Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het nader verslag

Nr. 12 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET NADER VERSLAG

Ontvangen 1 februari 2019

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, heeft na kennisneming van de nota
naar aanleiding van het verslag en de nota van wijziging nog behoefte aanvullende
vragen en opmerkingen aan de regering voor te leggen. Onder het voorbehoud dat de
hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht
de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet genoegzaam voorbereid.

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het nader verslag. Een groot deel van
de vragen heeft betrekking op het van toepassing verklaren van de uit de richtlijn
voortvloeiende maatregelen op vluchten binnen de Europese Unie (intra-EU vluchten).
Ik maak graag van de gelegenheid gebruik om, alvorens over te gaan tot de beantwoording
van de gestelde vragen, het belang van deze toepassing op intra-EU vluchten nader
te onderbouwen.

PNR-gegevens zijn van grote toegevoegde waarde voor de informatiepositie van de rechtshandhavingsautoriteiten
bij het opsporen van Europese terroristische en criminele netwerken. Zo’n 77 miljoen
passagiers passeren jaarlijks de Nederlandse luchthavens. Hiervan reizen naar schatting
52 miljoen passagiers (68%) intra-EU. Door PNR-gegevens van intra-EU vluchten te vergelijken
met zogeheten signaleringslijsten (SIS-II-databank) en risicocriteria kunnen binnen
het Schengengebied personen die mogelijk betrokken zijn bij terrorisme of zware criminaliteit
op intra-EU vluchten worden gedetecteerd. Daarnaast kan het raadplegen van PNR-gegevens
van intra-EU vluchten bijdragen aan het sneller opsporen van een verdachte na een
terroristische aanslag of ander zwaar vergrijp in Europa.

Mede hierom hebben de lidstaten in de JBZ-Raad van 3 en 4 december 2015 unaniem een
gezamenlijke verklaring aangenomen dat zij ten volle gebruik zullen maken van de mogelijkheid
die de richtlijn biedt om deze op intra-EU vluchten toe te passen. Ik wijs er voorts
op dat op 21 december 2017 in de VN Veiligheidsraad Resolutie 2396 unaniem is aangenomen.
Deze verplicht tot het ontwikkelen van de slagkracht om PNR-gegevens te verzamelen,
te verwerken en te analyseren van alle vluchten voor alle leden van de VN,1 zulks in het kader van de bestrijding van terrorisme. Ook op grond van deze resolutie
van de Veiligheidsraad is Nederland verplicht tot het verzamelen en analyseren van
PNR-gegevens van alle vluchten. Met de implementatie van de PNR-richtlijn en het van
toepassing verklaren op intra-EU vluchten voldoet Nederland aan deze internationaalrechtelijke
verplichting.

Op nationaal niveau benadrukken alle bevoegde instanties2 (de politie, het openbaar ministerie, de bijzondere opsporingsdiensten, de rijksrecherche
en de Koninklijke Marechaussee) en de AIVD het belang van toepassing van de PNR-richtlijn
op intra-EU vluchten. De PNR-richtlijn zonder toepassing op intra-EU vluchten is zeer
nadelig voor de informatiepositie van deze instanties en de mogelijkheden voor detectie
en opsporing bij het tegengaan van terrorisme en ernstige criminaliteit. Immers, terroristen
en zware criminelen hebben netwerken binnen Europa en reizen frequent tussen de lidstaten.
Het verzamelen van gegevens van intra-EU-reizen geeft de opsporingsinstanties een
effectief middel in handen deze netwerken in kaart te brengen en in samenwerking met
andere lidstaten terrorisme en zware criminaliteit te bestrijden en berechting van
verdachten van deze vormen van criminaliteit mogelijk te maken. De opsporingsinstanties
zullen beter in staat zijn inzichtelijk te maken hoe deze netwerken binnen Europa
opereren, hetgeen een gerichtere aanpak van deze netwerken mogelijk maakt. De PNR-richtlijn
zorgt er voorts voor dat een eenduidig beleid en eenduidige uitvoering ontstaan tussen
de lidstaten, waardoor de uitwisseling van PNR-gegevens op EU-niveau wordt geharmoniseerd
en vergemakkelijkt.

Inbreng van de leden van de VVD-fractie

Vraag 1 (VVD)

De leden van de VVD-fractie danken de regering voor de beantwoording van de vragen
in het verslag. Graag stellen zij één aanvullende vraag. Welke lidstaten van de Europese
Unie hebben nu reeds een nationaal PNR- of daarop gelijkend systeem waarmee vluchtgegevens
vanuit het desbetreffende land worden opgeslagen in het kader van de bestrijding van
terrorisme en ernstige criminaliteit?

De PNR-richtlijn heeft als doel het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen
van terroristische en ernstige misdrijven. De PNR-richtlijn moest uiterlijk 25 mei
2018 geïmplementeerd zijn in de nationale wetgeving. De stand van zaken van de implementatie
is volgens de gegevens van de Europese Commissie van 17 januari 2019 als volgt: 23
van de 27 aan de richtlijn gebonden lidstaten3 hebben aan de Europese Commissie genotificeerd dat ze de PNR-richtlijn hebben geïmplementeerd
(op grond van artikel 18 van de richtlijn).4 De lidstaten die nog niet hebben geïmplementeerd zijn Finland, Spanje, Portugal en
Nederland.5

Inbreng van de leden van de CDA-fractie

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de nota naar
aanleiding van het verslag. Naar aanleiding van de antwoorden hebben deze leden nog
enkele vragen.

Vraag 2 (CDA)

De aan het woord zijnde leden constateren dat bij de voorgestelde implementatie van
de PNR-richtlijn ervoor is gekozen gebruik te maken van de ruimte ook intra-Europese
vluchten te laten vallen onder de PNR-richtlijn. Voornoemde leden lezen dat dit in
overeenstemming is met de verklaring van de Europese regeringen. Kan de regering een
actuele stand van zaken geven hoe andere EU-lidstaten voornemens zijn de PNR-richtlijn
in te voeren? Daarbij vragen zij of er in het bijzonder aandacht besteed kan worden
aan de datum van daadwerkelijke invoering en de gekozen reikwijdte (louter intercontinentale
vluchten of ook intra-Europese vluchten) van invoering door de EU-lidstaten. Graag
ontvangen deze leden een volledig overzicht van de landen binnen de Europese Unie.

De leden van de CDA-fractie constateren met juistheid dat er in het wetsvoorstel voor
is gekozen de richtlijn toe te passen op vluchten binnen de EU. Zoals gezegd, hebben
de lidstaten in de JBZ-Raad van 3 en 4 december 2015 unaniem een gezamenlijke verklaring
aangenomen dat zij ten volle gebruik zullen maken van de mogelijkheid die de richtlijn
biedt om deze op intra-EU vluchten toe te passen. De regering acht zich gebonden aan
deze verklaring van de JBZ-Raad, die ertoe noopt de richtlijn bij implementatie in
nationale wetgeving ook van toepassing te verklaren op intra-EU vluchten.

Tot nu toe heeft geen enkele lidstaat aangegeven geen uitvoering te geven aan deze
gezamenlijke afspraak in de JBZ-raad en de richtlijn niet op intra-EU vluchten toe
te passen6. De vier lidstaten die de richtlijn nog niet hebben geïmplementeerd (waaronder Nederland)
zullen naar verwachting de richtlijn van toepassing verklaren op intra-EU vluchten.

Vraag 3 (CDA)

Ten aanzien van het toepassen van de PNR-richtlijn op vluchten van en naar Nederland
vanuit en naar Europese landen vragen de leden van de CDA-fractie wat de consequenties
zijn indien alleen Nederland de PNR-richtlijn niet van toepassing verklaart op deze
intra-Europese vluchten. Kan de consequentie zijn dat dergelijke EU-lidstaten alsnog
eisen dat Nederland passagiersgegevens aanlevert, of zou zelfs de consequentie kunnen
zijn dat dergelijke vluchten niet langer mogelijk zijn omdat men Nederlandse vluchten
zal weren?

Wegens het grensoverschrijdende karakter van ernstige criminaliteit en terrorisme
vraagt de bestrijding ervan een gezamenlijke inspanning van alle lidstaten. Alle EU-lidstaten
hebben tijdens de JBZ-Raad van 3 en 4 december 2015, na de terroristische aaslagen
in Parijs in november 2015, unaniem ingestemd met het ten volle toepassen van de richtlijn
op intra-EU vluchten. De verklaring is weliswaar niet juridisch bindend, maar bindt
en verplicht de lidstaten wel politiek. In die zin, zo antwoord ik de leden van de
CDA-fractie, kunnen andere EU-lidstaten niet eisen dat Nederland intra-EU PNR-gegevens aanlevert of om die reden vluchten uit Nederland
weren. Nederland kan uiteraard wel worden aangesproken op de politieke afspraak, met
welke Nederland steun heeft gegeven aan het ten volle toepassen van de PNR-richtlijn
op intra-EU vluchten.

Vraag 4 (CDA)

De aan het woord zijnde leden vragen welke consequenties het niet toepassen van de
PNR-regelgeving op vluchten binnen de Europese Unie door Nederland heeft voor de informatie-uitwisseling
tussen de bevoegde instanties binnen de Europese Unie. Vindt deze informatie-uitwisseling
plaats op basis van wederkerigheid? Indien Nederland afziet van de implementatie van
de PNR-regelgeving op intra-Europese vluchten, in hoeverre mogen de Nederlandse diensten
dan nog wel gebruik maken van op die wijze verkregen informatie uit andere landen
waar die regelgeving wel zou gelden? Indien EU-lidstaten wederzijds verplicht zijn
PNR-informatie aan te leveren betekent dit dan dat Nederland, ook in het geval er
bij de implementatie van de richtlijn voor wordt gekozen intra-Europese vluchten niet
op te nemen, alsnog PNR-informatie van deze vluchten dient te verzamelen, maar alleen
zelf niet mag gebruiken of verwerken?

De richtlijn gaat uit van een verplichting om PNR-gegevens uit te wisselen tussen
de PIU’s van de lidstaten en tussen de PIU’s en Europol, en in die zin vindt gegevensuitwisseling
plaats op basis van wederkerigheid. Dit blijkt uit de tekst van de artikelen 9 en
10 van de PNR-richtlijn en uit overweging 23: «De lidstaten dienen de PNR-gegevens
die zij ontvangen met elkaar en met Europol uit te wisselen, indien dat nodig wordt
geacht voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van terroristische misdrijven
of ernstige criminaliteit». Deze verplichting ziet op de PNR-gegevens die de PIU moet
verzamelen in kader van de nationale implementatiewetgeving. Dit slaat dus niet op
intra-EU gegevens als de PNR-richtlijn daarop in de nationale wetgeving niet van toepassing
wordt verklaard. Als dit wetsvoorstel niet van toepassing zou zijn op intra-EU vluchten,
zou Nederland dus niet verplicht zijn alsnog PNR-gegevens van deze intra-EU vluchten
te verzamelen. De intra-EU gegevens waarover Nederland in dit geval niet beschikt,
worden wel opgeslagen in de lidstaten waar de vlucht vanuit Nederland aankomt, dan
wel van waaruit de vlucht naar Nederland vertrekt. Nederland kan deze PNR-gegevens
opvragen in andere lidstaten. Daarbij zou Nederland alle PNR-gegevens van de verdachte
persoon krijgen die deze PIU ter beschikking heeft.

Als een andere lidstaat Nederland zou verzoeken om gegevens over een vlucht vanuit
Nederland die niet direct naar die lidstaat gaat, is Nederland bij niet toepassing
van het wetsvoorstel op intra-EU niet in staat om de gevraagde gegevens te verstrekken,
omdat de luchtvaartmaatschappijen deze gegevens niet aan de Pi-NL doorgeven. Het gevolg
zal zijn dat de verzoekende lidstaat zijn verzoek om informatie aan een andere lidstaat
moet richten. Nederland zou hiermee voor een belasting van de andere lidstaten zorgen,
terwijl andere lidstaten wel verplicht zijn hun intra-EU gegevens met Nederland te
delen. Nederland zou dus niet in staat zijn een eigen informatiepositie op te bouwen
en zou de andere lidstaten belasten met de effecten hiervan. Het beginsel van wederkerigheid
kan daarmee onder druk komen te staan.

Vraag 5 (CDA)

Ook vragen voornoemde leden welke digitale systemen er bestaan of worden opgebouwd
teneinde de PNR-gegevens te verzamelen. Door wie worden deze systemen ontwikkeld?
Worden deze systemen ook gedeeld met andere EU-lidstaten? Bieden deze systemen de
mogelijkheid onderscheid te maken tussen gegevens van extra- of intra Europese vluchten?

Voor de verwerking van PNR-gegevens bestaan digitale systemen van externe leveranciers
en digitale systemen gemaakt door landen zelf. Nederland heeft ervoor gekozen zelf
een systeem te bouwen en te beheren om de gegevensbescherming optimaal te waarborgen.
De informatieverwerking door de Pi-NL zal plaatsvinden in het gesloten systeem «Travel
Information Portal» (TRIP). TRIP is in 2015 door de NCTV ontwikkeld en is eigendom
van de Staat. De Pi-NL zal via TRIP de gegevens van de luchtvaartmaatschappijen ontvangen
en verwerken. TRIP biedt mogelijkheden om deze gegevens te analyseren en te matchen
met databases ten behoeve van de taakuitvoering van de Pi-NL. Daarnaast beschikt TRIP
ook over technische eigenschappen ter bevordering van de dataprotectie zoals de functionaliteit
om gegevens zes maanden na ontvangst geautomatiseerd te depersonaliseren, zoals de
PNR-richtlijn en het wetsvoorstel voorschrijven. Dit systeem kan onderscheid maken
tussen gegevens van extra- en intra-Europese vluchten.

Zoals eerder vermeld is op 21 december 2017 VNVR-resolutie 2396 aangenomen. Deze resolutie
bevat nieuwe maatregelen ten aanzien van terugkerende buitenlandse strijders. Met
de implementatie van de PNR-richtlijn voldoet Nederland aan deze resolutie. In de
resolutie worden lidstaten en andere autoriteiten door de VN opgeroepen om technische
assistentie te verlenen en te ondersteunen door middelen en capaciteitsopbouw. Om
andere VN-lidstaten te ondersteunen aan deze verplichting te voldoen, heeft Nederland
TRIP overgedragen aan de VN zodat het systeem structureel via de VN kan worden aangeboden.
De overdracht door de Minister-President aan de Secretaris-Generaal van de Verenigde
Naties is in september 2018 tijdens de Algemene Vergadering van de VN voltrokken.

Vraag 6 (CDA)

Verder vragen de leden van de CDA-fractie hoe de PNR-regelgeving zich verhoudt tot
de informatievergaring door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD)
en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). Waarom zijn deze diensten
niet benoemd als bevoegde instantie juist nu de PNR-richtlijn ziet op het voorkomen
en onderzoeken van terroristische misdrijven? Wat is het standpunt van de regering
ten aanzien van het feit dat deze diensten niet direct informatie kunnen afnemen van
de Passagiersinformatie-eenheid (Pi-NL)? Hoe en onder welke voorwaarden kan in voorkomende
gevallen informatie-uitwisseling tussen de AIVD en/of de MIVD enerzijds en Pi-NL anderzijds
tot stand komen?

Het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en
ernstige criminaliteit is een taak voor de opsporingsinstanties en het openbaar ministerie.
Derhalve hoeven de inlichtingen en veiligheidsdiensten in dit kader niet als bevoegde
instantie te worden benoemd. De inlichtingen- en veiligheidsdiensten oefenen hun taken
uit in het belang van de nationale veiligheid. In dit kader zijn de PNR-gegevens van
groot belang voor deze diensten. Artikel 39 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
2017 biedt hiervoor een grondslag. Dit artikel regelt dat de diensten bevoegd zijn
zich bij de uitvoering van hun taak, dan wel ter ondersteuning van een goede taakuitvoering,
voor het verzamelen van gegevens te wenden tot bestuursorganen, ambtenaren en voorts
een ieder die geacht wordt de benodigde gegevens te kunnen verstrekken.

Vraag 7 (CDA)

Wat is het oordeel van de Minister van BZK – gelet op haar verantwoordelijkheid voor
het functioneren van de AIVD – en wat is het oordeel van de Minister van Defensie
– vanuit haar verantwoordelijkheid voor het functioneren van de MIVD – indien Nederland
zou afzien van het van toepassing verklaren van de PNR-regelgeving op vluchten binnen
Europa?

