Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 7 februari 2019

Inleiding

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van de opmerkingen en vragen die door
de verschillende fracties zijn gemaakt en gesteld. Graag ga ik hieronder daarop in.

Bij de beantwoording van de vragen is de indeling en volgorde van het verslag aangehouden.

Algemeen

De leden van de CDA-fractie vragen waarom niet van de gelegenheid gebruik wordt gemaakt
om het publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan (zbo) een naam te geven met Nederlandse
woorden in plaats van «Airport Coordination Netherlands» (ACNL).

De huidige benaming van het privaatrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan SACN staat
voor «Stichting Airport Coordination Netherlands». Deze Engelse benaming ligt voor
de hand vanwege het internationale karakter van de luchtvaart. In het verkeer wordt
thans al de benaming Airport Coordination Netherlands gebruikt. Om aan te sluiten
bij de huidige situatie en het internationale karakter is daarom gekozen voor de benaming
«Airport Coordination Netherlands». Overigens wordt binnen Nederland vaak het begrip
«slotcoördinator» gebruikt wanneer wordt gesproken over dit zbo.

Achtergrond en hoofdlijnen van het voorstel

De leden van de VVD-fractie vragen hoe ervoor gezorgd wordt dat de functionele en
financiële onafhankelijkheid van SACN gewaarborgd blijft.

Het publiekrechtelijk maken van het zbo doet niet af aan de functionele en financiële
onafhankelijkheid van de slotcoördinator die volgt uit de Europese slotverordening
(95/93). ACNL wordt op basis van de wet een zelfstandige organisatie met eigen bevoegdheden.
Het wetsvoorstel regelt verder expliciet dat de Minister geen besluiten van de slotcoördinator
kan vernietigen of beleidsregels voor de slotcoördinator mag opstellen, zoals dat
nu ook het geval is. Dat wil zeggen dat er geen bemoeienis zal zijn met de feitelijke
toewijzing van slots. Voor wat betreft de financiële onafhankelijkheid is van belang
dat ACNL op basis van het wetsvoorstel een eigenstandige bevoegdheid krijgt om tarieven
te heffen. De tarieven dienen wel kostendekkend te zijn. Ze worden volgens een vaste
procedure door de slotcoördinator vastgesteld en vervolgens door mij goedgekeurd.
Deze goedkeuring kan alleen worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen
belang.

De leden van de CDA-fractie constateren dat momenteel naast de luchthavens alleen
de luchtvaartmaatschappijen KLM, Martinair, Transavia en TUIfly plaats hebben in de
raad van toezicht. Daardoor zijn niet alle relevante ondernemingen vertegenwoordigd,
hetgeen deze leden als een tekortkoming van het huidige systeem zien.

De leden van de CDA-fractie zien dat bij de keuze van de regering voor de juridische
omvorming van SACN in een publiekrechtelijk zbo de schaarste aan slots terecht een
rol speelt. Hierdoor zijn immers de belangen van luchthavens en luchtvaartmaatschappijen
bij het vergeven en verkrijgen van slots vele malen groter geworden. Deze leden verwachten
dat de SACN-besluiten over slots vaker dan voorheen aangevochten zullen worden door
luchtvaartmaatschappijen. Graag vernemen zij hoe de regering met die situatie denkt
om te gaan.

Het toewijzen van slots aan luchtvaartmaatschappijen is en blijft een aangelegenheid
van de slotcoördinator. Bij schaarste aan slots kan er altijd discussie ontstaan over
het gewenste en het uiteindelijk verkregen aantal slots. Deze discussies leiden in
sommige gevallen tot een gang naar de rechter. Het kan gaan om zowel procedures bij
de civiele rechter als bij de bestuursrechter. In beide gevallen zal ACNL als rechtspersoon,
respectievelijk bestuursorgaan, de instantie zijn die de procedure voert. Aangezien
de toewijzing van slots een kwestie is van de onafhankelijke slotcoördinator, bemoeit
de regering zich niet actief met dergelijke procedures. Uiteraard wordt wel in meer
algemene zin een vinger aan de pols gehouden, hetgeen onder meer voortvloeit uit de
rapportageplicht die de slotcoördinator zowel tegenover de Minister als tegenover
de Staten-Generaal heeft.

De leden van de CDA-fractie constateren dat voor ACNL met dit wetsvoorstel slechts
één orgaan wordt ingesteld, te weten een directie, en dat de huidige raad van toezicht
komt te vervallen. Tevens constateren zij dat met het verdwijnen van de raad van toezicht
diens bevoegdheden verschuiven naar de Minister. Volgens deze leden worden beslissingen
van de Minister daardoor «politieke beslissingen». Graag vernemen zij de voor- en
nadelen van een dergelijke verschuiving.

