Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 6 februari 2019 en het nader rapport d.d. 21 maart 2019, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 18 december 2018, nr. 2018002373,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State (van het Koninkrijk)
haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen.

Dit advies, gedateerd 6 februari 2019, nr. W12.18.0392/III, bied ik U hierbij aan.

Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. Op de opmerkingen van de Afdeling
wordt hierna ingegaan.

1. Gevolgen van het wetsvoorstel

Het recht op bijstand is in de Participatiewet opgenomen. Dat recht en de hoogte van
de uitkering is afhankelijk van de samenstelling van het huishouden. Daarbij wordt
een onderscheid gemaakt tussen alleenstaanden en gehuwden. Op gehuwden en diegenen
die daarmee zijn gelijk gesteld is een gezamenlijke inkomens- en vermogenstoets van
toepassing, op alleenstaanden niet. Bloedverwanten in de tweede graad – broers en
zussen, grootouders en kleinkinderen – die een gezamenlijke huishouding voeren en
waarbij er sprake is van een zorgbehoefte, worden thans aangemerkt als alleenstaanden.
Andere belanghebbenden die evenzo een gezamenlijke huishouding voeren en waarbij ook
sprake is van een zorgbehoefte, worden evenwel aangemerkt als gehuwden. Daardoor wordt
een lager recht op uitkering uitgekeerd of is er zelfs helemaal geen recht op uitkering.
De Hoge Raad heeft dit onderscheid als discriminatoir aangemerkt2.

Het voorstel beoogt dit onderscheid op te heffen door ook bloedverwanten in de tweede
graad in voornoemde situatie aan te merken als gehuwden.

Volgens de memorie van toelichting is hiervoor gekozen vanwege het karakter van de
bijstandsregelgeving, namelijk het bieden van een vangnet. Dat brengt met zich dat
bij de beoordeling van het recht op uitkering in situaties van een gezamenlijk huishouden
rekening wordt gehouden met de middelen van de partner3.

Zoals in de memorie van toelichting wordt beschreven is de huidige regeling voor samenwonende
bloedverwanten in de tweede graad met zorgbehoefte ingegeven door de wens in de bijstandsverlening
rekening te houden met de situatie waarin de samenlevingsvorm verband houdt met de
zorgbehoefte van een van de samenwonende bloedverwanten in de tweede graad4.

De Afdeling onderkent dat de in het voorstel gekozen benadering in de systematiek
van de Participatiewet past. Zij merkt echter op dat de onderliggende problematiek
van personen die vanwege een zorgbehoefte samenwonen, en die hun uitkering zien verminderen
of verdwijnen, hiermee niet weg is. Zo kan het voorstel het effect hebben dat belanghebbenden
afzien van het voeren van een gezamenlijke huishouding, indien dat tot nadelige gevolgen
voor de bijstandsuitkering kan leiden. Omdat de te verlenen zorg ook dan nog steeds
verleend zal moeten worden, zullen andere wegen bewandeld moeten worden. Mogelijk
is dan opname in een Wlz-instelling aan de orde. Daardoor kan het voorstel (budgettair)
contraproductief uitwerken. Het voorgaande roept dan ook de vraag op of anderszins
voorzieningen voor deze problematiek overwogen zijn en kunnen worden gerealiseerd.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het vorenstaande in te gaan.

Naar aanleiding van deze opmerking wordt er op gewezen, dat de problematiek waar in
het wetsvoorstel op wordt gedoeld, uitsluitend betrekking heeft op de situatie dat
twee bloedverwanten in de tweede graad (zoals bijvoorbeeld een broer en zus) met elkaar
een gezamenlijke huishouding voeren, én er bij één van hen een zorgbehoefte is én
de belanghebbende(n) een beroep op (aanvullende) algemene bijstand doen. Voor de beoordeling
of voldaan wordt aan het criterium «zorgbehoefte», gelden de in de jurisprudentie
ontwikkelde stringente voorwaarden. Uit vaste jurisprudentie blijkt dat als zorgbehoeftige
wordt aangemerkt de persoon van wie is vastgesteld dat hij vanwege ziekte of een stoornis
van lichamelijke, verstandelijke of geestelijke aard in aanmerking komt voor een opname
in een Wlz-inrichting. Voorts is van zorgbehoefte sprake als de persoon vanwege ziekte
of een stoornis van lichamelijke, verstandelijke of geestelijke aard duurzaam is aangewezen
op dagelijkse hulp bij alle of de meeste algemene dagelijkse levensverrichtingen,
of is aangewezen op constant toezicht teneinde mogelijk gevaar voor zichzelf of anderen
te voorkomen.

In dit soort – zeer beperkt aantal voorkomende – situaties worden volgens de huidige,
maar thans in de jurisprudentie als discriminatoir beoordeelde uitzonderingsbepaling
in de Participatiewet, beide belanghebbenden niet als gehuwd aangemerkt, maar als
alleenstaande kostendeler, met dus een gescheiden middelen toets. Het gevolg van het
voorliggende wetsvoorstel waarin de genoemde discriminatoire uitzonderingsbepaling
wordt geschrapt, is dat er – net als bij andere ongehuwd samenwonenden die een gezamenlijke
huishouding voeren – ook een gezamenlijke middelentoets plaatsvindt. Zoals in de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel is aangegeven kan dit in voorkomende gevallen
mogelijk tot nadelige gevolgen voor het recht op bijstand van de betreffende belanghebbenden
leiden. Het is daarom een expliciete bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de colleges
om in voorkomende schrijnende situaties, derhalve ook bij de situaties waar de Afdeling
op wijst, de bijstand af te stemmen op de mogelijkheden, omstandigheden en middelen
van de belanghebbenden (artikel 18, eerste lid, Participatiewet). Zo’n schrijnende
situatie kan dan zijn dat de belanghebbende samenwonende bloedverwanten in de tweede
graad bijvoorbeeld maar afzien van het voeren van een gezamenlijke huishouding en
dat daardoor opname in een Wlz-instelling aan de orde kan zijn.

Daarbij dient erop te worden gewezen dat, zoals in de memorie van toelichting is aangegeven,
bij bloedverwanten in de tweede graad die samen in een woning wonen, niet per definitie
een gezamenlijke huishouding wordt aangenomen, maar dat deze samenwonende bloedverwanten
veeleer als kostendelers worden beschouwd. Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen in
het geval van een kostendelerssituatie tussen samenwonenden bloedverwanten in de tweede
graad waarbij één van hen zorgbehoeftig is. Personen die als kostendeler worden aangemerkt,
worden namelijk niet gelijkgesteld met gehuwden, maar zijn zelfstandige subjecten
van bijstand.

2. Overgangsrecht

De voorgestelde regeling zal er toe leiden dat bepaalde tweedegraads bloedverwanten,
omdat zij niet meer als alleenstaanden worden aangemerkt, een lager of geen recht
op bijstand toekomt. Met het oog op de rechtszekerheid is een overgangsregeling opgenomen,
op grond waarvan voor de door de regeling getroffen groep van bloedverwanten nog gedurende
twaalf maanden het oude regime blijft gelden en zij derhalve zolang nog als alleenstaand
worden aangemerkt.

Volgens het voorstel moet het gaan om belanghebbenden die voorafgaand aan de inwerkingtreding
van het wetsvoorstel reeds daadwerkelijk een uitkering ontvangen.5 De Afdeling wijst erop dat in beginsel de aanspraak van de belanghebbende ten tijde
van inwerkingtreding van het voorstel centraal hoort te staan bij de vormgeving van
het overgangsrecht. Met de voorgestelde overgangsregeling wordt een onderscheid gemaakt
tussen verschillende groepen belanghebbenden.

1. In de eerste plaats betreft het belanghebbenden waarvan het recht reeds is vastgesteld
en voor inwerkingtreding van de wetswijziging tot uitkering heeft geleid.

2. In de tweede plaats betreft het belanghebbenden waarvan het recht voor inwerkingtreding
van de wetswijziging is vastgesteld, maar nog niet tot uitkering is gekomen.

3. In de derde plaats betreft het belanghebbenden die een nog niet vastgesteld recht
op uitkering hebben op het tijdstip van inwerkingtreding, maar op wier verzoek om
uitkering pas na de inwerkingtreding van de wetswijziging positief is beslist.

Het handelen van het bestuursorgaan is daarmee van bepalende invloed op de vraag of
overgangsrecht van toepassing is. De juridische positie van betrokkenen verschilt
niet, terwijl slechts degenen die reeds vóór de inwerkingtreding van de wetswijziging
een uitkering ontvangen, onder de overgangsregeling zullen vallen. De Afdeling ziet
vooralsnog geen rechtvaardiging voor deze ongelijke behandeling.

De Afdeling adviseert de overgangsregeling aan te passen door de drie hiervoor genoemde
gevallen daar afzonderlijk onder te brengen. Datzelfde geldt voor de beslissing op
bezwaarschriften ten aanzien van besluiten die in de drie genoemde gevallen zijn genomen.

Naar aanleiding van de bovenstaande opmerking van de Afdeling is de overgangsregeling
aangepast. In de overgangsregeling is nu het moment waarop de belanghebbende de aanvraag
van een uitkering heeft ingediend, bepalend voor de vraag of de belanghebbende onder
het overgangsrecht valt (in plaats van het moment waarop de uitkering door de belanghebbende
is ontvangen). Indien de aanvraag uiterlijk op de dag voor de inwerkingtreding van
de voorgestelde wet is ingediend, kan de belanghebbende een beroep doen op het oude
recht. Dit heeft tot gevolg dat de drie door de Afdeling genoemde groepen belanghebbenden
allen onder het overgangsrecht vallen.

Ook is nu in het overgangsrecht geregeld dat op een bezwaar- en beroepschrift dat
is ingediend tegen een beslissing die is genomen op een voor de inwerkingtreding van
deze wet ingediende aanvraag, dient te worden beslist op grond van het oude recht.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De redactionele kanttekening van de Afdeling is verwerkt.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, T. van Ark