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Defensie
zijn met mij van oordeel dat het afzien van het van toepassing verklaren van de PNR-regelgeving
op vluchten binnen Europa een inperking betekent van de mogelijkheid om een dreiging
jegens de nationale veiligheid tijdig te onderkennen. Terroristen en andere personen
die een dreiging vormen voor de nationale veiligheid reizen niet alleen uit derde
landen naar Europa. Intra-Europese vluchten vormen eveneens een risico. Als Nederland
de PNR-richtlijn niet van toepassing verklaart op intra-EU vluchten dan beschikt Nederland
niet over PNR-gegevens van het grootste deel van de uit Nederland vertrekkende en
in Nederland aankomende vluchten, en kunnen deze gegevens niet met andere lidstaten
worden gedeeld. Deze informatieachterstand kan de nationale veiligheid schaden. Zoals
ik bij de beantwoording van vraag 2 reeds heb uiteengezet, heeft tot nu toe geen van
de lidstaten aangegeven geen uitvoering te zullen geven aan de afspraak in de JBZ-raad
om de richtlijn op intra-EU vluchten toe te passen. Inmiddels hebben 22 van de 27
lidstaten aan de JBZ-afspraak voldaan en intra-EU vluchten in hun nationale wetgeving
opgenomen.7

De genoemde ministers delen daarom met mij de opvatting dat de PNR-richtlijn ook van
toepassing moet worden verklaard op intra-EU vluchten in het belang van de nationale
veiligheid onder het strikte regime van de PNR-richtlijn, waarbij de gegevensbescherming
met waarborgen omgeven is.

Inbreng van de leden van de D66-fractie

Vraag 8 (D66)

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel inzake het gebruik
van passagiersgegevens voor de bestrijding van terroristische misdrijven en ernstige
criminaliteit. In beginsel ondersteunen zij het uitgangspunt dat op democratische
wijze tot stand gekomen Europese richtlijnen geïmplementeerd moeten worden. Tegelijkertijd
stelt de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) aangaande
de onverenigbaarheid van de PNR-overeenkomst tussen de EU en Canada met de door het Handvest van de Grondrechten van de Europese
Unie gewaarborgde grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van
persoonsgegevens en de, mede door de Afdeling advisering van de Raad van State benoemde,
vrijwel identieke bepalingen in de PNR-richtlijn de regering voor een dilemma. Voornoemde
leden hebben daarover enkele vragen en opmerkingen.

De aan het woord zijnde leden vragen de regering toe te lichten of zij, net als de
Afdeling advisering van de Raad van State, van mening is dat de richtlijn op belangrijke
punten vrijwel identieke bepalingen bevat als de PNR-overeenkomst tussen de EU en
Canada, die door het HvJEU onverenigbaar is verklaard met de door het Handvest van
de Grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde grondrechten op eerbiediging van
het privéleven en bescherming van persoonsgegevens. Ziet de regering het implementeren
van een richtlijn die elementen bevat die door het HvJEU als onverenigbaar worden
gezien met de Europese grondrechten als een dilemma? Hoe gaat de regering ten aanzien
van de wijze van implementatie van de richtlijn om met dit dilemma? Op welke manier
is bij de implementatie van de richtlijn rekening gehouden met de uitspraak van het
HvJEU inzake bovengenoemde PNR-overeenkomst tussen de EU en Canada?

Er moet worden uitgegaan van de rechtsgeldigheid van de richtlijn en een onverkorte
implementatieverplichting. Het Hofadvies over de voorgenomen EU-Canada PNR-overeenkomst
heeft geen betrekking op de PNR-richtlijn en ontslaat de lidstaten niet van de verplichting
tot implementatie van de richtlijn. Het betreft immers twee eigenstandige instrumenten.
Bovendien is er een belangrijk verschil tussen de PNR-richtlijn en de voorgenomen
EU-Canada PNR-overeenkomst: de PNR-richtlijn ziet primair op gegevensuitwisseling
binnen de EU, en de EU-Canada overeenkomst over doorgifte van PNR-gegevens aan een
derde land.

De Afdeling advisering van de Raad van State verwijst in haar advies over het wetsvoorstel
naar vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie dat een richtlijn rechtsgeldig
is en tot implementatie verplicht, tenzij deze door het Hof onverbindend is verklaard.8 Dit laatste is wat betreft de PNR-richtlijn niet aan de orde. Er moet daarom worden
uitgegaan van de rechtsgeldigheid van de richtlijn en een onverkorte implementatieverplichting.
De Europese Commissie heeft laten weten deze implementatieverplichting te zullen handhaven.

De Europees Commissaris voor de Veiligheidsunie, Sir Julian King, bij wie ik de implicaties
van de EU-Canada-overeenkomst voor de richtlijn heb aangekaart, heeft erop gewezen
dat deze kwestie stap-voor-stap moet worden opgelost. De Commissaris heeft benadrukt
dat hij zich zeer wel bewust is van het feit dat in Nederland een verband wordt gelegd
tussen het Hofadvies en de PNR-richtlijn, maar stelt zich op het standpunt dat het
Hofadvies geen consequenties heeft voor de PNR-richtlijn. Het is gebleken dat deze
benadering door de Raad wordt gesteund. De Raad heeft in oktober 2017 de Commissie
gemachtigd tot het heropenen van de onderhandelingen met Canada met inachtneming van
het Hofadvies. De heronderhandelingen over de EU-Canada-overeenkomst zijn in juni
2018 van start gegaan en zullen mogelijk tot aanpassing van die overeenkomst leiden.
In het licht van het voorgaande heeft de regering geen ruimte voor een eigenstandige
analyse van de toekomstbestendigheid van de richtlijn, zoals de leden van de D66-fractie
die voorstaan, en evenmin voor een vergelijking in dat kader tussen beide rechtsinstrumenten
(PNR-richtlijn en EU-Canada-overeenkomst). Het is aan de Europese Commissie, dan wel
aan het Hof van Justitie in een prejudiciële procedure, om deze analyse uit te voeren.
Zoals ik in de nota naar aanleiding van het verslag heb vermeld, zou een dergelijke
analyse bovendien weinig effect sorteren, omdat de regering daaraan, gelet op de implementatieplicht,
geen gevolgen zou kunnen en mogen verbinden. Indien de lidstaten op basis van eigen
analyses hun implementatiewetgeving zouden aanpassen, zou voorts onduidelijkheid ontstaan
over de door de betrokkenen te hanteren juridische kaders. Dit betreft onder meer
de luchtvaartmaatschappijen, de PIU’s van de lidstaten, en de bevoegde instanties
zoals de politie en het openbaar ministerie. Ik acht dit onwenselijk. De regering
is van mening dat de regie in dezen bij de Europese Commissie ligt en behoort te liggen.

De leden van de D66-fractie vragen hoe om te gaan met het door de Afdeling geconstateerde
dilemma van enerzijds de implicaties van het Hofadvies voor de richtlijn en anderzijds
de verplichting tot implementatie. In het voorgaande heb ik beargumenteerd dat het
Hofadvies geen implicaties heeft voor de richtlijn en voor de implementatieverplichting.
Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat alle lidstaten, en dus ook
Nederland, gehouden zijn tot implementatie. Ook de Europese Commissie en de Raad stellen
zich op dat standpunt. In die zin is er geen sprake van een dilemma.

De implementatietermijn voor de PNR-richtlijn verstreek op 25 mei 2018. De Europese
Commissie heeft op 19 juli 2018 een ingebrekestelling gestuurd naar de lidstaten die
de PNR-richtlijn nog niet hebben omgezet in nationale wetgeving, waaronder Nederland.
Nederland heeft daarop een reactie gegeven waarin is uiteengezet welke fasen van de
parlementaire behandeling het wetsvoorstel heeft doorlopen en in welke fase het zich
nu bevindt. Voorts is aan de Commissie gemeld dat de Pi-NL volgens de voorschriften
van de PNR-richtlijn is ingericht en dat alle noodzakelijke voorbereidingen worden
getroffen om de Pi-NL direct na inwerkingtreding van de wet te laten functioneren
en om de benodigde aansluiting van de Pi-NL op de opsporingspraktijk te verzekeren.

Vraag 9 (D66)

Is de regering van mening dat een zo minimaal mogelijke implementatie van de richtlijn
op dit moment de voorkeur geniet totdat de richtlijn dusdanig aangepast is dat het
verenigbaar is met de Europese grondrechten? Hoe ziet de regering in dat licht de
keuze, ook van intra-EU vluchten, gegevens te verzamelen en op te slaan? Kan de regering
hiervan de noodzaak en proportionaliteit aantonen?

Gelet op de hiervoor vermelde implementatieverplichting en het beginsel van Unietrouw
is Nederland tot volledige implementatie van de rechtsgeldige richtlijn gehouden.
Zolang een Uniehandeling zoals de richtlijn niet door het Hof van Justitie ongeldig
is verklaard, mogen de lidstaten geen maatregelen treffen die met de richtlijn strijdig
zijn.9 Lidstaten hebben alleen ruimte ten aanzien van de wijze van implementatie van een
richtlijn. Bovendien zou in geval van afwijking van de richtlijn de uniforme implementatie
in het gedrang komen en daarmee de samenwerking tussen lidstaten niet bevorderen.
Ik wijs erop dat een van de doelstellingen van het wetsvoorstel is om de samenwerking
tussen de lidstaten te verbeteren door middel van het vaststellen van een gemeenschappelijk
rechtskader. Deze doelstelling is opgenomen in overweging (35) van de preambule van
de richtlijn.

In de inleiding heb ik de keuze toegelicht waarom de lidstaten, inclusief Nederland,
in de JBZ-Raad unaniem de verklaring hebben ondertekend voor het toepassen van de
richtlijn op intra-EU vluchten en de noodzaak van deze keuze. Ik wijs er graag op
dat de proportionaliteit van de in het wetsvoorstel vormgegeven wijze van het verzamelen
en analyseren van de PNR-gegevens van alle passagiers van alle vluchten is beargumenteerd
in de nota van het verslag in antwoord op vraag 5 van de leden van de GroenLinks-fractie.
Ik vat de kern als volgt samen.

Wat betreft de proportionaliteit is er een goede afweging gemaakt tussen het waarborgen
van de veiligheid en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de passagiers.
De PNR-gegevens mogen door de Pi-NL niet langer dan vijf jaar worden bewaard, waarna
zij moeten worden gewist. Bovendien moeten de PNR-gegevens na zes maanden worden gedepersonaliseerd.10 Het verwerken van bijzondere categorieën van persoonsgegevens is niet toegestaan.11 Voorts zijn er met het oog op de proportionaliteit controlemechanismen aanwezig:
menselijke tussenkomst alvorens een positieve overeenkomst bij een verwerking door
de Pi-NL aan een bevoegde instantie (zoals de politie) wordt doorgegeven. Voor de
verstrekking van de persoonsgegevens op verzoek van een bevoegde instantie na zes
maanden is toestemming van de officier van justitie vereist en mededeling aan de functionaris
voor gegevensbescherming van de Pi-NL. Iedere verwerking van de PNR-gegevens wordt
gelogd en gedocumenteerd. De Autoriteit persoonsgegevens zal als nationale toezichthoudende
autoriteit zijn belast met het adviseren over en het toezicht op de wijze van verwerking
van de PNR-gegevens.

Wat betreft de subsidiariteit van de voorgestelde maatregelen merk ik op dat het nagaan
van reisbewegingen van gezochte verdachten op dit moment alleen mogelijk is door het
bij de luchtvaartmaatschappijen vorderen van PNR-gegevens in het belang van een opsporingsonderzoek.
In de inleiding is reeds vermeld dat het in een opsporingsonderzoek niet altijd duidelijk
is met welke luchtvaartmaatschappij betrokkene reist, van of naar welke bestemming
of op welk tijdstip, en daarom is het vaak moeilijk en tijdrovend om de gezochte informatie
te verkrijgen. De beschikbaarheid van alle PNR-gegevens bij een aangewezen eenheid
maakt het mogelijk om op een centrale en efficiënte wijze de noodzakelijke informatie
te vorderen. De voor het opsporingsonderzoek benodigde informatie kan niet op een
minder ingrijpende manier worden verkregen.

Het voorgaande geldt zoals vermeld voor PNR-gegevens van zowel intra- en extra-EU
vluchten. Gezien het operationele en politieke belang van de toepassing van de richtlijn
op alle vluchten, inclusief intra-EU vluchten, is dezelfde afweging gemaakt wat betreft
de proportionaliteit en wijze van verwerking bij vluchten uit derde landen als bij
intra-EU vluchten.

Vraag 10 (D66)

Kan de regering op basis van openbare bronnen aangeven hoeveel EU-lidstaten gebruik
maken van de optie ook gegevens van intra-EU vluchten te verzamelen?

Hierbij verwijs ik graag naar de beantwoording van vraag 2 van de leden van de CDA-fractie.

Vraag 11 (D66)

De leden van de D66-fractie zijn van mening dat stabiele wetgeving en duidelijkheid
over bevoegdheden belangrijk zijn voor inlichtingendiensten en opsporingsinstanties
teneinde terrorisme en ernstige misdrijven te bestrijden. Deelt de regering deze mening?
Zo ja, hoe ziet de regering in dat licht de implementatie van een richtlijn die naar
alle waarschijnlijkheid in de zeer nabije toekomst weer aangepast zal moeten worden?

De regering deelt de mening van deze leden over het belang van stabiele wetgeving
en duidelijkheid over bevoegdheden. Er geldt een onverkorte implementatieverplichting.
Alleen het Hof van Justitie kan in een uitspraak oordelen over de verenigbaarheid
van de PNR-richtlijn met het Europese recht, met name met het Handvest voor de grondrechten.
Dit kan het Hof van Justitie doen in een prejudiciële procedure. Deze situatie is
thans echter niet aan de orde. Op een mogelijke toekomstige uitspraak kan dan ook
niet worden vooruitgelopen.

Vraag 12 (D66)

Voorts vragen deze leden de regering toe te lichten welke concrete stappen reeds genomen
zijn en welke de regering nog van plan is te nemen teneinde de Europese Commissie
en de Europese Raad te bewegen de richtlijn in lijn te brengen met de Europese grondrechten.

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State was voor mij aanleiding
om de toekomstbestendigheid van de richtlijn aan de orde te stellen bij de bevoegde
Europees Commissaris, Sir Julian King. Zoals ik in de nota naar aanleiding van het
verslag heb toegelicht, heb ik daarbij benadrukt dat ik vind dat de Europese Commissie
het voortouw dient te nemen indien onzekerheid bestaat over de verbindendheid van
de richtlijn, ook na de implementatie daarvan. De Europees Commissaris heeft in reactie
daarop naar voren gebracht dat het Hofadvies over de voorgenomen overeenkomst tussen
de EU en Canada geen consequenties heeft voor PNR-richtlijn, omdat het Hofadvies geen
betrekking heeft op de PNR-richtlijn; de richtlijn en de EU-Canada-overeenkomst betreffen
twee verschillende rechtsinstrumenten. Voorts heeft de Commissaris erop gewezen dat
hij over de voorgenomen EU-Canada overeenkomst in het Europees parlement heeft gemeld
dat deze kwestie stap-voor-stap moet worden opgelost. Voor het overige verwijs ik
naar mijn antwoord op vraag 8.

Vraag 13 (D66)

De aan het woord zijnde leden constateren dat de regering van mening is dat er een
verplichting bestaat tot het uitwisselen van gegevens tussen de EU-lidstaten. Kan
de regering toelichten hoe zij termen als «indien dat noodzakelijk en relevant is»,
«een voldoende gemotiveerd verzoek» en «voor zover dit in een bepaald geval noodzakelijk
is» ziet als een verplichting tot het delen van informatie? Hoe ziet de regering in
dit licht het verworpen voorstel voor verplichte uitwisseling in het Europees parlement?

De richtlijn gaat uit van een verplichting om PNR-gegevens uit te wisselen tussen
de PIU’s van de lidstaten en Europol. Dit blijkt uit de tekst van artikel 9 van de
PNR-richtlijn en uit overweging 23: «De lidstaten dienen de PNR-gegevens die zij ontvangen
met elkaar en met Europol uit te wisselen, indien dat nodig wordt geacht voor het
voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van terroristische misdrijven of ernstige
criminaliteit». Het gebruik van begrippen als «relevant en noodzakelijk» brengt tot
uitdrukking dat daarbij een proportionaliteitstoets moeten worden uitgevoerd, maar
doet, anders dan de leden lijken te veronderstellen, geen afbreuk aan de verplichting
als zodanig.