De kern van de Kaderwet zbo’s is dat het toezicht op de uitoefening van de publieke
taken door zbo’s altijd bij de verantwoordelijke Minister is ondergebracht. In de
huidige situatie van SACN is dat al deels zo. Omdat het huidige zbo SACN privaatrechtelijk
is, is een deel van de Kaderwet (hoofdstuk 2) niet van toepassing. Door het zbo publiekrechtelijk
te maken, wordt nagenoeg de gehele Kaderwet van toepassing op ACNL. Een uitzondering
is gemaakt voor de artikelen 21 en 22. Artikel 21 regelt de bevoegdheid van de Minister
om beleidsregels vast te stellen met betrekking tot de taakuitoefening. Artikel 22
bepaalt dat de Minister besluiten van een zbo kan vernietigen. Beide artikelen verhouden
zich niet goed met de onafhankelijkheid van de slotcoördinator en zijn om die reden
niet van toepassing verklaard. Statutair is op dit moment al bepaald dat de raad van
toezicht zich alleen mag bemoeien met de bedrijfsvoering van SACN en niet met de slottoewijzing.
Dat geldt straks bij ACNL ook voor de Minister. De toewijzing van slots is en blijft
een aangelegenheid van de slotcoördinator. De voor- en nadelen van een dergelijke
verschuiving zijn relatief beperkt omdat er de facto weinig wijzigt. Voor de luchtvaartmaatschappijen
en gecoördineerde luchthavens die nu in de raad van toezicht zitten zal de voorgenomen
verschuiving betekenen dat zij bevoegdheden verliezen. Zij kunnen dit als nadelig
ervaren. Daar staat tegenover dat met deze verschuiving het toezicht vanuit IenW in
lijn is gebracht met het toezicht op de andere zbo’s die onder mijn ministeriële verantwoordelijkheid
vallen.

De leden van de CDA-fractie vragen of in plaats van goedkeuring door de Minister van
de tarieven ook de jaarlijkse of periodieke vaststelling van een maximumbedrag door
de Minister als optie is overwogen, omdat dit een grotere voorspelbaarheid geeft voor
de sector.

Ten behoeve van de borging van de financiële onafhankelijkheid is gekozen om ACNL
te financieren via tarieven. Wanneer gekozen wordt voor een maximumbedrag zou de financiële
zelfstandigheid van de slotcoördinator in het geding kunnen komen. Dat betekent niet
dat ACNL maar alles in rekening kan brengen bij gebruikers. De tarieven zijn straks
gebaseerd op de verwachte uitgifte van het aantal slots en de te verwachten jaarlijkse
kosten. IenW hanteert het streven van een stabiel tarievenbeleid. Dat houdt in dat
de tarieven niet te veel mogen schommelen en tariefverhogingen gemotiveerd moeten
worden. Voor de ACNL is (in artikel 8a.69) ook bepaald dat naast de begroting een
meerjarenbegroting dient te worden ingediend waarbij ook een inschatting van de tarieven
hoort. Dat draagt bij aan de voorspelbaarheid voor de sector. Dat is ook zo geregeld
voor de andere tariefgefinancierde zbo’s binnen het terrein van IenW.

De leden van de CDA-fractie vragen of in het nu gekozen systeem mogelijkheden bestaan
om slots onderling te verhandelen, wat in de internationale luchtvaart steeds gebruikelijker
is.

De taken van de slotcoördinator blijven ongewijzigd met dit wetsvoorstel en volgen
uit de Europese slotverordening (95/93). Dat geldt ook voor de mogelijkheden rond
slothandel. Zoals ook in de Kamerbrief van 15 juni 2018 (Kamerstukken II 2017/18,
29 665, nr. 330) over de uitkomsten en appreciatie van het onderzoek naar secundaire slothandel is
aangegeven, bestaat daar geen eenduidig Europees kader voor. De Europese slotverordening
noemt de mogelijkheid van financiële compensatie bij overdracht of uitwisseling van
slots niet, maar verbiedt het ook niet. De afweging of en zo ja op welke wijze en
wanneer secundaire slothandel ingevoerd zou kunnen worden wordt op dit moment nader
onderzocht. De meningen van betrokkenen over de wenselijkheid van de invoering van
secundaire slothandel verschillen. Omdat de invoering van slothandel een maatregel
is met potentieel grote gevolgen wil ik daar zorgvuldig naar kijken. Dat traject staat
los van dit wetsvoorstel.

De leden van de GroenLinks-fractie kunnen zich goed vinden in de uitgangspunten en
doelen van het wetsvoorstel. De slotcoördinatie is een publiek belang en moet daarom
ook in handen van een publieke instelling komen. Veel te lang is slotcoördinatie gezien
als een zaak van de sector, als een manier waarop luchtvaartpartijen onderling uitmaken
hoe de taart verdeeld moet worden. De leden van de GroenLinks-fractie zijn van mening
dat het aantal slots per definitie schaars hoort te zijn en dat de verdeling ervan
Nederland als geheel moet dienen; het meeste maatschappelijke nut voor de laagste
maatschappelijke en ecologische kosten. Die afweging zullen private belanghebbenden
altijd anders maken dan een publiek orgaan.

De leden van de GroenLinks-fractie zijn blij dat met dit wetsvoorstel het toezicht
op de slotcoördinatie, en daarmee de verantwoordelijkheid, bij de Minister komt te
liggen en daarmee slottoewijzing niet alleen een sterkere publieke verantwoording
krijgt, maar ook een politieke sturing. Dat het kader, de efficiënte, eerlijke en
maatschappelijk nuttige verdeling van slots nog steeds wordt belemmerd door de slottoewijzingsregels
is uiteraard jammer. Dit is een probleem dat spoedig moet worden opgepakt in Europa.
De leden van de GroenLinks-fractie verwachten dat de regering zich sterk zal maken
voor een modernisering van die regels en dat Nederland voortvarend alle mogelijkheden
zal benutten om actief te sturen op de uitgifte van slots, volgens criteria die niet
discrimineren naar maatschappij, maar wel de belangen van Nederland dienen.

Het is van belang om te benadrukken dat slotallocatie met dit wetsvoorstel een aangelegenheid
blijft van een onafhankelijke slotcoördinator die functioneel en financieel onafhankelijk
opereert. Bij de verdeling van slots gelden de verdelingscriteria die volgen uit de
Europese slotverordening (95/93).

Omdat ik ook de meerwaarde zie om te kunnen sturen op duurzaamheid en netwerkkwaliteit
zal door mij in Europees verband worden ingezet op aanvullende mogelijkheden voor
sturing. Daarbij kan worden gedacht aan een regel waarbij bij gelijksoortige aanvragen
voor slots rekening wordt gehouden met duurzaamheid en netwerkkwaliteit. Dat traject
staat los van dit wetsvoorstel. Uw Kamer wordt hierover zo spoedig mogelijk, uiterlijk
bij het verschijnen van de Luchtvaartnota, geïnformeerd.

De Europese Commissie gaat werken aan een nieuwe slotverordening. Dit gebeurt in de
periode 2020–2022. Nederland zal zich binnen de EU inspannen om ervoor te zorgen dat
deze aanpassing ertoe leidt dat er meer ruimte ontstaat om nationaal beleid te voeren.

Financiële gevolgen

De leden van de VVD-fractie vragen welke kosten er door het Rijk in totaal gemaakt
gaan worden.

In het wetsvoorstel is aangegeven wat de ingeschatte kosten zijn die gemaakt worden
voor de omvorming. Deze zijn beperkt en primair voor rekening van de slotcoördinator.
De kosten die door het Rijk in totaal gemaakt worden zijn niet opgenomen omdat het
hoofdzakelijk om ambtelijke inzet gaat. Na de omvorming zijn er voor het Rijk geen
kosten. Immers, ACNL wordt gefinancierd vanuit tarieven die kostendekkend moeten zijn.
Voor het toezicht vanuit IenW op ACNL en de beleidsmatige inzet van ambtenaren geldt
dat dit tot hun reguliere takenpakket behoort.

De leden van de CDA-fractie achten het positief dat de exploitatiekosten van ACNL
niet meer alleen voor rekening van de leden van de raad van toezicht komen, maar volledig
worden opgebracht door de luchtvaartmaatschappijen die gebruik maken van de slots
en de slotgecoördineerde luchthavens.

Evaluatie

De leden van de VVD-fractie merken op dat er vijf jaar na inwerkingtreding van deze
wet zal worden geëvalueerd. Hoe wordt bepaald of het zbo doeltreffend en doelmatig
is geweest?

Voor elk zbo dat valt onder de Kaderwet zbo’s geldt dat er om de vijf jaar een evaluatie
wordt uitgevoerd. Het gaat om onderwerpen zoals het functioneren van de bedrijfsvoering
en interne organisatie, en vragen zoals hoe dragen de inspanningen bij aan de beoogde
doelstellingen, staan de kosten in verhouding tot de inspanningen en resultaten en
hoe is de governance georganiseerd en hoe functioneert deze (o.a. in relatie tot de
stakeholders zoals het ministerie, de gecoördineerde luchthavens en luchtvaartmaatschappijen).
Als voorbeelden hiervan verwijs ik onder andere naar de Wettelijke evaluatie van de
RDW (Kamerstukken II 2016/17, 25 268, nr. 140) en het CBR (Kamerstukken II 2017/18, 25 268, nr. 165).

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga