Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State

Nr. 6 MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE AFDELING
ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Als je over straat loopt, wil je je veilig voelen. Of je nou alleen bent, of hand
in hand wil lopen met je vriend of vriendin. Helaas is seksuele intimidatie van alle
tijden. Vaak zijn het schandalen of incidenten die de aandacht op dit structurele
probleem vestigen en aanzetten tot tegenmaatregelen. Dat toont bijvoorbeeld de recente
#MeToo-discussie aan die het debat over seksuele intimidatie weer op scherp zet. Eerder
was het de Belgische Sofie Peeters die in 2012 met de film «Femme de la rue» de discussie
over seksuele intimidatie op straat aanwakkerde. In de Brusselse buurt waar zij woonde,
zo is in de film te zien, betekende een simpele wandeling over straat vaak een helletocht
langs tientallen seksistische mannen en jongens. Om het probleem te schetsen interviewde
ze lotgenoten met soortgelijke ervaringen en besprak ze enkele vermeende oorzaken
van dit gedrag: cultuur, sociaaleconomische omstandigheden en het verknipte vrouwbeeld
dat mannen overhouden aan de seksistische afbeelding van vrouwen in het straatbeeld.1 Niet alleen in België, maar ook in Nederland leidde de film volop tot debat.

Een groot en divers gedeelte van de Nederlandse samenleving wordt in het dagelijks
leven op straat met seksueel intimiderend gedrag geconfronteerd. Het blijft hierbij
niet bij het ervaren van vervelende of kwetsende opmerkingen, maar het gaat vaak veel
verder. Zo voelen slachtoffers zich minder of zelfs helemaal niet meer veilig op straat
of mijden zij bepaalde locaties of het openbaar vervoer uit angst om met intimidatie
in aanraking te komen. Voor deze personen is de straat soms een bedreigende, vijandige,
beledigende, vernederende of kwetsende omgeving.

De initiatiefnemers delen daarom de mening van de Minister van Veiligheid en Justitie
dat «intimiderende opmerkingen en gedragingen in de openbare ruimte [...] het gevoel van
veiligheid en het gevoel van eigenwaarde van slachtoffers aantasten. Zeker wanneer
deze uitingen en gedragingen tot gevolg hebben dat mensen niet langer ongehinderd
en vrij over straat kunnen gaan. De diverse verschijningsvormen van straatintimidatie
vragen om een aanpak die aansluit bij het optreden tegen andere vormen van overlast,
discriminatie en openbare orde verstoringen in de openbare ruimte, zoals de woonomgeving».2

Hoewel dit wetsvoorstel zich in eerste instantie op strafbaarstelling van seksuele
intimidatie op straat richt, kan dit niet los gezien worden van de bredere problematiek
van seksuele intimidatie. Zoals meestal vormt het strafrecht ook daar niet dé oplossing
van het probleem. Het is het ultimum remedium, het correctiemiddel als andere middelen
tekort zijn geschoten. Dat geldt ook voor het strafbaar stellen van seksuele intimidatie.
Opvoeding, onderwijs, voorlichting en bewustwordingscampagnes moeten duidelijk maken
dat het belasteren van vrouwen op straat, op het werk, of waar dan ook, of het intimideren
van homo's niet normaal is.

In wetgeving bestaat al een verbod op seksuele intimidatie: de Algemene wet gelijke
behandeling verbiedt bijvoorbeeld seksuele intimidatie in het kader van het voorkomen
van discriminatie. In het Burgerlijk Wetboek staan verbodsbepalingen in het kader
van het voorkomen van seksuele intimidatie op het werk. Daarmee wordt echter niet
voorzien in het strafbaar stellen van seksuele intimidatie op grond van het feit dat
vrouwen en anderen zich op straat niet meer veilig voelen. Dit wetsvoorstel, dat het
strafbaar stellen van seksuele intimidatie in de openbare ruimte beoogt, moet als
sluitstuk in die lacune voorzien.

2. Achtergrond

Er is veel onderzoek gedaan naar de omvang van het probleem van seksuele intimidatie
in Nederland.

Volgens Europees onderzoek heeft 73% van de Nederlandse vrouwen een vorm van seksuele
intimidatie meegemaakt. In het jaar voorafgaand aan het onderzoek gaf een derde van
de ondervraagde vrouwen aan hiermee te maken te hebben gehad.3

Uit een onderzoek naar seksueel grensoverschrijdend gedrag onder Nederlanders geeft
40% van de geënquêteerde vrouwen aan wel eens te maken hebben gehad met seksueel grensoverschrijdend
gedrag op een niet-fysieke manier: intimiderende handelingen die het leven van de
slachtoffers op een negatieve manier beïnvloeden. Naast het moeten aanhoren van kwetsende,
seksuele opmerkingen moet men dan ook denken aan gedwongen blootstelling aan seksuele
handelingen, geslachtsdelen of pornografisch materiaal.4 Meer dan de helft van alle vrouwen (15–70 jaar) heeft, al dan niet structureel, te
maken met niet-fysieke seksuele intimidatie.5 Het percentage jonge vrouwen dat met dit soort gedrag te maken krijgt ligt nog fors
hoger: twee op de drie (67%) van hen geven aan met seksuele intimidatie in aanraking
te zijn gekomen.6 Uit een onderzoek naar de ervaringen van jonge vrouwen in het uitgaansleven blijkt
dat 40% van hen te maken krijgt met seksueel intimiderend gedrag, zoals het moeten
aanhoren van seksuele verwensingen of het ervaren van onwenselijke aanrakingen.7

In Amsterdam gaf in 2016 59% van de ruim duizend ondervraagde vrouwen aan dat zij
het afgelopen jaar geconfronteerd waren met (seksuele) straatintimidatie variërend
van naroepen met seksuele opmerkingen tot betasting en in het nauw drijven. Onder
de groep jonge vrouwen was dat percentage zelfs 83%. Afhankelijk van de aard van de
uiting voelden vrouwen zich meer of minder geïntimideerd. Naroepen werd door 73% van
de ondervraagde vrouwen als een beetje tot zeer intimiderend ervaren. Bijvoorbeeld
betasting of in het nauw drijven ervoeren nagenoeg alle vrouwen als zeer intimiderend.
Driekwart van de vrouwen die slachtoffer zijn geworden van één of meer zwaardere intimidatievormen
voelt zich wel eens onveilig. En 57% voelt zich wel eens onveilig in de eigen buurt.8

De Erasmusuniversiteit heeft in 2017 onderzoek gedaan naar «seksuele straatintimidatie»
in Rotterdam. Daarbij ging men uit van de definitie «seksuele uitlatingen of gedragingen
van mannen of jongens op straat waarmee zij u irriteren, tot last zijn, kwetsen, beledigen,
bedreigen of beperken in uw gevoel van persoonlijke vrijheid.» Het onderzoek richt
zich daarmee op het grijze gebied van gedragingen die niet evident strafbaar zijn.
Uit dit onderzoek bleek «dat vrijwel alle vrouwen in de leeftijd 18–45 jaar die aan
het onderzoek deelnamen wel eens te maken krijgen met seksueel getinte toenadering
en dat ongeveer de helft van de vrouwen het gedrag als intimiderend ervaart».9 Ongeveer de helft van de ondervraagde vrouwen kreeg te maken met verbale vormen zoals
sissen, klakken, het krijgen van complimenten over het uiterlijk en het naroepen van
seksueel getinte opmerkingen. Non-verbale vormen zoals nastaren (64%), seksuele gebaren
en op een intimiderende wijze kijken komen ook vaak voor. «Deze non-verbale vormen
van gedrag worden door vrouwen meestal als indringender beschreven dan de verbale
vormen».10 Belediging komt veel minder voor. Niet alle seksueel getinte toenaderingen werden
als overlast worden ervaren. 41% van de vrouwen vindt het vleiend als mannen op straat
hen op een respectvolle manier complimenteren met hun uiterlijk. 81% van de vrouwen
negeert de straatintimidatie die zij op dat moment ervaren. Toch leidt de (angst voor)
seksuele straatintimidatie «in grote mate tot aanpassingsgedrag bij vrouwen in de
openbare ruimte». 52% van de vrouwen vermijdt bijvoorbeeld in de avonduren bepaalde
plekken of vermijdt de publieke ruimte in de avonduren helemaal (10%). Ruim een derde
van de ondervraagde vrouwen geeft aan niet langs groepen mannen of jongens te lopen
en veertien procent van de vrouwen zegt de kleding aan te passen.

Er wordt vaak gedacht dat het probleem van seksuele intimidatie een probleem is waar
alleen vrouwen mee te maken hebben. Uit meerdere onderzoeken blijkt echter dat de
groep slachtoffers zeer divers is.11 Het mannelijke deel van de Nederlandse bevolking komt weliswaar minder in aanraking
met seksuele intimidatie dan het vrouwelijke gedeelte, maar toch blijkt dat bijna
een op de drie Nederlandse mannen in zijn leven seksueel geïntimideerd wordt, of dat
hij daar in ieder geval mee is geconfronteerd in zijn leven.12 Een ander onderzoek laat zien dat ongeveer 14 procent van jongens in de leeftijd
van 12 tot 24 jaar zich wel eens seksueel geïntimideerd heeft gevoeld.13

Een onderzoek naar specifieke groepen in de samenleving onderstreept de ernst van
het probleem verder. Zo heeft een grote meerderheid van lesbische en biseksuele vrouwen
(68%) in haar leven te maken (gehad) met seksueel overschrijdend gedrag. Hieronder
valt bijvoorbeeld aangeraakt worden, maar het horen van kwetsende seksuele opmerkingen
maakt hier ook een groot deel van uit. Bij homoseksuele en biseksuele mannen ligt
dit percentage een stuk lager, maar ook bij hen geeft een groot percentage (42%) te
kennen dat zij wel eens in aanraking zijn geweest met seksuele intimidatie. Het percentage
transgenders dat bekend is met het horen van kwetsende, seksueel getinte, opmerkingen,
ligt op ongeveer dezelfde hoogte als de groep lesbische en biseksuele vrouwen: 65%.14

Omdat de definities van het onderwerp seksuele intimidatie uiteenlopen en onderzoeksmethoden
en invalshoeken verschillen, zijn de bovenstaande onderzoeken moeilijk vergelijkbaar.
Wel is het beeld duidelijk dat we het over een substantieel probleem hebben: zeer
grote groepen mensen in onze Nederlandse samenleving ervaren, in meer of mindere mate,
hinder door seksuele intimidatie op straat en passen hun gedrag daarop aan.

3. Bestaande initiatieven tegen seksuele intimidatie

Activisme

Als reactie op het probleem van seksuele intimidatie ontstond de Stichting Stop Straatintimidatie.
Die heeft als missie het uitbannen van straatintimidatie in Nederland. Dat doet deze
stichting door middel van het op gang brengen van een maatschappelijke discussie,
het zoeken naar een politiek draagvlak voor het strafbaar stellen van straatintimidatie,
het geven van voorlichting over straatintimidatie, door het organiseren van lezingen
en door een platform te bieden voor slachtoffers om hun ervaring te delen en de ernst
van straatintimidatie in kaart te brengen. Via een burgerinitiatief vraagt Stop Straatintimidatie
de overheid een boete in te stellen op straatintimidatie, «om zo een duidelijk signaal
af te geven dat dit gedrag niet wordt getolereerd».15

Aansluitend bij dit burgerinitiatief, kan de internationale «Hollaback!»-beweging
worden gezien, waar ook een Nederlandse afdeling van is: «Hollaback! Nederland».16 Deze beweging probeert aan de hand van persoonlijke ervaringen van slachtoffers in
kaart te brengen hoe groot het probleem in Nederland is en geeft slachtoffers ook
tips hoe met intimiderend gedrag moet worden omgegaan.

Lokale aanpak

Ook op lokaal niveau krijgt de aanpak van seksuele intimidatie via het strafrecht
aandacht. In Rotterdam is seksuele intimidatie op straat per 1 januari 2018 in de
APV strafbaar gesteld. Voor de handhaving worden afspraken gemaakt met veiligheidspartners
(politie en handhaving) over acties rondom de aanpak van straatintimidatie. Er worden
vier extra handhavers ingezet.17 Voor het publiek is een bewustwordingscampagne gelanceerd en er is de Stopapp geïntroduceerd
waarmee op een eenvoudige manier seksuele straatintimidatie kan worden gemeld.18 De gemeente gebruikt die meldingen om daders te lokaliseren, actief aan te spreken
en in een later stadium te beboeten.

In Amsterdam diende het toenmalig raadslid, nu lid van de Tweede Kamer, Yesilgöz-Zegerius
(VVD) in februari 2016 een discussienota over het onderwerp straatintimidatie in.
Die werd gevolgd door een initiatiefvoorstel «Amsterdam tegen straatintimidatie» van
VVD en CDA. Als reactie hierop stelde het college van B&W het «Plan van Aanpak, Amsterdam
zichtbaar tegen straatintimidatie» vast. Als sluitstuk van dit plan stelde Amsterdam
in de APV straatintimidatie strafbaar. De APV werd aangevuld met de volgende bepaling:
«Het is verboden op of aan de weg of in een voor publiek toegankelijk gebouw in groepsverband
dan wel afzonderlijk, anderen uit te jouwen of met aanstootgevende taal, gebaren,
geluiden of gedragingen lastig te vallen.»19 De Rotterdamse APV is op dezelfde manier aangevuld.

In Amsterdam is straatintimidatie weliswaar in de APV opgenomen, maar wordt nog gewacht
met het daadwerkelijk handhavend optreden middels het uitdelen van boetes. Zowel bij
handhavers als het publiek blijkt de bekendheid dat straatintimidatie strafbaar is
nog te gering te zijn.20

In andere gemeenten worden voorbereidingen getroffen om seksuele intimidatie strafbaar
te stellen. In Breda laat het gemeentebestuur zich daarbij leiden door het voorbeeld
van Rotterdam.21 Ook in bijvoorbeeld Tilburg, Vlaardingen, Den Haag en Haarlem wordt gedacht aan het
strafbaar stellen van seksuele intimidatie op straat. 22

Internationaal

In tal van landen is seksuele intimidatie op verschillende wijzen al in het strafrecht
opgenomen.23 In Frankrijk is, nadat het Conseil Constitutionnel de tot dan geldige wettelijke
bepaling in 2012 ongeldig verklaarde, seksuele intimidatie opnieuw in het strafrecht
opgenomen. De Code Pénal bevat sinds die tijd een artikel dat erop neerkomt dat het
strafbaar is om door middel van herhaalde opmerkingen of gedragingen van seksuele
aard afbreuk te doen aan de waardigheid van een persoon door die in een intimiderende,
vijandige of aanstootgevende situatie te brengen.24 Onlangs heeft de Franse regering aangekondigd een voorstel te gaan uitwerken op grond
waarvan plegers van seksuele intimidatie op straat beboet kunnen gaan worden. Daarbij
wordt gedacht aan het strafbaar stellen van ongepaste gebaren en obscene opmerkingen
gericht op vrouwen in de openbare ruimte.25

In Brussel kunnen sinds 1 september 2012 GAS-boetes (gemeentelijk administratieve
sancties) worden uitgeschreven op het moment dat iemand op straat seksueel wordt geïntimideerd.
Dit lijkt zijn vruchten te hebben afgeworpen en bijgedragen te hebben aan verbetering
van de situatie. Andere Belgische steden hebben het Brusselse voorbeeld inmiddels
gevolgd.26 Daarnaast bestaat er sinds 2014 in België de Wet ter bestrijding van seksisme in
de openbare ruimte. Deze wet is gericht op het voorkomen dat iemand in de openbare
ruimte vanwege zijn geslacht wordt vernederd en daarmee in zijn waardigheid wordt
aangetast.27 Ook in Portugal is er sprake van strafbaarstelling. In enkele Zuid-Amerikaanse landen
is seksuele intimidatie eveneens strafbaar of wordt er aan wetgeving gewerkt. Dit
geldt bijvoorbeeld voor Peru, Chili en Argentinië.28

4. Huidig wettelijk kader in Nederland

In het algemeen grijpt de overheid niet in tegen geseksualiseerde uitingen, tenzij
de openbare orde of de goede zeden zijn geschonden. Het gaat dan om delicten als discriminatie,
belediging, laster en smaad. Ook is er reden om in te grijpen bij schendingen van
de lichamelijke en seksuele integriteit of de algemene eerbaarheid. Deze gedragingen
zijn strafrechtelijk genormeerd als zedendelict in het Wetboek van Strafrecht. Dit
zijn de delicten verkrachting, aanranding, vormen van ontucht en schennis van eerbaarheid.

Pas op het moment dat seksuele intimidatie plaatsvindt binnen een «institutionele
context», dat wil zeggen in een verhouding waarin het slachtoffer zich niet zonder
dat dit gevolgen heeft voor zijn rechtspositie, economische positie of gezondheid
aan het gedrag kan onttrekken, bestaan er wettelijke bepalingen. Dan gaat het om bepalingen
in het Burgerlijk Wetboek (BW), de Wet gelijke behandeling mannen en vrouwen (Wgbmv)
en de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) die bescherming moeten bieden op de
werkplek, op school of in een zorginstelling. Onder seksuele intimidatie in deze wetten
wordt verstaan: enige vorm van verbaal, non-verbaal of fysiek gedrag met een seksuele
connotatie dat als doel of gevolg heeft dat de waardigheid van de persoon wordt aangetast,
in het bijzonder wanneer een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of
kwetsende omgeving wordt gecreëerd.

Deze bepalingen dienen een ander beschermd belang dan het tegengaan van seksuele intimidatie
op straat en zijn daar bovendien niet bruikbaar voor. De uitspraken van het College
voor de Rechten van de Mens, dat onder meer onderzoekt of die bepalingen zijn geschonden,
zijn niet bindend. Het College heeft geen opsporingsbevoegdheden en kan ook geen straffen
opleggen. De wettelijke bepaling in het BW is alleen te gebruiken in het kader van
discriminatie op de werkvloer. Bovendien levert overtreding geen straf op.

Ontbreekt de institutionele context dan is er dus op dit moment in beginsel geen reden
voor de overheid om op te treden tegen andere geseksualiseerde gedragingen of uitingen
dan hiervoor genoemd.

5. Voorstel voor strafbaarstelling

Wenselijkheid

Het Nederlandse strafrecht kent, in tegenstelling tot sommige andere landen en behoudens
enkele bepalingen in lokale regelgeving, dus geen expliciete bepaling over seksuele
intimidatie. Ons strafrecht kent weliswaar meerdere zeden- en uitingsdelicten waaronder
bepaalde vormen van seksuele intimidatie geschaard zouden kunnen worden, maar niet
één artikel waarin seksuele intimidatie als zodanig wordt verboden. Veel van de vormen
van seksuele intimidatie op straat zoals die hierboven beschreven zijn laten zich
echter niet of tenminste moeilijk vangen onder deze strafrechtelijke bepalingen. Bovendien
strekken die bepalingen niet primair tot de bescherming van de openbare orde, hetgeen
de initiatiefnemers voor ogen staat. Aangezien seksuele intimidatie wel een relevant
probleem is, kan worden vastgesteld dat de Nederlandse wetgeving een lacune kent als
het gaat om het sanctioneren van seksuele intimidatie in de openbare ruimte. Ook de
Afdeling is van oordeel dat seksuele intimidatie niet normaal en niet gewenst is,
en dat strafbaarstelling daarbij een normerende werking kan hebben en daarmee van
waarde kan zijn. Om deze redenen wordt hier dan ook voorgesteld om die lacune op te
vullen door seksuele intimidatie als overtreding in het Wetboek van Strafrecht op
te nemen. Daarbij komt dat met deze strafbaarstelling een duidelijke norm wordt gesteld:
seksuele intimidatie is niet normaal, is strafwaardig en dient daarom als herkenbaar
zelfstandig delict in het Wetboek van Strafrecht te worden opgenomen. Juist omdat
deze norm op dit moment ontbreekt kunnen de intimiderende situaties onvoldoende serieus
worden genomen en ontbreekt een deugdelijke aanpak. Daarbij komt naar de mening van
de initiatiefnemers dat daar waar het gaat om het tegengaan van seksuele intimidatie,
het niet passend is die norm afhankelijk te laten zijn van lokaal initiatief. Een
vrouw heeft in Utrecht net zoveel recht gevrijwaard te blijven van seksuele intimidatie
in de openbare ruimte als in Rotterdam.

Wetsvoorstel

Het voorstel is om seksuele intimidatie als overtreding strafbaar te stellen. Daarbij
is de primaire invalshoek de bescherming van de openbare orde. De desbetreffende seksuele
uitingen brengen iemand in een intimiderende, onvrije situatie en beperken daarmee
iemand om zichzelf vrij te bewegen in het openbaar. De gewraakte uitingen kunnen daarnaast
ook overlast veroorzaken voor anderen.

Het feit dat dergelijke uitingen ook een grievend karakter kunnen hebben, een inbreuk
op iemands waardigheid kunnen maken of diens persoonlijke integriteit kunnen aantasten
is uiteraard ook beschermenswaardig, maar deze belangen liggen niet ten grondslag
aan dit wetsvoorstel. Ze kunnen goed beschermd worden door de bestaande strafbaarstelling
van de genoemde uitings- en zedendelicten.

Het dient voldoende duidelijk te zijn welk handelen op grond van dit wetsvoorstel
strafbaar moet gaan worden. De Afdeling advisering van de Raad van State had op dit
punt kritiek op de oorspronkelijke tekst van het wetsvoorstel. Ook de Nederlandse
orde van advocaten (NOvA), de Raad voor de Rechtspraak en de Nationale Politie hadden
op dit punt opmerkingen. De initiatiefnemers delen de mening dat voorzienbaar moet
zijn welke gedragingen leiden tot het opleggen van een straf en welke niet. Die waarborg
stelt zeker dat een burger weet of kan weten welk gedrag verboden is, zodat deze zich
daarnaar kan gedragen. De formulering van de strafbaarstelling van seksuele intimidatie
luistert dan ook nauw. Om die reden hebben de initiatiefnemers deze formulering, mede
naar aanleiding van het advies van de Raad voor de Rechtspraak en de Nationale Politie,
aangepast.

De Afdeling verwijst naar het begrip «seksuele intimidatie» zoals dat al in andere
wetten wordt gehanteerd. Daarin wordt van een definitie van seksuele intimidatie uitgegaan
die het naar de mening van de Afdeling duidelijk maakt wanneer een gedraging als «seksuele
intimidatie» kan worden gekarakteriseerd. De initiatiefnemers nemen deze opmerkingen
over en passen de delictsomschrijving aan in de zin dat die aansluit bij de gangbare
definitie van seksuele intimidatie in andere wetten. Daarbij stellen zij de volgende
definitie voor:

Artikel 429ter

Hij die op een plaats voor het openbaar verkeer bestemd, opmerkingen, gebaren of bewegingen
met een seksuele connotatie maakt waardoor een persoon in een bedreigende, vijandige,
beledigende, vernederende of kwetsende situatie wordt gebracht wordt gestraft met
hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de derde categorie.

De delictsomschrijving is een strafrechtelijke vertaling van de definitie van seksuele
intimidatie in richtlijn 2002/73/EG, waarop de Raad voor de rechtspraak in het advies
over het wetsvoorstel wees, en artikel 1a van de Algemene wet gelijke behandeling
waarin seksuele intimidatie omschreven wordt als «verbaal, non-verbaal of fysiek gedrag
met een seksuele connotatie».

De delictsomschrijving bevat de volgende bestanddelen die voor strafbaarheid dienen
te worden vervuld: de pleger maakt 1) op een plaats voor het openbaar verkeer bestemd
2) opmerkingen, gebaren of bewegingen met een seksuele connotatie 3) waardoor een
persoon in een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende of kwetsende situatie
wordt gebracht.

De seksuele intimidatie moet plaatsvinden op een plaats voor het openbaar verkeer
bestemd. Dit begrip wordt gebruikt in een aantal (lichte) zedenfeiten, zoals schennis
van de eerbaarheid (239 Sr) en naaktrecreatie (430a Sr). Dit zijn blijkens de wetsgeschiedenis
op artikel 239 Sr openbare plaatsen die men in het normale verkeer betreedt, zoals
de openbare weg, parken, stations of speelterreinen.

(Niet limitatieve) voorbeelden van opmerkingen, gebaren of bewegingen met een seksuele
connotatie zijn: het doen van seksueel getinte verzoeken, het maken van seksuele toespelingen
of het maken van opmerkingen over seksuele lichaamsdelen, schelden, naroepen en sissen,
zoals iemand uitmaken voor «hoer» of «geil wijf» of agressief vragen «wil je seks?»
of andere expliciete seksualiserende opmerkingen maken zoals «hee, waar ga je heen
met dat lekkere kontje?», of iemand confronteren met gebaren of bewegingen met een
seksuele lading zoals het imiteren van masturbatie-, lik-, pijp- of penetratiebewegingen.
Het nastaren of nafluiten van een ander levert in de zin van dit wetsvoorstel geen
opmerkingen of gebaren met een seksuele connotatie op.

Op de opmerkingen van de adviserende instanties dat de voorgestelde delictsomschrijving
een overtredingsvariant betreft, terwijl de bestanddelen een subjectief oordeel bevatten,
zouden de initiatiefnemers graag als volgt willen reageren. Het is nadrukkelijk niet
beoogd om een subjectief bestanddeel in de delictsomschrijving op te nemen. Het betreft
strafbaarstelling van een feitelijke gedraging, die kan worden afgeleid uit objectieve
omstandigheden. Van belang is of naar objectieve maatstaven kan worden geoordeeld
dat er sprake is van seksualiserende uitingen die een ander in een bedreigende, vijandige,
beledigende, vernederende of kwetsende situatie kunnen brengen.

Daarbij kan ook de context waarin de uitingen plaatsvinden een rol spelen. Met het
bestanddeel «waardoor een persoon in een bedreigende, vijandige, beledigende, vernederende
of kwetsende situatie wordt gebracht» wordt het intimiderende karakter van het gedrag
tot uitdrukking gebracht. Niet hoeft te worden bewezen dat een dergelijk gevolg bij
een concreet slachtoffer daadwerkelijk is ingetreden; de opmerkingen of gebaren moeten
van dien aard zijn en onder zodanige omstandigheden zijn gemaakt, dat een dergelijk
gevolg in het algemeen zal intreden. Het gaat erom of een andere persoon, redelijkerwijs
te vergelijken of gelijk te stellen met het slachtoffer in kwestie door de opmerkingen,
gebaren of bewegingen met een seksuele connotatie eveneens in een bedreigende, vijandige,
beledigende, vernederende of kwetsende situatie zou worden gebracht. Het gaat daarmee
om een geobjectiveerd criterium.

De keuze om seksuele intimidatie als overtreding strafbaar te stellen is ingegeven
door het feit dat de als ernstiger feiten aan te merken aantastingen van iemands waardigheid,
diens goede naam en de persoonlijke integriteit al door bestaande artikelen in het
strafrecht als misdrijf worden aangemerkt. Bij seksuele intimidatie gaat het om uitingen.
In het geval van zedendelicten gaat het echter om delicten waarbij seksuele interactie
plaatsvindt tussen dader en slachtoffer. Dat is naar de mening van de initiatiefnemers
van ernstiger aard. Bovendien hoeft in het geval van een overtreding de opzet of schuld
van de dader niet bewezen te worden. Het enkele feit dat de overtreding is begaan,
maakt de dader al strafbaar. In tegenstelling tot bij een misdrijf hoeft dus geen
onderzoek te worden ingesteld naar meer subjectieve criteria, zoals de bedoelingen
van de verdachte. Dit maakt de bewijsvoering eenvoudiger dan in het geval van een
misdrijf sprake zou zijn.

Het voorgestelde wettelijk strafmaximum dient naar de mening van de initiatiefnemers
hoger te liggen dan het strafmaximum voor andere overtredingen die overlast veroorzaken
in de openbare ruimte (zoals 424 Sr (straatschenderij), 426bis Sr (hinderlijk volgen),
of 453 Sr (dronkenschap op de openbare weg)). Daarmee willen de initiatiefnemers de
verhoogde strafwaardigheid van seksuele intimidatie tot uitdrukking brengen. Het strafmaximum
is vergelijkbaar met een aanverwant delict als schennis van de eerbaarheid (artikel
239 Sr, gevangenisstraf van drie maanden of een geldboete van de tweede categorie).

Verhouding tot lokale regelgeving

Naar de mening van de initiatiefnemers is het aan de wetgever om seksuele intimidatie
strafbaar te stellen. De geschonden norm is dermate ernstig en omvangrijk dat het
strafbaar stellen niet alleen aan gemeenten mag worden overgelaten. Een wettelijk
vastgelegde landelijke norm maakt duidelijk dat het om ongewenst en strafbaar gedrag
gaat. Naar de mening van de initiatiefnemers mag het daarbij niet van belang zijn
in welke gemeente de overtreding plaatsvindt. Ook de gemeente Amsterdam, waar ervoor
gekozen is om straatintimidatie op te nemen in de APV, geeft aan dat een landelijke
aanpak de voorkeur geniet.29

Daarbij komt dat hetgeen gemeenten op dit punt in hun APV hebben opgenomen waarschijnlijk
niet volledig juridisch houdbaar is. De Minister van Veiligheid en Justitie heeft
eerder al te kennen gegeven dat het mogelijk is om bepaalde vormen van seksuele intimidatie
in een APV in het belang van de handhaving van de openbare orde strafbaar te stellen,
maar dat deze mogelijkheden worden begrensd door het recht op vrijheid van meningsuiting,
waarop slechts bij wet in formele zin beperkingen kunnen worden aangebracht. «Het
draait dus om de vraag of het desbetreffende APV-verbod op intimidatie daadwerkelijk
neerkomt op een beknotting van de uitingsvrijheid. Is daarvan sprake dan is een dergelijke
regeling voorbehouden aan de landelijke wetgever»30. Uit onderzoek dat de gemeente Amsterdam zelf heeft laten verrichten blijkt ook dat
het onzeker is of de strafbaarstelling van straatintimidatie via de APV juridisch
houdbaar is.31 De Minister van Veiligheid en Justitie stelde daarna dat het grondwettelijke recht
op de vrijheid van meningsuiting niet mag worden beperkt door de lagere wetgever.
Met de gemeente Amsterdam constateerde de Minister dat er «sprake is van een onzekerheidsmarge»
en dat het «uiteindelijk aan de rechter [is] om zich uit te spreken over de verbindendheid
van de APV-bepaling»32. Ook in de literatuur is betwijfeld of de Amsterdamse conceptverordening wel levensvatbaar
is33. Inmiddels heeft de rechter zich over de Rotterdamse verordening uitgesproken. Hij
achtte de betrokken bepaling in die verordening onverbindend wegens strijd met artikel
7 van de Grondwet, voor zover in die bepaling het openbaren van gedachten of gevoelens
strafbaar werd gesteld. De verdachte in deze zaak werd daarom alleen veroordeeld voor
de bewezenverklaarde kus- of handgebaren.34 Ook gelet op artikel 7 van de Grondwet heeft het dus de voorkeur om seksuele intimidatie
bij formele wet strafbaar te stellen; zie daarover verder paragraaf 6.

Handhaafbaarheid

Om de overtreding aan te kunnen tonen is de constatering door de desbetreffende opsporingsambtenaar
voldoende. De opzet van het strafbare feit hoeft niet te worden aangetoond. Evenmin
is aangifte van het slachtoffer nodig, al kunnen slachtoffers uiteraard wel aangifte
doen. Daarbij kunnen getuigen en beeldmateriaal behulpzaam zijn. Ook beeld- en geluidmateriaal,
bijvoorbeeld door het slachtoffer of omstanders met een mobiele telefoon of camera
opgenomen, kan dienen als bewijsmateriaal.

In Amsterdam wordt het inzetten van anoniem toezicht overwogen. In Rotterdam worden
extra handhavers ingezet en is een Stopapp geïntroduceerd om eenvoudig melding te
kunnen doen van seksuele intimidatie. De ervaringen met het bestraffen van overtredingen
zijn zowel in Amsterdam als in Rotterdam nog maar beperkt. Dat komt vooral doordat
het een nog nieuwe strafbepaling betreft en beide gemeenten om die reden terughoudend
omgaan met het geven van boetes. In Amsterdam wordt er vooralsnog voor gekozen om
de norm in de APV onder de aandacht te brengen door het geven van waarschuwingen.
In Rotterdam worden wel al boetes uitgedeeld. Daar worden via de Stopapp veel meldingen
gedaan door vrouwen die worden lastiggevallen. Een team van 45 speciaal daarvoor aangewezen
bijzondere opsporingsambtenaren gaat de meldingen na en treedt op bij «hotspots» waar
veel klachten vandaan komen. Dat optreden gebeurt ook in Rotterdam in eerste instantie
door te waarschuwen, maar daarnaast wordt ook bestraffend opgetreden. Sinds de strafbaarstelling
in april 2018 zijn in Rotterdam vijf processen-verbaal uitgeschreven en zijn zes dossiers
voorgelegd aan het Openbaar Ministerie. Zoals hierboven al werd vermeld, heeft dit
inmiddels in één geval geleid tot een veroordeling door de rechter.

Hoewel de ervaringen op dit moment nog gering zijn, leiden de initiatiefnemers uit
een en ander af dat handhaving mogelijk blijkt te zijn. Dat er nog niet zoveel processen-verbaal
werden uitgeschreven, komt deels doordat vaak in eerste instantie wordt volstaan met
een waarschuwing, maar ook die waarschuwingen hebben een normerende werking, mede
omdat men weet – of te horen krijgt – dat een proces-verbaal mogelijk is. Het is de
verwachting dat striktere handhaving in de rede ligt, wanneer na enige tijd zowel
het publiek als de handhavers beter bekend zijn geraakt met de strafbaarstelling.

Hierboven is al gewezen op de situatie in België waar met succes lokale boetes vanwege
seksuele intimidatie worden uitgedeeld en waar deze bijdragen aan de verbetering van
de situatie.

6. Constitutionele paragraaf

Met het strafbaar stellen van seksuele intimidatie in de openbare ruimte moet de afweging
worden gemaakt of dit een beperking van de vrijheid van meningsuiting met zich meebrengt
en zo ja, of die beperking gerechtvaardigd is. In dit verband zijn met name artikel
10 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM) en artikel 7 van de Grondwet, die het recht op vrijheid van meningsuiting waarborgen,
relevant.

Ten aanzien van artikel 10 van het EVRM dient in de eerste plaats vastgesteld te worden
of de uitingen waarop de strafbaarstelling ziet, wel onder het beschermingsbereik
van artikel 10 vallen. In de literatuur wordt wel gesteld, dat sommige vormen van
seksuele intimidatie in de openbare ruimte buiten de bescherming van artikel 10 EVRM
zou kunnen vallen, waarbij dan een beroep wordt gedaan op de uitspraak in de zaak
Rujak t. Kroatië (2 oktober 2012, appl.no. 57942/10).35 In dat arrest overwoog het EHRM als volgt: «Certain classes of speech, such as lewd and obscene speech have no essential role
in the expression of ideas. An offensive statement may fall outside the protection
of freedom of expression where the sole intent of the offensive statement is to insult.
The Court also established that the freedom of expression guaranteed under Article
10 of the Convention may not be invoked in a sense contrary to Article 17 of the Convention.» Het EHRM was er in casu niet van overtuigd dat vulgaire en aanstootgevende taal een
poging was om «inlichtingen of denkbeelden» te verstrekken. Uit de context leidde
het EHRM af dat de enkele intentie van betrokkene was om te beledigen. In de oorspronkelijke
toelichting op het dit wetsvoorstel, gingen ook de initiatiefnemers ervan uit dat
seksuele intimidatie in de openbare ruimte buiten de bescherming van artikel 10 EVRM
valt.

Daar kan tegenin worden gebracht, zoals de rechtbank Rotterdam in haar eerdergenoemde
uitspraak ook deed, dat het EHRM het uitgangspunt dat het in de Rujak-zaak formuleerde,
in latere uitspraken niet heeft herhaald en dat het in die zaak bovendien ging om
uitlatingen die louter de intentie tot beledigen hadden, wat in de Rotterdamse zaak
hoogstwaarschijnlijk niet het geval was. Ook de Raad van State wees hierop en meende
dat uitingen die door het wetsvoorstel worden aangeduid als seksuele intimidatie,
in beginsel onder het bereik van artikel 10 EVRM vallen.

De initiatiefnemers sluiten zich hierbij aan. De vraag is vervolgens in hoeverre de
voorgestelde beperking op het recht op vrijheid van meningsuiting met deze strafbaarstelling
gerechtvaardigd is. Dat recht is niet absoluut. De uitoefening van deze vrijheid gaat
ingevolge het tweede lid gepaard met plichten en verantwoordelijkheden en kan onderworpen
worden aan beperkingen of sancties die bij wet zijn voorzien en noodzakelijk zijn
in een democratische samenleving in het belang van onder andere «het voorkomen van
wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de [...] goede zeden, de
bescherming van de goede naam of de rechten van anderen» (artikel 10, tweede lid,
van het EVRM). Aan het element «bij wet voorzien» wordt voldaan: de strafbaarstelling
kent een kenbare en voorzienbare wettelijke basis. De burger moet in staat zijn om
zijn of haar handelen hierop af te stemmen. Zoals hierboven al is omschreven blijkt
uit de toelichting voldoende duidelijk aan welke situaties kan worden gedacht. Bovendien
is, blijkend uit reeds bestaande wettelijke bepalingen, de norm waarop de burger zijn
handelen moet afstemmen bekend.

Voorts dient de strafbaarstelling een legitiem doel, namelijk de bescherming van de
openbare orde en het kunnen optreden tegen de overlast die de strafbaar gestelde gedraging
veroorzaakt. Seksuele intimidatie creëert een intimiderende, onvrije situatie en beperkt
de vrijheid van een ander om zich vrij in het openbaar te bewegen. Deze doelstellingen
vallen onder de in het tweede lid genoemde legitieme doelen zoals «het voorkomen van
wanordelijkheden en strafbare feiten [en] de bescherming van de [...] rechten van
anderen». Daarbij komt dat de eventuele beperking van de vrijheid van meningsuiting
noodzakelijk is in een democratische samenleving. Zoals hierboven is toegelicht, is
seksuele intimidatie een substantieel probleem. Dat reeds ernstigere vormen van ongewenste
uitingen strafbaar zijn gesteld (zoals belediging, bedreiging, etc.) doet niet af
aan de rechtvaardiging van de voorgestelde strafbaarstelling van seksuele intimidatie
in de openbare ruimte, hetgeen thans ontbreekt. Seksuele intimidatie in de openbare
ruimte staat haaks op de waarden van een vrije, gelijkwaardige samenleving en betekent
onvrijheid voor de slachtoffers in de openbare ruimte. Dat veel belang wordt gehecht
aan het tegengaan van seksuele intimidatie blijkt ook uit het Verdrag van Istanbul
dat bepalingen bevat die voorschrijven dat verdragspartijen de noodzakelijke (wetgevende)
maatregelen moeten nemen tegen seksuele intimidatie, waaronder strafrechtelijke of
andere sancties36.

Nederland heeft dit verdrag geratificeerd.

Ook artikel 7 van de Grondwet beschermt diverse vormen van de vrijheid van meningsuiting.
Het derde lid ziet op alle vormen van meningsuiting die niet zijn gedaan door middel
van de drukpers, radio of televisie. Volgens de grondwettelijke beperkingsclausule
mag dat recht alleen worden beperkt door middel van een wet in formele zin. Doordat
onderhavig voorstel een wet in formele zin betreft, is daaraan voldaan. Voorts gelden
op grond van de Grondwet geen vereisten die niet reeds op grond van artikel 10 van
het EVRM gelden.

7. Financiële paragraaf

De financiële gevolgen van de strafbaarstelling van seksuele intimidatie zijn op voorhand
moeilijk in te schatten. Hoewel in potentie veel personen slachtoffer kunnen zijn
en aangifte kunnen doen, is het de verwachting dat slechts een beperkt deel van de
slachtoffers dit daadwerkelijk zal doen. Bovengenoemd onderzoek van de Erasmusuniversiteit
toonde aan dat veruit de meeste slachtoffers van seksuele intimidatie op straat ervoor
kozen om gewoon door te lopen. Dat neemt niet weg dat, mede gezien het feit dat die
vrouwen zich wel onveilig voelden en hun gedrag daarop gingen aanpassen, er sprake
is van een ernstig probleem. Een groot deel van de aanpak zal moeten voortvloeien
uit inspanningen van opsporingsambtenaren. Die zullen de overtredingen moeten constateren.
Aangenomen mag worden dat dat in de dagelijkse praktijk een beperkte extra capaciteit
van de politie of handhavers zal vergen. Die zijn al op straat aanwezig in probleemgebieden
waar ook de kans op seksuele intimidatie het grootst is. Wel kan het eventueel inzetten
van agenten of andere handhavers die anoniem toezicht moeten gaan houden enig extra
beslag op die capaciteit kunnen leggen.

7. Consultatie

Een concept van dit wetsvoorstel is in consultatie gebracht.37 De adviescommissie strafrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) bracht
een aantal bezwaren naar voren en adviseerde om het wetsvoorstel in te trekken. Na
de consultatieronde zijn op advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
ook de Nationale Politie en de Raad voor de Rechtspraak in de gelegenheid gesteld
om alsnog advies uit te brengen. Beide instanties hebben daar gebruik van gemaakt.
In de desbetreffende passages van deze toelichting is daarop teruggekomen.

De NOvA en de Nationale Politie zijn van mening dat de voorgestelde strafbaarstelling
van seksuele intimidatie onvoldoende toevoegt aan de reeds bestaande strafbaarstellingen
betreffende uitingsdelicten en zedendelicten. De initiatiefnemers delen die mening
niet. Zoals hierboven reeds is betoogd kennen die uitingsdelicten en zedendelicten
een ander beschermd belang dan de in dit wetsvoorstel voorgestelde strafbaarstelling.
De uitingsdelicten en zedendelicten dienen ter bescherming van iemands waardigheid
of diens persoonlijke integriteit. De in dit wetsvoorstel voorziene strafbaarheid
dient het wegnemen van de negatieve gevolgen die seksueel intimiderend gedrag met
zich mee kan brengen voor de openbare orde en het slachtoffer. Dit rechtvaardigt naar
de mening van de initiatiefnemers wel degelijk de voorgestelde strafbaarstelling.
Bovendien zijn niet alle uitingen die op grond van dit wetsvoorstel strafbaar worden
gesteld, op dit moment onder bestaande strafbepalingen te vangen.

De NOvA was voorts van mening dat uit de toelichting op het wetsvoorstel onvoldoende
duidelijk wordt wat de noodzaak is van dit voorstel. Die noodzaak blijkt uit het feit
dat veel vrouwen in tal van onderzoeken aangeven last te hebben van uitingen van seksuele
intimidatie en daar hun gedrag op afstemmen. De desbetreffende paragraaf 2 is op dit
punt aangevuld. Voorts is de NOvA van mening dat dit voorstel strijdig zou zijn met
artikel 10 van het EVRM, het recht op vrijheid van meningsuiting. De initiatiefnemers
delen die mening niet. Voor een nadere onderbouwing van de mening van de initiatiefnemers
wordt verwezen naar paragraaf 6 van deze toelichting.

Datzelfde geldt voor de opmerkingen van de NOvA, de Nationale Politie en de Raad voor
de Rechtspraak dat de voorgestelde strafbepaling onvoldoende specifiek zou zijn, omdat
niet duidelijk is welke uitingen (mondeling of door gebaren) onder de strafbepaling
vallen. De Raad voor de Rechtspraak wees in dit verband op het legaliteitsprincipe.
Mede naar aanleiding van deze opmerkingen zijn zowel de wettekst en de toelichting
aangepast. Eveneens wordt in de toelichting naar aanleiding van opmerkingen van de
genoemde instanties nader ingegaan op de handhaving van de strafbepaling. Opmerkingen
die een klein aantal particulieren over de consultatieversie van dit wetsvoorstel
heeft gemaakt, zijn verwerkt in de bovenstaande reactie op de opmerkingen van de NOvA.

II. ARTIKELSGEWIJS

Hiervoor wordt verwezen naar hetgeen hierboven in paragraaf 5, in de alinea met het
opschrift «Wetsvoorstel», van het algemene deel van de toelichting staat.

Asscher
Van Toorenburg