Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State

Nr. 6 MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE AFDELING
ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Er dreigen pensioenkortingen aan te komen voor meer dan tien miljoen deelnemers in
2020 en 2021, waaronder zelfs voor deelnemers van pensioenfondsen met een dekkingsgraad
van meer dan 100%. Dit wetsvoorstel geeft alle pensioenfondsen twee jaar extra de
tijd om genoeg vermogen op te bouwen en daarmee pensioenkortingen op korte termijn
te voorkomen. Een nieuw breed gedragen pensioenakkoord dient in de tussentijd te zorgen
voor een structurele oplossing.

Een belangrijke reden om pensioenkortingen op de korte termijn te voorkomen is dat
er onderhandeld wordt over een nieuw pensioenstelsel. In dit nieuwe pensioenstelsel
hoeft er hoogstwaarschijnlijk niet meer gekort te worden om buffers op te bouwen boven
een dekkingsgraad van 100%. De initiatiefnemers zijn daarom van mening dat het onwenselijk
is om in de tussentijd pensioenkortingen door te voeren op basis van oude regels,
terwijl er nieuwe regels in de maak zijn. Dit is onwenselijk omdat het de onderhandelingen
over het nieuwe pensioenstelsel kan verstoren. Daarnaast is het onwenselijk voor het
vertrouwen in ons pensioenstelsel en het vertrouwen in de politiek wanneer er pensioenkortingen
worden doorgevoerd terwijl er tegelijkertijd wordt gesproken over nieuwe regels waarbij
die kortingen mogelijk niet meer aan de orde zijn.

2. Aanleiding en achtergrond

Het Nederlandse pensioenstelsel voor aanvullende pensioenen (tweede pijlerpensioen)
is robuust en sociaal vormgegeven. Het stelsel kenmerkt zich door collectiviteit en
solidariteit waardoor risico’s tussen deelnemers gedeeld kunnen worden en deelnemers
hierdoor een stabieler pensioen kunnen hebben. Daarnaast bouwt het overgrote deel
van de Nederlandse werknemers – mede dankzij de verplichting daartoe – een aanvullend
pensioen op.

De Pensioenwet (artikel 140) schrijft voor dat de beleidsdekkingsgraad van pensioenfondsen
binnen vijf jaar dient te voldoen aan het minimaal vereist eigen vermogen (MVEV).
Uit de meest recente cijfers van De Nederlandsche Bank (29 januari 2019) blijkt dat
een groot aantal pensioenfondsen, waaronder een aantal van de grootste, een dekkingsgraad
heeft onder deze MVEV-grens1. Als deze fondsen niet op tijd herstellen, zullen ze de pensioenen in 2020 en/of
2021 moeten korten. Meer dan 10 miljoen deelnemers moeten vrezen voor kortingen op
hun pensioen in 2020 en/of 2021, waaronder 3,5 miljoen actieven, 4,9 miljoen gewezen
en 2,0 miljoen pensioengerechtigden (zie onderstaande tabel).

Tabel 1: Aantal deelnemers (in miljoenen) naar beleidsdekkingsgraadcohort, bron DNB
(29/01/2019)

De initiatiefnemers zijn van mening dat het uitstellen van pensioenkortingen verantwoord
is, gelet op de pensioenonderhandelingen van de afgelopen tijd. Het kabinet heeft
al aangegeven dat er in een nieuw pensioenstelsel waarschijnlijk niet gekort hoeft
te worden om daarmee buffers op te bouwen2. De initiatiefnemers zijn het met het kabinet eens dat niet uit te leggen is waarom
er gekort zou moeten worden zolang alle verplichtingen nagekomen kunnen worden. Het
voorkomen van pensioenkortingen kan bijdragen aan het vertrouwen in het pensioenstelsel
en daarmee aan het draagvlak om structurele verbeteringen door te voeren. Dit wetsvoorstel
moet niet gezien worden als een alternatief voor een nieuw pensioenstelsel.

Uit het conceptakkoord van de SER blijkt dat de onderhandelaars van een nieuw pensioenakkoord
ook van mening zijn dat pensioenfondsen met een dekkingsgraad boven de 100% niet gekort
zouden moeten worden3. Hieruit blijkt dat er brede consensus is dat de huidige MVEV-maatregel onnodig prudent
is. De initiatiefnemers willen echter bij voorkeur nu niet één element van het akkoord
doorvoeren en zijn van mening dat het beter is om het totaalpakket van het nieuwe
pensioenakkoord af te wachten. Daarom stellen de initiatiefnemers in dit wetsvoorstel
alleen voor om kortingen op korte termijn te voorkomen. Dit wetsvoorstel geeft hiertoe
de pensioenfondsen twee jaar extra de tijd om aan de huidige MVEV-eis van 104,3% te
voldoen. De initiatiefnemers gaan ervan uit dat de pensioenonderhandelingen in de
tussentijd op een zorgvuldige manier hervat kunnen worden, zonder het gevaar van onmiddellijk
dreigende pensioenkortingen.

3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

In artikel 140 van de Pensioenwet en artikel 135 van de Wet verplichte beroepspensioenregeling
is opgenomen dat een pensioenfonds maatregelen moet treffen indien een pensioenfonds
niet kan voldoen aan het minimaal vereist eigen vermogen. Deze maatregelen houden
in dat een pensioenfonds moet korten op de pensioenaanspraken en pensioenrechten als
de beleidsdekkingsgraad van een pensioenfonds gedurende vijf jaar (zes meetmomenten)
onder het minimaal vereist eigen vermogen ligt.

Dit wetsvoorstel verlengt deze termijn met twee jaar, met als gevolg dat de beleidsdekkingsgraad
van een pensioenfonds gedurende zeven jaar (acht meetmomenten) onder het minimaal
vereist eigen vermogen mag liggen. Het wetsvoorstel beoogt hiermee de verplichte kortingen
waar de pensioenfondsen naar verwachting in 2020 tegenaan zullen lopen, uit te stellen
en mogelijk te voorkomen.

4. Gevolgen

De gevolgen van het wetsvoorstel zijn beperkt. Er wordt geen hogere rekenrente voorgesteld
en er wordt niet geïndexeerd als daarvoor niet aan de wettelijke eisen is voldaan.
Bij gelijkblijvende omstandigheden worden pensioenkortingen twee jaar uitgesteld.
Van uitstel komt alleen afstel als de betreffende pensioenfondsen in de extra periode
die als gevolg van dit wetsvoorstel ter beschikking komt, erin slagen hun dekkingsgraad
boven de 104,3% te brengen. Daarnaast verandert dit wetsvoorstel niks aan het feit
dat pensioenfondsen worden geacht te werken met herstelplannen (artikel 138 van de
Pensioenwet) om te voldoen aan het vereist eigen vermogen (artikel 132 van de Pensioenwet).

Het voorstel heeft geringe gevolgen voor DNB als toezichthouder. DNB behoeft slechts
rekening te houden met de langere wettelijke termijn waarbinnen pensioenfondsen in
een situatie van onderdekking mogen verkeren. Het voorstel heeft geen effecten die
leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies
of gemeenten. De gevolgen van het wetsvoorstel voor de overheidsfinanciën zijn beperkt.
Door kortingen uit te stellen zullen de pensioenuitkeringen in de nabije toekomst
niet worden verlaagd, waardoor de belasting- en premie inkomsten niet af zullen nemen.

Daarnaast is het belangrijk om te kijken naar de balans tussen de kortetermijnbelangen
van gepensioneerden en de langetermijnbelangen van jongere deelnemers. Het belangrijkste
is om deze balans goed te waarborgen in een nieuw pensioenstelsel, maar ook voor dit
wetsvoorstel geldt dat er een evenwichtige belangenafweging gemaakt dient te worden.
In 2016 heeft het Ministerie van SZW aan het Centraal Planbureau gevraagd om de generatie-effecten
uit te rekenen van een tijdelijke aanpassing van de hersteltermijn van 10 jaar naar
11 of 12 jaar4. Uit deze doorrekening bleek dat een dergelijke verlenging van de hersteltermijn
licht in het voordeel was van oudere gepensioneerden maar dat de generatie-effecten
beperkt van omvang waren, minder dan 0,5%. Hoewel dit wetsvoorstel niet precies hetzelfde
beoogt als deze aanpassing van de hersteltermijn, verwachten de initiatiefnemers dat
de generatie-effecten van dit wetsvoorstel ook gering zijn. Van de 10,4 miljoen deelnemers
voor wie pensioenkortingen dreigen in 2020 en/of 2021 zijn slechts 2,0 miljoen pensioengerechtigd.

5. Verhouding tot Europese internationale context

Dit wetsvoorstel past de maatregel aan die erop toeziet dat voldaan wordt aan artikel 14,
tweede lid, van richtlijn EU 2016/341 (IORP II richtlijn), waarmee wordt voorgeschreven
dat een EU-lidstaat slechts gedurende een korte termijn mag toestaan dat een pensioenfonds
over onvoldoende activa beschikt om de technische voorzieningen te dekken. Lidstaten
bepalen zelf de lengte van de «korte termijn». Aanpassing van de huidige termijn van
vijf jaar naar zeven jaar is mogelijk binnen het kader van de IORP II richtlijn.

6. Inwerkingtreding

Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Het
streven is om de inwerkingtreding zo spoedig mogelijk te doen plaatsvinden.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikelen I en II

Onderdelen A

In artikel 140 van de Pensioenwet en artikel 135 van de Wet verplichte beroepspensioenregeling
is opgenomen dat een pensioenfonds maatregelen moet treffen indien een pensioenfonds
niet kan voldoen aan het minimaal vereist vermogen. Deze maatregelen houden in dat
een pensioenfonds moet korten op de pensioenaanspraken en pensioenrechten als de beleidsdekkingsgraad
van een pensioenfonds gedurende vijf jaar (zes meetmomenten) onder het minimaal vereist
eigen vermogen ligt. Dit wetsvoorstel rekt deze termijn op van vijf jaar naar 7 jaar
(acht meetmomenten). Het wetsvoorstel beoogt hiermee de verplichte kortingen waar
de pensioenfondsen naar verwachting in 2020 tegenaan zullen lopen, uit te stellen.

Onderdelen B

Beide onderdelen C in de artikelen I en II zijn redactionele aanpassingen.

Artikel III

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van deze wet. De inwerkingtreding geschiedt
op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

Smeulders
Van Rooijen