Informatie wordt daarom door de Pi-NL alleen uitgewisseld met een PIU van een andere
lidstaat als het noodzakelijk of relevant is voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken
of vervolgen van een terroristisch of ernstig misdrijf. De verplichting is gebonden
aan de voorwaarden noodzaak, relevantie en motivering. In dit licht moet dan ook het
verworpen voorstel in het Europees parlement worden gezien, welk een automatische
informatie-uitwisseling van PNR-gegevens door de PIU’s onderling betrof, proactief
en zonder vertraging.12

De informatie-uitwisseling tussen de PIU’s van de lidstaten moet in de praktijk efficiënt
en optimaal worden ingericht om aan voormelde verplichting te kunnen voldoen zonder
dat grote hoeveelheden data (bulk information) daartoe moeten worden gedeeld of «phishing»,
een vorm van internetfraude, mogelijk wordt.

Vraag 14 (D66)

Hoe wordt voorkomen dat bijzondere persoonsgegevens verzameld worden, bijvoorbeeld
op basis van voorkeuren voor maaltijden of andere aangeleverde data? Hoe vindt het
wissen van per abuis ontvangen bijzondere persoonsgegevens plaats? Kan de regering
hier een technische toelichting op geven?

In de communicatie met de luchtvaartmaatschappijen wordt geëxpliciteerd dat bijzondere
persoonsgegevens zoals ras, etnische afkomst, godsdienst of gezondheid, niet aangeleverd
mogen worden bij de Pi-NL. In het geval een luchtvaartmaatschappij deze gegevens toch
aanlevert, worden deze gegevens niet ingelezen door het geautomatiseerde systeem TRIP
dat door de Pi-NL wordt gebruikt en worden ze dus niet verwerkt door de Pi-NL. De
aanlevering van PNR-gegevens gebeurt op basis van de dataformaten zoals voorgeschreven
door de Europese Commissie. Bij de geautomatiseerde verwerking van de aangeleverde
bestanden worden de regels uit het aangeleverde bestand waarvan uit de bestandspecificatie
blijkt dat uit de inhoud gevoelige gegevens zoals ras of etnische afkomst of godsdienstige
overtuiging afgeleid kunnen worden (zoals bijvoorbeeld een reservering van een passagier
voor een specifieke maaltijd), uitgesloten van verwerking van gegevens door TRIP.
Betreffende gegevens zoals gereserveerde maaltijd kunnen daardoor nooit ingezien worden
door medewerkers van Pi-NL, omdat deze niet in het systeem worden geregistreerd. Wissen
is derhalve niet van toepassing. De functionaris voor gegevensbescherming voor de
Pi-NL ziet toe op juiste naleving van deze voorschriften.

Inbreng van de leden van de ChristenUnie-fractie

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van de bijbehorende nota
naar aanleiding van het verslag. Deze leden onderschrijven het belang van de bestrijding
van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit en begrijpen dat het gebruik
van passagiersgegevens hiervoor van groot belang kan zijn. Daarbij moet evenwel een
goed evenwicht worden gevonden met de grondrechten als eerbiediging van het privéleven
en bescherming van persoonsgegevens. Daarom hebben voornoemde leden in deze fase van
het proces nog enkele vragen.

Vraag 15 (ChristenUnie)

De aan het woord zijnde leden lezen in de nota naar aanleiding van het verslag dat
de regering geen reden ziet naast het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State zelf een analyse over de toekomstbestendigheid van de PNR-richtlijn uit
te voeren, omdat de Nederlandse regering geen gevolgen zou kunnen verbinden aan een
dergelijke analyse. Daarbij meldt de regering dat de Europese Commissie naar voren
heeft gebracht dat het advies van het HvJEU over de voorgenomen overeenkomst tussen
de EU en Canada geen consequenties heeft voor PNR-richtlijn, omdat het advies geen
betrekking heeft op de PNR-richtlijn. Deelt de regering deze mening van de Europese
Commissie? Hoe rijmt de regering dit standpunt van de Europese Commissie met de constatering
van de Afdeling advisering van de Raad van State dat de PNR-richtlijn en het wetsvoorstel
op belangrijke punten vrijwel identieke bepalingen bevat als de PNR-overeenkomst tussen
de EU en Canada? Bestaan er mogelijkheden van het HvJEU zelf duidelijkheid te krijgen
of de bezwaren ten aanzien van de overeenkomst ook gelden ten aanzien van de richtlijn?

De regering deelt het standpunt van de Europese Commissie dat het advies van het Hof
van Justitie over de voorgenomen overeenkomst tussen de EU en Canada geen consequenties
heeft voor de PNR-richtlijn. Dit mede gelet op het reeds genoemde belangrijke verschil
dat de PNR-richtlijn primair op gegevensuitwisseling binnen de EU ziet en de voorgenomen
EU-Canada PNR-overeenkomst op doorgifte van PNR-gegevens aan een derde land. De PNR-richtlijn
is van kracht en dient te worden geïmplementeerd. Dit standpunt is in lijn met vaste
jurisprudentie van het Hof van Justitie. Zoals ik in de beantwoording van vraag 8
van de leden van de D66-fractie heb vermeld, zie ik geen ruimte voor een eigenstandige
analyse van de toekomstbestendigheid van de richtlijn en in dat kader een vergelijking
tussen beide rechtsinstrumenten (PNR-richtlijn en EU-Canada-overeenkomst). Het is
aan het Hof van Justitie dan wel de Europese Commissie, om een analyse in vorenbedoelde
zin uit te voeren. Het is denkbaar dat het Hof van Justitie in een prejudiciële procedure
uitspraak doet over de verenigbaarheid van de PNR-richtlijn met het Europese recht,
met name met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Vraag 16 (ChristenUnie)

De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de regering stelt dat Nederland
als EU-lidstaat niet van de inhoud van de richtlijn kan afwijken. Daarbij stelt de
regering dat het aanpassen van de richtlijn ook tot grote complicaties kan leiden.
Het zou kunnen betekenen dat de opbouw van de benodigde infrastructuur, waaronder
informatie- en communicatiesystemen, in de EU-lidstaten zou worden stilgezet en dat
een nieuw wetgevingsproces op Europees niveau zou moeten worden afgewacht voordat
de EU klaar is voor het werken met PNR-gegevens, terwijl dit een onderdeel is van
de Europese afspraken voor de totstandbrenging van een echte en doeltreffende Veiligheidsunie.
Voornoemde leden verzoeken de regering een toelichting op dit punt. Deelt de regering
de mening dat het niet zo kan zijn dat het doel de middelen heiligt? Terecht stelt
de regering dat de richtlijn niet vrijblijvend is, maar leidt tot de opbouw van een
infrastructuur, waaronder informatie- en communicatiesystemen. Dan is duidelijkheid
van de toekomstbestendigheid van de richtlijn toch juist van groot belang? Is er na
implementatie nog een weg terug, mocht duidelijk worden dat het Hof van Justitie van
de Europese Unie ten aanzien van de richtlijn dezelfde bezwaren heeft als die gelden
ten aanzien van de overeenkomst met Canada – die door het HvJEU onverenigbaar werd
geacht met de door het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (het Handvest)
gewaarborgde grondrechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens?

Gelet op de reeds tot stand gebrachte voor de implementatie benodigde infrastructuur
ben ik met de leden van de ChristenUnie-fractie van mening dat duidelijkheid over
de toekomstbestendigheid van de richtlijn van groot belang is. Zoals ik in de beantwoording
van vraag 8 van de leden van de D66-fractie heb uiteengezet, heb ik de toekomstbestendigheid
van de richtlijn aan de orde gesteld bij de Europees Commissaris voor de Veiligheidsunie.
Hij heeft naar voren gebracht dat het Hofadvies geen consequenties heeft voor de richtlijn.
De Europese Commissie houdt vast aan de implementatie van de richtlijn. Ik heb in
de nota naar aanleiding van het verslag vermeld dat in werkgroepen van de Raad gebleken
is dat er bij de lidstaten grote steun is voor het voortzetten van de implementatie
van de PNR-richtlijn, vanuit het belang van het gebruik van PNR-gegevens voor de bestrijding
van terrorisme en (andere) ernstige criminaliteit.

Mocht het Hof van Justitie in een prejudiciële procedure tot het oordeel komen dat
onderdelen van de richtlijn in strijd zijn met het Handvest van de grondrechten van
de Europese Unie, kan het Hof die onderdelen onverbindend verklaren. In dat geval
is ook de op die onderdelen gebaseerde nationale wetgeving van de EU-lidstaten niet
langer verbindend. Die situatie is nu echter niet aan de orde; het is niet zinvol
om over de gevolgen van een eventuele onverbindendverklaring te speculeren.

Vraag 17 (ChristenUnie)

De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering een overzicht van de stand
van zaken te geven van de implementatie van de richtlijn in de andere EU-lidstaten.

Hierbij verwijs ik graag naar de beantwoording van vraag 2 van de leden van de CDA-fractie.

Vraag 18 (ChristenUnie)

Deze leden constateren dat de PNR-richtlijn het aan de besluitvorming van de EU-lidstaten
zelf overlaat de PNR-richtlijn eveneens toe te passen op vluchten binnen de EU. Betreft
dit een nationale kop op de richtlijn of niet? De aan het woord zijnde leden verzoeken
de regering een nadere toelichting te geven met betrekking tot nut en noodzaak van
het toepassen van de PNR-richtlijn op intra-EU vluchten.

Bij een nationale kop gaat het om «extra» nationaal beleid, waarbij moet worden gedacht
aan regels die geen verband houden met de richtlijn en om nodeloze verfijningen ten
opzichte van de regelgeving. Daarvan is in casu geen sprake. De toepassing van de
richtlijn op intra-EU vluchten betreft daarom geen nationale kop. De richtlijn laat
in artikel 2, eerste lid ruimte voor lidstaten om de richtlijn direct van toepassing
te verklaren op intra-EU vluchten. Gesteld wordt in artikel 2: «Als een lidstaat het
besluit neemt deze richtlijn toe te passen op vluchten binnen de EU, brengt hij dit
schriftelijk ter kennis van de Commissie. Vervolgens zijn alle bepalingen van de richtlijn
van toepassing op vluchten binnen de EU alsof het om vluchten naar of vanuit derde
landen gaat, en op de PNR-gegevens van vluchten binnen de EU alsof het om PNR-gegevens
gaat van vluchten naar of vanuit derde landen.» Als van deze mogelijkheid gebruik
wordt gemaakt, dan staat de richtlijn geen differentiatie toe tussen vluchten uit
derde landen en intra-EU vluchten en wordt er geen onderscheid gemaakt tussen de herkomst
van de vluchten.

De verklaring van de JBZ-Raad van 3 en 4 december 2015 betreffende de toepassing van
de richtlijn op intra-EU vluchten, luidt: «Gezien de huidige veiligheidssituatie verklaren
de lidstaten dat zij uiterlijk op de omzettingsdatum in artikel 18, de door artikel
2 geboden mogelijkheid ten volle benutten, onder de bij deze richtlijn vastgestelde
voorwaarden». In het antwoord op vraag 3 van de leden van de CDA-fractie ben ik ingegaan
op de implicaties van deze verklaring en de nut en noodzaak van het toepassen van
de PNR-richtlijn op intra-EU vluchten.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus