Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I ALGEMEEN

1 Aanleiding

Met het sluiten van de Overeenkomst van Parijs (Trb. 2017, 141), die onderdeel is van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering
(Trb. 2010, 324) hierna: «het Klimaatverdrag», eind 2015 is een belangrijke stap gezet om klimaatverandering
tegen te gaan. De partijen bij het verdrag hebben afgesproken dat ze de opwarming
van de aarde zullen beperken tot ruim onder de 2 graden en ernaar zullen streven deze
te beperken tot 1,5 graad Celsius. Om deze doelen te bereiken dienen de mondiale emissies
zo snel mogelijk omlaag gebracht te worden en dient er in de tweede helft van deze
eeuw een balans te worden bereikt tussen de uitstoot en opname van broeikasgassen
(klimaatneutraliteit).

In een rapport van februari 2017 van Climate Analytics, A stress test for coal in
Europe under the Paris Agreement, scientific goalposts for a coordinated phase-out
and divestment (climateanalytics/org/publications/2017/stress-test-for-coal-in-the-eu.ht),
worden twee scenario’s geschetst voor de uitfasering van kolen voor elektriciteitsopwekking,
waarbij uit beide scenario’s blijkt dat in 2030 geen kolen meer gebruikt mogen worden
voor elektriciteitsopwekking in de Europese Unie om te kunnen voldoen aan de verplichtingen
uit de Overeenkomst van Parijs. Climate Analytics is een non profit organisatie die
op basis van klimaatwetenschap beleidsoplossingen aandraagt om klimaatverandering
tegen te gaan en om duurzame ontwikkelingen te stimuleren.

Het kabinet heeft zich in het regeerakkoord, mede met het oog op de Overeenkomst van
Parijs, gecommitteerd aan maatregelen die verder gaan dan de Europese ambitie van
ten minste 40% CO2-reductie in 2030 (ten opzichte van 1990) en optellen tot een reductie van de CO2-uitstoot van 49% in 2030 (ten opzichte van 1990) in Nederland. Tevens zet het kabinet
in op het verhogen van de doelstelling van de Europese Unie naar een CO2-reductie van 55% in 2030 (ten opzichte van 1990).

Om aan de CO2-reductiedoelstelling van 49% te voldoen, moet Nederland haar CO2-uitstoot fors reduceren. Een belangrijk deel van deze uitstoot is terug te leiden
tot de opwekking van elektriciteit: in 2016 werd in Nederland circa 56,4 Megaton aan
CO2-equivalenten uitgestoten als gevolg van de productie van elektriciteit, van een totale
hoeveelheid uitstoot in Nederland van 197 Megaton. In de elektriciteitssector zijn
kolengestookte productiecentrales verreweg de grootste uitstoters van broeikasgassen.

Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan een van de maatregelen van dit kabinet
ter uitwerking van de ambitie om tot een reductie van de CO2-uitstoot van 49 procent in 2030 (ten opzichte van 1990) te komen; het uiterlijk in
2030 uitfaseren van kolengestookte elektriciteitsopwekking in Nederland.

2. Achtergrond

Op dit moment zijn er in Nederland vijf kolengestookte elektriciteitscentrales in
gebruik, waarvan vier bedrijven eigenaar zijn. Drie van deze centrales zijn in de
laatste vier jaar in gebruik genomen.

In het Energieakkoord voor duurzame groei uit 2013 (Kamerstukken II 2012/13, 30 196, nr. 202) is afgesproken dat van de tien kolengestookte elektriciteitscentrales, de vijf oudste
kolengestookte elektriciteitscentrales in Nederland zouden worden gesloten. Op basis
van het Besluit rendementseisen kolencentrales zijn per 1 januari 2016 drie centrales
gesloten en per 1 juli 2017 twee centrales.

Bij brief van 19 januari 2017 (Kamerstukken II 2016/17, 30 196, nr. 505) is de Tweede Kamer geïnformeerd over de verschillende scenario’s rondom de kolencentrales
in Nederland. Op basis van de voortgangsrapportage van het Energieakkoord voor duurzame
groei was het beeld dat de doelen van het Energieakkoord binnen bereik waren. Hiermee
werd ook 25% CO2-reductie in 2020 ten opzichte van 1990 gehaald. Er was derhalve geen onmiddellijke
noodzaak om te besluiten tot uitfasering van de kolencentrales. Datzelfde jaar sloot
Nederland zich tijdens de klimaattop in Bonn aan bij de Powering Past Coal Alliance; een internationale alliantie van overheden en bedrijven die zich in zetten voor een
snelle uitfasering van kolen in de elektriciteitsproductie.

Het kabinet heeft in het regeerakkoord maatregelen geschetst om er alles aan te doen
om de doelstelling uit het klimaatverdrag van Parijs te realiseren. Eén van deze maatregelen
betreft de sluiting van de kolencentrales uiterlijk in 2030. Het kabinet heeft vervolgens
aangekondigd dat hier uitvoering aan wordt gegeven door middel van een wetsvoorstel
dat een verbod bevat op het gebruik van kolen als brandstof voor de productie van
elektriciteit (Kamerstukken II 2017/18, 30 196, nr. 567). Begin 2018 heeft het kabinet aangegeven dat het uiterlijk in 2030 stoppen van elektriciteitsproductie
met kolen in het Klimaatakkoord – waarin met de sector, NGOs en het Rijk afspraken
worden gemaakt over nationale CO2-reductie – niet ter discussie staat en uitgangspunt vormt voor het kabinetsbeleid
(Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr.163).

In opdracht van de Minister van Economische Zaken en Klimaat en de Staatssecretaris
van Financiën heeft het onderzoeksbureau Frontier Economics de effecten van het verbod
op het gebruik van kolen voor elektriciteitsopwekking onderzocht. In het onderzoek
worden de effecten van een minimum CO2-prijs en het uitfaseren van kolen voor de elektriciteitsproductie afzonderlijk van
elkaar en in combinatie met elkaar in beeld gebracht. Volgens dit onderzoek leidt
het verbod tot 18 Mton CO2-reductie in Nederland in 2030 (zie bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 30 196 nr. 606). Omdat een deel van de elektriciteitsopwekking in Nederland als gevolg van het verbod
zal worden overgenomen door productie in onze buurlanden, is de verwachting dat dit
wetsvoorstel op Europees niveau leidt tot circa 8 Mton CO2-reductie in 2030. De analyse van Frontier Economics gaat uit van bestaand en voorgenomen
beleid in buurlanden. Naarmate buurlanden hun nationaal beleid, waaronder het beleid
om kolen uit te faseren, verder aanscherpen en concretiseren zal er op Europees niveau
meer CO2-reductie worden gerealiseerd.

3. Doel en inhoud van het wetsvoorstel

Het doel van het wetsvoorstel is om een aanzienlijke reductie van de Nederlandse uitstoot
van CO2 te bereiken. Het kabinet heeft zich gecommitteerd aan maatregelen die optellen tot
een reductie van de CO2-uitstoot van 49 procent in 2030 (ten opzichte van 1990). De realisatie van CO2-reductie bij Nederlandse kolengestookte elektriciteitscentrales draagt hier in belangrijke
mate aan bij. Elektriciteitsproductie met kolen is één van de meest CO2-intensieve methoden om elektriciteit op te wekken. In Nederland werd in 2016 32,3%
van de elektriciteit opgewekt met kolen (Planbureau voor de Leefomgeving, Nationale
Energieverkenning 2017, zie bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 30 196, nr. 559). De productie hiervan ging gepaard met ongeveer 29,5 megaton aan CO2-uitstoot (Nederlandse emissieautoriteit, emissiecijfers 2013–2016 stationair, zie:
https://www.emissieautoriteit.nl/documenten/publicatie/2017/05/01/

emissiecijfers-2013–2016-stationair). Ter vergelijking: gasgestookte elektriciteitscentrales
stoten ongeveer de helft van de hoeveelheid CO2 uit per kilowattuur. En bij de productie van elektriciteit met kerncentrales en uit
hernieuwbare bronnen is de CO2-uitstoot (vrijwel) nihil. Het belang van het uitfaseren van kolen als brandstof in
de elektriciteitsproductie voor het klimaat is daarmee evident.

Om reductie van de CO2-uitstoot bij kolengestookte elektriciteitscentrales te bewerkstelligen, kiest het
kabinet voor de invoering van een verbod op het gebruik van kolen als brandstof voor
de elektriciteitsproductie. Alternatieve instrumenten, zoals het aanscherpen van de
rendementseisen voor deze centrales, het uit de markt halen van ETS-rechten of een
verplichting tot CO2-afvang en opslag (hierna: CCS) zijn eerder onderzocht en als minder doelmatig, kostenefficiënt
en/of juridisch onhoudbaar beoordeeld. Voor een volledig overzicht van alle onderzochte
maatregelen wordt verwezen naar eerder genoemde brief van 19 januari 2017 en naar
de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over twee amendementen
bij het voorstel van wet tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet
(voortgang energietransitie) over de aanscherping van de rendementseisen voor kolencentrales
(Kamerstukken II 2016/17, 34 627, nr. 15).

Het in dit wetsvoorstel opgenomen verbod op het gebruik van kolen voor elektriciteitsopwekking
gaat zo snel mogelijk in. Voor de overgangsperioden voor de productie-installaties
wordt gedifferentieerd naar het elektrisch rendement. Een hoger elektrisch rendement
betekent dat een centrale meer elektriciteit kan produceren met dezelfde hoeveelheid
kolen.

Het elektrisch rendement dat per centrale wordt aangehouden is het elektrisch rendement
zoals genoemd in de meest recente goedgekeurde aanvraag voor een omgevingsvergunning
op het moment dat dit wetsvoorstel in werking treedt. Het elektrisch rendement wordt
bepaald door de verhouding tussen het elektrisch vermogen (MWe) en de totale capaciteit
(maximale brandstofinvoer, MWth).

Voor centrales met een lager elektrisch rendement dan 44% wordt voorgesteld het verbod
voor deze centrales op 1 januari 2025 in te laten gaan, hetgeen betekent dat zij nog
tot en met 31 december 2024 kolen mogen gebruiken voor de elektriciteitsproductie.
Kolengestookte productie-installaties met een rendement van 44% of meer zijn relatief
efficiënt en het minst vervuilend. Voor deze centrales wordt daarom voorgesteld om
het verbod pas in te laten gaan op 1 januari 2030. Ter nadere onderbouwing van deze
overgangsperiode wordt verwezen naar paragraaf 6.1 van deze toelichting.

Eén kolengestookte elektriciteitscentrale wordt met dit voorstel geen overgangsperiode
geboden (zie artikel 3a). Reden hiervoor is dat al in 2020 een aanzienlijke CO2-reductie moet worden bereikt. Directe aanleiding hiervoor is de uitspraak die op
9 oktober 2018 is gedaan door het gerechtshof Den Haag in het hoger beroep Staat/Stichting
Urgenda (ECLI:NL:GHDA:2018:2591). Het hoger beroep van de Staat is afgewezen, waarmee
het reductiebevel uit het vonnis van de rechtbank uit 2015 (vonnis van 24 juni 2015,
ECLI:NL:RBDHA:2015:7145) overeind blijft (Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 223). Dit betekent dat het kabinet gehouden is om in 2020 de nationale uitstoot van broeikasgassen
met 25% te reduceren ten opzichte van 1990.

Tot voor kort was het beeld dat met uitvoering van het Energieakkoord ook de 25% reductie
zou worden gehaald. Op 25 januari 2019 presenteerde het Planbureau voor de Leefomgeving
(hierna: PBL) de rapportage «Korte termijnraming voor emissies en energie in 2020»,
welke bij Kamerbrief van dezelfde datum aan de Kamer is gezonden (zie bijlage bij
Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 267). Deze bevat een actualisatie van de CO2-emissieramingen in 2020. Op basis van de gewijzigde ramingen is thans het beeld dat
om de reductieopgave van 25% in 2020 te behalen een aanvullende opgave van 9 Mton
CO2-reductie nodig is, uitgaande van de middenwaarde van de bandbreedte (21%).

In voornoemde Kamerbrief heeft het kabinet aangegeven dat ze op dit moment alle maatregelen
inventariseert die een bijdrage kunnen leveren aan de uitvoering van het vonnis en
in april 2019 een maatregelenpakket zal presenteren. Vooruitlopend op de integrale
besluitvorming in april, kiest het kabinet ervoor om al één maatregel in te voeren
omdat deze maatregel een substantiële en kosteneffectieve bijdrage aan de aanvullende
reductieopgave levert. Dit betreft de invoering van het kolenverbod voor een kolengestookte
elektriciteitscentrale die geen biomassa bijstookt, een elektrisch rendement heeft
van minder dan 44% en die ook geen warmte levert aan derden. Het betreft de Hemwegcentrale,
een jaren ’90 centrale, die op basis van de meest recente cijfers uit 2017 een CO2-uitstoot heeft van circa 3,3 Mton. De exacte omvang van de nationale emissiereductie
die met het verbod voor deze centrale per 1 januari 2020 zal worden gerealiseerd,
is afhankelijk van de ontwikkelingen op de Europese elektriciteitsmarkt in 2020 en
in het bijzonder de mate waarin de weggevallen productie van deze centrale zal worden
opgevangen door andere elektriciteitscentrales (kolengestookte centrales en gascentrales)
in Nederland. In het najaar zal PBL de effecten van alle maatregelen ter uitvoering
van de reductieopgave doorrekenen, zodat alsdan ook een meer nauwkeurige inschatting
van de CO2-reductie kan worden gegeven.

Deze maatregel is ook in lijn met eerdere uitlatingen van het kabinet, aangezien reeds
in 2017 door het kabinet is aangegeven dat indien aanvullende maatregelen noodzakelijk
zijn om 25% emissiereductie te realiseren, het vervroegd sluiten van een kolencentrale
die geen biomassa bijstookt in beeld komt (Kamerstukken II 2016/2017, 32 813, nr. 144). Gelet hierop wordt voorgesteld om het verbod op het gebruik van kolen voor elektriciteitsproductie
voor de Hemwegcentrale al per 1 januari 2020 in te laten gaan. Dit betekent dat de
gevolgen van het voorgestelde verbod op kolen voor deze centrale, ten opzichte van
andere kolengestookte elektriciteitscentrales, door het ontbreken van een overgangsperiode
anders kunnen uitwerken. Hiermee is rekening gehouden en in de navolgende paragrafen
wordt specifiek op de positie van de Hemwegcentrale ingegaan indien deze afwijkt van
de overige centrales.

4. Voorzienbaarheid van voorgestelde CO2-reductiemaatregel

4.1 Algemeen

Op grond van uitspraken van voorgaande kabinetten en parlementen is al lange tijd
voorzienbaar voor eigenaren van kolengestookte productie-installaties dat zij op termijn
geraakt zouden worden door overheidsmaatregelen die beogen de CO2-uitstoot van Nederland vergaand te reduceren. Een verbod op het gebruik van kolen
ligt thans het meest voor de hand, omdat dit de meest effectieve manier is om de uitstoot
van CO2 te beperken. De centrales zijn geschikt voor het opwekken van elektriciteit met behulp
van andere brandstoffen dan kolen. Zo blijkt uit onder andere de vergunningen van
de verschillende centrales, dat zij in plaats van kolen bijvoorbeeld biomassa, biodiesel,
waterstof, gas of ammoniak kunnen gebruiken voor elektriciteitsopwekking. Het in dit
wetsvoorstel voorgestelde verbod op het gebruik van kolen bij het opwekken van elektriciteit
laat het gebruik van andere middelen voor elektriciteitsopwekking onverlet. Bovendien
hebben voorgaande kabinetten de eigenaren van deze centrales mogelijkheden geboden
hun centrales aan te passen, zodat deze beter zouden passen in een CO2-arme energievoorziening. Hieronder een kort overzicht.

In de periode voor de vergunningverlening voor de drie nieuwe centrales was het duidelijk
dat de CO2-uitstoot van de nieuwe centrales in de toekomst sterk beperkt zou moeten worden.
In het Energierapport 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 29 023, nr. 14, p. 26–27) stond al dat de inzet van kolen geen afbreuk mocht doen aan het realiseren
van de CO2-emissieafspraken en dat gedurende de levensduur de centrales hun CO2-uitstoot volledig moesten reduceren. Deze lijn is in de periode na publicatie van
het Energierapport in communicatie met de Tweede Kamer door de toenmalige Minister
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu meermalen bevestigd. Bijvoorbeeld
bij beantwoording van vragen van de Tweede Kamer in 2007 (Handelingen II 2006/07,
Aanhangselnummer 2001, p.4235–4236) en in 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 31 510, nr. 2, p. 13 en 16), per brief aan de Tweede Kamer in 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 28 240 en 29 023, nr. 77) en in 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 31 209, nr. 42, p.22).

In haar brief van 28 juni 2007 wees de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu onder meer op de aangescherpte klimaatambitie van het kabinet Balkenende
IV, stelde zij vast dat deze ambitie niet zonder gevolgen zou blijven voor de inzet
van fossiele brandstoffen en raadde zij aan dat investeerders zich rekenschap zouden
geven van de hierdoor veranderende marktcondities.

Ook de Tweede Kamer heeft sinds de vergunningverlening de lange-termijn verenigbaarheid
van de nieuwe centrales met de klimaatdoelstellingen veelvuldig ter discussie gesteld.
Zo heeft het lid Duyvendak een initiatiefvoorstel ingediend om emissies van kolencentrales
te beperken door middel van fiscale maatregelen: het voorstel beoogt investeringen
uit te lokken die de CO2-uitstoot van kolencentrales verlagen tot op of onder de voorgestelde emissiedrempel
(zie Kamerstukken II 2007/08, 31362). Verder zijn er diverse moties aangenomen met
het oog op beperking van de CO2-uitstoot van centrales en uitfasering van het gebruik van kolen, waaronder de motie
Vendrik uit 2009 (Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XIII, nr. 38) en de motie Pechtold, Klaver en Segers uit 2016 (Kamerstukken II 2016/17, 34 550, nr. 14).

4.2 Maatregelen van de overheid voor CO2-reductie

Het kabinet heeft ten tijde van de vergunningverlening voor de nieuwste centrales,
in lijn met onder andere artikel 33 van richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 23 april 2009 betreffende de geologische opslag van kooldioxide (PbEU
2009, L 140/114), ingezet op de mogelijkheid van CCS bij de productie van elektriciteit
met kolen en de eigenaren van nieuwe centrales verplicht deze zo te bouwen dat zij
daarvoor gereed zouden zijn. Ook is bij het verstrekken van de vergunningen duidelijk
gecommuniceerd door de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieu en ook door de gemeente Rotterdam (voor de centrales op de Maasvlakte) dat
een vergunning voor de kolencentrales werd afgegeven omdat verwacht werd dat in tien
jaar CCS stand van de techniek zou zijn en grootschalig zou kunnen worden toegepast.
Destijds werd CCS gezien als een van de mogelijkheden om op korte termijn CO2-reductie bij kolengestookte elektriciteitscentrales tot stand te brengen.

In dat kader heeft het kabinet destijds ook toegezegd om hiervoor financiële middelen
vrij te maken, en gaf daarbij aan dat deze middelen van tijdelijke aard zouden zijn
en dat zodra de ontwikkelings- en demonstratiefase was afgerond, de eigenaren van
de centrales deze kosten volledig voor eigen rekening zouden moeten nemen (zie Kamerstukken
II 2006/07, 28 240, nr. 77). De eigenaren van de nieuwe centrales hebben in reactie hierop aangegeven de centrales
geschikt te maken voor CCS. Uiteindelijk hebben initiatiefnemers van het eerste grootschalige
demonstratieproject voor CCS in Europa, het Rotterdamse CCS-project ROAD, zich in
2017 teruggetrokken uit dit project. Hierdoor is anders dan destijds voorzien het
op dit moment nog niet mogelijk om CCS toe te passen door centrales. CCS behoort derhalve
op dit moment niet tot een van de mogelijkheden om CO2-reductie te bewerkstelligen bij de opwekking van elektriciteit door de centrales,
zodat ook om die reden de uitfasering van kolen het meest voor de hand ligt.

Sinds 2003 hebben eigenaren van kolengestookte elektriciteitscentrales de mogelijkheid
gehad om gebruik te maken van subsidieregelingen voor bij- en meestook van biomassa.
Middels de SDE+ is er ruim € 3,6 miljard aan beschikkingen afgegeven voor bij- en
meestook van biomassa. Een deel van deze beschikkingen is gebruikt voor de benodigde
aanpassingen aan de centrales. Vier centrales – waaronder de drie nieuwste centrales – maken momenteel gebruik van
deze regeling.

In het regeerakkoord is opgenomen dat de subsidiëring van bijstook van biomassa in
kolengestookte elektriciteitscentrales na 2024 wordt stopgezet. Om die reden is in
2018 de subsidie voor de categorie bij- en meestook van biomassa in centrales niet
meer opengesteld in de SDE+-regeling. Bestaande subsidiebeschikkingen worden evenwel
gelet op rechtszekerheid in stand gelaten, zodat op grond van deze beschikkingen de
subsidie voor bij- en meestook van biomassa ook na 2024 kan doorlopen en deze volledig
kan worden benut.

Met het aflopen van de subsidie voor bij- en meestook van biomassa staat het de eigenaren
van de centrales uiteraard vrij om elektriciteitsopwekking met biomassa voort te zetten.

5. Verhouding met Europese regelgeving

De eigenaren van de kolengestookte centrales vallen onder het Europese emissiehandelssysteem
(hierna: EU ETS). Het EU ETS stelt een plafond aan broeikasgasemissies en maakt die
emissies onder dat plafond verhandelbaar. Vanaf 2019 zal een hoeveelheid emissierechten
buiten de markt worden gehouden en worden opgenomen in de marktstabiliteitsreserve
(hierna: MSR). Recentelijk is Richtlijn (EU) 2018/410 van het Europees Parlement en
de Raad van 14 maart 2014 tot stand gebracht (PbEU 2018, L76/3), waarmee Richtlijn
2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling
van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap
en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PbEG 2003, L0087), hierna EU
ETS richtlijn, voor de periode 2021–2030 is herzien (Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr. 191). Voor de periode tussen 2019 en 2023 wordt de hoeveelheid emissierechten die jaarlijks
in de MSR wordt opgenomen verdubbeld en wordt vanaf 2023 jaarlijks een hoeveelheid
emissierechten in de MSR vernietigd. De invoering van de MSR en het vernietigen van
rechten uit de MSR betekent dat emissiereductie door nationale emissiebeperkende maatregelen
niet automatisch op EU-niveau teniet wordt gedaan door emissies van andere emittenten.
In welke mate het resterende deel van de beschikbare emissieruimte vervolgens wordt
aangesproken, is afhankelijk van de ontwikkeling van de vraag. Naar verwachting zal
de vraag naar emissierechten nog zeker tot 2028 kleiner zijn dan het aantal rechten
dat jaarlijks beschikbaar wordt gesteld, waardoor gedurende de periode tot en met
2030 sprake zal blijven van een overschot van emissierechten op de markt. Dit zou
betekenen dat vermeden emissies in Nederland, waaronder vermeden emissies als gevolg
van dit wetsvoorstel, niet automatisch en direct leiden tot meer emissies elders.
Tevens sluit het EU ETS niet uit dat lidstaten aanvullend beleid voeren om de uitstoot
van CO2 verder te reguleren. De aanscherping van het EU ETS richtlijn kan weliswaar via een
hogere ETS-prijs tot een beperkte stijging van de elektriciteitsprijs leiden. Dit
brengt echter geen gevolgen voor de leveringszekerheid met zich mee.

Naast samenhang met de EU ETS-richtlijn heeft het wetsvoorstel ook raakvlakken met
Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake
industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging)
(PbEU 2010, L334/17), hierna richtlijn industriële emissies. Deze richtlijn bepaalt
onder andere dat grote stookinstallaties, zoals kolencentrales, enkel op basis van
vergunningen activiteiten kunnen ondernemen. In deze vergunningen dienen ten minste
de minimum eisen, bijvoorbeeld ten aanzien van energie-efficiency, die de richtlijn
stelt aan de installatie te worden opgenomen.

Het is lidstaten toegestaan om verdergaande beschermingsmaatregelen te treffen ter
preventie en bestrijding van verontreiniging, waaronder CO2-emissies, door industriële activiteiten. Het wetsvoorstel maakt van deze mogelijkheid
gebruik.

6. Verhouding met EVRM en ECT

6.1. Artikel 1 EP EVRM

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de
Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: artikel 1 EP EVRM) beschermt
het recht op eigendom. De bescherming die deze bepaling biedt komt overeen met de
bescherming van artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.
Hierna wordt gemakshalve enkel nog over artikel 1 EP EVRM gesproken.

Het verbod tot het opwekken van elektriciteit met behulp van kolen vormt een inmenging
in het eigendomsrecht van de eigenaren van de kolengestookte elektriciteitscentrales
als bedoeld in artikel 1 EP EVRM.

In deze paragraaf wordt besproken waarom het kabinet meent dat het in dit voorstel
geïntroduceerde verbod op kolen een geoorloofde inmenging betreft op het eigendomsrecht.
Allereerst wordt uitgelegd waarom volgens het kabinet sprake is van regulering van
eigendom en niet van onteigening, waarna vervolgens alle voorwaarden die worden gesteld
aan regulering van eigendom worden nagelopen en wordt geconcludeerd dat dit voorstel
aan deze voorwaarden voldoet. Tot slot wordt stilgestaan bij de vraag of het voorgestelde
verbod noodzaakt tot (aanvullende) nadeelcompensatie.

Regulering van eigendom

De meest vergaande inmenging in het eigendomsrecht is de ontneming van eigendom, ofwel
onteigening. Er moet dan sprake zijn van het verlies van eigendom dan wel dat de beschikking
over het eigendom verloren gaat.

Een minder vergaande inmenging in het eigendomsrecht, betreft de regulering van eigendom.
Hiervan is sprake wanneer de gebruiksmogelijkheden van de eigendom worden beperkt,
zonder dat de beschikking over het eigendom verloren gaat.

Dit wetsvoorstel verbiedt enkel de elektriciteitsopwekking met behulp van kolen maar
laat een andere aanwending van de productie-installaties onverlet. Daarnaast wordt
een overgangstermijn geboden die voldoende ruimte biedt voor een andere wijze van
aanwending van de centrales. Met dit voorstel is derhalve geen sprake van onteigening,
maar van regulering van eigendom. De eigenaren van de centrales behouden enig economisch
belang en een zinvolle gebruiksmogelijkheid bij de (activa) van hun onderneming. Uit
onder meer de uitspraak van de Hoge Raad over de Wet verbod pelsdierhouderij volgt
derhalve dat daarom sprake is van regulering van eigendom (zie: HR 16 december 2016,
ECLI:HR: 2016:2888, r.o. 3.4.2).

Mocht dit voorstel, anders dan wordt aangenomen, resulteren in de uiteindelijke sluiting
van een centrale, zelfs dan is geen sprake van ontneming van eigendom. Het gaat er
namelijk om of de activa in de door de maatregel getroffen onderneming een meer dan
te verwaarlozen waarde behouden (zie ECLI:NL:PHR:2016:898, punt. 2.29 van de Conclusie
P-G).

Ook hiervan is sprake; na eventuele sluiting van de centrales behouden de verschillende
activa, zoals de grond, het bedrijfsgebouw en de inventaris een aanzienlijke – meer
dan te verwaarlozen – waarde. Zo zijn alle centrales gelegen op gunstige locaties
nabij een haven, welke voor het gebruik van andere brandstoffen in dezelfde mate relevant
blijft. Gezien de gunstige locatie en de grootte van de bedrijfsterreinen, behoudt
de grond een aanzienlijke waarde ook in geval van eventuele bedrijfsbeëindiging. De
waarde van het bedrijfsgebouw en de inventaris verschilt aanzienlijk per centrale
door de grootte, productiecapaciteit, rendement en het bouwjaar.

Voorwaarden aan regulering van eigendom

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele vrijheden (EHRM) erkent
dat een Staat ter borging van het algemeen belang (het gebruik van) eigendom mag reguleren
en aan beperkingen mag onderwerpen als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Een
inbreuk op het eigendomsrecht is gerechtvaardigd wanneer er sprake is van regulering
van eigendom en deze aan de legaliteitstoets, de legitimiteitstoets en de evenredigheidstoets
(«fair balance») voldoet.

De toets van legaliteit brengt mee dat de inmenging in het eigendomsrecht voorzien
moet zijn bij wet. Daarnaast dient de wettelijke regeling precies, toegankelijk en
voorzienbaar (geen terugwerkende kracht) te zijn. Aan deze voorwaarde wordt voldaan
doordat het verbod op elektriciteitsopwekking met behulp van kolen in dit wetsvoorstel
is opgenomen. Daarmee is een wettelijke basis gegeven. Daarnaast is deze wettelijke
basis voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar doordat de artikelen van dit
wetsvoorstel duidelijk en precies omschrijven per wanneer een productie-installatie
voor de opwekking van elektriciteit geen kolen meer mag gebruiken. Bovendien zal dit
voorstel op de gebruikelijke wijze bekend worden gemaakt.

De legitimiteitstoets houdt in dat de inmenging enkel mag plaatsvinden in het algemeen
belang en dat deze een legitiem doel dient. Ook hieraan wordt voldaan. Het EHRM laat
de lidstaten een ruime beoordelingsmarge bij het vaststellen van wat als een legitieme
doelstelling in het kader van het algemeen belang kan gelden. De met dit voorstel
beoogde CO2-reductie betreft een dwingende reden van algemeen belang, te weten het bereiken van
een aanzienlijke CO2-reductie om aan de verplichtingen uit de Overeenkomst van Parijs te kunnen voldoen
om zodoende klimaatontwrichting te voorkomen, zoals reeds in voorgaande paragrafen
uiteen is gezet. Bovendien zijn er geen andere minder ingrijpende maatregelen mogelijk
om ditzelfde doel te bereiken, zoals uit paragraaf 3 blijkt.

De evenredigheidstoets vraagt tot slot om een beoordeling of met dit wetsvoorstel
sprake is van een rechtvaardig en evenwichtig resultaat, oftewel «fair balance», tussen
het algemeen belang en de belangen van het individu dat wordt geraakt door de inmenging
in zijn eigendomsrecht. In geval van regulering, zoals met dit voorstel aan de orde
is, is financiële compensatie geen vereiste voor het bereiken van een «fair balance».

Fair balance en nadeelcompensatie

Bij de beoordeling of sprake is van een «fair balance» dienen verschillende aspecten
in ogenschouw te worden genomen. De volgende aspecten worden hierna, achtereenvolgend,
besproken:

– de voorzienbaarheid van CO2-reductiemaatregelen voor de centrales;

– het principe van «de vervuiler betaalt»;

– de exploitanten mogen hun centrales blijven gebruiken voor het opwekken van elektriciteit
met andere brandstoffen;

– het voorstel voorziet in een ruime overgangsperiode, waarin exploitanten hun schade
kunnen beperken en die hen in staat stelt om hun centrale om te bouwen;

– de clausule van artikel 4.

Voorzienbaarheid

Een van de aspecten die een belangrijke rol speelt in het kader van de «fair balance»
is de voorzienbaarheid van dit verbod. Hiermee wordt bedoeld of de maatregel in de
lijn van de verwachting ligt, ook al bestond er nog geen concreet zicht op de omvang
waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In
paragraaf 4 van deze toelichting is ingegaan op de voorzienbaarheid van CO2-reductiemaatregelen voor de centrales. Zo was al duidelijk voor de bouw van enkele centrales
dat de CO2-uitstoot van deze centrales tijdens hun levensduur tot nul zou moeten worden teruggebracht.
Daarmee was ook voor de reeds bestaande centrales, uit de jaren ’90, vanaf 2005 voorzienbaar
dat CO2-beperkende maatregelen zouden volgen.

Daarnaast was vanaf 2005 ook duidelijk dat de noodzakelijke klimaatdoelstellingen
zouden vragen om verdergaande CO2-reductie bij de centrales. Zowel in Nederland als in Europa was gekozen voor scherpe
ambities voor het terugdringen van de emissies van broeikasgassen, voor het fors verhogen
van het tempo van energiebesparing en voor een sterke toename van de inzet van hernieuwbare
energiebronnen. Deze ontwikkelingen zijn eveneens van invloed op de energievraag en
de inzet van fossiele brandstoffen. Gelet hierop konden de eigenaren van de centrales
verwachten dat de marktcondities in de toekomst voor hun kolengestookte centrales
anders zouden zijn dan ten tijde van de aanvraag van de vergunning. Zij hadden bij
het doen van de investering in de centrale hiermee dan ook rekening kunnen houden.

De vervuiler betaalt

De Afdeling Advisering van de Raad van State onderschrijft in haar voorlichting over
de amendementen van het Kamerlid Vos bij het wetsvoorstel voortgang energietransitie
(Kamerstukken II 2016/17, 34 627 nr. 14) dat CO2-reductie maatregelen ten minste vanaf 2007 voorzienbaar waren. En dat het niet ongerechtvaardigd
hoeft te zijn om de kosten voor het beperken van schade aan het milieu in beginsel
voor de vervuiler te laten. De centrales veroorzaken schade aan het milieu zodat het
in beginsel gerechtvaardigd is dat het nadeel dat zij eventueel leiden ten gevolge
van de maatregelen ter beperking van schade aan het milieu voor hun rekening blijft.
De kosten van deze milieumaatregelen komen evenwel niet volledig voor rekening van
de centrales. Om CO2-reductie bij centrales te stimuleren heeft de overheid de afgelopen jaren diverse
subsidies verstrekt en daarmee de centrales financieel geholpen om hun CO2-uitstoot te beperken.

Mogelijke inzet van alternatieven voor kolen als brandstof

Zoals gezegd laat dit wetsvoorstel het gebruik van andere middelen voor elektriciteitsopwekking
onverlet. Andere brandstoffen die exploitanten kunnen gebruiken voor de exploitatie
van hun centrale zijn bijvoorbeeld biomassa, biobrandstoffen, hernieuwbare gassen,
ammoniak, afvalstoffen, ijzerpoeder en waterstof.

Voor biomassa geldt dat inmiddels verschillende kolengestookte elektriciteitscentrales
zijn omgezet in biomassacentrales. Zo zijn in het Verenigd Koninkrijk drie van de
zes eenheden van de «Drax»-kolencentrales omgebouwd naar een volledige biomassacentrale,
gelijk de «Avedore I en II»- centrales in Denemarken, de «Atikokan»-centrale in Canada
en de centrales «Les Awirs» en «Rodenhuize» in België.

Ook in Nederland hebben de meeste van de thans nog in gebruik zijnde kolencentrales
subsidies gekregen voor de bij- en meestook van biomassa en heeft een van de eigenaren
in de media reeds aangegeven zijn twee centrales volledig op biomassa te willen laten
draaien met het doel deze CO2 neutraal te maken.

Voor de toepassing van waterstof is inmiddels een grondige verkenning door TNO gestart
waarbij waterstof ook kan worden toegepast voor de elektriciteitsproductie in plaats
van kolen. Dit als onderdeel van het plan om waterstof in de industrie toe te passen
in het kader van CO2 reductie. Gelet op het voorstel voor hoofdlijnen van een Klimaatakkoord dat op 10 juli
2018 (bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr. 193) naar de Kamer is gezonden, is het aannemelijk dat de ontwikkelingen omtrent waterstof
een vlucht zullen nemen. Dit geldt ook in algemene zin voor andere CO2 arme brandstoffen.

Het is aan de exploitanten zelf om op basis van hun eigen bedrijfseconomische inschatting
een keuze te maken over hoe zij verder willen met de exploitatie van hun centrale.

Overgangsperiode

Aan de centrales wordt bovendien een overgangsperiode geboden, waarbij de duur van
de overgangsperiode afhankelijk is van het rendement van de centrales, om zo nodig
(verdere) ombouw van de centrale te realiseren zodat de centrale ook daadwerkelijk
geschikt is om met behulp van andere brandstoffen dan kolen elektriciteit op te wekken.
Ook deze overgangsperioden zijn relevant voor de afweging of sprake is van een «fair
balance».

Bij het vaststellen van de overgangsperiode is 2030 als jaar waarin het gebruik van
kolen voor elektriciteitsopwekking tot een einde moet zijn gekomen als uitgangspunt
genomen. Uit klimaatrapporten blijkt dat de klimaatdoelstellingen voor Europa, en
derhalve ook Nederland, haalbaar zijn als uiterlijk in 2030 elektriciteitsopwekking
met behulp van kolen is uitgefaseerd. Mede om die reden loopt de overgangsperiode
die in dit voorstel wordt geboden uiterlijk op 1 januari 2030 af.

Voor de kolengestookte elektriciteitscentrales die in Nederland niet zo lang geleden
zijn begonnen met de opwekking van elektriciteit geldt dat het hen nog wordt toegestaan
om elektriciteit met behulp van kolen op te wekken tot 1 januari 2030. Uitgaande van
inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel in 2019, wordt aan deze centrales
een overgangsperiode geboden van meer dan 10 jaar.

Deze overgangsperiode biedt de exploitanten van deze relatief nieuwe centrales een
periode van meer dan 10 jaar om hun schade te beperken als gevolg van het verbod op
het gebruik van kolen. Dit is naar het oordeel van het kabinet een toereikende overgangsperiode.
Met de geboden overgangsperiode worden de exploitanten van de centrales namelijk in
de gelegenheid gesteld om (een groot deel van) hun investeringen terug te verdienen
en de centrale, al dan niet gefaseerd, gebruiksklaar te maken voor verdere exploitatie
met andere brandstoffen dan kolen. Naar het oordeel van het kabinet is het niet nodig
dat de exploitanten hun investeringen in deze overgangsperiode volledig kunnen terugverdienen.
De overgangsperiode is tenslotte ook bedoeld om de centrales gereed te kunnen maken
voor een overstap op andere, CO2-armere, brandstoffen zodat de exploitatie van de centrale voortgezet kan worden.

Voor wat betreft de eventuele ombouw naar een biomassacentrale wordt verwezen naar
hetgeen hierna beschreven staat, met dien verstande dat voor deze centrales een twee
keer zo lange overgangsperiode geldt van circa 10 jaar. Al deze centrales hebben een
subsidiebeschikking gekregen voor bij- en meestook van biomassa en zijn of al gestart
met de ombouw of kunnen dergelijke stappen op korte termijn zetten. Dit betekent dat
zij reeds over relevante kennis, vaardigheden en organisatiecapaciteit beschikken
voor bij- en meestook en dat zij voldoende tijd hebben om deze desgewenst uit te bouwen
voor een volledige omschakeling.

Exploitanten kunnen gedurende de ombouwperiode nog inkomsten generen met de opwek
van elektriciteit doordat stapsgewijs sprake is van vervanging van kolencapaciteit
door bijvoorbeeld biomassacapaciteit.

Voor de jaren ’90 centrales geldt nog dat zij hun investeringen in de centrale al
hebben terugverdiend. Voor hen biedt de overgangsperiode de mogelijkheid om gedurende
een aantal jaren extra opbrengsten te behalen en om de centrale, al dan niet gefaseerd,
gebruiksklaar te maken voor andere brandstoffen. Om die reden wordt het redelijk geacht
om de jaren ’90 centrales, die een lager rendement hebben dan de nieuwere centrales
en derhalve meer CO2 uitstoten voor dezelfde hoeveelheid opgewekte elektriciteit met behulp van kolen,
een kortere overgangsperiode te bieden. Hiermee wordt recht gedaan aan de doelstelling
van dit wetsvoorstel om zo veel mogelijk CO2-reductie bij kolengestookte centrales te bereiken zonder dat de belangen van de eigenaren
van deze centrales uit het oog worden verloren. De overgangsperiode van ruim 5 jaar
borgt dat met dit voorstel sprake blijft van een «fair balance».

Mocht een centrale ervoor kiezen om vanaf 1 januari 2025 niet langer elektriciteit
op te wekken, dan biedt deze overgangsperiode voldoende tijd voor een zorgvuldige
bedrijfsbeëindiging, zoals het opstellen van een sociaal plan en afronding van financiële
en contractuele verplichtingen.

Een eigenaar van een van deze centrales heeft reeds in de media aangekondigd biomassa
te willen inzetten om zijn centrale CO2 neutraal te krijgen. Dit voornemen om het productieproces van een kolencentrale te
wijzigen en een ombouw te realiseren naar een 100% biomassacentrale is in de voorgestelde
overgangsperiode mogelijk. Zoals uit voornoemde al is gebleken, is de ombouw naar
een 100% biomassacentrale technisch mogelijk. Bij de subsidie van bij- en meestook
van biomassa in kolencentrales wordt een termijn van drie jaar gehanteerd om bij-
en meestook te realiseren. Een volledige ombouw naar 100% biomassa vraagt vergelijkbare
technische aanpassingen, zodat in beginsel ook hiervoor een termijn van drie jaar
redelijk is. Naast technische aanpassingen zijn mogelijk ook andere aanpassingen in
de bedrijfsvoering nodig, zoals de aanvraag van vergunningen, extra inkoop van (duurzame)
biomassa en het inregelen en optimaliseren van de centrale. Dit vraagt nauwelijks
aanvullende kennis, vaardigheden en organisatiecapaciteit. Mede om deze redenen is
gekozen voor een overgangstermijn van 5 jaar.

De centrales behouden de subsidie voor bij – en meestook van biomassa. Dit geldt voor
alle beschikkingen voor bij- en meestook van biomassa in kolencentrales. Deze subsidie
levert een belangrijke bijdrage aan het behalen van de Europese verplichte doelstelling
van 14% hernieuwbare energie in 2020 en de doelstelling uit het Energieakkoord van
16% hernieuwbare energie in 2023 en draagt daarnaast ook bij aan het reduceren van
de CO2-uitstoot gedurende de overgangsperiode.

Tot slot sluiten de overgangsperioden aan bij de verwachte ontwikkeling van de weglekeffecten
van CO2 door verplaatsing van elektriciteitsproductie naar het buitenland. Uit het rapport
dat in 2016 door de toenmalig Minister van Economische Zaken is opgesteld over mogelijke
ingrepen rondom kolencentrales (Kamerstukken II 2016/17, 30 196 nr. 505), blijkt dat het op korte termijn verbieden van elektriciteitsproductie met kolen
met forse weglekeffecten naar het buitenland gepaard gaat, omdat (kolen)centrales
in het buitenland voor een groot deel de productie overnemen. Uit het rapport volgt
dat algehele sluiting van kolencentrales in 2020 ertoe leidt dat 70% van de vermeden
CO2-uitstoot in Nederland alsnog uitgestoten wordt door vervangende productie in het
buitenland. Dit weglekeffect is een stuk minder groot naarmate de algehele sluiting
van kolencentrales meer richting 2030 plaatsvindt of zoals in dit wetsvoorstel wordt
voorgesteld in geval van uitfasering van kolen deels eind 2024 en geheel per 1 januari
2030. Ook in geval van de toepassing van alternatieve brandstoffen zal het weglekeffect
minder groot zijn.

Voorziening met betrekking tot aanvullende compensatie

Gelet op de voorzienbaarheid van CO2-reductiemaatregelen voor de centrales al vanaf 2005, het «de vervuiler betaalt»-principe,
de mogelijkheid voor de eigenaren van de centrales om met behulp van andere brandstoffen
dan kolen elektriciteit te blijven opwekken en de ruime overgangsperioden die dit
voorstel biedt, meent het kabinet dan ook dat sprake is van een «fair balance» tussen
het algemeen belang dat met dit verbod wordt gediend en het belang van de eigenaren
van de centrales dat wordt geraakt door de regulering van hun eigendom. Dit voorstel
voorziet daarom niet a priori in aanvullende nadeelcompensatie naast de reeds geboden
overgangsperioden.

In het wetsvoorstel is in artikel 4 nog wel expliciet de bevoegdheid opgenomen om
aanvullende compensatie te kunnen bieden, mocht onverhoopt sprake blijken te zijn
van een individuele en buitensporige last als gevolg van het in dit wetsvoorstel geïntroduceerde
verbod. Zoals hiervoor uiteengezet is dit wetsvoorstel in lijn met de vereisten van
artikel 1 EP EVRM. Dit laat evenwel de mogelijkheid onverlet dat de maatregel voor
een eigenaar van een kolengestookte centrale onder omstandigheden kan leiden tot een
individuele en buitensporige last. Naar verwachting onderscheiden de eigenaren van
de Hemwegcentrale, Amer 9-centrale, Eemshavencentrale, MPP3-centrale en de Rotterdamcentrale
zich onvoldoende van elkaar, zodat niet gesproken kan worden van een individuele last.
Ook zorgt onder meer de overgangsperiode ervoor dat geen sprake is van een buitensporige
last. Een aanvullend recht op compensatie, anders dan voornoemde overgangsperiode,
is zoals gezegd daarom niet opgenomen. Echter niet alle individuele aspecten van de
centrales zijn bekend, zodat artikel 4 de mogelijkheid onderstreept dat in geval van
uitzonderlijke omstandigheden bij een van de eigenaren van een thans nog kolengestookte
centrale, de Minister in overleg kan en wil treden over eventueel alsnog te bieden
compensatie in welke vorm dan ook. Uitgangspunt zal zijn dat eerst wordt gekeken samen
met de desbetreffende eigenaar van de centrale of er niet alsnog mogelijkheden zijn
om anders dan met kolen de activiteiten van deze centrale voort te zetten. Enkel als
er geen compenserende maatregelen mogelijk blijken te zijn, kan sprake zijn van financiële
compensatie.

Hemwegcentrale

Zoals hiervoor al is benoemd, wordt aan de Hemwegcentrale geen overgangsperiode geboden
en zal het verbod voor deze centrale per 1 januari 2020 ingaan. De exploitant van
de Hemwegcentrale ontvangt daardoor geen compensatie in natura. Gelet op met name
de korte termijn waarop wordt beoogd het verbod voor deze centrale in werking te laten
treden, zal uit het oogpunt van een «fair balance» aan de exploitant van de Hemwegcentrale
nadeelcompensatie geboden worden. Voor compensatie komt in aanmerking het nadeel dat
de exploitant van de Hemwegcentrale lijdt doordat hem, anders dan aan de andere centrales,
geen overgangsperiode wordt geboden. Mijn ministerie treedt in overleg met de exploitant
van deze centrale om de omvang van de nadeelcompensatie conform de juridische kaders
vast te kunnen stellen.

6.2 Verdrag inzake het Energiehandvest

Het Verdrag inzake het Energiehandvest (Energy Charter Treaty, hierna: ECT) en investeringsbeschermingsovereenkomsten
beschermen investeringen in onder meer energieproductie, zoals productie-installaties
voor elektriciteitsopwekking waarop dit voorstel ziet (Trb. 1995, 250). Om aanspraak te kunnen maken op de bescherming onder het ECT moeten zowel het land
waar de investeerder is gevestigd als het land waar hij de investering heeft gepleegd
partij zijn bij het ECT. De eigenaren van de centrales zouden zich kunnen beroepen
op de investeringsbescherming onder het ECT, aangezien zowel Nederland, als het land
waar de investering is gedaan, als het land waar zij hun hoofdkantoor hebben (Duitsland,
Zweden en Frankrijk) partij zijn bij het ECT. Er zijn geen bilaterale investeringsverdragen
tussen deze landen en Nederland van kracht.

Ten aanzien van zogenaamde «intra-EU investeringen» heeft het Europees Hof van Justitie
in de uitspraak van 6 maart 2018 in de procedure tussen Slowakije en Achmea B.V. (HvJ
EU 6 maart 2018, C-284/16) op prejudiciële vragen over de verenigbaarheid van een
arbitrageclausule met het Unierecht geantwoord dat een arbitragebeding in de investeringsbeschermingsovereenkomst
tussen EU-lidstaten niet verenigbaar is met Unierecht. Deze uitspraak heeft tot gevolg
dat investeerders in de Europese Unie, zoals ook de eigenaren van de kolengestookte
elektriciteitscentrales, zich niet langer kunnen beroepen op de arbitragebepaling
in intra-EU investeringsverdragen.

In navolging van dit arrest heeft Nederland op 15 januari jl., samen met eenentwintig
andere lidstaten in een gezamenlijke verklaring aangegeven welke gevolgen zij verbinden
aan de hierboven genoemde uitspraak (zie: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/bankin…). Deze verklaring is onder andere getekend door Frankrijk en Duitsland. Zweden heeft
de verklaring niet getekend. In de verklaring geven de lidstaten aan dat de intra-EU
investeringsakkoorden in strijd met Europees recht worden geacht en dat er geen arbitragezaken
meer gestart mogen worden onder deze akkoorden. Daarbij wordt ook aangegeven dat de
intra-EU toepassing van het Energie Handvest Verdrag (ECT) in strijd met Europees
recht wordt geacht. Door ondertekening van deze verklaring geeft Nederland aan de
bilaterale investeringsakkoorden met andere Europese landen te zullen beëindigen,
uiterlijk op 6 december 2019. De lidstaten zullen in verder overleg met de Europese
Commissie treden over de vraag of aanvullende stappen nodig zijn om de gevolgen van
de uitspraak in relatie tot intra-EU toepassing van het ECT te verduidelijken. Het
kabinet acht het dus niet aannemelijk dat dit wetsvoorstel zal leiden tot een arbitragegeschil
dat onderworpen zal worden aan investeringsarbitrage.

Mochten Zweedse investeerders toch besluiten een claim onder het ECT in te dienen,
dan kan in eerste plaats gewezen worden op de niet-ontvankelijkheid van een tribunaal als gevolg van de uitspraak van het Hof van Justitie
in de Achmea-zaak in de relatie tussen EU-lidstaten. Ook materieelrechtelijk meent
het kabinet dat een dergelijke claim niet zal slagen. Het ECT bevat een aantal artikelen
waar investeerders potentieel gebruik van zouden kunnen maken. In het bijzonder gaat
het hier om aanspraak op artkel 13, verbod op directe en indirecte onteigening en
artikel 10, eerste lid, het recht op een redelijke en billijke behandeling. Op grond
van artikel 13 van het ECT is het verboden om een productie-installatie waar elektriciteit
wordt opgewekt te nationaliseren, onteigenen of aan maatregelen te onderwerpen die
een soortgelijk effect hebben als nationalisatie of onteigening. Onteigening is toegestaan
als wordt voldaan aan vier cumulatieve criteria:

1. onteigening geschiedt in het algemeen belang;

2. onteigening is niet discriminerend;

3. onteigening geschiedt met inachtneming van een behoorlijke rechtsgang; en

4. onteigening gaat gepaard met de betaling van een prompte, adequate en doeltreffende
compensatie.

Over de vraag of sprake is van onteigening of een maatregel met vergelijkbaar effect
(hierna: indirecte onteigening) blijkt uit diverse openbare arbitragevonnissen dat
eerst sprake is van indirecte onteigening als de investeerder door de maatregel, volledig
of voor een aanzienlijk deel, het recht op zijn eigendom wordt ontzegd of de effectieve
controle over zijn investering verliest dan wel dat hierdoor de investering, geheel
of voor een aanzienlijk deel, zijn waarde verliest (zie o.a. AES Summit Generation
Limited en AES Tisza Erömü Kft. v. Hongarije, ICSID zaaknr. ARB/07/22, toewijzing
23 september 2010, par. 14.3.1. en Mamidoil Jetoil Greek Petroleum Products Societe
Anonyme S.A. v. Albanië, ICSID zaaknr. ARB/11/24, toewijzing 30 maart 2015, par. 563,
566–570). Daarbij volgt uit vaste jurisprudentie dat de vraag of er sprake is van
indirecte onteigening, per zaak beoordeeld moet worden en afhankelijk is van een feitelijk
onderzoek op basis van o.a. de economische impact van de maatregel, waarbij het enige
feit dat een maatregel een negatief effect heeft op de waarde van een investering
onvoldoende is om indirecte onteigening vast te stellen, de duur van een maatregel
en het karakter van de maatregel waarbij gekeken wordt naar het doel en de context
waarin de maatregel wordt genomen (zie o.a. Waste Management v. Mexico, toewijzing
30 april 2004, par. 159). Verder volgt uit vaste jurisprudentie dat het introduceren
of wijzigen van niet-discriminerende wetgeving om het publieke belang te dienen, niet
gezien kan worden als onteigening, tenzij er specifieke verplichtingen zijn aangegaan
door de overheid met de buitenlandse investeerder, zie o.a. Methanex v. USA, toewijzing
3 augustus 2005 en Saluka v. Tjechië, gedeeltelijke toewijzing 17 maart 2006, par.
255.

Dit wetsvoorstel introduceert een verbod op het gebruik van kolen voor elektriciteitsopwekking
en grijpt als zodanig niet in op de zeggenschap die de eigenaren van de centrales
over hun onderneming kunnen uitoefenen. Ook ontneemt het wetsvoorstel geen aanspraken
van de eigenaren van de centrales op (een deel van) hun eigendom. Evenmin heeft het
wetsvoorstel tot gevolg dat de investering (grotendeels) waardeloos wordt. Het wetsvoorstel
heeft derhalve, gelet op voornoemde arbitragevonnissen, niet tot gevolg dat sprake
is van indirecte onteigening. Voor zover al zou worden aangenomen dat wel sprake zou
zijn van indirecte onteigening, wordt met dit wetsvoorstel voldaan aan de vier vereisten
die artikel 13 ECT stelt.

Artikel 10 ECT verlangt dat buitenlandse investeerders een eerlijke en billijke behandeling
krijgen alsook dat de overheid voor hen een stabiel investeringsklimaat dient te borgen.
In dit kader is het van belang dat de overheid geen verwachtingen heeft gewekt op
het moment van het doen van de investering die met dit wetsvoorstel weer ongedaan
zouden worden gemaakt. Concreet betekent dit dat de vraag beantwoord moet worden of
de centrales erop mochten vertrouwen dat de maatregel zoals aangekondigd in onderhavig
wetsvoorstel achterwege zou blijven gelet op eerdere uitlatingen of opgewekte verwachtingen
aan de zijde van de overheid. Zoals hiervoor reeds uiteengezet, is door de overheid
op het moment van het doen van de investering duidelijk kenbaar gemaakt dat CO2-beperkende maatregelen zouden volgen en dat het beperken en op den duur voorkomen
van CO2-emissies noodzakelijk zou zijn voor voortzetting van de activiteiten van de kolencentrales.

Het wetsvoorstel is in daarom in lijn met artikel 10 ECT.

7. Effecten van de voorgestelde maatregel

Een verbod op het gebruik van kolen voor de opwekking van elektriciteit heeft mogelijk
invloed op de samenstelling van het Nederlandse productiepark en daarmee de leveringszekerheid
van elektriciteit. In het in paragraaf 2 van deze toelichting genoemde rapport van
Frontier Economics is ook het effect is van het verbod op kolen voor elektriciteitsproductie
op de leveringszekerheid onderzocht. Hierbij heeft Frontier Economics de effecten
in de jaren 2018, 2020, 2023, 2030, 2035, 2040 en 2050 geanalyseerd. Ten aanzien van
de leveringszekerheid blijkt dat er in alle jaren voldoende beschikbaar vermogen (inclusief
importcapaciteit) is om aan de piekvraag te voldoen. De leveringszekerheid komt dus
niet in gevaar door dit wetsvoorstel. Deze bevindingen sluiten aan bij de conclusies
uit het rapport dat in 2016 door de toenmalig Minister van Economische Zaken is opgesteld
over mogelijke ingrepen rondom kolencentrales (Kamerstukken II 2016/17, 30 196 nr. 505).

Uit voornoemd rapport blijkt dat dit verbod in combinatie met de eveneens aangekondigde
maatregel voor een nationale CO2-minimumprijs met het prijspad zoals afgesproken in het Regeerakkoord, gepaard kan gaan met

risico’s op het gebied van leveringszekerheid. Frontier geeft aan dat een unilaterale
CO2-minimumprijs het rendement van Nederlandse gascentrales zodanig onder druk zet dat
energiemaatschappijen deze per 2020 buiten gebruik stellen. Hierdoor kan de situatie
ontstaan dat er in latere jaren (2025 tot 2030) niet op elk moment voldoende beschikbaar
binnenlandse productiecapaciteit en interconnectiecapaciteit is om aan de piekvraag
te kunnen voldoen en het elektriciteitsnet uit balans raakt.

De maatvoering van de minimum CO2-prijs en de gevolgen voor de leveringszekerheid zijn uitvoerig besproken aan de elektriciteitstafel
van het klimaatakkoord. De brede groep van partijen aan deze tafel variërend van elektriciteitsproducenten
tot milieuorganisaties heeft dit vraagstuk gewogen alsook in combinatie met het kolenverbod
en is gekomen tot een prijspad waarmee het publieke belang van leveringszekerheid
geborgd wordt. Bij de keuze van de vormgeving van het prijspad is gebruik gemaakt
van de inzichten die experts, waaronder het Planbureau voor de Leefomgeving, hebben
over de effecten van een nationale minimumprijs op verduurzaming en de leveringszekerheid.
Experts geven aan dat een geleidelijk oplopende minimumprijs met een marge onder het
verwachte prijspad van het EU-ETS essentieel is om de leveringszekerheid te borgen.
Zij geven verder aan dat een dergelijk geleidelijk oplopend prijspad, ook wanneer
deze lager ligt dan de nu verwachte ETS-prijs, een belangrijke prikkel geeft voor
verduurzaming, vanwege de zekerheid die het de markt biedt over de prijs van CO2-uitstoot ongeacht de ontwikkeling in de ETS-prijs. Gelet op deze adviezen is het
kabinet voornemens een wetsvoorstel voor een minimum CO2-prijs te introduceren waarbij
de CO2-minimumprijs tot en met 2030 beduidend lager zal liggen dan de verwachte ETS-prijs,
waardoor met die maatregel in combinatie met dit voorstel er geen gevaar voor de leveringszekerheid
ontstaat.

Wanneer de ons omringende landen ook CO2-reductiemaatregelen nemen bij kolencentrales, zoals de reeds door Duitsland aangekondigde
«kolenaustieg» per 2022 dan kan dit effecten hebben op de leveringszekerheid. Enkel
de door Duitsland aangekondigde maatregel zal naar verwachting nog geen negatieve
effecten hebben op de leveringszekerheid, omdat er voldoende capaciteit is bij bijvoorbeeld
gascentrales. Wel is de verwachting dat met een dergelijke maatregel de internationale
CO2-effecten verbeteren. Zoals reeds volgt uit paragraaf 5 heeft de aanscherping van
de ETS-richtlijn geen gevolgen voor de leveringszekerheid.

Dit wetsvoorstel heeft ook gevolgen voor de prijs die burgers en bedrijven betalen
voor hun elektriciteitsgebruik. De analyse van Frontier Economics laat zien dat als
gevolg van dit wetsvoorstel de groothandelsprijs voor elektriciteit naar verwachting
in 2030 beperkt (circa 3%) hoger zal liggen dan in de situatie zonder een verbod op
het gebruik van kolen.

8. Regeldruk

Met dit wetsvoorstel wordt een verbod ingevoerd op het gebruik van kolen als brandstof
voor de elektriciteitsproductie. Zoals beschreven in paragraaf 3 is er uitvoerig onderzoek
gedaan naar alternatieve instrumenten om CO2-reductie bij kolencentrales te realiseren. Er is gebleken dat er geen minder belastende
alternatieven zijn om het doel van CO2-reductie bij kolencentrales te bereiken.

Ten aanzien van de regeldrukkosten is er sprake van diverse eenmalige kosten. Ten
eerste vallen hieronder de kosten die de exploitanten van de centrales maken om kennis
te nemen van dit wetsvoorstel, waaronder het inwinnen van intern en extern advies
om de bepalingen van dit voorstel te kunnen naleven. Op basis van een intern uurtarief
van € 54 per medewerker, 20–60 uur aan werkzaamheden voor vijf kolengestookte elektriciteitscentrales
zullen de kosten op basis van een grove inschatting variëren tussen € 5.400 en € 16.200.

Naast technische aanpassingen zijn mogelijk ook andere aanpassingen in de bedrijfsvoering
nodig, zoals de aanvraag van milieu en watervergunningen en de kosten die gepaard
gaan met het inregelen van de installaties. Ten aanzien van de milieu en watervergunningen
is het realistisch dat er als gevolg van de wetswijziging een wijziging van de vergunningen
noodzakelijk is. Voor deze vergunningen worden geen leges geheven. Door de bedrijven
zullen aanvragen opgesteld worden om hun vergunningen te wijzigen. Op basis van een
uurtarief van € 54 per medewerker, waarbij 5 medewerkers circa gezamenlijk circa 350–1.750
uur hieraan besteden zullen de kosten op basis van een grove inschatting variëren
tussen € 94.500 en € 472.500.

Wanneer exploitanten van kolencentrales beslissen om hun centrales geschikt te maken
voor (een) andere brandstof(fen), dan zal dit ook tot eenmalige kosten voor het aanpassen
van de productiecentrales leiden (inclusief het inregelen van de installaties). De
hoogte van deze kosten is afhankelijk van de wijze waarop eventueel de centrales worden
aangepast en voor welke brandstoffen zij geschikt worden gemaakt. De hoogte van deze
eenmalige kosten hangen af van de keuzes die de exploitanten hierbij maken. Zo kunnen
zij als alternatieve brandstof in plaats van kolen kiezen voor bijvoorbeeld biomassa,
biobrandstoffen, waterstof, hernieuwbare gassen, ammoniak, afvalstoffen en ijzerpoeder
voor de elektriciteitsproductie. Een inschatting van de kosten voor de ombouw is daarom
lastig te maken.

Wanneer de exploitanten van een kolencentrale beslissen om hun centrale geschikt te
maken voor (een) andere brandstof(fen), dan betekent dit ook dat zij structureel kosten
zullen maken voor deze andere brandstoffen. De hoogte van deze kosten is wederom afhankelijk
van de brandstofkeuze van de betreffende exploitant. In het geval van ombouw naar
een 100% biomassacentrale hangt de mate waarin deze brandstofkosten hoger zijn dan
de brandstofkosten voor het gebruik van kolen af van of, en in welke mate, de exploitanten
van kolencentrales SDE+-subsidies ontvangen voor de (bij- en mee) stook van biomassa
in hun centrale. Wanneer exploitanten geen subsidie ontvangen voor biomassa (bij-
en mee) stook, dan kunnen zij ook kiezen voor de bij- en meestook van alternatieve
biomassa zoals diermeel en VGI (reststromen uit de voedings- en genotsmiddelen industrie).
Deze vormen van biomassa zijn voordeliger dan de houtpellets die worden gebruikt voor
de gesubsidieerde bij- en meestook in kolencentrales. Ook kunnen de prijzen voor duurzame
biomassa tussen nu en het moment dat sprake is van ombouw aanzienlijk verschillen
afhankelijk van de vraag naar en het aanbod van deze brandstof.

9. Handhaving

In dit wetsvoorstel wordt een verbod geïntroduceerd om in een productie-installatie
elektriciteit op te wekken met behulp van kolen. Dit verbod kan in de eerste plaats
worden geëffectueerd via de vergunningverlening. Alle kolencentrales beschikken over
milieuvergunningen. Deze vergunningen zijn afgegeven op basis van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht of voorgangers hiervan. Artikel 5.19, eerste lid, van de
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht beschrijft de situaties waarin het bestuursorgaan
dat bevoegd is een vergunning te verlenen, te weten gedeputeerde staten van de desbetreffende
provincie, deze geheel of gedeeltelijk kan intrekken. Eén van de situaties waarin
een vergunning kan worden ingetrokken, is als de houder van de vergunning de geldende
algemene regels niet naleeft (artikel 5.19, eerste lid, onderdeel d, van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht).

Aanvullend hierop is in het wetsvoorstel ook vastgelegd dat toezicht op de naleving
wordt gehouden op het in dit wetsvoorstel opgenomen verbod. Het toezicht op de naleving
wordt gedaan door bij besluit aangewezen ambtenaren van de Nederlandse Emissieautoriteit
(NEa). Deze taak sluit goed aan bij de taken die de NEa op dit moment verricht. De
NEa is nu al toezichthouder en houdt toezicht op het ETS-systeem op basis van de Wet
milieubeheer, en ook op het Besluit conformiteitbeoordeling vaste biomassa voor energietoepassingen.

De toezichthouders zullen toezicht uitoefenen op de vraag of er inderdaad, indien
de overgangsperiode verstreken is, geen kolen worden gebruikt voor de productie van
elektriciteit.

Bij de uitvoering van hun toezichtstaken kunnen toezichthouders gebruik maken van
de bevoegdheden van titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent onder
meer dat ze plaatsen (zoals bedrijfsterreinen) kunnen betreden, vervoermiddelen kunnen
onderzoeken, inzage kunnen vorderen van bedrijfsadministraties, deze administraties
in beslag kunnen nemen, monsters kunnen nemen en deze laten analyseren.

Indien dit toezicht hiervoor aanleiding geeft, voorziet artikel 6 van dit voorstel
in de mogelijkheid een last onder bestuursdwang, waarmee ook de mogelijkheid bestaat
om een last onder dwangsom op te leggen. Gedeputeerde staten heeft ook al op grond
van artikel 5.19, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
de mogelijkheid om bij overtreding van het verbod de vergunning in te trekken, waardoor
de centrale niet langer in bedrijf mag zijn, daarom is het niet nodig geoordeeld om
naast de mogelijkheid een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te
leggen ook te kiezen voor een bestuurlijke boete. Ook strafrechtelijke handhaving
van dit verbod wordt niet opportuun geacht.

10. Consultatie en toetsing

10.1 Internetconsultatie

Een eerdere versie van dit wetsvoorstel is op de website www.internetconsultatie.nl. geplaatst. Hierop zijn in totaal 10 reacties ontvangen. Deze zijn afkomstig van
burgers, organisaties en de eigenaren van de kolencentrales waarop dit voorstel betrekking
heeft.

In alle reacties wordt het doel dat met dit wetsvoorstel wordt nagestreefd, namelijk
om een aanzienlijke CO2-reductie te bewerkstelligen, ondersteund.

In enkele reacties wordt aangegeven dat hoewel het wetsvoorstel CO2-reductie in Nederland tot gevolg heeft, de CO2-uitstoot in naburige landen zal toenemen waarbij ook de vraag wordt gesteld of er
dan nog wel sprake is van CO2-reductie. Naar aanleiding hiervan is paragraaf 2 van deze toelichting aangevuld met
de bevindingen van de recent gepubliceerde Frontier analyse die een nadere duiding
geeft van de gevolgen van dit wetsvoorstel voor CO2-reductie in naburige landen en in de EU.

Een aantal reacties ging in op de vraag vanaf wanneer sluiting te voorzien was. Gesteld
werd dat de verwachting is gewekt dat kolencentrales pas vanaf 2050 geen CO2-emissies meer mochten hebben, waarbij werd verwezen naar het Energierapport 2005
(Kamerstukken II 2004/05, 29 023 nr. 14, bijlage 1, p. 27). Echter, in het Energierapport 2005 staat dat al binnen 10 jaar
na de inbedrijfstelling van de centrale een beslissing moet worden genomen over CO2-afvang en -opslag en dat dan mee- en bijstoken van biomassa onvoldoende is. Ook wordt
in het Energierapport 2005 opgemerkt dat niet te garanderen is dat er geen aanscherpingen
komen van de emissie-eisen. Kortom, kolencentrales werden in 2005 al geacht om na
inbedrijfstelling rekening te houden met de reductie van CO2-emissies.

Ook werd opgemerkt dat sluiting van centrales eerst voorzienbaar was vanaf de aanname
van de motie van 26 november 2015 van Van Weyenberg/Van Veldhoven om een plan op te
stellen voor het uitfaseren van alle kolencentrales in Nederland en niet al vanaf
2005. Dit wetsvoorstel behelst evenwel niet een sluitingswet, maar een verbod op het
gebruik van kolen bij het opwekken van elektriciteit. Vanaf ten minste 2005 was, zoals
uiteengezet in paragraaf 4 van deze toelichting, voorzienbaar dat CO2-reductie maatregelen getroffen zouden worden om emissies bij kolencentrales te beperken.

Daarnaast wordt in een aantal reacties gevraagd naar de economische haalbaarheid voor
de toepassing van biomassa. Er zijn verschillende soorten biomassa, die qua prijs
onderling aanzienlijk verschillen. Zo is alternatieve biomassa zoals reststromen uit
de landbouw, voedings- en genotsmiddelen industrie significant voordeliger dan bijvoorbeeld
de houtpellets die normaliter worden gebruikt voor de gesubsidieerde bij- en meestook
in kolencentrales. Bovendien wordt op dit moment door verschillende partijen gekeken
naar nieuwe vormen van biomassa om toe te passen. Ook wordt gekeken naar hoe de waarde
van biomassa kan worden gemaximaliseerd door de waardevolle elementen uit deze biomassa
te halen en te valoriseren (oftewel te verkopen of voor andere doeleinden te gebruiken)
en de overige delen te verbranden. Tot slot is voor de economische haalbaarheid niet
alleen de prijs van de brandstof bepalend maar ook de marktomstandigheden voor de
verkoop van elektriciteit. Deze ontwikkelingen kunnen ervoor zorgen dat biomassa binnen
afzienbare tijd economisch haalbaar zal zijn.

Eén van de consultatiereacties refereert aan warmteproductie met behulp van kolen.
Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat momenteel warmteproductie met behulp van
kolen enkel voorkomt als bijproduct van elektriciteitsproductie. De verwachting is
dat wanneer elektriciteitsproductie met behulp van kolen verboden wordt, er geen sprake
zal zijn van de productie van enkel warmte met behulp van kolen omdat dit economisch
onhaalbaar is door de investeringen die gedaan zouden moeten worden in de productie-installaties
om dit mogelijk te maken.

Verschillende consultatiereacties vroegen aandacht voor de verhouding tussen het wetsvoorstel
en Europese of internationale regels. Een van de consultatiereacties stelt dat dit
voorstel in strijd is met de EU ETS, omdat het niet zou zijn toegestaan om de CO2-uitstoot van bepaalde bronnen te reguleren. Op de verhouding tussen dit wetsvoorstel
en de EU-ETS wordt nader ingegaan in paragraaf 5. Ook werd in een consultatiereactie
gesteld dat dit wetsvoorstel in strijd is met artikel 10 ECT. Naar aanleiding hiervan
is paragraaf 6.2 aangevuld.

10.2 ATR

In de consultatieperiode is het wetsvoorstel voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing
Regeldruk (ATR). Het college adviseert voor het tijdstip van inwerkingtreding van
het wetsvoorstel vast te houden aan de vaste verandermomenten. In het wetsvoorstel
wordt echter directe inwerkingtreding van het wetsvoorstel voorgesteld. Enerzijds
hoeven partijen niets voor te bereiden voor de inwerkingtreding en anderzijds geeft
dit een zo ruim mogelijke overgangsperiode voor de energiecentrales die gebruik maken
van kolen.

Het college adviseert toe te zien op de samenwerking en afstemming en indien nodig
deze te organiseren en coördineren. Provincies zijn het bevoegd gezag in geval van
omgevingsvergunningen voor kolencentrales. In artikel 5, derde lid, is de mogelijkheid
opgenomen voor de NEa om informatie uit te wisselen met gedeputeerde staten ten behoeve
van het toezicht op naleving van het verbod en de handhaving ervan. Indien en voor
zover nodig, zal ook vanuit mijn departement waar mogelijk worden toegezien op samenwerking
en afstemming. Als laatste adviseert het college de gevolgen voor de regeldruk verder
in beeld te brengen in de toelichting bij het wetsvoorstel. Hierbij is het met name
van belang inzicht te verwerven in de mate waarin de kosten als bedrijfseigen moeten
worden gezien. Ten aanzien hiervan is de regeldruk paragraaf aangepast en verder gespecificeerd.

10.3 Uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets

De NEa is gevraagd een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets uit te voeren over
dit wetsvoorstel.

In dat kader heeft de NEa opgemerkt dat op basis van het voorstel NEa inspecteurs
zullen moeten vaststellen of er inderdaad geen kolen meer worden gebruikt voor de
productie van elektriciteit. Deze inspectie zal zowel plaatsvinden via reeds beschikbare
informatie bij de vergunningverlening van installaties onder het EU ETS, als fysiek
op locatie. Tussen 1 januari 2025 en 1 januari 2030 geldt een overgangsperiode voor
productie-installaties met een elektrisch rendement van meer dan 44%. In het wetsvoorstel
is het elektrisch rendement omschreven als het elektrisch rendement zoals opgenomen
in de omgevingsvergunning. De NEa constateert dat deze verwijzing naar wat in de omgevingsvergunning
is opgenomen uit het oogpunt van toezicht en handhaving een goede zaak is. Hierdoor
is dit een vaststaand getal dat niet kan fluctueren en dus ook geen controle behoeft.

De NEa vraagt in hoeverre in het voorstel rekening is gehouden met de mogelijkheid
van de vergassing van kolen in een andere installatie en of een dergelijke installatie
ook onder het verbod valt. Ook vraagt de NEa hoe er wordt omgegaan met de proces/restgassen
die vrijkomen bij de productie van bijvoorbeeld staal die vervolgens worden gebruikt
voor de productie van elektriciteit.

In artikel 1 volgt uit de definitie van productie-installatie dat enkel installaties
die kolen gebruiken voor het opwekken van elektriciteit onder het verbod vallen. Ook
volgt uit deze definitie dat het bij een productie-installatie om verschillende productie-eenheden
kan gaan die allen worden beschouwd als behorende tot die ene productie-installatie.
Indien het hoofddoel is om kolen te gebruiken voor de opwekking van elektriciteit,
al dan niet voorafgaande aan vergassing en al dan niet in verschillende productie-eenheden,
valt dit ook onder het verbod. Op dit moment is deze situatie evenwel slechts theoretisch.
Het gebruik van kolen voor andere toepassingen, anders dan met het hoofddoel de productie
van elektriciteit, valt niet onder het verbod.

De NEa heeft voorts geadviseerd om in dit voorstel een rechtsgrond voor informatie-uitwisseling
tussen de aangewezen ambtenaren van de NEa en het bevoegd gezag van de milieuvergunning
op te nemen, zodat zij informatie mogen uitwisselen die ziet op de naleving van het
verbod. Deze grondslag is thans opgenomen in artikel 5, derde lid.

Tot slot heeft de NEa aangegeven dat er geen analyse heeft plaatsgevonden van het
verwachte nalevingsgedrag en de fraudebestendigheid van het verbod. Gelet op het beperkte
aantal installaties, de maatschappelijke druk en de duidelijkheid van de norm verwacht
zij een hoge mate van spontane naleving. Ook verwacht zij geen grote fraudemogelijkheden.

10.4. Notificatie

Het wetsvoorstel bevat een technisch voorschrift in de zin van richtlijn (EU) 2015/1535
van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure
op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de
informatiemaatschappij een technisch voorschrift dat voorgelegd moet worden aan de
Europese Commissie (PbEU 2015, L 214/1). Het verbod om voor de productie gebruik te
maken van steenkool is te kwalificeren als een eis die geen technische specificatie
is maar die strekt tot een verbod van de vervaardiging, invoer, de verhandeling of
het gebruik van een product (i.c. steenkool), en dit verbod kan de handel in steenkool
ongunstig beïnvloeden omdat steenkool in Nederland overwegend wordt gebruikt voor
de productie van elektriciteit. Zoals hiervoor in paragraaf 3 al is opgemerkt is dit
verbod nodig, omdat elektriciteitsproductie met kolen één van de meest CO2-intensieve methoden is om elektriciteit op te wekken. Het uitfaseren van kolen als
brandstof voor de elektriciteitsproductie is noodzakelijk om de benodigde CO2-reductie te bereiken ter bescherming van het klimaat. De eventuele belemmeringen
van de vrije vestiging en het vrij verkeer die gepaard gaan met dit verbod, worden
gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, te weten de bescherming
van het klimaat. Ook blijkt uit paragraaf 3 dat dit verbod de meest geschikte maatregel
is om CO2-reductie bij kolencentrales te bereiken en dat de maatregel niet verder gaat dan
noodzakelijk is ter bescherming van dit belang. Evenmin is sprake van een discriminerende
maatregel, omdat het verbod zonder onderscheid ziet op alle installaties in Nederland
die met behulp van kolen elektriciteit produceren.

Voor deze kennisgeving geldt een stand still-periode van drie maanden (artikel 6 van
de richtlijn). Het wetsvoorstel zal daarom na toezending aan de Tweede Kamer bij de
Europese Commissie worden genotificeerd.

II ARTIKELEN

Artikel 1

In artikel 1 worden enkele begrippen nader geduid. Zo wordt bij de omschrijving van
kolen verwezen naar de GN-codes 2701, 2702 en 2704 zoals deze zijn opgenomen in Bijlage
I bij Verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot
de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PbEU 1987,
L 256). GN-code 2701 staat voor steenkool; briketten, eierkolen en dergelijke van
steenkool vervaardigde brandstoffen waaronder cokeskolen en bitumineuze kolen. GN-code
2702 staat voor bruinkool, ook indien geperst maar anders dan git. En tot slot staat
GN-code 2704 voor cokes en half-cokes van steenkool, bruinkool of van turf, ook indien
geperst, waaronder retortenkool.

Het begrip productie-installatie is opgenomen om te verduidelijken dat dit wetsvoorstel
enkel van toepassing is op kolengestookte elektriciteitscentrales en niet op andere
installaties die kolen gebruiken in hun bedrijfsproces.

Artikel 2, 3 en 7

Dit wetsvoorstel bevat een verbod om in een productie-installatie elektriciteit op
te wekken met behulp van kolen. Het verbod heeft onmiddellijke werking. Artikel 3
biedt echter kolencentrales, zijnde productie-installaties die, al dan niet uitsluitend,
met behulp van kolen elektriciteit opwekken, een overgangsperiode waarin zij nog wel
met kolen elektriciteit mogen opwekken. Voor alle kolencentrales geldt een overgangsperiode
tot en met 31 december 2024 waarin zij (al dan niet deels) nog kolen mogen gebruiken
voor de elektriciteitsopwekking. Voor kolengestookte elektriciteitscentrales met een
elektrisch rendement van 44% of meer loopt deze overgangsperiode tot 1 januari 2030.
Naar aanleiding van de consultatiereacties wordt de overgangsperiode niet bepaald
door het netto elektrisch rendement maar door het rendement zoals opgenomen in de
verleende omgevingsvergunning.

Artikel 3a

In afwijking van artikel 3, onderdeel a, wordt aan de Hemwegcentrale geen overgangsperiode
tot 31 december 2024 geboden maar heeft het verbod om met behulp van kolen elektriciteit
op te wekken voor deze centrale al effect per 1 januari 2020.

Artikel 4

Dit artikel regelt expliciet de bevoegdheid van de Minister van Economische Zaken
en Klimaat om aanvullende compensatie te kunnen bieden. Dit voor het geval dat het
voorgestelde verbod, anders dan nu verwacht, voor een van de eigenaren van de kolengestookte
elektriciteitscentrales een individuele, buitensporige last met zich mee zou brengen
waardoor er geen «fair balance» meer zou bestaan tussen het algemeen belang dat met
deze maatregel wordt gediend en de belangen van de eigenaar van de desbetreffende
kolengestookte elektriciteitscentrale bij ongestoord genot van zijn eigendom. De Minister
kan op verzoek van de eigenaar van de kolengestookte elektriciteitscentrale en indien
deze aantoont dat het verbod – anders dan bij een van de andere exploitanten van een
kolengestookte centrale – een buitensporige last op hem legt, in overleg treden over
op welke wijze alsnog een «fair balance» bereikt kan worden. De mogelijkheid tot overleg
met de eigenaren bestaat ook zonder deze bepaling, maar door dit te expliciteren wordt
nogmaals door het kabinet onderstreept dat het niet de bedoeling van dit voorstel
is dat op de eigenaren van de centrales een individuele, buitensporige last wordt
gelegd.

Voor de Hemwegcentrale geldt dat door het ontbreken van een overgangsperiode en het
op korte termijn ingaan van het verbod naar alle waarschijnlijkheid sprake zal zijn
van een individuele en buitensporige last. Om die reden zal in overleg getreden worden
met de eigenaar van deze centrale en kan op grond van deze bepaling compensatie worden
geboden.

Artikel 5 en 6

In artikel 5, eerste en tweede lid, wordt voor de Minister de bevoegdheid vastgelegd
om als toezichthouder ambtenaren van de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: NEa)
aan te wijzen.

Artikel 5, derde lid, bevat een grondslag om door de ambtenaren van de NEa in het
kader van hun toezichtstaak verkregen gegevens en inlichtingen te mogen delen met
derden. Het verstrekken van informatie is alleen mogelijk aan een bestuursorgaan dat
ingevolge artikel 5.19, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
bevoegd is om een vergunning in te trekken vanwege niet naleving van het in dit voorstel
geïntroduceerde verbod op het gebruik van kolen voor de elektriciteitsopwekking. De
aangewezen ambtenaren van de NEa mogen derhalve gedeputeerde staten informeren als
sprake blijkt te zijn van niet-naleving van het verbod. Met behulp van deze informatie-uitwisseling
kan afstemming plaatsvinden over de wijze van toezicht op naleving en handhaving van
het verbod en draagt bij aan een effectieve en efficiënte uitoefening van deze taken
door de verschillende bevoegde instanties. De geheimhoudingsverplichting staat hierbij
wel voorop.

In geval van overtreding kan de toezichthouder namens de Minister op grond van artikel
5:32 Awb een last onder dwangsom opleggen.

Voor een nadere toelichting op de handhaving wordt verwezen naar paragraaf 9 van het
algemene deel van deze toelichting.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes