Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Van Dam en lid Groothuizen over ‘het nieuwe bekostigingssysteem van het Openbaar Ministerie’

Antwoord van Minister Grapperhaus (Justitie en Veiligheid) (ontvangen 21 februari
2019). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2018–2019, nr. 1357.

Vraag 1

Herinnert u zich uw brief van 21 december 2018 over het bekostigingssysteem van het
Openbaar Ministerie (OM)?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Hoe ziet het bekostigingssysteem van het OM er per 1-1-2019 precies uit? Kunt u deze
beschrijven en uitsplitsen per werkomgeving binnen het OM? Bent u bereid deze systematiek
met de Kamer te delen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 2

Het nieuwe bekostigingssysteem van het OM per 1-1-2019 is deels gebaseerd op outputbekostiging
en deels op zogenaamde lumpsumbekostiging. Het nieuwe bekostigingssysteem van het
Openbaar Ministerie (OM) ziet er als volgt uit:

Bij het deel van het budget dat is gebaseerd op outputbekostiging is er sprake van
vier werkomgevingen waarvan de hoogte van het budget wordt bepaald door een productprijs
x het aantal producten in de betreffende werkomgeving. Het gaat daarbij om de volgende
werkomgevingen: de werkomgeving waarin gestandaardiseerde productie wordt geleverd
(het CVOM), de werkomgeving waarin overtredingen en veel voorkomende misdrijven worden
behandeld, de werkomgeving waarin zware misdrijven worden behandeld en de werkomgeving
waarin zaken in hoger beroep worden behandeld.

De werkomgeving waarin ondermijningszaken worden behandeld, wordt lumpsum bekostigd.

De prijzen worden eens in de drie jaar vastgesteld. Het voornemen is om de driejarige
cyclus te laten starten in 2020. Het jaar 2019 moet worden gezien als een proefjaar.
Aan de vaststelling van de prijzen zullen intensieve analyse en onderhandelingen vooraf
gaan. Het volume (de productieafspraken) wordt jaarlijks bijgesteld, mede op basis
van prognosemodellen en het financiële kader.

Na afloop van het jaar zal er worden verrekend op basis van gerealiseerde productie.
Indien het OM meer produceert dan afgesproken, wordt deze meerproductie tegen 70%
van de prijs uit een zogenaamde «volumereserve» betaald. Vice versa bij minderproductie.
De gerealiseerde prijsverschillen vormen uiteindelijk het financieel resultaat van
het OM en zullen in een zogenaamde «resultaatreserve» belanden. Aangezien het OM een
kas-verplichtingenstelsel hanteert, kan er geen sprake van een eigen vermogen zijn
zoals geldt bij organisaties die een baten- en lastenstelsel hanteren. Om dit te ondervangen
is een technische constructie bedacht om de functie van een eigen vermogen na te bootsen.
Om verwarring te voorkomen is om die reden de term «resultaatreserve» geïntroduceerd.

Het deel van het budget dat niet is gebaseerd op deze outputbekostiging is de zogenaamde
basisvoorziening. In de basisvoorziening zijn de uitgaven besloten die betrekking
hebben op onder andere het ICT-budget, de huisvestingskosten, specifieke overheadskosten
en beschikbaarheidskosten zoals bij de ZSM. De omvang van de basisvoorziening loopt
wel mee in de driejaarlijkse prijsonderhandelingen. Ten slotte zijn er bijzondere
uitgaven zoals de gerechtskosten in strafzaken, de uitgaven aan Domeinen Roerende
zaken en uitgaven voor verkeershandhavingsmiddelen.

De prijzen die worden gehanteerd betreffen gewogen, gemiddelde prijzen. Binnen een
werkomgeving is er sprake van lichtere zaken en zwaardere zaken, onder andere afhankelijk
van de complexiteit en wijze van afhandeling. Bij de vaststelling van de prijzen wordt
uitgegaan van een bepaalde «mix» aan zaken.

De prijzen die worden gehanteerd zijn gebaseerd op álle kosten binnen een bepaalde
werkomgeving, behoudens de kosten die vallen onder de basisvoorziening. De prijzen
liggen 3 jaar vast, maar worden wel jaarlijks automatisch gecorrigeerd voor loon-
en prijsontwikkelingen.

Vraag 3

Welk percentage van het nieuwe bekostigingssysteem is productiegerelateerd? Welk deel
is lumpsum gefinancierd? Kunt u dit uitsplitsen per werkomgeving binnen het OM?

Antwoord 3

Het budget van het OM voor het jaar 2019 zoals ook is opgenomen in de begroting van
Justitie en Veiligheid 2019, inclusief de bijzondere budgetten, bedraagt € 576 mln.
Exclusief deze bijzondere budgetten bedraagt het budget voor het OM € 493 mln.

Hiervan is € 209 mln. output bekostigd, dat wil zeggen circa 43% van het totale budget
van het OM, exclusief de bijzondere budgetten.

De werkomgeving waarin ondermijningszaken worden behandeld, wordt lumpsum bekostigd
en bedraagt € 137 mln. Dat is inclusief de basisvoorziening die samenhangt met deze
werkomgeving. De basisvoorziening voor alle overige werkomgevingen bedraagt € 147
mln.

De basisvoorziening en de werkomgeving ondermijning worden niet output bekostigd en bedragen tezamen € 284 mln., dat wil zeggen 57% van het totale
budget van het OM, exclusief de bijzondere budgetten.

De vier werkomgevingen die voortaan output bekostigd worden betreffen de werkomgeving
waarin gestandaardiseerde productie wordt geleverd (het CVOM) met een bedrag van € 30
mln., de werkomgeving waarin overtredingen en veel voorkomende misdrijven worden behandeld
met een bedrag van € 75 mln., de omgeving waarin zware misdrijven worden behandeld
met een bedrag van € 78 mln. en de omgeving waarin zaken in hoger beroep worden behandeld
met een bedrag van € 26 mln. Deze bedragen zijn gebaseerd op de begroting 2019 en
zijn exclusief de uitgaven die in de basisvoorziening zijn voorzien zoals ICT-kosten,
de huisvestingskosten, specifieke overheadskosten, beschikbaarheidskosten zoals bij
ZSM, etc.

Vraag 4

Op welke manier zijn innovatiekosten (kosten verbonden met het laten ontwerpen, bouwen
en implementeren van (proces)verbeteringen, zoals maar niet uitsluitend nieuwe ICT-systemen)
gefinancierd? Deelt u de mening dat het voor de hand ligt innovatiekosten buiten de
productiegerelateerde bijdrage aan het OM te laten? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 4

Innovatiekosten zitten besloten in de basisvoorziening en dus niet in de productiegerelateerde
bijdrage aan het OM.

Vraag 5

Ligt aan de productiegerelateerde bekostiging van het OM het PMJ-model (Prognosemodel
Justitiële Ketens) ten grondslag? Zo ja, hoe houdt u dan rekening met het gegeven
dat strafzaken steeds bewerkelijker worden? Wat zijn de financiële gevolgen voor het
OM als het aantal strafzaken afneemt, maar deze wel (relatief) meer werk vragen?

Antwoord op5

Het volume (de productieafspraken) wordt jaarlijks bijgesteld, mede op basis van prognosemodellen
– het PMJ-model – en het financiële kader. Achteraf vindt verrekening plaatst op basis
van daadwerkelijk gerealiseerde productie.

Mocht objectief worden vastgesteld dat strafzaken bewerkelijker worden, dan kan deze
ontwikkeling worden meegenomen in de prijsonderhandelingen: het bewerkelijker worden
van zaken heeft immers geen invloed op het aantal zaken, maar wel op de gemiddelde
zaakzwaarte en dus de prijzen.

De financiële gevolgen in de situatie dat het aantal zaken daalt, maar een gemiddelde
zaak aantoonbaar meer werk vraagt, is niet op voorhand te bepalen, aangezien dit –
financieel gezien – tegengestelde effecten zijn op het (productgerelateerde) budget.
De afname van het aantal zaken zorgt voor een daling van het budget, een toenemende
zaakzwaarte zou – via de prijsonderhandelingen – kunnen zorgen voor een hogere prijs
en daarmee voor een stijging van het budget.

Vraag 6, 8, 9

Ligt aan de nieuwe bekostigingssystematiek een tijdbestedingsonderzoek bij het OM
ten grondslag? Zo nee, waarom niet? Zo ja, bent u bereid de uitkomsten van dat onderzoek
te delen met de Kamer? Zo nee, waarom niet?

Indien er een tijdbestedingsonderzoek is uitgevoerd, is dit dan gedaan onder alle
groepen medewerkers van het OM? Zo nee, waarom niet? Bent u bereid dit alsnog te laten
doen? Zo nee, waarom niet?

Indien er geen tijdbestedingsonderzoek is gedaan, op welke wijze komen dan de prijzen
tot stand? Op welke wijze heeft u daarbij rekening gehouden met de kwaliteit die het
OM moet kunnen leveren?

Antwoord 6, 8, 9

Aan het bekostigingssysteem van het OM ligt geen tijdsbestedingsonderzoek ten grondslag.
Afgesproken is dat de invoering van het bekostigingssysteem een budgettair neutrale
operatie zou zijn. De huidige indeling en hoogte van de prijzen is daarom gebaseerd
op gerealiseerde uitgaven en productie en het beschikbare budget zoals is opgenomen
in de begroting.

In deze fase van de ontwikkeling van het bekostigingssysteem, in combinatie met het
uitgangspunt van het budgettaire neutraliteit, had een tijdschrijfonderzoek voor dit
doel weinig toegevoegde waarde.

Voor de toekomst kan een tijdschrijfonderzoek waardevol zijn in het kader van de prijsonderhandelingen.

Vraag 7

Op welke wijze wordt rekening gehouden met overwerk door medewerkers van het OM?

Antwoord 7

Er is bij de invoering van het bekostigingssysteem van het OM geen rekening gehouden
met (niet-uitbetaald) overwerk.

Voor zover er sprake is van overwerk dat op basis van de CAO (Rijk) wordt uitbetaald,
zit dit besloten in de huidige prijzen: deze zijn immers gebaseerd op gerealiseerde
uitgaven in het verleden.

Vraag 10

Vindt u het systeem van prijsafspraken voor een periode van drie jaar passend bij
een tijd waarin de samenleving snel verandert en afspraken dus snel kunnen verouderen?
Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 10

Ja, een periode van drie jaar is passend. Juist in deze tijd waarin incidenten vaak
beeldbepalend zijn, is het verstandig om in de bedrijfsvoering en sturing van een
organisatie enige rust en voorspelbaarheid te brengen. Bovendien biedt het systeem
voldoende mogelijkheden om in te kunnen spelen op snel veranderende omstandigheden.

Vraag 11

Op welke wijze is precies rekening gehouden met de ervaringen in de rechtspraak? Op
welke wijze is rekening gehouden met het rapport van de heer Van de Berg van 6 september
2018 over de financiering van de rechtspraak?2

Antwoord 11

Met name bij de vaststelling van de hoogte van de basisvoorziening is rekening gehouden
met de ervaringen bij de Rechtspraak. Zie ook het antwoord op vraag 3 en 4.

Vraag 12

Bent u bereid na afloop van het «proefjaar» 2019 een evaluatie uit te voeren van het
nieuwe bekostigingssysteem van het OM? Zo nee, waarom niet? Zo ja, bent u bereid daarin
ook de ervaring van de medewerkers van het OM (officieren van justitie en ondersteunde
medewerkers) mee te nemen?

Antwoord 12

Het systeem voorziet in een periodieke evaluatie. Dit zal door het OM en het departement
gezamenlijk worden opgepakt. Het OM zal daarbij uiteraard ook de achterban betrekken.

Vraag 13

Hoe actueel vindt u de verwijzing naar de Commissie Van Egten uit 2010, gelet op de
veranderende opvattingen over prestatiebekostiging?

Antwoord 13

De constatering van de Commissie Van Egten dat het systeem dat tot voor kort werd
gehanteerd verouderd is en weinig transparant, is actueler dan ooit. Juist in deze
tijd waarin in toenemende mate inzicht gevraagd in waar schaarse middelen worden ingezet
en welke doelen en prestaties daarmee worden bereikt, is een systeem dat dit inzichtelijk(er)
maakt gewenst.

Vraag 14

Op welke manier draagt het nieuwe financieringsmodel van het OM eraan bij dat de bekostigingssystemen
in de strafrechtketen beter op elkaar aansluiten? Op welke manier gaat u controleren
dat dit ook daadwerkelijk het beoogde effect heeft? Welke indicatoren hanteert u daarbij?

Antwoord 14

Het OM had tot voor kort geen direct financieel belang bij het tijdig en compleet
aanbrengen van zaken bij de Rechtspraak. Met de introductie van het nieuwe systeem
geldt voor het OM dat een zaak die voor de rechter wordt gebracht pas wordt bekostigd,
nadat de rechter een vonnis heeft uitgebracht. Hierdoor zijn de financieringssystemen
van het OM en de Rechtspraak op dit punt geharmoniseerd en hebben beide organisaties
hetzelfde financieel belang gekregen bij een doelmatige en tijdige afhandeling van
zaken.

Dit was ook één van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer bij het onderzoek
naar de prestaties in de strafrechtketen.

Ik ben van mening dat elk bekostigingssysteem goede prikkels moet bevatten en zo goed
als mogelijk moet aansluiten op de omgeving, ook al zijn de effecten daarvan niet
direct zichtbaar of meetbaar. Ik denk dat het nieuwe bekostigingssysteem van het OM
daaraan kan bijdragen.

Ten slotte geldt voor elk bekostigingssysteem dat het onderhoud vergt. Hierover zullen
het Openbaar Ministerie en mijn departement veelvuldig overleg voeren en zijn er evaluatiemomenten
ingebouwd.

Ik zal uw Kamer over de ontwikkelingen van het systeem blijven informeren. Ik zal
dat in beginsel doen op momenten dat er sprake van een nieuw prijsakkoord, aangezien
dat veelal een goed moment is om terug te kijken en te bezien of het systeem voldoet
aan de verwachtingen en – indien nodig – aanpassingen aan het systeem door te voeren