de rechtspositie van het personeel wordt geregeld.

Zouden er dan geen cao’s worden afgesloten, zo vragen deze leden.

De bepalingen verplichten niet tot het afsluiten van cao’s, wel tot het voeren van
georganiseerd overleg met de vakbonden over de arbeidsvoorwaarden. Dat bevordert uiteraard
wel de totstandkoming van cao’s en daarmee rust en zekerheid aan het personeel binnen
de onderwijssectoren. Het internationale en nationale civiele arbeidsrecht verplichten
evenmin tot het sluiten van een cao. De collectieve contract- en onderhandelingsvrijheid
omvat immers ook de vrijheid om geen cao af te sluiten. Wel kennen we tal van bepalingen
die daarop gericht zijn. De ILO-verdragen leggen het primaat voor het collectief onderhandelen
bij de vakbonden. ILO-conventie nr. 87 en ILO-conventie nr. 98 waarborgen het belang
van de vrijheid van vakvereniging en het recht op vrije collectieve onderhandelingen
van vakbonden. In aanvulling daarop verplichten ILO-conventie nr. 154 en artikel 6
van het Europees Sociaal Handvest (ESH) de staat ertoe, om vrijwillige onderhandelingen
tussen werknemersorganisaties en werkgevers(organisaties) mogelijk te maken en te
bevorderen. Het nationale arbeidsrecht legt eveneens het primaat voor de collectieve
arbeidsvoorwaardenvorming bij werkgever(s) en werknemers (met onder meer de Wet op
de cao en aanpalende wetgeving).6

De overlegverplichtingen in de onderwijswetten vormen, ook nu, een aanvulling op het
civiele arbeidsrecht dat al geldt voor het bijzonder onderwijs en met dit wetsvoorstel
ook gaat gelden voor het openbaar onderwijs. Het bijzondere van de onderwijssectoren
is dat de werkgevers met publiek geld de wettelijke taak hebben goed onderwijs te
verzorgen. Daarbij past een systeem van voldoende checks and balances. Waar het de
besteding van de arbeidsvoorwaardenmiddelen betreft (het overgrote deel van het budget),
maakt de overlegverplichting met de vakbonden daar onderdeel van uit. De overlegverplichting
vult het civiele arbeidsrecht aan, waar zoals gezegd het initiatief voor arbeidsvoorwaardenoverleg
uitgaat van de werkgevers en de vakbonden. De positie van de vakbonden wordt in het
(internationale) arbeidsrecht beschermd, terwijl de onderwijswetten daarbovenop een
overlegverplichting bij de werkgevers neerleggen, als voorwaarde voor het verkrijgen
van de onderwijsbekostiging.

De leden van de PvdA-fractie hechten aan de rechtspositie- en overlegbepalingen en
constateren met tevredenheid dat deze in stand blijven. Deze leden stellen dat de
Grondwet de wetgever verplicht om deugdelijkheidseisen op te nemen in de wet. Zij
vragen of de regering hun visie deelt dat het niet alleen logisch maar ook verplicht
is dat de Minister van OCW de bepalingen handhaaft.

Zoals ook uiteengezet in de beantwoording van de vragen van D66, bevorderen de bepalingen
rust en zekerheid op het terrein van de arbeidsvoorwaarden van het onderwijspersoneel.
Zoals de leden van de PvdA-fractie stellen en zoals ook is aangegeven in het nader
rapport7 worden de bepalingen over de rechtspositie en het georganiseerd overleg tot de deugdelijkheidseisen
gerekend. De bepalingen bieden een waarborg voor een optimale en doelmatige besteding
van de arbeidsvoorwaardenmiddelen doordat de besteding ervan besproken wordt tussen
werkgevers- en werknemersorganisaties. De arbeidsvoorwaardenakkoorden omvatten immers
niet alleen de salarisafspraken maar ook andere afspraken zoals faciliteiten en budgetten
voor de opleiding en ontwikkeling van medewerkers, en de duurzame inzet van medewerkers.
De bepalingen bevorderen de totstandkoming van optimale arbeidsvoorwaarden voor het
personeel, binnen de beschikbare middelen. Goede arbeidsvoorwaarden voor het personeel
zijn onmisbaar voor het borgen van de kwaliteit en de toegankelijkheid van het onderwijs.

Om deze redenen worden de bepalingen over de rechtspositie en het georganiseerd overleg
tot de deugdelijkheidseisen gerekend. Artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet verplicht
om deugdelijkheidseisen op te nemen in de wet. De bepalingen spreken zich echter niet
uit over het niveau waarop de arbeidsvoorwaardenvorming tot stand komt: het niveau
van de instelling of het niveau van de sector.

De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de regering bij de bepalingen inzake
het verplichte overleg tussen werkgevers en werknemers is uitgegaan van de situatie
dat een cao algemeen verbindend wordt verklaard. Deze leden constateren enerzijds
dat de verplichtingen tot het voeren van overleg overbodig lijken te zijn in de situatie
van een algemeen verbindend verklaarde cao, aangezien het beoogde doel dan kennelijk
is gerealiseerd. In de situatie waarin de cao niet algemeen verbindend is verklaard
kan anderzijds gevraagd worden of het bevoegd gezag dat niet aangesloten zou zijn
bij een organisatie van werkgevers, verplicht mag of moet worden om overleg te voeren
met verenigingen van werknemers, zeker waar het een zeer gering aantal personeelsleden
betreft. Zij vragen of in die situatie de positie van het bevoegd gezag niet meer
bescherming vereist.

De mogelijkheid dat de bepalingen van een cao algemeen verbindend verklaard kunnen
worden, heeft geen rol gespeeld bij de keuze van de regering voor het handhaven van
de overlegbepalingen in de onderwijswetten. De overlegbepalingen bevatten immers een
opdracht aan de individuele werkgevers als onderdeel van een geheel van wettelijke
waarborgen die invulling geeft aan de verantwoordelijkheid van de Minister van OCW
voor het stelsel van voorzieningen in de onderwijssectoren.

De mogelijkheid dat een deel van de cao-bepalingen algemeen verbindend verklaard kunnen
worden, maakt daarmee de overlegbepaling niet overbodig. Een algemeen verbindendverklaring
geldt immers slechts:

a. voor bepaalde duur (de duur van het besluit tot algemeen verbindendverklaring), en

b. voor zover bepalingen van de cao algemeen verbindend verklaard zijn.

Indien het bevoegd gezag niet aangesloten is bij een werkgeversvereniging die statutair
gemachtigd is om namens haar leden cao-afspraken te maken met verenigingen van werknemers,
geldt de overlegverplichting onverkort, ongeacht het aantal personeelsleden dat werkzaam
is bij dat bevoegd gezag. De regering meent dat ook de rechtspositie van personeelsleden
van een bevoegd gezag met een zeer gering aantal personeelsleden bescherming verdient
via de overlegverplichting. In het geval het bevoegd gezag er voor kiest om de rechtspositie
van het personeel niet te regelen via een lidmaatschap van een werkgeversvereniging,
zal het bevoegd gezag zelf zorg moeten dragen voor een regeling van de rechtspositie
en het overleg daarover met de werknemersverenigingen. Daarbij staat het deze overlegpartijen
vrij om al of niet te kiezen voor het volgen van een bestaande cao. Ook bestaat de
mogelijkheid dat een aantal schoolbesturen gezamenlijk overleg voert met de werknemersverenigingen.
De samenwerking van bevoegde gezagsorganen bij het voeren van overleg met de werknemersverenigingen
kan met name voor kleine schoolbesturen doelmatig zijn.

Tot slot wijst de regering er op dat de wettelijke overlegverplichting zich niet beperkt
tot de regeling van de rechtspositie, maar tevens ziet op «andere aangelegenheden
van algemeen belang voor de rechtstoestand van het personeel». De wettelijke overlegverplichting
valt dus niet volledig samen met het cao-overleg. Voor zover die andere aangelegenheden
wel de rechtspositie van het personeel raken maar niet (volledig) bij cao geregeld
worden, vallen deze aangelegenheden ook buiten de reikwijdte van een eventuele algemeen
verbindendverklaring. In die gevallen zal op het niveau van de individuele bevoegde
gezagsorganen (al dan niet tezamen) overleg gevoerd moeten worden met werknemersverenigingen.

De leden van de SGP-fractie vragen de regering vanuit de geschetste perspectieven
nader in te gaan op de noodzaak en wenselijkheid van de voorgestelde regeling.

Ook vanuit de door de leden van de SGP-fractie geschetste perspectieven blijft de
voorgestelde regeling noodzakelijk en wenselijk. Zoals ook aangegeven is in het nader
rapport8 worden de bepalingen over de rechtspositie en het georganiseerd overleg tot de deugdelijkheidseisen
gerekend. De overlegverplichting vormt onderdeel van het geheel aan deugdelijkheidseisen
die de wetgever als bekostigingsvoorwaarden stelt aan de instellingen.9 Het doel is een optimale en doelmatige besteding van de beschikbaar gestelde arbeidsvoorwaardenmiddelen
voor het onderwijspersoneel. Vanuit het gegeven dat goede arbeidsvoorwaarden noodzakelijk
zijn voor de borging van de kwaliteit en de toegankelijkheid van het onderwijs, zoals
ook aangegeven in de beantwoording van de vragen van de leden van de D66 fractie.
De normalisering van de rechtspositie doet hier niets aan af en vormt dus geen aanleiding
de bepalingen te schrappen. Ook het feit dat de bepalingen van cao’s algemeen verbindend
kunnen worden verklaard of het feit dat sommige schoolbesturen niet zijn aangesloten
bij werkgeversorganisaties, is niet nieuw en vormt, ook om de hierboven aangegeven
redenen, geen aanleiding de bepalingen te schrappen.

II. Artikelsgewijs

Het valt de leden van D66 op dat in artikel 33 een zorgplicht wordt gelegd op het
«bevoegd gezag». Dat begrip heeft in de huidige wetgeving een hybride karakter. Hoe
kan duidelijk gemaakt worden dat deze zorgplicht – zo hij al in de wet opgenomen moet
blijven – in lijn met de Wnra waarin het begrip «overheidswerkgever» consequent een
rechtspersoon is, rust op de rechtspersoon die werkgever is?

In de sectorwetten is het bevoegd gezag, als normadressaat van de deugdelijkheidseisen,
de drager van verreweg de meeste rechten en plichten. Om die reden kiest de regering
er ook voor om ook de zorgplicht van artikel 33 bij het bevoegd gezag te leggen. In
de sectorwetten is telkens een definitie opgenomen van «bevoegd gezag». In de WPO,
de WVO en de WEC is het bevoegd gezag altijd de rechtspersoon die de school in stand
houdt. Behalve in een heel klein aantal van de gevallen. Wanneer de school in stand
wordt gehouden door de gemeente, is de gemeente de rechtspersoon en is het bevoegd
gezag wel een bestuursorgaan, maar geen rechtspersoon. Het gaat dan om ongeveer 5%
van alle scholen in het primair en voortgezet onderwijs. In de WEB is het bevoegd
gezag het bestuur van de rechtspersoon en in de WHW is het instellingsbestuur de normadressaat
van de rechten en plichten.

Graag vernemen de hier aan het woord zijnde leden ook – tegen de achtergrond van het
feit dat cao’s gesloten worden door werkgeversverenigingen – in welk soort gevallen
sprake zou kunnen zijn van het aan een individuele werkgever opleggen van een sanctie
wegens overtreding van deze deugdelijkheidseis. In artikel 38 gaat het om een verplichting
die moet worden nageleefd «door of namens het bevoegd gezag». In de praktijk zal dit
vrijwel altijd namens de werkgever door een werkgeversvereniging gebeuren. Maar als
dit niet zou gebeuren, wie krijgt die sanctie dan, een of meer individuele werkgevers
of een werkgeversvereniging? Is het juridisch mogelijk een sanctie op te leggen aan
een vereniging van werkgevers, zo vragen de leden van de D66-fractie.

Eventuele sancties kunnen uitsluitend worden opgelegd aan individuele werkgevers.
Deze sancties kunnen opgelegd worden indien de werkgever niet voorzien heeft in de
regeling van de rechtspositie van het personeel en het overleg daarover met de werknemersorganisaties.
Hiervan is sprake als de werkgever niet zelf een regeling voor de rechtspositie vastgesteld
heeft en evenmin een werkgeversvereniging heeft gemachtigd om overleg te voeren.

De deugdelijkheidseisen zijn bekostigingsvoorwaarden voor de bevoegde gezagsorganen
en raken daarmee de relatie tussen de individuele instellingen en de overheid. Bij
het niet naleven hiervan kunnen derhalve uitsluitend sancties opgelegd worden aan
de individuele werkgever en niet aan een werkgeversvereniging.

Zoals aangegeven is in de bijlage bij de brief aan Uw Kamer van 18 augustus 201610 is het regelen van de rechtspositie van het personeel één van de zaken waar de Inspectie
van het Onderwijs naar kijkt.

Behelst artikel 38 in wezen een aansluitplicht bij een werkgeversvereniging, zo willen
de leden van de D66-fractie weten.

De artikelen 33 en 38 van de Wet op het primair onderwijs en de daarmee overeenkomende
bepalingen in andere wetten behelzen geen aansluitplicht bij een werkgeversvereniging.
De verplichtingen in deze artikelen bevatten een opdracht aan de individuele werkgevers.
Via lidmaatschap van een werkgeversvereniging machtigen werkgevers deze vereniging
om namens hen cao-overleg te voeren met de werknemersverenigingen. Daarmee wordt uitvoering
gegeven aan de genoemde artikelen 33 en 38. De werkgevers zijn echter vrij om een
andere keuze te maken en zich niet aan te sluiten bij een werkgeversvereniging. In
dat geval zijn deze werkgevers gehouden zelf zorg te dragen voor een regeling van
de rechtspositie en het overleg daarover te voeren met de werknemersverenigingen.

Artikel 38 verwijst naar «de door het bevoegd gezag ingevolge artikel 33 te treffen
regelingen», terwijl in de voor artikel 33 voorgestelde tekst niet gesproken wordt
over regelingen of het treffen daarvan. Dat kan ook niet anders, omdat niet de werkgevers
regelingen treffen, maar de werkgevers en werknemersverenigingen als gelijkwaardige
partners cao’s afspreken. De leden van de fractie van D66 vragen de regering om dit
artikel – zo het al gehandhaafd moet worden – zó aan te passen dat het de privaatrechtelijke
verhoudingen juist weergeeft.

De wijze waarop het bevoegd gezag zorg draagt voor de rechtspositie van het personeel
krijgt doorgaans vorm via lidmaatschap van een werkgeversvereniging, waarbij het bevoegd
gezag deze vereniging machtigt om cao-afspraken te maken met de werknemersverenigingen
en door vervolgens de medewerkers te informeren over de van toepassing zijnde cao.
In theorie zou het echter zo kunnen zijn dat er geen cao is die van toepassing is
op de medewerkers. Dan is de werkgever verplicht op een andere wijze een regeling
te treffen over de rechtspositie. Immers, de wet verplicht niet tot de aansluiting
van de individuele onderwijsbesturen bij een werkgeversvereniging. Naar het oordeel
van de regering past dit juist bij de privaatrechtelijke verhoudingen en het cao-recht
die na de normalisering van de rechtspositie onverkort van toepassing worden in de
onderwijssectoren.

In het voorstel voor artikel 38 wordt ook gesproken over «andere aangelegenheden van
algemeen belang voor de rechtstoestand van het personeel». Kan de regering een aantal
voorbeelden van dit soort aangelegenheden geven, die zich nìet lenen voor opname in
een cao, maar toch voorwerp van overleg moeten zijn? Is ook de verplichting tot overleg
over dit soort aangelegenheden een deugdelijkheidseis in de zin van artikel 23 van
de Grondwet? En waarom is die noodzakelijk, zo vragen de aan het woord zijnde leden.

Feitelijk vormt de formulering «andere aangelegenheden van algemeen belang voor de
rechtstoestand van het personeel» een vangnet voor onderwerpen die de rechtspositie
van het personeel raken, maar niet (volledig) bij cao geregeld zijn. Het kan daarbij
gaan om nadere invulling van beleid op bestuurs- en schoolniveau van arbeidsvoorwaarden,
zoals de gratificatie bij dienstjubileum en reiskosten voor het personeel bij universiteiten.
Andere voorbeelden zijn: de vaststelling van een sociaal plan in het primair onderwijs
en de rechtspositionele gevolgen van fusie en reorganisatie in het voortgezet onderwijs.
Voor deze onderwerpen wordt in de cao regelmatig afgesproken dat nadere uitwerking
op het niveau van de instelling of het bevoegd gezag gebeurt.

De verplichting tot overleg over «andere aangelegenheden van algemeen belang voor
de rechtstoestand van het personeel» is opgenomen in de bepalingen over het georganiseerd
overleg en vormt daarmee ook een deugdelijkheidseis in de zin van artikel 23 van de
Grondwet. Ik verwijs u hierbij naar de bijlage bij de brief aan Uw Kamer van 18 augustus
2016 en het nader rapport bij dit wetsvoorstel.11 Voor de kwalificatie van het overleg over andere aangelegenheden van algemeen belang
voor de rechtstoestand van het personeel als deugdelijkheidseis in de zin van artikel 23
van de Grondwet, geldt dezelfde onderbouwing als de regering geeft voor het overleg
over de regeling van de rechtspositie en het georganiseerd overleg. Ik verwijs u hierbij
naar de beantwoording van de vragen van leden van de SGP-fractie.

Welke aspecten van de deugdelijkheid van het onderwijs zijn hier in het geding? En
wordt daar toezicht op gehouden, zo vragen de leden van de D66-fractie.

Voor de overlegverplichting voor zowel de regeling van de rechtspositie als de andere
aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van het personeel, geldt
dat deze verplichting een waarborg moet bieden voor een overlegstelsel waarin de belangen
van werkgevers en werknemers voldoende tot hun recht komen. Een dergelijk overlegstelsel
bevordert de totstandkoming van een arbeidsvoorwaardenpakket dat kan bijdragen aan
kwalitatief goed onderwijs. Zoals ook vermeld is in het nader rapport vervullen de
deugdelijkheidseisen in de verhouding overheid en onderwijs een kwaliteitsnormerende
functie met betrekking tot de gang van zaken in de school in ruime zin.

Het toezicht op de deugdelijkheidseisen is toegelicht in:

– De brief aan uw Kamer van 18 augustus 2016 over de uitkomsten van de door uw Kamer
verzochte evaluatie van de bestaande deugdelijkheidseisen in de onderwijswetgeving
van het funderend onderwijs.12

– Het verslag van een schriftelijk overleg d.d. 16 december 2016 naar aanleiding van
het voorstel van wet van de leden Bisschop, Van Meenen en Rog tot wijziging van de
Wet op het primair onderwijs, de Wet primair onderwijs BES, de Wet op de expertisecentra,
de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet voortgezet onderwijs BES en de Wet op het
onderwijstoezicht in verband met een doeltreffender regeling van het onderwijstoezicht.13

In deze Kamerstukken is aangegeven dat het toezicht op de overlegverplichting signaalgestuurd
is, met andere woorden de inspectie doet onderzoek naar aanleiding van signalen.

Acht de regering het denkbaar dat een sanctie wordt opgelegd wegens het nalaten van
overleg over «andere aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van
het personeel»? Waarom kan dit niet worden overgelaten aan organisaties van werkgevers
en werknemers, zo vragen de leden van de D66-fractie.

Het voldoen aan de overlegverplichting is een bekostigingsvoorwaarde. Aan de niet-naleving
kunnen derhalve in uiterste geval sancties verbonden worden.

Zowel de inhoud van de regeling van de rechtspositie voor het personeel als de wijze
waarop het overleg hierover gevoerd wordt met de werknemersverenigingen wordt overgelaten
aan (verenigingen van) werkgevers en werknemers. Een eventuele sanctie is een uiterste
middel in het geval niet aan de deugdelijkheidseisen voldaan wordt. De overheid ziet
het als haar taak en verantwoordelijkheid om met het toezicht de naleving van de deugdelijkheidseisen
te borgen. Het toezicht op de deugdelijkheidseisen is bij uitstek een taak en verantwoordelijkheid
van de overheid.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven