Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over de voortgang normering topinkomens (semi)publieke sector en WNT-jaarrapportage 2017

Nr. 119
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 12 maart 2019

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de brief
van 9 oktober 2018 over het plan van aanpak tweede wetsevaluatie Wet normering topinkomens
(WNT) (Kamerstuk 34 366, nr. 3), over de brief van 20 december 2018 inzake voortgang normering topinkomens (semi)publieke
sector en WNT-jaarrapportage 2017 (Kamerstuk 30 111, nr. 117) en over de brief van 21 januari 2019 inzake vertraging wetsvoorstel tegengaan ontwijking
wijziging van de Wet normering topinkomens (WNT) (Kamerstuk 30 111, nr. 118).

De vragen en opmerkingen zijn op 12 februari 2019 aan de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties voorgelegd. Bij brief van 11 maart 2019 zijn de vragen
beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Ziengs

De adjunct-griffier van de commissie, Kouwenhoven

Inhoudsopgave

blz.

 
 
 
 

I.

Vragen en opmerkingen vanuit de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken

2

 
 
 
 

 

1.

Inleiding

2

 

2.

Werking van de WNT

2

 

3.

Aanpak tweede wetsevaluatie WNT

4

 

4.

Naleving en neveneffecten

5

 

5.

Uitbreiding van de WNT

6

 

6.

Kosten

7

 

7.

Informatievoorziening

7

 

8.

Toepassing van de WNT in de zorg

7

 
 
 
 

II.

Antwoord van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

8

I. Vragen en opmerkingen vanuit de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie danken de Ministers voor de brieven over de voortgang
van de Wet normering topinkomens (WNT) en het plan van aanpak van de tweede wetsevaluatie
WNT. Graag willen zij de Minister daarover een aantal vragen stellen.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het Plan van
aanpak tweede wetsevaluatie WNT (Kamerstuk 34 366, nr. 3). Deze leden onderschrijven het streven van het kabinet naar een sober beloningsbeleid
voor topfunctionarissen in de (semi)publieke sector. Publiek geld moet niet besteed
worden aan bovenmatige beloningen. Deze leden hopen dat de voorgenomen wetsevaluatie
inzicht biedt in doeltreffendheid, doelmatigheid en neveneffecten van de WNT.

De leden van de CDA-fractie hebben eveneens met belangstelling kennisgenomen van de
brief van de Minister van BZK inzake voortgang normering topinkomens (semi)publieke
sector en WNT-jaarrapportage 2017 en van de brief van de Minister van VWS.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de brieven van het kabinet
ten aanzien van de WNT. Graag delen deze leden hierover nog wat vragen en opmerkingen.

De leden van de SP-fractie hebben kennis genomen van de plannen van de Minister over
de wetsevaluatie en de verdere uitwerking van de WNT en hebben hierover nog enkele
vragen en opmerkingen.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van de voorgenomen
plannen ten aanzien van de evaluatie van de WNT.

2. Werking van de WNT

De WNT is enkele jaren geleden in werking getreden. De leden van de VVD-fractie vragen
of de Minister de mening deelt dat de aandacht er nu volledig op gericht moet zijn
om de impact van de huidige wet te kennen? Zo neen, waarom niet? Is de Minister het
met de leden van de VVD-fractie eens dat, als de WNT steeds breder wordt toegepast,
en het verschil tussen publieke en private sector daarbij wordt «vergeten», het risico
bestaat dat er op de lange termijn een minder goede diensten leverende en zelfs stuurloze
overheid kan ontstaan? Is de Minister het met de VVD-fractie eens dat we moeten voorkomen
dat naast de bestaande wetgeving de salarissen in de publieke en semipublieke sector
met steeds meer regelgeving, verboden en uitzonderingen worden omgeven?

De leden van de VVD-fractie vragen aandacht voor de impact van de WNT. Zij hebben
daarover de volgende vragen:

– Met welke percentages zijn de beloningen in het topsegment van de arbeidsmarkt van
de (semi)publieke sector sinds de invoering van de WNT gedaald?

– Wat is het oordeel van de Minister over de neerwaartse beweging in salarissen in de
(semi-) publieke sector?

– In hoeverre beïnvloedt het normeren van het topsegment van de arbeidsmarkt van de
(semi-)publieke sector het loongebouw in de (semi-)publieke sector?

– In hoeverre heeft de WNT een signaalfunctie voor de mensen die er niet onder vallen?

– In welke mate zijn de beloningsverschillen tussen het bedrijfsleven en de (semi-)
publieke sector toegenomen sinds de invoering van de WNT?

– Hoe wordt bepaald voor welke instellingen een uitzondering wordt gemaakt? Waarom is
de uitzondering op de werkingssfeer van de WNT, die in artikel 5.1a geregeld is, slechts
van toepassing op artsen, tandartsen en apothekers, maar niet op andere artikel 3
beroepen uit het BIG-register, zoals bijvoorbeeld fysiotherapeuten en verloskundigen?

– Waarom publiceert de overheid geen definitie van WNT-instellingen?

– Wordt ook gekeken of aangesloten kan worden bij belastbaar loon op jaarbasis?

– Er is een controleprotocol opgetuigd om na te gaan of de instellingen, die onder de
WNT vallen, zich aan de wet houden. Dat zorgt voor veel werk en administratieve lasten.
In hoeverre levert al dat werkt de juiste informatie op om te handhaven en te monitoren
wat de (onverwachte) invloed is van de wet op de publieke diensten?

De Minister constateert dat uit de huidige gegevens blijkt dat de WNT een effectief
instrument is dat bovenmatige bezoldiging in de (semi-)publieke sector tegengaat en
zorgt voor transparantie over topinkomens. Tegelijkertijd stelt zij aandacht te hebben
voor de toekomstbestendigheid van de WNT (Kamerstuk 30 111, nr. 117, blz. 1). De leden van de CDA-vragen vragen de Minister om nader toe te lichten wat
zij in dit verband bedoelt met «toekomstbestendigheid»?

De leden van de CDA-fractie lezen op bladzijde 17 van het plan van aanpak: «Het absoluut tegengaan van bovenmatige beloningen dan wel bezoldigingen van topfunctionarissen
kan op basis van de huidige wet en uitvoering van deze wet niet worden beloofd». De leden van de CDA-fractie vragen de Minister deze stelling nader te duiden, ook
als het woord «absoluut» tussen haakjes wordt gezet.

De leden van de GroenLinks-fractie maken zich nog steeds zorgen over de kloof tussen
mensen aan de top en de mensen op de werkvloer. In de publieke sector is de onvrede
over de achterliggende salarisontwikkeling en de toename van werkdruk groot. Deze
mensen zien echter wel dat hun bestuurders hoge salarissen ontvangen. Graag zouden
deze leden de Minister willen vragen hoe zij deze onvrede op de werkvloer over de
grote kloof tussen de top en «gewone» medewerkers analyseert.

3. Aanpak tweede wetsevaluatie WNT

De leden van de VVD-fractie hebben de volgende vragen over het plan van aanpak van
de tweede wetsevaluatie WNT (bijlage bij Kamerstuk 34 366, nr. 3):

– Wat is het lijstje met theoretische effecten uit de eerste wetsevaluatie? Welke van
deze theoretische effecten komen niet terug in het plan van aanpak nu en waarom niet?

– Wordt er ook «sector per sector» geëvalueerd? Worden verschillende sectoren verschillend
geëvalueerd? Graag in het antwoord met name aandacht voor het apart evalueren van
de rol van de WNT bij het aantrekken van a) ICT-personeel en b) ICT personeel in de
zorg.

– Wordt er in de wetsevaluatie ook onderzocht of het WNT-niveau juist is? Zo nee, waarom
niet?

– Wordt ook gekeken of het huidige WNT-niveau gelijk is aan het daadwerkelijke ministerssalaris?

– Wordt gekeken hoe definities van «»salaris»» en «»WNT-instellingen»» gemakkelijker
kunnen worden gemaakt zodat er niet gegokt hoeft te worden?

– Wordt ook geëvalueerd hoe de definitie van topfunctionarissen werkt?

– Wanneer, op welke wijze en hoe vaak zal de Minister de Kamer informeren over de voorbereiding
van de wetsevaluatie? Bijvoorbeeld, welke zaken er wel en niet geregistreerd worden.
Wanneer is de wetsevaluatie gereed?

In het plan van aanpak is aangegeven dat «tijdens de expertsessie werd gesuggereerd om aan de hand van een beperkt aantal verdiepende
vragen een ideeënwedstrijd te organiseren, waarbij het beschikbare budget van tevoren
wordt vastgesteld, waarna universiteiten en/of onderzoeksbureaus een voorstel doen
hoe ze de beantwoording van de vraag aanpakken. Innovativiteit van de voorgestelde
aanpak is een criterium bij de selectie» (blz. 14) (bijlage bij Kamerstuk 34 366, nr. 3). De leden van de CDA-fractie vragen naar de stand van zaken op dit punt.

De leden van de CDA-fractie lezen voorts in het plan van aanpak: «Om tot een goede en gedragen wetsevaluatie te komen is betrokkenheid van stakeholders,
zoals brancheorganisaties, verenigingen van bestuurders en toezichthouders, NBA, wetenschap,
advocatenkantoren, WNT-instellingen, etc., onmisbaar. Daarom worden zij meteen vanaf
de verkenningsfase en het opstellen van het plan van aanpak bij de wetsevaluatie uitgenodigd
hun inzichten en ervaringen te delen. In de verkenningsfase is hen gevraagd om mede
richting te geven aan de onderzoeksvragen, de onderzoeksaanpak en aan te geven welke
input zij in het vervolg kunnen leveren» (blz. 15) (Kamerstuk 34 366, nr. 3). Is het gebruikelijk dat normadressaten op deze wijze worden betrokken bij de evaluatie
van de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de neveneffecten van een wet, zo vragen
de leden van de CDA-fractie.

«Kanttekening bij het onderzoeksmodel is dat gedragsverandering als gevolg van de
WNT niet is meegenomen», aldus staat geschreven op bladzijde 17 van het plan van aanpak (bijlage bij Kamerstuk
34 366, nr. 3). De leden van de CDA-fractie vragen de Minister deze opmerking nader te duiden.
Wat is de toegevoegde waarde van de WNT, als de beoogde gedragsveranderingen ook zonder
invoering van de WNT zouden zijn opgetreden?

De leden van de GroenLinks-fractie hebben ook enkele vragen ten aanzien van het plan
van aanpak voor de tweede wetsevaluatie van de WNT. Is de Minister bereid om bij de
evaluatie van de WNT ook expliciet de positie van externen en de positie van functionarissen
in de (semi-)publieke sector die nu niet onder de WNT vallen te betrekken? Zo nee,
waarom niet? Ook zouden de leden van de GroenLinks-fractie graag zien dat de rol van
de ondernemingsraden ten aanzien van het (top)beloningsbeleid expliciet bij de wetsevaluatie
wordt betrokken. Daarnaast zouden deze leden de Minister willen meegeven om bij de
wetsevaluatie een duidelijk onderscheid te maken tussen enerzijds «hoofdfunctionarissen»
en anderzijds toezichthouders. Is de Minister hiertoe bereid? Zo nee, waarom niet?

De leden van de SP-fractie lezen in het plan van aanpak dat verschillende «stakeholders»
bij de wetsevaluatie betrokken zijn. Allereerst snappen genoemde leden niet waarom
zij niet betrokkenen worden genoemd maar «stakeholders». De leden van de SP-fractie
vragen welke betrokken partijen allemaal bij de wetsevaluatie betrokken worden en
hoe intensief deze samenwerking in het onderzoek zal zijn. Hoe wordt de objectiviteit
in het onderzoek gewaarborgd? Voert het ministerie zelf dit onderzoek uit, of wordt
hier een onderzoeksbureau ingeschakeld? Zo ja, welk onderzoeksbureau is dit en wat
is het budget?

4. Naleving en neveneffecten

«Positieve neveneffecten van de WNT zijn mogelijk diversiteit en doorstroming van
eigen talent naar de top» (blz. 17), aldus lezen de leden van de CDA-fractie in het plan van aanpak. Deze leden
vragen in hoeverre bevordering van diversiteit een doelstelling is of kan zijn van
de WNT.

Volgens het plan van aanpak is een mogelijk gedragseffect «het ontstaan van arrangementen in de sfeer van de secundaire arbeidsvoorwaarden,
bedoeld voor topfunctionarissen die dicht tegenaan of op de bezoldigingsnorm zitten» (blz. 17). De leden van de CDA-fractie vragen, hoe deze opmerking zich verhoudt tot
de eerder getrokken conclusie dat de nalevingsbereidheid hoog is. Hoe verhoudt de
beleden nalevingsbereidheid van de stakeholders zich tot het standpunt over de WNT
ten tijde van de parlementaire behandeling?

De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat het met enige regelmaat voorkomt
dat personen die onder de WNT vallen een salaris hebben dat net onder de grens van
de wet valt, maar daarnaast een of meerdere (betaalde) nevenfuncties vervullen die
hen dusdanig veel tijd kosten dat zij feitelijk een of meerdere dagdelen niet werkzaam
zijn in de functie waarin zij net onder de grens van de WNT vallen. Kan de Minister
heel nauwkeurig aangeven hoe zij dit soort situaties beoordeelt. Deelt zij de mening
van de leden van de fractie van GroenLinks dat dit een onwenselijke situatie is? En
is zij bereid om te onderzoeken hoe dit soort situaties in de toekomst kunnen worden
tegen gegaan? Zo nee, waarom niet?

Kan de Minister verder aangeven hoe het staat met het tegengaan van andere ontwijkingsconstructies
van de WNT? En is de Minister ervan overtuigd dat sluiproutes om de WNT te ontwijken
altijd snel en adequaat worden opgespoord? Zo ja, waar baseert de Minister deze overtuiging
op?

De leden van de GroenLinks-fractie staan nog steeds op het standpunt dat ook extern
ingehuurd personeel niet aan de WNT mag ontkomen. Hoeveel extern ingehuurd personeel
is op dit moment in dienst bij een organisatie die onder de WNT valt en hoeveel van
deze extern ingehuurde personen verdienen een salaris dat hoger is dan de WNT-grens
waar zij onder zouden vallen als zij niet extern ingehuurd zouden zijn? Deelt de Minister
de mening van de leden van de GroenLinks-fractie dat het onwenselijk is dat externen
meer verdienen dan personeel in loondienst? En kan de Minister uitsluiten dat er functies
zijn waarvoor bewust externen worden ingehuurd om op die manier de WNT-normen te omzeilen?

In de voortgangsrapportage WNT 2017 (Kamerstuk 30 111, nr. 117) die de Minister op 20 december 2018 aan de Kamer heeft gestuurd schrijft de Minister
dat er acht overtredingen van de WNT door de accountant en elf door de WNT-toezichthouder
zelf zijn gesignaleerd. De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de Minister kan
aangeven hoe of hoe het kan dat sommige overtredingen wel door de ene controleur en
niet door de eerstelijns-controleur worden gesignaleerd. Heeft dit met onduidelijkheid
van regels te maken of spelen hier andere redenen?

De leden van de SP-fractie pleiten er al lang voor dat iedereen die bij een instelling
of organisatie werkt die met publiek geld gefinancierd wordt, niet een hoger salaris
verdient dan een Minister. Daarom betreuren de genoemde leden ook dat de WNT-3 nooit
naar de Kamer is gestuurd. Ook deze regering maakt geen haast met plannen om de werking
van de WNT uit te breiden. De leden van de SP-fractie vragen de Minister of zij mogelijkheden
ziet om schijnconstructies aan te pakken, en/of dat er via omwegen zoals via bv’s
of productiehuizen toch mensen zijn die in publieke dienst zijn maar wel meer verdienen
dan een Minister. Is de Minister bereid om ook dat in de wetsevaluatie mee te nemen?

De wetsevaluatie richt zich onder andere ook op de onbedoelde neveneffecten van de
WNT (Kamerstuk 34 366, nr. 3). Naar de mening van de leden van de PvdA-fractie zou daarbij ook gelet moeten worden
op neveneffecten waar tot nu toe weinig aandacht voor was. Daarbij denken deze leden
aan het onbedoelde neveneffect dat de WNT mogelijk heeft geleid tot pogingen van topfunctionarissen
om onder de werking van de wet uit te komen. En wel niet zozeer in de zin dat zij
gebruik maken van de in de wet voorziene uitzonderingen of dat zij verzoeken om uitgezonderd
te worden. De leden van de PvdA-fractie duiden op pogingen om via mazen in de wet
creatieve oplossingen te zoeken die weliswaar naar de letter van de wet zijn toegestaan,
maar in strijd zijn met de geest van de wet. Deze leden zouden dan ook graag onderzocht
zien worden in welke mate de WNT omzeild wordt doordat topfunctionarissen van mogelijkheden
gebruik maken die ten tijde dat de WNT gemaakt werd niet voorzien zijn. Die vraag
komt naar voren naar aanleiding van berichten in de afgelopen jaren van pogingen om
topbestuurders toch meer dan de WNT norm te betalen of om ze toch hogere ontslagvergunningen
mee te geven. Daarbij denken de leden van de PvdA-fractie andere aan een ex-zorgbestuurder
die na zijn vertrek een grote som geld, hoger dan de toegestane ontslagvergunning,
kreeg om een rapport te schrijven. Of over topfunctionarissen die na een reorganisatie
ineens geen topfunctionaris meer zijn maar wel meer gaan verdienen dan de WNT-norm.
Of over een directeur die weggaat en als interimmer wordt ingehuurd voor een hoger
salaris. Of na zijn vertrek als adviseur wordt ingehuurd. Is de Minister bereid om
bij de wetsevaluatie van de WNT ook deze problematiek te laten betrekken?

5. Uitbreiding van de WNT

De leden van de VVD-fractie kunnen zich niet aan de indruk onttrekken dat de geneigdheid
bestaat om de WNT uit te willen breiden naar aanleiding van incidenten dan wel vermeende
incidenten. Is de Minister het met de leden van de VVD-fractie eens dat de wet niet
op basis van incidenten moet worden uitgebreid?

De leden van de GroenLinks-fractie zien nog steeds dat in de samenleving veel draagvlak
is voor het verder uitbreiden van de WNT, maar dat dit kabinet daar niet aan wil.
Kan de Minister aangeven of zij nog steeds van mening is dat een verdere uitbreiding
van de WNT niet aan de orde is? Zo ja, waarom en wat vindt de Minister van het feit
dat veel mensen in de samenleving dit nu juist wel een goed idee vinden?

De leden van de SP-fractie vragen naar andere uitbreidingen van de WNT. Ook gemeenten
en provincies financieren instellingen en organisaties met publiek geld. Is de Minister
bereid te kijken naar een uitbreiding van de werking van de WNT zodat ook instellingen
die gefinancierd worden door gemeenten en provincies hieronder vallen? Zo nee, waarom
niet?

6. Kosten

De leden van de CDA-fractie waarderen het dat onderzoekers worden uitgenodigd onconventioneel
te denken: kunnen de doelen van de WNT tegen de helft van de uitvoeringskosten worden
gerealiseerd en zo ja, op welke wijze? (blz. 11 van het plan van aanpak) Deze leden
vragen in dit verband wat de uitvoeringskosten van de WNT zijn, zowel voor de overheid
als in termen van administratieve lasten voor de betreffende instellingen.

7. Informatievoorziening

De leden van de VVD-fractie hebben enkele vragen over de jaarrapportage. De informatie
die nu in de WNT-rapportages staat is vooral gericht op handhaving. Kan meer inzicht
in de werking van de wet op andere punten worden gegeven? Kan bijvoorbeeld bij de
jaarlijkse WNT-rapportage een tweede bijlage worden gevoegd, waarin informatie wordt
gegeven over het gat met de private sector en wellicht andere parameters die de arbeidsmarkt
beschrijven?

De leden van de CDA-fractie hebben de Minister eerder bij motie1 gevraagd de Kamer niet alleen te informeren over toegekende uitzonderingen maar ook
over afgewezen uitzonderingen op het WNT-maximum. De Minister meldt dat de niet-gehonoreerde
verzoeken óf afgewezen óf ingetrokken óf nog in procedure zijn. Kan de Minister dit
nader specificeren? Op basis van de verstrekte informatie is niet uitgesloten dat
op enig moment alle ingediende uitzonderingsverzoeken alsnog worden gehonoreerd.

8. Toepassing van de WNT in de zorg

In de brief van 21 januari jl. (Kamerstuk 30 111, nr. 118) wordt ingegaan op het nog in te dienen wetsvoorstel met betrekking tot het voorkomen
van ontwijking van onderaannemers in de zorg. Wat is de stand van zaken met betrekking
tot de voorbereiding van dit wetsvoorstel? De leden van de VVD-fractie ontvangen graag
een update van de Minister?

De leden van de CDA-fractie vragen wat de Minister van Volksgezondheid Welzijn en
Sport (VWS) precies bedoelt met de mededeling dat hij aanleiding ziet om de toepassing
van de WNT in de zorg tegen het licht te houden. Op dit moment geldt dat de WNT in
de zorg van toepassing is op instellingen met een toelating in de zin van de Wet toelating
zorginstellingen (WTZi). Kan de Minister toelichten waarom het niet eenvoudig is vast
te stellen of een instelling aan de criteria van de WTZi voldoet?

De Minister van VWS heeft bij brief van 21 januari 2019 aangegeven dat de wijziging
van de WNT om ontwijking door onderaannemers in de zorg tegen te gaan vertraging oploopt
(Kamerstuk 30 111, nr. 118). De leden van de GroenLinks-fractie betreuren dit uitstel. Kan nader worden ingegaan
op de achterliggende redenen van het uitstel? De Minister van VWS schrijft dat er
uitvoeringsproblemen aan het licht zijn gekomen omdat accountants hebben aangegeven
dat de werkingssfeer van de WNT met name voor kleine zorgpraktijken niet altijd even
duidelijk is. Kan specifieker worden toegelicht wat de onduidelijkheden precies inhouden
en hoe het kan dat deze onduidelijkheden ervoor zorgen dat de wetswijziging pas bijna
een jaar later dan de oorspronkelijke planning naar de Kamer zal worden gestuurd?
Als deze uitvoeringsproblemen door de onduidelijkheid zo fundamenteel is, waarom is
dit dan niet eerder in het traject van de wetswijziging aan het licht gekomen en waarom
is de Tweede Kamer hier dan niet eerder over geïnformeerd? Kan worden aangegeven of
er naast de uitvoeringsproblemen nog andere redenen zijn waarom de wet naar verwachting
pas zoveel maanden later aan de Tweede Kamer kan worden aangeboden?

II. Antwoord van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

1. Inleiding

Ik dank de leden van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken voor hun opmerkingen
en vragen over het plan van aanpak van de tweede wetsevaluatie van de Wet normering
topinkomens (Kamerstuk 34 366, nr. 3), de WNT-jaarrapportage 2017 (Kamerstuk 30 111, nr. 117) en de brief van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport inzake het wetsvoorstel
tegengaan ontwijking WNT (Kamerstuk 30 111, nr. 118). Hieronder beantwoord ik de gestelde vragen en ga ik in op de gemaakte opmerkingen.
Vragen die specifiek de zorg in relatie tot de WNT betreffen (paragraaf 8 en een afzonderlijke
vraag in paragraaf 2) beantwoord ik mede namens de Minister van VWS.

2. Werking van de WNT

De leden van de VVD-fractie hebben een reeks vragen en opmerkingen over de werking
van de Wet normering topinkomens (WNT). Ik deel de mening van deze leden dat de aandacht
erop gericht moet zijn om de impact van de wet te kennen. Nu de wet enkele jaren volledig
in werking is en de overgangsperiode, die nog doorloopt tot 2023, stapsgewijs begint
af te lopen beginnen de effecten steeds beter zichtbaar te worden. De tweede wetsevaluatie
is bedoeld om de impact van de wet in beeld te brengen en waar nodig of wenselijk
bij te sturen.

De leden van deze fractie vrezen ook een minder goede diensten leverende en zelfs
stuurloze overheid als de WNT steeds breder wordt toegepast en het verschil tussen
publieke en private sector wordt vergeten. Deze vrees deel ik niet. Om te beginnen
is de reikwijdte van de WNT in termen van het aantal eronder vallende instellingen
in de afgelopen jaren niet aangepast. Ik heb geen signalen dat na of door de invoering
van de WNT de prestaties van organisaties in de (semi)publieke sector zijn gedaald.
Wel is het van belang om effecten van de WNT, positief of negatief, in beeld te krijgen
om zo nodig te kunnen bijsturen. Met name deelonderzoek 6 en 7 van de tweede wetsevaluatie
zijn hiervoor van belang. Hierbij worden voor het geheel en per sector onder meer
het loongebouw, de salarisverschillen tussen publieke en private sector, arbeidsmobiliteit
en samenstelling en kwaliteit van het bestuur in beeld gebracht. Het CBS heeft inmiddels
een vooronderzoek gedaan met het oog op verzameling van de benodigde gegevens ten
behoeve van deelonderzoek 6. Kwalitatieve verdieping vindt plaats in deelonderzoek
7.

Ik ben het eens met de leden van de VVD-fractie dat moet worden voorkomen dat er steeds
meer regelgeving, verboden en uitzonderingen komen voor de bezoldiging in de publieke
sector. Deelonderzoek 4 en 5 van de tweede wetsevaluatie zullen naar mijn verwachting
hieraan een bijdrage kunnen leveren. Deze deelonderzoeken hebben betrekking op de
regeldruk en het onderzoeken van de mogelijkheden voor vereenvoudiging van de (uitvoering
van de) WNT.

Deelonderzoek 1 van de tweede wetsevaluatie zal de vraag van de VVD-fractie beantwoorden
over de percentuele daling van de bezoldiging van topfunctionarissen sinds de invoering
van de WNT. Tot en met 2015 werd deze informatie jaarlijks verzameld en geanalyseerd.
Ter vermindering van administratieve lasten en van uitvoeringskosten van de overheid
is bij de Evaluatiewet in 2017 besloten om de algemene digitale meldplicht van WNT-gegevens
af te schaffen. Tegelijkertijd is in artikel 7.2 WNT vastgelegd dat een verslag van
de doeltreffendheid en de effecten van de WNT in 2020 en elke vijf jaar daarna aan
de Staten-Generaal worden gemeld.

De neerwaartse beweging van de bezoldiging van topfunctionarissen in de (semi)publieke
sector, waar deze leden mij naar vragen, is een beoogd effect van de WNT. Voor de
WNT was er in de (semi)publieke sector bij sommige instellingen sprake van buitensporig
hoge beloningen. Omdat openbaarmaking op grond van de Wet openbaarmaking uit publieke
middelen gefinancierde topinkomens (Wopt) niet leidde tot de gewenste matiging heeft
het toenmalige kabinet besloten de WNT in te dienen. Voor zover de bezoldiging van
topfunctionarissen boven het ingestelde WNT-bezoldigingsmaximum lag, zorgt de WNT
na een overgangsperiode voor matiging van de bezoldiging. In hoeverre dit ongewenste
neveneffecten met zich meebrengt, zal uit de tweede wetsevaluatie moeten blijken.

De invloed van het normeren van de bezoldiging van topfunctionarissen op het loongebouw
in de (semi)publieke sector, waar deze leden ook naar vragen, is een van de aspecten
die het CBS als onderdeel van deelonderzoek 6 kwantitatief zal onderzoeken. Ditzelfde
geldt ook voor de beloningsverschillen tussen het bedrijfsleven en de (semi-)publieke
sector.

Over de vraag of en in hoeverre de WNT een signaalfunctie heeft voor instellingen
of personen die er niet onder vallen heb ik geen generieke informatie. Incidenteel
bereiken mijn departement, via het toezicht of via vragen uit het veld, signalen.
Zo zijn er instellingen die niet onder de WNT vallen, maar hun bestuurder wel een
bezoldiging bieden die niet boven het WNT-bezoldigingsmaximum uitkomt. Het komt ook
voor dat bestuurders tijdens de overgangsperiode vrijwillig afzien van een deel van
de bezoldiging, waar zij op grond van het overgangsrecht recht op hebben.

De leden van de VVD-fractie vragen voorts waarom de uitzondering op de werkingssfeer
van de WNT, die in artikel 1.5a geregeld is, slechts van toepassing is op artsen,
tandartsen en apothekers, maar niet op andere artikel 3-beroepen uit het BIG-register,
zoals bijvoorbeeld fysiotherapeuten en verloskundigen. De aanleiding voor de uitzondering
was het advies van de Commissie inkomens medisch specialisten (verder: Commissie Meurs)
uit 2012. De Commissie Meurs gaf aan dat inkomensnormering van de specialismen van
artsen, tandartsen en apothekers ertoe zou leiden dat deze beroepsbeoefenaars niet
in loondienst zouden treden bij een zorginstelling en zich vrij zouden vestigen. Het
beleid is er echter juist op gericht om voor artsen, tandartsen en apothekers en de
specialismen hiervan loondienst een gelijkwaardige keuze te laten zijn ten opzichte
van de vrije vestiging. Bovendien bestaat de nadrukkelijke wens om het voor medisch
specialisten niet onaantrekkelijk te maken om toe te kunnen treden tot de raad van
bestuur van zorginstellingen. Zonder de uitzondering van artikel 1.5a van de WNT zou
het voor medisch specialisten (of zij nu in loondienst werken of als vrij gevestigde)
onaantrekkelijk zijn om zo’n bestuursfunctie te vervullen als zij daarnaast ook voor
hun werkzaamheden als medisch specialist genormeerd zouden worden. Een dergelijke
situatie doet zich niet voor bij andere beroepen zoals fysiotherapeuten en verloskundigen.

De leden van deze fractie vragen ook waarom de overheid geen definitie van WNT-instellingen
publiceert. De afbakening van de WNT is uitvoerig toegelicht en onderbouwd in de memorie
van toelichting bij de WNT2. Hieruit blijkt dat met name de semipublieke sector een dynamische populatie van
instellingen omvat. De WNT is van toepassing op de publieke sector door een opsomming
van alle krachtens publiekrecht opgerichte rechtspersonen (artikel 1.2 WNT). De publieke
sector is derhalve op basis van een formeel criterium (publiekrechtelijke grondslag)
onder de WNT gebracht. Voor de semipublieke sector is de reikwijdte van de WNT afgebakend
door in de wet te benoemen welke sectoren en instellingen tot de semipublieke sector
worden gerekend. De afbakening is geschied aan de hand van de in paragraaf 2.3 van
de memorie van toelichting bij het oorspronkelijke wetsvoorstel genoemde materiële
en/of formele criteria. Deze zijn ontleend aan het advies van de commissie Dijkstal.
De uitkomst van de afbakening is vastgelegd in (de bijlagen bij) de artikelen 1.3,
1.4 en 1.5 WNT. Deels zijn daarop instellingen met naam en toenaam aangewezen, maar
deels is dat niet mogelijk, omdat het van materiële criteria en van feiten en omstandigheden
afhangt of een bepaalde rechtspersoon of instelling onder de reikwijdte van de WNT
valt. Zie bijvoorbeeld de zorgsector of het subsidiecriterium, waarbij de duur van
de subsidie, de hoogte van de subsidie en de omvang van de subsidie in relatie tot
de opbrengsten relevant zijn. Tot slot is er nog de mogelijkheid om bij algemene maatregel
van bestuur rechtspersonen en organisaties onder de reikwijdte van de WNT te brengen,
die naar de letter van de wet niet onder de WNT vallen, maar wel een publieke taak
verrichten en direct of indirect uit publieke middelen worden gefinancierd.

De leden van de VVD-fractie vragen ook of wordt gekeken of voor de WNT kan worden
aangesloten bij het belastbaar loon op jaarbasis. In de Wopt werd uit oogpunt van
beperking van administratieve lasten uitgegaan van het begrip belastbaar loon. Het
gebruik van dit begrip bracht met zich mee dat pas na afloop van het kalenderjaar
kon worden beoordeeld of op grond van de Wopt in enig kalenderjaar een inkomen openbaar
gemaakt moest worden. Omdat de WNT bovenop de openbaarmakingsverplichting ook normering
van de bezoldiging inhoudt, is voor de WNT een stelsel noodzakelijk waarbij vóór de
aanvang van een kalenderjaar duidelijk is welke grenzen aan de bezoldiging worden
gesteld. Dat maakt het begrip belastbaar loon ongeschikt als basis voor de normering
in de WNT. Omdat het verwarrend is om bij de regels voor openbaarmaking andere begrippen
te hanteren dan bij de toegestane hoogte van bezoldiging, is bij de invoering van
de WNT gekozen voor een andere definitie van bezoldiging. Er is aangesloten op het
Burgerlijk wetboek (artikel 383c, eerste lid, Boek 2), omdat de begrippen uit dat
artikel ruime bekendheid genieten en breed worden toegepast. Zo wordt de bezoldiging
van de topfunctionaris in de zorg al met behulp van de terminologie van artikel 383c,
eerste lid, openbaar gemaakt. De Raad voor de Jaarverslaggeving stelt richtlijnen
op over de uitleg van artikel 383c. Aansluiting bij artikel 383c maakt de WNT tot
slot beter uitvoerbaar voor de accountants die de jaardocumenten moeten controleren.
Bovenstaande is ook verwoord in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van
de WNT3.

De leden van de VVD-fractie stellen tot slot dat het Controleprotocol WNT zorgt voor
veel werk en administratieve lasten. Zij vragen zich af of dat werk de juiste informatie
oplevert om te handhaven en te monitoren wat de invloed van de wet is op de publieke
diensten. Het Controleprotocol WNT is een hulpmiddel voor accountants. Bij de controle
op de naleving van de WNT heeft de accountant een wettelijke taak als eerstelijns
toezichthouder. De accountant moet vaststellen of de WNT correct is nageleefd en dient
eventuele overtredingen aan mijn ministerie te melden. Het is gebruikelijk voor de
accountancy om voor hun wettelijke taken een controleprotocol te formuleren. Hierin
staat wat en eventueel op welke wijze de accountant moet controleren. Vanaf de inwerkingtreding
van de WNT wordt er jaarlijks voor het betreffende controlejaar een Controleprotocol
WNT vastgesteld. In 2017 kwamen er vanuit de beroepsorganisatie voor accountants NBA
klachten over de hoeveelheid werkzaamheden voor accountants, die mede samenhingen
met onduidelijkheid over de werkzaamheden die van de accountant werden verwacht alsmede
de diepgang van deze werkzaamheden. In nauw overleg met de NBA is het Controleprotocol
WNT ingrijpend herzien. Hierbij is gekeken hoe binnen de grenzen van de wet de werklast
voor accountants kon worden verminderd. Ook vanuit het oogpunt van doelmatige besteding
van publieke middelen is dit van belang. Als onderdeel van de tweede wetsevaluatie
zal in kaart worden gebracht of nadere maatregelen mogelijk en nodig zijn om de werklast
samenhangend met de (controle op de) naleving van de WNT te verminderen. Mede op grond
van het Controleprotocol WNT wordt informatie verzameld en gevalideerd voor toezicht
en handhaving. Informatie over de invloed van de WNT op publieke diensten wordt niet
op grond van het Controleprotocol verzameld, zoals de leden van de VVD-fractie stellen.

De leden van de CDA-fractie constateren dat ik in de aanbiedingsbrief bij de WNT-jaarrapportage4 schrijf dat de WNT een effectief instrument is en dat ik aangeef aandacht te hebben
voor de toekomstbestendigheid van de WNT. Zij willen weten wat in dit verband bedoeld
wordt met «toekomstbestendigheid». Hiermee wordt met name gedoeld op de tweede wetsevaluatie.
Een van de hoofdconclusies van de eerste wetsevaluatie is dat de wet goed wordt nageleefd.
In de tweede wetsevaluatie wordt nagegaan of deze conclusie nog steeds getrokken kan
worden. Daarnaast moet de tweede wetsevaluatie informatie opleveren over neveneffecten
van de wet (op de arbeidsmarkt, het loongebouw, de arbeidsmobiliteit etc.) en de mogelijkheden
om de uitvoering van de wet te vereenvoudigen en daarmee, zonder het doel van de wet
aan te tasten, de uitvoeringskosten voor WNT-instellingen, accountants en de overheid
te verminderen. Op basis van deze informatie kan desgewenst worden bijgestuurd.

Deze leden vragen ook de volgende zin uit het plan van aanpak van de tweede wetsevaluatie
WNT nader te duiden:

«Het absoluut tegengaan van bovenmatige beloningen dan wel bezoldigingen van topfunctionarissen
kan op basis van de huidige wet en uitvoering van deze wet niet worden beloofd».

Dit betreft een passage uit de impressie van een van de expertsessies met wetenschappers
over de aanpak en de methodologie van het onderzoek naar de effecten van de WNT. Zij
wijzen erop dat de wet geen plafond aanbrengt voor de bezoldiging en de ontslagvergoeding
van topfunctionarissen. Op basis van de WNT kan niet worden beloofd dat nooit sprake
is van een bovenmatige beloning voor een topfunctionaris. Voor een specifieke functie
zou een bezoldiging die onder het WNT-maximum ligt immers ook bovenmatig kunnen zijn.
Het is aan de werkgever van de topfunctionaris om een redelijke bezoldiging overeen
te komen, zowel naar de letter van de wet als met inachtneming van het maatschappelijk
belang.

In reactie op de zorgen van de leden van de GroenLinksfractie over de kloof tussen
mensen aan de top en mensen op de werkvloer wil ik benadrukken dat de WNT juist zorgt
dat in de (semi)publieke sector het salarisverschil tussen de top en de werkvloer
afneemt. Bij tal van WNT-instellingen lag voor de inwerkingtreding van de WNT de bezoldiging
van bestuurders hoger dan het WNT-maximum. Bij nieuwe benoemingen en herbenoemingen
moet sindsdien een lagere bezoldiging worden afgesproken dan voordien voor dezelfde
functie gebruikelijk was. Ook zittende bestuurders die aanvankelijk meer dan het bezoldigingsmaximum
verdienden moeten na een overgangsperiode afbouwen naar het WNT-bezoldigingsmaximum.

3. Aanpak tweede wetsevaluatie WNT

De leden van de VVD-fractie hebben een aantal vragen over het plan van aanpak bij
de tweede wetsevaluatie. De leden willen graag een lijst met de theoretische effecten
uit de eerste wetsevaluatie en willen graag weten welke van deze effecten terugkomen
in het plan van aanpak. In het plan van aanpak dat ik op 9 oktober 2018 aan u heb
gestuurd5, heb ik aangegeven dat een vijftal onderwerpen is geselecteerd, namelijk het loongebouw
van WNT-instellingen, de arbeidsmobiliteit van topfunctionarissen, de omvang en samenstelling
van besturen van WNT-instellingen, de kwaliteit van bestuur en de salarisverschillen
tussen de private en publieke sector. Deze keuze is gebaseerd op het onderzoek van
Ecorys naar niet-beoogde effecten van de WNT6 alsmede op de gesprekken die tijdens de verkenningsfase met betrokken partijen zijn
gevoerd en het contact met uw Kamer. Het Ecorys-onderzoek, dat onderdeel uitmaakt
van de eerste wetsevaluatie, behelsde het in kaart brengen van mogelijke effecten
van de WNT. Deze effecten konden op dat moment nog niet worden onderzocht, met name
omdat de eerste wetsevaluatie zeer kort na de inwerkingtreding plaatsvond. Over de
periode 2013–2015 konden nog weinig meetbare effecten verwacht worden. Ook werden
reeds bestaande bezoldigingsafspraken van veel topfunctionarissen gerespecteerd door
het overgangsrecht. Het Ecorys-onderzoek was gericht op het in kaart brengen van (1)
reeds zichtbare niet-beoogde effecten en (2) te verwachten effecten op middellange
termijn. In het onderzoek van Ecorys zijn de mogelijke effecten van de WNT ingedeeld
naar twee dimensies: (1) de mate van aannemelijkheid dat het effect zich voordoet
en (2) de schaal waarop het effect zich voordoet. Een viertal categorieën effecten
is zeer aannemelijk en zal zich bij alle of in elk geval veel instellingen voordoen.
Deze worden bij de tweede wetsevaluatie meegenomen. In de motie Middendorp7 wordt expliciet verzocht om inzage in de salarisverschillen tussen de publieke en
private sector. Daarom is dit aspect aan het onderzoek toegevoegd.

De leden van de VVD-fractie willen ook graag weten of er per sector wordt geëvalueerd
of sectoren verschillend worden geëvalueerd en zo ja, of er specifieke aandacht is
voor het aantrekken van ICT-personeel (in de zorg). In de tweede wetsevaluatie wordt
vanzelfsprekend veel aandacht besteed aan de verschillen per sector. Gegevens worden
verzameld per sector en waar nodig per deelsector, omdat ook binnen sectoren grote
verschillen in soort en type instelling bestaan. Met name in deelonderzoek 7 (kwalitatieve
verdieping) is plaats voor specifieke vragen zoals de eventuele effecten van de WNT
op het aantrekken van topfunctionarissen op ICT-gebied.

Een volgende vraag van deze leden is of in de tweede wetsevaluatie wordt onderzocht
of de hoogte van de voor de topfunctionarissen geldende bezoldigingsnorm juist is.
Wat de hoogte van de norm is of moet zijn, is uiteindelijk een politieke afweging.
In de tweede wetsevaluatie, en met name in deelonderzoek 6 en 7, worden objectief
en onafhankelijk de effecten van de WNT in beeld gebracht. Op basis van deze informatie
kan een politieke afweging worden gemaakt of het bezoldigingsmaximum aanpassing behoeft.

Deze leden vragen ook of gekeken wordt of het WNT-bezoldigingsmaximum gelijk is aan
het daadwerkelijke ministersalaris. De WNT vloeit voort uit de wens om de bezoldiging
van topfunctionarissen in de (semi)publieke sector niet alleen openbaar te maken,
maar ook aan een maximum te binden. Beleidsmatig is daarbij steeds aangehouden dat
een ministersalaris als plafond voor de (semi)publieke sector zou moeten gelden. Voor
de WNT, die in 2013 in werking trad, is voor het bepalen van het bezoldigingsmaximum
voortgebouwd op het werk van de commissie Dijkstal, die onder meer adviseerde om het
ministersalaris met 30% te verhogen. Het kabinet Balkenende IV heeft besloten mede
gezien de financiële crisis op dat moment het ministersalaris niet te verhogen, maar
heeft het WNT-bezoldigingsmaximum wel gebaseerd op het verhoogde ministersalaris in
de vorm van een normbedrag in euro’s. Het kabinet Rutte I heeft definitief afgezien
van de voorgestelde verhoging van het ministersalaris en daaraan in het regeerakkoord
«Bruggen bouwen» de consequentie verbonden om het WNT-bezoldigingsmaximum te verlagen
(bijlage bij Kamerstuk 33 410, nr. 15). In de Wet verlaging bezoldigingsmaximum WNT (WNT-2), die met ingang van 2015 in
werking trad, is het WNT-bezoldigingsmaximum herijkt aan het ministersalaris. De wijze
waarop het ministersalaris, dat ten grondslag ligt aan het WNT-2-bezoldigingsmaximum,
wordt vastgesteld, is beschreven in de memorie van toelichting bij deze wet8. Na de vaststelling van het bezoldigingsmaximum ten behoeve van WNT-2 is de band
met het ministersalaris in beginsel losgelaten. Het WNT-bezoldigingsmaximum volgt
sindsdien niet het ministersalaris, maar wordt geïndexeerd op basis van de ontwikkeling
van de contractuele loonkosten voor de overheid, zoals vastgesteld door het CBS en
wordt naar boven afgerond op duizend euro9. In theorie kunnen het ministersalaris, dat de CAO voor de Rijksdienst volgt, en
het WNT-bezoldigingsmaximum, dat wordt geïndexeerd op de hiervoor beschreven wijze,
in toenemende mate uiteen gaan lopen naarmate de WNT langer in werking is. Om te zorgen
dat het WNT-bezoldigingsmaximum in elk geval niet substantieel onder het ministersalaris
komt te liggen, is in de Evaluatiewet WNT aan de Minister van BZK een nieuwe bevoegdheid
toegekend: indien op enig moment het ministersalaris meer dan € 500 hoger is dan het
WNT-bezoldigingsmaximum, kan de Minister van BZK het WNT-bezoldigingsmaximum met terugwerkende
kracht wijzigen in het ministersalaris, naar boven afgerond op duizend euro10. De hoogte van het ministersalaris wordt hiertoe bepaald op de wijze, zoals beschreven
in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel WNT-2. In 2018 heeft de Minister
van BZK van deze bevoegdheid gebruik gemaakt. Als gevolg van het afsluiten van de
CAO voor de Rijksdienst kwam het ministersalaris meer dan € 500 euro boven het WNT-bezoldigingsmaximum
te liggen. Het WNT-bezoldigingsmaximum voor 2018 is met terugwerkende kracht vastgesteld
op € 189.000. Dit bedrag is op de reguliere wijze geïndexeerd om tot het bezoldigingsmaximum
van 2019 te komen.

De leden van de VVD-fractie vragen ook hoe in de tweede wetsevaluatie wordt gekeken
naar vereenvoudigingsmogelijkheden van het bezoldigingsbegrip, de definitie van topfunctionarissen
en het begrip WNT-instellingen. Deelonderzoek 5 richt zich op doelmatigheid van de
uitvoering en op mogelijkheden om de uitvoering van de WNT simpeler te maken en minder
complex. De onderwerpen die deze leden noemen maken expliciet deel uit van dit deelonderzoek.

Deze leden hebben eveneens gevraagd wanneer, op welke wijze en hoe vaak ik de Kamer
zal informeren over de voorbereiding van de wetsevaluatie en wanneer de wetsevaluatie
gereed is. In het plan van aanpak heb ik aangegeven dat de tweede wetsevaluatie is
opgedeeld in een drietal fasen: (1) de verkenningsfase (maart 2018 – oktober 2018),
(2) de onderzoeksfase (oktober 2018 – juli 2020) en (3) de rapportagefase (juli 2020
– december 2020). Het kabinetsstandpunt zal ik, zoals vastgelegd in de wet, eind 2020
met de Kamer delen. Zoals aangegeven in het plan van aanpak zal ik de Kamer in de
WNT-jaarrapportage informeren over de voortgang van de wetsevaluatie. In de WNT-jaarrapportage
201711, die eind 2018 aan uw Kamer is gezonden, heb ik daartoe een overzicht opgenomen van
reeds beschikbare informatie ten behoeve van de tweede wetsevaluatie.

De leden van de CDA-fractie vragen naar de stand van zaken van de innovatieve invulling
van een beperkt aantal verdiepende vragen ten behoeve van de tweede wetsevaluatie
zoals aangegeven in het plan van aanpak. Deelonderzoek 5, het onderzoek naar doelmatigheid
van de uitvoering en mogelijkheden om de WNT te vereenvoudigen, is het deelonderzoek
waar deze innovatieve invulling met name tot haar recht moet komen. Voor dit deelonderzoek
wordt momenteel een aanpak ontwikkeld.

De leden van de CDA-fractie vragen of het gebruikelijk is dat normadressaten worden
betrokken bij de evaluatie van de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de neveneffecten
van een wet. Voor het antwoord op deze vraag moet een onderscheid gemaakt worden tussen
de verschillende fasen en onderdelen van de tweede wetsevaluatie:

– Het is gebruikelijk om direct betrokkenen, zoals in dit geval WNT-instellingen, vertegenwoordigers
van bestuurders en accountants, te betrekken in de verkenningsfase bij het inventariseren
van mogelijke problemen en relevante onderzoeksvragen, hen op de hoogte te houden
van de voortgang van het proces, hen gericht om input te vragen in verband met hun
ervaringen bij de uitvoering van de wet en mogelijke oplossingsrichtingen bij hen
te toetsen op haalbaarheid, uitvoerbaarheid en draagvlak.

– Het is niet gebruikelijk om hen te betrekken bij het onderzoek zelf naar de doeltreffendheid
en de effecten van de wet. Dit dient immers onafhankelijk en wetenschappelijk verantwoord
te worden uitgevoerd. Hiervoor werk ik samen met het CBS en met universiteiten en/of
wetenschappelijke onderzoeksbureaus.

Langs deze lijn is het plan van aanpak van de tweede wetsevaluatie ook opgezet.

Deze leden vragen ook naar aanleiding van bijlage 1 bij het plan van aanpak («impressie expertsessie hoogleraren inzak aanpak onderzoek niet-beoogde effecten») duiding van de opmerking bij het onderzoeksmodel dat gedragsverandering als gevolg
van de WNT niet is meegenomen. Deze opmerking is gemaakt door een van de aanwezige
wetenschappers bij de bespreking van deelonderzoek 6 dat zich richt op het kwantitatief
onderzoek naar de neveneffecten van de WNT. Daarin komt gedragsverandering niet aan
bod. Gedragsverandering als gevolg van de WNT komt wel aan de orde in deelonderzoek
7, waarin (kwalitatieve) verdieping plaatsvindt van de in deelonderzoek 6 verzamelde
informatie.

In antwoord op de vraag terzake van de leden van de GroenLinks-fractie betrek ik bij
de tweede wetsevaluatie de normering van extern ingehuurde topfunctionarissen en de
openbaarmakingsplicht voor niet-topfunctionarissen, wanneer zij meer verdienen dan
het WNT-bezoldigingsmaximum. Het onderzoek strekt zich niet uit tot externe inhuur
van niet-topfunctionarissen. Deze vallen immers niet onder de WNT. Het is niet mijn
voornemen om in het kader van de tweede wetsevaluatie het kabinetsbesluit om de reikwijdte
van de WNT niet uit te breiden naar alle functionarissen in de (semi)publieke sector
te heroverwegen.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen ook om bij de wetsevaluatie te kijken naar
de rol van de ondernemingsraden bij het (top)beloningsbeleid. Ik wil deze leden erop
wijzen dat per 1 januari 2019 de Wet op de ondernemingsraden is gewijzigd in verband
met de bevoegdheden van de ondernemingsraad inzake de beloningen van bestuurders12. Daarmee wordt de rol van de ondernemingsraden versterkt. Op grond van deze wijziging
moeten ondernemingen, waar meer dan honderd personen werkzaam zijn, informatie verstrekken
aan de ondernemingsraad en jaarlijks een gesprek met de ondernemingsraad organiseren
over de hoogte en inhoud van arbeidsvoorwaardelijke afspraken voor de verschillende
groepen werknemers, het bestuur en het toezichthoudend orgaan alsmede over de ontwikkeling
van de beloningsverhoudingen binnen de organisatie ten opzichte van het voorgaande
jaar. Ik zie geen aanleiding de rol van de ondernemingsraden bij het (top)beloningsbeleid
mee te nemen bij de tweede wetevaluatie van de WNT. Deze rol wordt niet in de WNT
geregeld, maar is recent vastgelegd in de Wet op de ondernemingsraden.

Ik ben uiteraard bereid om bij de tweede wetsevaluatie een onderscheid te maken tussen
leidinggevende en toezichthoudende topfunctionarissen, zoals GroenLinks vraagt.

Ik ben het met de leden van de SP-fractie eens dat in een Nederlandstalige tekst beter
de term betrokkenen of belanghebbenden kan worden gebruikt dan stakeholders. Bij de
tweede wetsevaluatie zullen, zoals in het plan van aanpak gemeld, tal van partijen
worden betrokken, waaronder brancheorganisaties, verenigingen van bestuurders en toezichthouders,
de beroepsorganisatie van accountants NBA, (vertegenwoordigers van) WNT-instellingen,
wetenschap, advocatenkantoren etc. Direct belanghebbenden, zoals WNT-instellingen,
vertegenwoordigers van bestuurders en accountants, zijn in de verkenningsfase betrokken
bij het inventariseren van mogelijke problemen en relevante onderzoeksvragen en worden
op de hoogte gehouden van de voortgang van het proces. Ook benut ik hun expertise
om mogelijke oplossingsrichtingen te toetsen op haalbaarheid, uitvoerbaarheid en draagvlak.
Het onderzoek naar de effecten voert mijn ministerie niet zelf uit, maar zal worden
uitgevoerd door het CBS en door universiteiten en/of wetenschappelijke onderzoeksbureaus.
De totale kosten van deze onderzoeken zijn op dit moment nog niet bekend.

4. Naleving en neveneffecten

De leden van de CDA-fractie lezen in het plan van aanpak van de tweede wetsevaluatie:
«Positieve neveneffecten van de WNT zijn mogelijk diversiteit en doorstroming van
eigen talent naar de top» (blz. 17). Deze leden vragen in hoeverre bevordering van diversiteit een doelstelling
is of kan zijn van de WNT. De aangehaalde passage betreft een uitspraak gedaan tijdens
een tweetal bijeenkomsten met wetenschappers over de aanpak en de methodologie van
de tweede wetsevaluatie, waarbij door een van de deelnemers een voorbeeld is genoemd
van een mogelijk neveneffect. Hoewel ik diversiteit en doorstroming van eigen talent
positief vind, kan ik aan de leden van de CDA-fractie bevestigen dat bevordering van
diversiteit geen doelstelling is van de WNT. Doelstelling van de WNT is het maximeren
van bezoldiging en ontslagvergoedingen van topfunctionarissen in de (semi-)publieke
sector en de openbaarmaking van deze gegevens. Als onderdeel van de tweede wetsevaluatie
laat ik (mogelijke) neveneffecten van de WNT-onderzoeken. Een van de te onderzoeken
elementen is de omvang en samenstelling van het bestuur van WNT-instellingen voor
en na invoering van de wet.

De leden van deze fractie lezen in het plan van aanpak ook als mogelijk gedragseffect
«het ontstaan van arrangementen in de sfeer van de secundaire arbeidsvoorwaarden,
bedoeld voor topfunctionarissen die dicht tegenaan of op de bezoldigingsnorm zitten». Zij vragen zich af hoe deze opmerking zich verhoudt tot de eerder getrokken conclusie
dat de nalevingsbereidheid hoog is. Ook deze uitspraak is gedaan tijdens de bijeenkomsten
met wetenschappers over de aanpak en de methodologie van de tweede wetsevaluatie.
Ook hier gaat het om een door één van de deelnemers genoemd voorbeeld van een neveneffect
dat zich zou kunnen voordoen en dat desgewenst bij de tweede wetsevaluatie kan worden
onderzocht. Dat de nalevingsbereidheid van de wet hoog is, is een van de hoofdconclusies
van de eerste wetsevaluatie in 2015 (Kamerstuk 34 366, nr. 1).

De leden van de GroenLinks-fractie wijzen op de situatie, waarin personen die onder
de WNT vallen een salaris hebben dat net onder de grens van de wet valt, maar daarnaast
een of meerdere (betaalde) nevenfuncties vervullen, waar zij soms veel tijd aan besteden.
Deze leden willen weten of ik dit onwenselijk vind en of ik maatregelen ter zake wil
onderzoeken. Bij de beantwoording van deze vraag moet een onderscheid worden gemaakt
tussen de functie als leidinggevend en als toezichthoudend topfunctionaris. Voor de
combinatie van twee of meer functies als leidinggevend topfunctionaris is in 2018
op grond van de Evaluatiewet WNT een anticumulatiebepaling van kracht geworden. De
som van de bezoldigingen die een leidinggevend topfunctionaris verdient bij de WNT-instellingen
mag niet meer bedragen dan het WNT-bezoldigingsmaximum. De anticumulatiebepaling ziet
niet op de bezoldiging van toezichthoudend topfunctionarissen. De wetgever heeft de
combinatie van leidinggevend en toezichthoudend topfunctionaris niet onmogelijk willen
maken. Dit is nader toegelicht in de memorie van toelichting13. Hoeveel tijd een topfunctionaris kan besteden aan nevenfunctie(s) en de eventuele
zorg dat de nevenfunctie ten koste gaat van de hoofdfunctie is een zaak tussen het
toezichthoudend orgaan als werkgever en de topfunctionaris als werknemer.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen mij ook naar het tegengaan van ontwijkingsconstructies
en of ik bereid ben deze aan te pakken. Zoals bekend heb ik een wetsvoorstel in voorbereiding
om ontwijking van de WNT tegen te gaan. Toen ik dit wetsvoorstel bij u aankondigde
heb ik ook gemeld dat ik breder onderzoek heb gedaan naar ontwijkingsmogelijkheden14. Dit heeft geresulteerd in de aangekondigde maatregelen. Meer in algemene zin ben
ik bereid om als zich potentiële ontwijkingsmogelijkheden aandienen te onderzoeken
of deze onwenselijk zijn en zo ja, hoe vaak ze voorkomen en welke maatregelen eventueel
gewenst zijn.

Het overzicht dat de leden van deze fractie vragen van de omvang van het aantal extern
ingehuurde functionarissen bij WNT-instellingen, verbijzonderd naar de bezoldiging
die zij ontvangen, is niet te geven. Omdat extern ingehuurden in de regel voor verschillende
opdrachtgevers werken, ook buiten de (semi-)publieke sector, bestaat er bij mij geen
zicht op hun totale bezoldiging. De WNT normeert de bezoldiging van extern ingehuurde
topfunctionarissen. De WNT is niet bedoeld voor de beheersing van de kosten voor externe
inhuur van niet-topfunctionarissen. Binnen de rijksdienst wordt hierop gestuurd door
middel van een maximum-uurtarief en een maximum van 10% voor het aandeel van de uitgaven
voor externe inhuur in de totale personele uitgaven, de zogenaamde Roemernorm.

De leden van de GroenLinks-fractie willen tot slot weten hoe het kan dat sommige overtredingen
wel door de ene controleur en niet door de eerstelijns-controleur worden gesignaleerd.
Accountants dienen als eerstelijns-toezichthouder de WNT-gegevens te controleren als
onderdeel van de jaarrekeningcontrole. Geconstateerde overtredingen dienen zij te
melden bij mijn ministerie. Een accountantsmelding wordt altijd onderzocht door de
betreffende toezichthouder als tweedelijns-toezichthouder. De WNT-toezichthouders
kunnen daarnaast zelfstandig toezichtonderzoek starten op basis van signalen die zij
ontvangen of steeksproefgewijs onderzoek doen. De situatie waarin een WNT-toezichthouder
een overtreding signaleert, die de accountant niet heeft gemeld, kan verschillende
oorzaken hebben, waaronder het missen van een overtreding, het niet melden van een
geconstateerde overtreding of een verschil in interpretatie van de wet. Bij de tweede
wetsevaluatie zal ook gekeken worden naar de (duidelijkheid van) wet- en regelgeving
en de naar de rol van de accountant.

Tegen de leden van de SP-fractie zeg ik net als tegen de leden van de fractie van
GroenLinks dat ik bij de voorbereiding van het wetsvoorstel tegengaan ontwijking WNT,
ook breder onderzoek heb gedaan naar ontwijkingsmogelijkheden15. Dit heeft geresulteerd in de aangekondigde maatregelen. Aan deze leden alsmede aan
de leden van de PvdA-fractie, zeg ik net als tegen de leden van de GroenLinks-fractie
dat ik bereid ben, als zich potentiële ontwijkingsmogelijkheden aandienen, om te onderzoeken
of deze onwenselijk zijn en zo ja, hoe vaak ze voorkomen en welke maatregelen eventueel
gewenst zijn.

In reactie op de specifieke gevallen die de leden van de PvdA-fractie noemen kan ik
het volgende mededelen. De vragen van het lid Hijink en de vragen van het lid Kerstens
over de ex-zorgbestuurder die werd ingehuurd door een stichting zijn recent beantwoord
door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport16. De situatie waarin een persoon stopt als topfunctionaris, maar bij dezelfde organisatie
in dienst blijft in een andere functie, is aangepakt bij de Evaluatiewet WNT. Degene
die als topfunctionaris stopt, blijft nog vier jaar genormeerd. Als de topfunctionaris
uit dienst gaat en vervolgens extern wordt ingehuurd als topfunctionaris bij dezelfde
organisatie, geldt de interimnormering, die in het eerste jaar ruimer is. Ik onderzoek
of ik als onderdeel van het wetsvoorstel tegengaan ontwijking WNT ervoor kan zorgen
dat in een dergelijk geval niet meer de interimnormering van toepassing is, maar meteen
de reguliere normering geldt.

5. Uitbreiding van de WNT

De leden van de VVD-fractie vragen of ik het met hen eens ben dat de WNT niet op basis
van incidenten moet worden uitgebreid. Ik ben dit met hen eens, maar wil erop wijzen
dat dit in de praktijk ook niet het geval is. In de afgelopen jaren is de reikwijdte
van de WNT, in de zin van het aantal instellingen dat onder de WNT valt, niet gewijzigd.
Voorafgaand aan de aankondiging van het wetsvoorstel tegengaan ontwijking is expliciet
de vraag gesteld of sprake is van een incident of van een vaker voorkomende praktijk.
Zoals verwoord in de brief aan uw Kamer van 22 februari 2018 heeft dit geleid tot
de conclusie dat onderaanneming in de zorgsector vaker voorkomt en een reële optie
is om de WNT te ontwijken17 en dat het gelieerde instellingsbegrip een lacune kent die aanpassing behoeft. Dat
is de aanleiding geweest om dit wetsvoorstel in voorbereiding te nemen. Er zijn op
dit moment geen voornemens om de WNT op andere punten te wijzigen. De tweede wetsevaluatie
draagt informatie aan op basis waarvan de discussie kan worden gevoerd of aanpassing
van de WNT nodig of gewenst is.

In antwoord op de leden van de GroenLinks-fractie kan ik bevestigen dat het kabinet
niet terugkomt op het besluit om de reikwijdte van de WNT niet uit te breiden naar
alle functionarissen binnen de (semi-)publieke sector. De argumentatie hiervoor, zoals
verwoord in mijn brief aan uw Kamer van 14 november 201718, die voor een belangrijk deel is gebaseerd op het kritische advies van de Raad van
State, acht ik nog steeds valide.

In aanvulling hierop vragen de leden van de SP-fractie om ook instellingen die worden
gefinancierd door gemeenten en provincies onder de WNT te laten vallen. Dit is voor
een belangrijk deel reeds het geval. Als een provincie of gemeente invloed van betekenis
heeft op het beheer en beleid van een instelling, bijvoorbeeld door benoeming van
bestuursleden, valt de betreffende instelling onder de WNT. Ook valt een instelling
onder de WNT, als deze gedurende drie opeenvolgende kalenderjaren een subsidie van
een provincie of gemeente heeft ontvangen die meer bedraagt dan € 500.000 en tenminste
50% bedraagt van de opbrengsten in dat kalenderjaar. Op grond van deze bepalingen
vallen tal van musea, bibliotheken, welzijnsinstellingen, poppodia etc. onder de WNT.

6. Kosten

De leden van de fractie van het CDA vragen naar de uitvoeringskosten van de WNT. Bij
de eerste wetsevaluatie is onderzoek gedaan naar de kosten voor instellingen (inclusief
overheidsinstellingen) om de WNT na te leven. Hierover is uw Kamer geïnformeerd19. Het eerstvolgende meetmoment is de tweede wetsevaluatie. Zoals aangegeven in het
plan van aanpak is deelonderzoek 4 een herhalingsonderzoek van het onderzoek ten tijde
van de eerste wetsevaluatie over de periode 2013–2015. Op deze wijze wordt inzichtelijk
hoe de kosten voor instellingen om de WNT na te leven (inclusief accountantskosten)
zich ontwikkelen. Naast de administratieve lasten voor instellingen in de (semi)publieke
sector zijn er nog de kosten voor de overheid voor (2e lijns-)toezicht en handhaving. Hiermee is een aantal functionarissen belast bij met
name het CIBG, de Inspectie van het Onderwijs, de Autoriteit woningcorporaties en
het Ministerie van BZK.

7. Informatievoorziening

De leden van de VVD-fractie vragen om meer informatie bij de WNT-jaarrapportage over
de effecten van de wet, zoals «het gat met de private sector en wellicht andere parameters
die de arbeidsmarkt beschrijven.» In vergelijkbare bewoordingen is deze vraag ook
aan de orde gekomen tijdens het Algemeen Overleg over de WNT van 19 april 2018 (Kamerstuk
30 111, nr. 115). Daarna heeft het lid Middendorp op 22 mei 2018 een motie ingediend, die de regering
oproept de WNT-rapportages meer cijfermatig te onderbouwen20. In mijn brief van 26 juni 201821 en in antwoord op vragen van het lid Middendorp22 heb ik aangegeven hoe ik invulling geef aan de uitvoering van deze motie.

De leden van de CDA-fractie vragen naar een nadere specificatie van de niet-gehonoreerde
uitzonderingsverzoeken op grond van artikel 2.4 en 2.7 WNT. Op basis van de verstrekte
informatie zou niet uitgesloten zijn dat op enig moment alle uitzonderingsverzoeken,
die op dit moment staan geregistreerd als niet-gehonoreerd, alsnog worden gehonoreerd.
Ik verwacht niet dat er alsnog uitzonderingsverzoeken worden gehonoreerd uit de categorie
niet-gehonoreerde uitzonderingsverzoeken. In de categorie niet-gehonoreerde verzoeken
in het gepresenteerde overzicht zitten geen uitzonderingsverzoeken, waarover nog moet
besluiten. In de volgende WNT-jaarrapportage zal ik de cijfers op dit punt verduidelijken.

8. Toepassing van de WNT in de zorg

De leden van de VVD-fractie vragen om een update over de stand van zaken van het wetsvoorstel
om ontwijking van de WNT tegen te gaan. De leden van de CDA-fractie vragen toe te
lichten waarom de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aanleiding ziet om
de toepassing van de WNT in de zorg tegen het licht te houden en willen weten waarom
het niet eenvoudig is vast te stellen of een instelling aan de criteria van de Wet
toelating zorginstellingen (WTZi) voldoet? Als antwoord op deze vragen merk ik het
volgende op. De WNT is van toepassing op instellingen met een toelating in de zin
van de WTZi. Zo’n WTZi-toelating is verplicht voor een organisatorisch verband dat
– kort gezegd – zorg verleent waarop aanspraak bestaat op grond van de Wet langdurige
zorg of op grond van een zorgverzekering als bedoeld in de Zorgverzekeringswet. Uit
gesprekken met de accountancy, gevoerd naar aanleiding van het idee om onderaannemers
in de zorg onder de WNT te brengen, is in oktober 2018 naar voren gekomen dat met
name voor kleine zorginstellingen niet altijd even duidelijk is of zij op basis van
de geschetste criteria een WTZi-toelating moeten hebben en daarmee of de WNT van toepassing
is. Dit bemoeilijkt vervolgens de controle door accountants. Het is voor kleine zorginstellingen
bijvoorbeeld niet altijd eenvoudig vast te stellen of er sprake is van een organisatorisch
verband in de zin van de WTZi (dat wil zeggen dat er bij de zorginstelling minimaal
twee zorgverleners werkzaam zijn). Op dit moment onderzoek ik daarom hoe de toepassing
van de WNT in de zorg verduidelijkt kan worden en tevens hoe onderaannemers in de
zorg onder de werking van de WNT kunnen worden gebracht. Dit onderzoek wordt ondersteund
door een onderzoeksbureau. Hiermee beoog ik dat het voor instellingen nog duidelijker
wordt wanneer de WNT van toepassing is en wanneer niet. Een gedegen aanpak hiervan
kost tijd; in het najaar verwacht ik een wetsvoorstel aanhangig te maken. Er bestaan
overigens geen andere redenen voor de vertraging van het wetsvoorstel.

De leden van de GroenLinks-fractie verzoeken om nader in te gaan op de achterliggende
redenen van het uitstel en vragen hoe het kan dat deze onduidelijkheden ervoor zorgen
dat de wetswijziging pas bijna een jaar later dan de oorspronkelijke planning naar
de Kamer zal worden gestuurd? Waarom is dit niet eerder in het traject van de wetswijziging
aan het licht gekomen en waarom is de Tweede Kamer hier dan niet eerder over geïnformeerd?
Voor het antwoord op de vraag rondom de achterliggende redenen van het uitstel en
wat de onduidelijkheden precies inhouden verwijs ik naar de beantwoording van de vorige
vraag van de CDA-fractie. Ten aanzien van overige vragen kan ik u het volgende melden.
Het wetsvoorstel is voorbereid volgens het gebruikelijk wetgevingsproces. Kort voor
de beoogde internetconsultatie is het conceptwetsvoorstel, met het oog op de praktische
uitvoerbaarheid daarvan, voorgelegd aan een expertpanel van accountants. Uit die stap
van het wetgevingsproces, die is afgerond in oktober 2018, zijn toen problemen met
de uitvoering in beeld gekomen. Dat is de aanleiding geweest om het WNT-criterium
tegen het licht te houden. Zoals vermeld, gebeurt dit in samenspraak met de accountancy.
Deze gang van zaken vraagt om een gedegen aanpak en dat kost tijd. Hiervan heb ik
uw Kamer kort na de interne besluitvorming daarover op de hoogte gesteld.