Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en Reactie van de initiatiefnemers

Nr. 5 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 31 januari 2019 en de reactie van de initiatiefnemers d.d. 21 maart 2019, aangeboden
aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 28 november
2018 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Smeulders tot wijziging van de
Pensioenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling in verband met het voorkomen
van pensioenkortingen op de korte termijn, met memorie van toelichting.

Het voorstel beoogt pensioenkortingen te voorkomen door pensioenfondsen twee jaar
extra de tijd te geven om genoeg vermogen op te bouwen.1 Een nieuw breed gedragen pensioenakkoord dient in de tussentijd te zorgen voor een
structurele oplossing.

De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat het enkele opschuiven
van de termijn waarbinnen een verbetering van de beleidsdekkingsgraad moet zijn bereikt,
na het vele uitstel dat er al is verleend, niet verantwoord is. Om tot een pensioen
te komen dat ook op langere termijn waardevast is, zijn bovendien maatregelen nodig
die nog veel ingrijpender zijn dan de maatregelen waarvan nu uitstel wordt voorgesteld.
Daarbij komt dat het voorstel de besluitvorming over vernieuwing van het pensioenstelsel
verder kan belasten. In verband met deze opmerkingen kan over het initiatiefvoorstel
niet positief worden geadviseerd.

De Afdeling brengt heden eveneens advies uit over het gelijkluidende voorstel van
het lid Van Rooijen tot wijziging van de Pensioenwet (PW)) en de Wet verplichte beroepspensioenregeling
in verband met verlenging van de periode van dekkingstekort waarna maatregelen genomen
moeten worden om op het niveau van het minimaal vereist eigen vermogen te komen teneinde
kortingen op pensioenrechten en -uitkeringen te voorkomen.2

Het vertrouwen in een goed pensioen in Nederland is laag. Slechts 8% van de ondervraagde
Nederlanders is «optimistisch» over zijn of haar financiële situatie na pensionering
blijkt uit onderzoek van vermogensbeheerder State Street. Het percentage van de Nederlanders
dat erop vertrouwt dat zij zich als gepensioneerde de levensstijl kunnen veroorloven
die zij graag willen is slechts 12%3. De initiatiefnemers willen met dit wetsvoorstel het vertrouwen van mensen in hun
pensioenen vergroten. Zij constateren dat het advies van de Afdeling advisering is
gebaseerd op het huidige wettelijke kader, maar dat de Afdeling niet of nauwelijks
rekening houdt met de pensioendiscussie die nu plaatsvindt over een nieuw pensioencontract
met andere spelregels. De initiatiefnemers hebben bij het wetsvoorstel wel rekening
gehouden met een mogelijk nieuw pensioenakkoord. Met dit wetsvoorstel willen zij bijdragen
aan meer vertrouwen in het pensioenstelsel.

De initiatiefnemers zijn van mening dat het uitstellen van pensioenkortingen verantwoord
is, gelet op de pensioenonderhandelingen van de afgelopen tijd. Het kabinet heeft
al aangegeven dat er in een nieuw pensioenstelsel niet gekort hoeft te worden om daarmee
buffers op te bouwen. De initiatiefnemers zijn het met het kabinet eens dat niet uit
te leggen is waarom er gekort zou moeten worden zolang alle verplichtingen nagekomen
kunnen worden. Het voorkomen van pensioenkortingen kan bijdragen aan het vertrouwen
in het pensioenstelsel en daarmee aan het draagvlak om structurele verbeteringen door
te voeren. Dit wetsvoorstel moet niet gezien worden als een alternatief voor een nieuw
pensioenstelsel. De initiatiefnemers zijn van mening dat het bij een breed gedragen
pensioenakkoord niet gaat om jong versus oud, maar om jong én oud.

1. Voorgeschiedenis

Na het uitbreken van de financiële crisis, eind 2008, zijn de dekkingsgraden van veel
pensioenfondsen verslechterd. Omdat toen nog niet duidelijk was, of de oorzaak daarvan
mogelijk slechts tijdelijke onrust op de financiële markten zou blijken te zijn geweest,
is het treffen van maatregelen toen uitgesteld. In 2012 zijn onder andere de termijnen
voor kortetermijnherstelplannen verlengd van drie naar vijf jaar. Nadien is duidelijk
geworden dat de situatie van veel fondsen, los van conjuncturele effecten, structureel
verslechterd is.

Per 2015 is het Financieel Toetsingskader Pensioenfondsen (FTK) aangepast, vooruitlopend
op de uitkomsten van de aangekondigde dialoog over de toekomst van het stelsel. Doel
van het FTK is het beheer van het pensioenvermogen en de positie van de verschillende
belanghebbenden (deelnemers, gewezen deelnemers, gepensioneerden en werkgevers) voor
de periode die nodig is om tot een nieuw stelsel te komen, op evenwichtige wijze te
reguleren en de stabiliteit van het financiële beheer te vergroten.

Daarbij is in de eerste plaats het vereist eigen vermogen van belang.4 Wanneer het vereist eigen vermogen beneden een bepaald niveau komt (bij de meeste
fondsen bij een dekkingsgraad rond 125%) moet een herstelplan worden opgesteld om
de dekkingsgraad binnen tien jaar op het vereiste niveau te brengen.5 Door deze termijnstelling kunnen de gevolgen van schokken worden uitgesmeerd in de
tijd. Het vereist eigen vermogen is ook bepalend voor de vraag of (volledige) indexatie
is toegestaan.6 Indexatie is alleen toegestaan wanneer die langjarig kan worden waargemaakt.

In de tweede plaats is van belang dat direct maatregelen moeten worden getroffen indien
over een termijn van vijf jaren niet aan het minimaal vereist eigen vermogen (beleidsdekkingsgraad
rond 104%) wordt voldaan.7 Dit om te voorkomen dat de financiële positie van pensioenfondsen over een lange
periode zodanig slecht is dat zelfs het waarmaken van de nominale ambities in gevaar
komt.

Bij de invoering van het nieuwe FTK is gesteld dat de dekkingsgraad van fondsen naar
verwachting over het algemeen sneller dan in vijf jaar zal herstellen tot het niveau
van het minimaal vereist eigen vermogen, omdat fondsen in maximaal tien jaar van de
actuele dekkingsgraad op het vereist eigen vermogen uit moeten komen.8 De ervaringen van de afgelopen jaren laten zien dat van die verwachting niet voetstoots
kan worden uitgegaan.

In 2016 is verduidelijkt dat de nieuwe termijn van vijf jaren pas per 31 december
2014 is gaan lopen, ook als begin 2014 al sprake was van een dekkingstekort.9 In dit verband is in de wettekst de termijn van vijf jaar verlengd tot zes jaar.

Het voorgaande laat zien dat bij fondsen met een dekkingstekort de termijnen voor
het treffen van de noodzakelijke herstelmaatregelen om te voldoen aan het minimaal
vereist eigen vermogen, inmiddels over een lange periode zijn verlengd. Met het FTK
is weliswaar opnieuw uitstel verleend, maar er zijn grenzen getrokken in het licht
van de noodzaak een balans te treffen tussen de belangen van de verschillende betrokken
groepen (deelnemers, gewezen deelnemers, gepensioneerden en werkgevers).

De initiatiefnemers erkennen het belang van de voorgeschiedenis maar willen daar wel
wat aan toevoegen. De voorgeschiedenis die de Afdeling advisering schetst kan ten
onrechte de suggestie wekken dat pensioenfondsen geen maatregelen hebben genomen sinds
de financiële crisis. Uit cijfers van De Nederlandsche Bank blijkt dat 68 pensioenfondsen
in 2013 kortingen hebben doorgevoerd waardoor 5,6 miljoen deelnemers werden geraakt10. In 2014 ging het om nog eens 29 pensioenfondsen waardoor 1,1 miljoen deelnemers
werden geraakt11. Daarnaast hebben veel pensioenfondsen de pensioenen al jarenlang niet geïndexeerd.

De Afdeling advisering stelt dat de termijn van vijf jaar is verlengd tot zes jaar.
De initiatiefnemers wijzen erop dat reeds bij de vernieuwing van het FTK al was aangegeven
dat pensioenfondsen met een schone lei zouden beginnen. In de memorie van toelichting
van de Wet aanpassing financieel toetsingskader werd namelijk al voorgesteld om artikel 140
van de Pensioenwet alleen van toepassing te laten zijn op beleidsdekkingsgraden die
zijn vastgesteld vanaf inwerkingtreding van de wet12. De situatie dat een fonds langer dan 5 jaar in een dekkingstekort verkeert, kon
dus pas 5 jaar na de inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving plaatsvinden. Omdat
dit voorstel destijds leidde tot onduidelijkheid is in 2016 in de Verzamelwet pensioenen
2017 de wettekst verduidelijkt door op te schrijven dat er zes meetmomenten zijn.
Hierdoor is er sprake van een meting over een tussenliggende periode van vijf jaar
per 1 januari 2015, zoals werd beoogd bij de invoering van het nieuwe financieel toetsingskader13. De initiatiefnemers benadrukken dat in 2016 slechts het wetsvoorstel uit 2014 is
verduidelijkt en er toen dus geen sprake was van extra uitstel.

2. Het voorstel

Het voorstel bewerkstelligt dat de termijn voor verbetering van de beleidsdekkingsgraden
om te voldoen aan het minimaal vereist eigen vermogen wordt verlengd met twee jaar.
Het voorstel is blijkens de toelichting ingegeven door de wens pensioenkortingen te
voorkomen door pensioenfondsen twee jaar extra de tijd te geven om genoeg vermogen
op te bouwen en daarmee pensioenkortingen op korte termijn te voorkomen.14 Een nieuw breed gedragen pensioenakkoord dient in de tussentijd te zorgen voor een
structurele oplossing.

a. Verbetering dekkingsgraad

De Afdeling merkt op, dat haar, gelet op de hiervoor in punt 1 geschetste voorgeschiedenis,
niet op voorhand duidelijk is waar de verwachting op wordt gebaseerd dat pensioenfondsen
nu wél in staat zullen zijn het uitstel te gebruiken om de dekkingsgraad te verbeteren
en zo kortingen te voorkomen.15 In de afgelopen jaren is immers gebleken dat eerder verleend uitstel die verbeteringen
niet heeft bewerkstelligd en dat ook in de nieuwe herstelsystematiek de benodigde
verbeteringen niet vanzelf, zonder de daarvoor benodigde maatregelen te treffen, worden
bereikt.

De initiatiefnemers erkennen dat er geen garantie is dat pensioenfondsen over twee
jaar wel aan het Minimaal Vereist Eigen Vermogen (MVEV) voldoen. De dekkingsgraden
van pensioenfondsen zijn de afgelopen jaren volatiel gebleken. Zo zijn de dekkingsgraden
bij diverse pensioenfondsen in de eerste drie kwartalen van 2018 fors gestegen maar
was er in het laatste kwartaal van 2018 een forse daling16. In het begin van 2019 is de financiële positie van pensioenfondsen gemiddeld weer
iets verbeterd17.

De Afdeling lijkt te suggereren dat het hoofddoel van dit wetsvoorstel is om pensioenfondsen
nog twee jaar extra de tijd te geven zodat ze allemaal kunnen voldoen aan de huidige
MVEV-eis. De initiatiefnemers benadrukken dat dit niet het hoofddoel is van dit wetsvoorstel
en zullen de memorie van toelichting op dit punt verduidelijken. Een belangrijke reden
om pensioenkortingen op de korte termijn te voorkomen is dat er onderhandeld wordt
over een nieuw pensioenstelsel. In dit nieuwe pensioenstelsel hoeft er hoogstwaarschijnlijk
niet meer gekort te worden om buffers op te bouwen boven een dekkingsgraad van 100%.
De initiatiefnemers zijn daarom van mening dat het onwenselijk is om in de tussentijd
pensioenkortingen door te voeren op basis van oude regels, terwijl er nieuwe regels
in de maak zijn. Dit is onwenselijk omdat het de onderhandelingen over het nieuwe
pensioenstelsel kan verstoren. Daarnaast is het onwenselijk voor het vertrouwen in
ons pensioenstelsel en het vertrouwen in de politiek wanneer er pensioenkortingen
worden doorgevoerd terwijl er tegelijkertijd wordt gesproken over nieuwe regels waarbij
die kortingen mogelijk niet meer aan de orde zijn.

Blijkens de toelichting is het voorstel in het bijzonder ingegeven door de wens kortingen
te voorkomen in situaties dat de dekkingsgraad van een pensioenfonds meer dan 100%
bedraagt maar minder dan wat vereist is ingevolge artikel 140 van de Pensioenwet.18 De initiatiefnemer is van oordeel dat die eis onnodig streng is.19 De Afdeling herinnert eraan dat als ondergrens voor indexering van pensioenuitkeringen
een beleidsdekkingsgraad geldt van 110%.20 Volledige indexering is pas mogelijk bij een beleidsdekkingsgraad rond 125%. De toelichting
vermeldt slechts de ondergrens van 104,2% die geldt voor het korten op de pensioenuitkering.
Om het beleid te kunnen richten op het vermijden van toekomstige kortingen en van
verdere bevriezing van de pensioenuitkeringen, zal het streven er echter op gericht
dienen te zijn de grens van 110 respectievelijk 125% zo snel mogelijk weer te bereiken.
Om tot een pensioen te komen dat ook op langere termijn nog waardevast is, zijn bovendien
maatregelen nodig die nog veel ingrijpender zijn dan de maatregelen waarvoor nu uitstel
wordt voorgesteld. Verder uitstel van kortingen leidt dan ook al snel tot langduriger
bevriezing en het gevaar van kortingen op de pensioenuitkeringen in volgende jaren.
Wat op korte termijn een oplossing lijkt, kan op langere termijn ingrijpender nadelen
tot gevolg hebben. De toelichting gaat daar niet op in.21

De Afdeling merkt op dat er op langere termijn nog veel ingrijpendere maatregelen
nodig zijn dan de maatregelen uit dit wetsvoorstel. De initiatiefnemers benadrukken
dat dit afhangt van de regels die gaan gelden in een nieuw pensioenstelsel en willen
daar op dit moment nog niet op vooruit lopen. Verder merkt de Afdeling op dat het
uitstellen van pensioenkortingen al snel leidt tot gevaar van kortingen in volgende
jaren. Het is niet per definitie zo dat het verlenen van uitstel leidt tot kortingen
in volgende jaren. Dat hangt af van de vraag of het betreffende fonds voldoende herstelt.
Als er sprake is van voldoende herstel, is korten niet meer aan de orde.

De Afdeling adviseert om de wettekst en de toelichting met elkaar in overeenstemming
te brengen als het gaat om dekkingsgraden boven en onder de 100%. In de memorie van
toelichting stellen de initiatiefnemers dat zij het onnodig achten om pensioenfondsen
met een dekkingsgraad boven de 100% te verplichten om te korten. Het opnemen van een
grens van 100% kan worden gezien als het vooruitlopen op een nieuw pensioencontract,
terwijl het niet de bedoeling is van de initiatiefnemers om in afwachting van een
nieuw pensioenakkoord de regels gedeeltelijk aan te passen. Daarom verlaagt dit wetsvoorstel
niet de MVEV-eis naar 100% maar zorgt het er slechts voor dat pensioenkortingen op
de korte termijn voorkomen worden.

b. Balans

Het nieuwe FTK is, zoals hiervoor kort geschetst, ingevoerd als tijdelijke oplossing
in afwachting van de uitkomsten van het overleg over een pensioenakkoord. Bij het
FTK is daarbij een balans getroffen tussen de kortetermijnbelangen van gepensioneerden
en de langetermijnbelangen van jongere deelnemers. Voor het draagvlak bij de verschillende
betrokken groepen voor opnieuw verder uitstel van het treffen van herstelmaatregelen
acht de Afdeling het van belang dat het voorstel en de toelichting er blijk van geven
op welke wijze wordt bijgedragen aan deze balans. Dat is ook van belang om het debat
over de vraag op welke wijze het stelsel voor aanvullende pensioenen klaar kan worden
gemaakt voor de toekomst niet verder te belasten.

De Afdeling vraagt om nader toe te lichten hoe de balans tussen de kortetermijnbelangen
van gepensioneerden en de langetermijnbelangen van jongere deelnemers wordt gewaarborgd.
De initiatiefnemers zijn het met de Afdeling eens dat deze balans van het grootste
belang is voor het vertrouwen in ons pensioenstelsel. De huidige termijn van vijf
jaar is niet per definitie de optimale balans tussen alle belangen. Het belangrijkste
is om in het totaalplaatje van een nieuw pensioenstelsel de balans tussen die verschillende
belangen goed te waarborgen.

De initiatiefnemers willen niet vooruitlopen op een nieuw pensioencontract en stellen
daarom niet voor om meer ingrijpende wijzigingen door te voeren. Voor het vertrouwen
in een nieuw pensioenstelsel is het funest om pensioenkortingen door te voeren vlak
voordat een nieuw stelsel wordt ingevoerd. Dit wordt nog eens versterkt door het feit
dat het kabinet al aangegeven heeft dat in een nieuw pensioenstelsel waarschijnlijk
geen kortingen meer nodig zullen zijn bij een dekkingsgraad boven de 100%.

Een pensioenfonds dat sinds 31 december 2014 een dekkingsgraad heeft onder het minimaal
vereist eigen vermogen en waarbij de dekkingsgraad eind 2019 hier nog steeds onder
zit, moet begin 2020 een onvoorwaardelijke korting doorvoeren. Deze korting kan gespreid
worden doorgevoerd over een periode van maximaal tien jaar. Hierdoor zullen er mogelijk
een boel deelnemers zijn van wie het pensioen de komende jaren wordt gekort op het
moment dat er een nieuw stelsel van kracht is met nieuwe regels. De initiatiefnemers
achten het niet bevorderlijk voor het draagvlak voor een stelselwijziging wanneer
er onnodige kortingen worden doorgevoerd.

Volgens de toelichting is het niet de bedoeling van de initiatiefnemer om met het
voorstel één element van het concept-pensioenakkoord door te voeren en acht hij het
beter om het totaalpakket van het nieuwe pensioenakkoord af te wachten.22 Met het voorstel voor verder uitstel van kortingen is dit echter wel wat zal worden
bereikt. Als gevolg hiervan gaat het voorstel niet op evenwichtige wijze om met de
gerechtvaardigde belangen van de verschillende belanghebbenden, waaronder die van
jongere deelnemers. Bovendien zou hiermee voor betrokkenen bij het overleg de prikkel
om te komen tot een pensioenakkoord kunnen worden weggenomen.

De initiatiefnemers zijn van mening dat juist het voorkomen van kortingen kan bijdragen
aan vertrouwen in het pensioenstelsel en daarmee aan het draagvlak om verbeteringen
door te voeren in het pensioenstelsel. Bovendien zorgt dit wetsvoorstel voor een meer
evenwichtige verhouding aan de onderhandelingstafel over een pensioenakkoord. Als
de onderhandelaars te veel druk voelen van pensioenkortingen op de korte termijn,
kunnen de langetermijndoelen uit het oog raken. De initiatiefnemers willen voorkomen
dat pensioenkortingen gebruikt kunnen worden om sociale partners in te laten stemmen
met een contract voor de lange termijn waar ze eigenlijk niet achter staan. Dat is
niet bevorderlijk voor het maatschappelijk draagvlak voor een nieuw pensioenstelsel.

In 2016 heeft het Ministerie van SZW aan het Centraal Planbureau gevraagd om de generatie-effecten
uit te rekenen van een tijdelijke aanpassing van de hersteltermijn van 10 jaar naar
11 of 12 jaar23. Uit deze doorrekening bleek dat een dergelijke verlenging van de hersteltermijn
licht in het voordeel was van oudere gepensioneerden maar dat de generatie-effecten
beperkt waren van omvang, minder dan 0,5%. Hoewel dit wetsvoorstel niet precies hetzelfde
beoogt als deze aanpassing van de hersteltermijn, verwachten de initiatiefnemers dat
de generatie-effecten van dit wetsvoorstel ook gering zijn. Van de 10,4 miljoen deelnemers
voor wie pensioenkortingen dreigen in 2020 en/of 2021 zijn slechts 2,0 miljoen pensioengerechtigd.

c. Conclusie

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het enkele opschuiven van de
termijn waarbinnen een verbetering van de beleidsdekkingsgraad moet zijn bereikt,
na het vele uitstel dat er al is verleend, niet verantwoord is. Om tot een pensioen
te komen dat ook op langere termijn waardevast is, zijn bovendien maatregelen nodig
die nog veel ingrijpender zijn dan de maatregelen waarvan nu uitstel wordt voorgesteld.
Daarbij komt dat het voorstel de besluitvorming over vernieuwing van het pensioenstelsel
verder kan belasten.

De Afdeling adviseert dan ook van het voorstel af te zien.

De initiatiefnemers zijn van mening dat het wetsvoorstel verantwoord is en dat het
bijdraagt aan het vertrouwen in ons pensioenstelsel en aan het draagvlak voor een
nieuw pensioenakkoord. Zij delen de analyse van de Afdeling dat er nog ingrijpender
maatregelen nodig kunnen zijn, maar zij vinden het beter als deze maatregelen onderdeel
zijn van de onderhandelingen voor een nieuw pensioenstelsel. Voorts zijn de initiatiefnemers
van mening dat de dreigende pensioenkortingen de besluitvorming over vernieuwing van
het pensioenstelsel belasten. Dit wetsvoorstel zorgt ervoor dat alle onderhandelende
partijen kunnen focussen op de lange termijn waardoor ons pensioenstelsel nog beter
en toekomstbestendiger kan worden gemaakt.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft ernstige bezwaren tegen het initiatiefvoorstel
en adviseert om het voorstel niet in behandeling te nemen.

De memorie van toelichting wordt hierop aangepast.

De vice-President van de Raad van State, Th.C. de Graaf

De initiatiefnemers, Smeulders Van Rooijen

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W12.18.0374/III

– Bij de vermelding van «het conceptakkoord van de SER» in het algemeen deel van de
toelichting, paragraaf «pensioenonderhandelingen» de vindplaats van de publicatie
van dat conceptakkoord vermelden.