Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Westerveld over promovendi

Antwoord van Minister Van Engelshoven (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap), mede namens
de staatssecretarissen van Financiën en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ontvangen
18 maart 2019)Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2018–2019, nr. 1165

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van de uitspraak van de rechtbank Den Haag over de kinderopvangtoeslag
van beurspromovendi1) en het artikel «Promovendus moet opvang voor kinderen helemaal zelf betalen»?2

Antwoord 1

Ja

Vraag 2

Wat vindt u van de uitspraak van Promovendi Netwerk Nederland dat universiteiten promovendi
in dienst moeten nemen, omdat er anders een ongelijke rechtspositie ontstaat met onvoorziene
gevolgen?

Antwoord 2

Van een aanstelling of arbeidsovereenkomst is sprake als de werknemer gedurende een
zekere tijd arbeidverricht waarvoor de werkgever loonbetaalt, waarbij er tussen werknemer en werkgever een gezagsverhoudingbestaat. De relatie tussen een werknemer-promovendus en een universiteit voldoet aan
deze drie eisen. Het is belangrijk om daarnaast nog drie andere soorten promovendi
te onderscheiden. Zoals onder andere in de nota van toelichting op het Besluit experiment
promotieonderwijs3 uiteengezet is, zijn dat de buitenpromovendi, de promotiestudenten en de promovendi
met een beurs van een derde partij. De uitspraak dat alle promovendi in dienst moeten
zijn onderschrijf ik dan ook niet. De positie van promovendi verschilt tussen de vormen:

• Buitenpromovendi ontvangen geen financiering voor de promotie en zijn dus afhankelijk
van een andere bron van inkomsten, zoals pensioen, inkomen van de partner of een andere
baan.

• Promotiestudenten zijn promovendi die onder de werking van het experiment met promotieonderwijs
vallen. Zij krijgen gedurende vier jaar een beurs uit het profileringsfonds van de
universiteit. Gedurende die periode doen zij promotieonderzoek en hebben zij recht
op onderwijs dat hen met name voorbereidt op de bredere arbeidsmarkt dan die binnen
de academische wereld. Promotiestudenten verzorgen geen onderwijs in opdracht van
de universiteit. Promotiestudenten hebben meer mogelijkheden voor het indienen en
realiseren van eigen onderzoeksvoorstellen en zij hebben ook grotere zelfstandigheid
in het promotietraject zelf.

• Beurspromovendi volgen een promotietraject met een externe beurs van een andere instantie
dan de universiteit. Dit is een beurspromovendus als bedoeld in de uitspraak van de
rechtbank Den Haag. De beurs wordt vaak verstrekt door een buitenlandse overheid of
instantie, soms aangevuld door de universiteit. Beurspromovendi krijgen net als andere
promovendi van de universiteit begeleiding in het promotietraject en kunnen gebruikmaken
van de faciliteiten van de universiteit. Zij krijgen geen onderwijstaken opgedragen.
Beurspromovendi kunnen door de betrokken universiteiten onder het hiervoor genoemde
experiment worden gebracht; zij zijn in dat geval promotiestudenten.

Buitenpromovendi, promotiestudenten en beurspromovendi zijn dus over het algemeen
niet in dienst. Hierbij geldt dat als in de praktijk toch wordt voldaan aan de drie
genoemde elementen van een arbeidsverhouding, zij worden aangemerkt als werknemer
met een arbeidsovereenkomst.

Vraag 3

Herkent u dat er onduidelijkheid bestaat over de rechtspositie van beurspromovendi?

Antwoord 3

Zoals is aangegeven bij het antwoord op vraag 2 is de rechtspositie van de promotiestudent
en beurspromovendus afhankelijk van de relatie met de universiteit en de wijze waarop
hier feitelijk uitvoering aan wordt gegeven. Dat er ook zonder arbeidsovereenkomst
of aanstelling toch sprake kan zijn van een dienstverband of fiscaal gezien van een
zogenoemde fictieve dienstbetrekking, kan in de praktijk leiden tot onduidelijkheid,
zowel over de fiscale behandeling van de inkomsten als over het recht op kinderopvangtoeslag.
De universiteit kan de overeenkomst met de promovendus en de praktische invulling
hiervan vooraf laten toetsen door de Belastingdienst. Voor de bij het experiment met
promotieonderwijs betrokken universiteiten heeft een dergelijke beoordeling plaatsgevonden
en geleid tot de vaststelling dat er sprake is van een fictieve dienstbetrekking.
In die gevallen bestaat dus – indien aan de overige voorwaarden is voldaan – recht
op kinderopvangtoeslag.

Vraag 4

Wat vindt u ervan dat vanwege deze onduidelijke status (internationale) beurspromovendi
geen aanspraak kunnen maken op kinderopvangtoeslag, terwijl promovendi in loondienst
dat wel kunnen?

Antwoord 4

In de Wet kinderopvang (Wko) staat wanneer een ouder recht heeft op kinderopvangtoeslag.
De voorwaarden staan ook op de website van de Belastingdienst. Een werknemer-promovendus
heeft – indien aan de overige voorwaarden is voldaan – recht op kinderopvangtoeslag
omdat er sprake is van belastbaar loon in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001.
Dit geldt ook voor de promotiestudent en beurspromovendus met een fictieve dienstbetrekking.

Een promotiestudent kan niet op grond van zijn studentstatus aanspraak maken op kinderopvangtoeslag.
Volgens de Wko volgt een promotiestudent geen opleiding; een promotietraject is namelijk
geen bachelor- of masteropleiding in de zin van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek.

De feitelijke invulling van de relatie van de promotiestudent en beurspromovendus
met de universiteit bepaalt hun fiscale behandeling. Er bestaan geen wettelijke regels
voor deze promotiestudent en beurspromovendus als zodanig. De feitelijke situatie
kan dan ook per promovendus of per universiteit verschillen. Hierdoor is niet in zijn
algemeenheid aan te geven hoe de inkomsten van deze promovendi fiscaal behandeld worden.
Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een (fictieve) dienstbetrekking of de inkomsten
kunnen belast worden als resultaat uit overige werkzaamheden, zoals bedoeld in de
Wet IB 2001. In die gevallen is sprake van het verrichten van tegenwoordige arbeid
waaruit inkomen uit werk en woning in de zin van de Wet IB 2001 wordt genoten en bestaat
dan ook recht op kinderopvangtoeslag. Zoals in antwoord op vraag 3 is aangegeven,
kan de feitelijke invulling vooraf worden beoordeeld door de Belastingdienst, waardoor
duidelijkheid kan worden verkregen over de fiscale behandeling.

Vraag 5

Ziet u aanleiding om maatregelen te treffen waardoor (internationale) beurspromovendi
voortaan ook aanspraak kunnen maken op kinderopvangtoeslag?

Antwoord 5

Het doel van de kinderopvangtoeslag is formele kinderopvang betaalbaar te houden.
Financieel toegankelijke kinderopvang stelt ouders in staat arbeid en zorg te combineren.
Zoals hierboven is aangegeven, zijn in de Wko criteria opgenomen wanneer ouders recht
hebben op kinderopvangtoeslag. Universiteiten kunnen bij de vormgeving van het promotietraject
hiermee rekening houden. Als promotiestudenten en (internationale) beurspromovendi
aan de criteria voldoen, hebben zij vanzelfsprekend ook recht op kinderopvangtoeslag.

Vraag 6

Deelt u de mening dat het Nederlandse systeem voor het aanvragen van toeslagen buitengewoon
complex is? Zo ja, vindt u het uit te leggen dat een buitenlandse promovendus, maar
liefst 26.000 euro aan kinderopvangtoeslag moet terugbetalen?

Antwoord 6

Het kabinet begrijpt dat ouders de systematiek als complex kunnen ervaren. De Belastingdienst
hanteert verschillende communicatiemethoden, zoals het informeren via de website,
om dit onder de aandacht te houden bij ouders. Het recht op kinderopvangtoeslag is
aan criteria uit de Wko verbonden. Van ouders wordt verwacht dat zij vooraf zelf beoordelen
of zij aan de vereisten voldoen en dat zij eventuele wijzigingen in de omstandigheden
die voor het recht op toeslag relevant zijn tijdig doorgeven, zodat de hoogte van
de toeslag tijdig kan worden bijgesteld. De Belastingdienst gaat extra informatie
over het recht op kinderopvangtoeslag voor (beurs)promovendi toevoegen op de website
van Toeslagen. Naar verwachting zal dit binnen een maand online staan.

De wettelijke systematiek om lopende het jaar via een voorschot de toeslagen uit te
betalen en achteraf het recht daarop vast te stellen zorgt ervoor dat een deel van
de ouders die kinderopvangtoeslag ontvangen, te maken krijgt met een terugvordering
of nabetaling. Zoals hiervoor is aangegeven is het tijdig doorgeven van wijzigingen
hierbij van belang. Mocht een ouder te maken krijgen met een terugvordering en deze
niet in een keer kunnen terugbetalen, bestaat er de mogelijkheid om een betalingsregeling
te treffen met de Belastingdienst.

Ouders kunnen het aanvragen of wijzigen van kinderopvangtoeslag als lastig ervaren
waardoor zij mogelijk niet altijd tijdig in de gaten hebben dat er geen recht (meer)
op toeslag bestaat. Om de problematiek van terugvorderingen aan te pakken is een verbetertraject
kinderopvangtoeslag opgezet met bijzondere aandacht voor hoge terugvorderingen, door
eerder te signaleren, ouders met een grote kans op terugvorderingen te begeleiden
en de digitale dienstverlening te verbeteren4. Bij verbeteringen binnen het huidige stelsel zal er ook aandacht zijn voor het verminderen
van de complexiteit. Naast het verbetertraject wordt momenteel het Interdepartementale
Beleidsonderzoek (IBO) Toeslagen uitgevoerd.5 In het IBO Toeslagen wordt in den brede bezien welke verbetermogelijkheden er zijn
rond het toeslagenstelsel.

Vraag 7

Heeft u in kaart gebracht wat de verschillen zijn qua toeslagen, sociale zekerheid,
en werknemersrechten tussen (internationale) beurspromovendi en promovendi in loondienst?
Zo ja, wat zijn de verschillen? Zo nee, kunt u deze verschillen in kaart brengen?
Bestaan er nog meer knelpunten waar (internationale) beurspromovendi tegenaan lopen?

Antwoord 7

Ik heb in de nota van toelichting op het Besluit experiment promotieonderwijs in kaart
gebracht wat de verschillen zijn tussen werknemer-promovendi, promotiestudenten en
(internationale) beurspromovendi. Promovendi die inwoner van Nederland zijn, kunnen
onder de werking van de volksverzekeringen vallen, ongeacht de arbeidsrelatie. Dit
betreft de Algemene Ouderdomswet (AOW), de Algemene Kinderbijslagwet (AKW), de Algemene
nabestaandenwet (Anw), de Wet langdurige zorg (Wlz) en de Zorgverzekeringswet (Zvw).
Zij kunnen ook aanspraak maken op kindgebonden budget, zorgtoeslag en huurtoeslag.

Op werknemer-promovendi zijn de regels van het ambtenarenrecht of het arbeidsrecht
uit het Burgerlijk Wetboek (BW) met betrekking tot een werknemer van toepassing. Deze
werknemers zijn verzekerd voor de werknemersverzekeringen en kunnen, naast de hiervoor
genoemde toeslagen ook aanspraak maken op kinderopvangtoeslag.

Promotiestudenten zijn geen ambtenaar of werknemer in de zin van het BW. Of recht
bestaat op kinderopvangtoeslag hangt onder meer af van de feitelijke invulling van
de relatie met de universiteit en de fiscale kwalificatie van de inkomsten. Zoals
vermeld in het antwoord op vraag 3 is voor promotiestudenten van de universiteiten
die deelnemen aan het experiment promotieonderwijs geoordeeld dat sprake is van een
fictieve dienstbetrekking. Daarom geldt voor deze promotiestudenten wat betreft de
sociale zekerheid hetzelfde als hiervoor beschreven bij promovendi in loondienst.

Beurspromovendi zijn evenmin werknemer. De regels van het ambtenarenrecht of het arbeidsrecht
uit het BW zijn op deze categorie promovendi niet van toepassing. Als zij ook geen
fictieve dienstbetrekking hebben, zijn zij ook niet verzekerd voor de werknemersverzekeringen.
Ook hier geldt dat de feitelijke invulling van de relatie tussen de universiteit en
de promovendus leidend is. Deze feitelijke invulling bepaalt ook de fiscale behandeling
van de inkomsten. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een (fictieve) dienstbetrekking
of de inkomsten kunnen belast worden als resultaat uit overige werkzaamheden, zoals
bedoeld in de Wet IB 2001.

Vraag 8

Klopt het dat steeds meer beurspromovendi geen vast dienstverband krijgen, omdat zij
dan voor universiteiten goedkoper zijn? Wat vindt u daarvan?

Antwoord 8

De universiteiten registreren hun promovendi nu nog niet in alle categorieën. Ik beschik
daarom niet over cijfers waaruit blijkt hoeveel beurspromovendi aan Nederlandse universiteiten
zijn verbonden en of daarin een stijgende lijn zit. Van de VSNU heb ik wel de beschikking
gekregen over instroomcijfers van werknemer-promovendi in dienst van de universiteiten.
Die instroom neemt niet af, maar blijft sinds 2012 stabiel op ongeveer 2000 promovendi
per jaar. Uit deze cijfers blijkt dat het aantal beurspromovendi dat de universiteiten
aantrekken niet ten koste gaat van de instroom van werknemer-promovendi.

Om beter inzicht te krijgen in de verschillende soorten promovendi bij de Nederlandse
universiteiten, is de VSNU begin dit jaar gestart met een traject waarin eerst onderscheidende
definities voor de verschillende soorten promovendi aan Nederlandse universiteiten
worden opgesteld, waarna de aantallen promovendi conform deze categorisering bij de
universiteiten zullen worden geregistreerd.

Vraag 9

Deelt u de mening dat (internationale) beurspromovendi net als promovendi in loondienst
vaak onderzoek verrichten voor de instelling, actief bijdragen aan de onderwijsinstelling
en dat er daardoor sprake is van een arbeidsrelatie? Gaat u maatregelen nemen om universiteiten
te stimuleren hun promovendi in vaste dienst te nemen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

Voor het eerste deel van de vraag verwijs ik naar het antwoord op vraag 2.

Verder is, zoals vermeld in het antwoord op vraag 8, de VSNU bezig met een traject
om de verschillende soorten promovendi aan de Nederlandse universiteiten in kaart
te brengen. Als ik de uitkomsten hiervan heb ontvangen, zal ik uw Kamer mijn visie
doen toekomen ten aanzien van de diversiteit aan promovendi. Daarbij zal ik rekening
houden met de uitkomsten van de tussenevaluatie van het experiment met promotieonderwijs
die momenteel plaatsvindt.