Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5
VERSLAG

Vastgesteld 17 januari 2019

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, belast met het voorbereidend
onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder
het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het wetsvoorstel genoegzaam
voorbereid.

Inhoudsopgave

I.

Algemeen

1

1.

Inleiding

2

2.

Inhoud van het voorstel

2

3.

Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

2

4.

Resultaten internetconsultatie / harmonisatie overlegbepalingen

2

II.

Artikelsgewijs

3

I. Algemeen

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel tot wijziging van
enige wetten in verband met de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren in
het onderwijs. Zij hebben hier nog enkele vragen over.

De leden van de CDA-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het onderhavige
wetsvoorstel. Deze leden onderschrijven de opvatting van de regering dat het niet
wenselijk is in het onderwijs twee regimes voor de rechtspositie van het onderwijspersoneel
te laten bestaan en hebben verder geen vragen.

De leden van de D66-fractie zijn verheugd dat de regering niet alleen een voorstel
heeft ingediend voor aanpassing van onderwijswetten aan de Wet normalisering rechtspositie
ambtenaren (WNRA), maar ook voor de beëindiging van de ambtelijke status van die werkenden
in het onderwijs die deze status nu nog hebben. Daarmee wordt bereikt dat alle werkenden
in het onderwijs dezelfde – privaatrechtelijke – rechtspositie krijgen. De hier aan
het woord zijnde leden juichen dat toe.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige
wetsvoorstel.

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie vragen de regering toe te lichten wat de gevolgen van
het voorliggende wetsvoorstel in de praktijk zullen zijn voor mensen die werkzaam
zijn in het openbaar onderwijs. Wat gaan zij merken van voorliggende wetswijziging?

Anders dan voor organisaties als NWO1, lijkt dit wetsvoorstel geen uitzondering te maken voor de TO2-instellingen2, zoals TNO, zodat medewerkers van deze kennisinstellingen wel onder het ambtenarenrecht
gaan vallen. Dit bevreemdt deze leden. Kan de regering deze constatering bevestigen?
Wat zijn de overwegingen geweest om medewerkers van TO2-kennisinstellingen niet mee
te nemen in de uitzonderingspositie en wat heeft de regering nodig om alsnog daartoe
over te gaan, zo vragen deze leden.

2. Inhoud van het voorstel

De leden van de D66-fractie herinneren eraan dat het uitgangspunt van de WNRA is,
dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid gelijk zouden moeten worden aan de verhoudingen
in de private sector, in het bijzonder met betrekking tot het ontstaan en beëindigen
van de arbeidsverhouding en de totstandkoming van de arbeidsvoorwaarden, met uitzondering
van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. Alleen
in dat geval zouden voor ambtenaren afwijkende bepalingen moeten worden gehandhaafd.
Deze leden zijn van mening dat dit ook dient te gelden voor de onderwijssector. Zij
vragen de regering of dit uitgangspunt in het voorliggende wetsvoorstel steeds consequent
is toegepast.

De leden van de SGP-fractie vragen waarom de regering niet op vergelijkbare wijze
als voor het middelbaar beroepsonderwijs voorzien heeft in de situatie dat een openbare
hogeschool zou ontstaan.

3. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

De leden van de VVD-fractie lezen dat DUO3 een incidentele toename van vragen verwacht bij haar informatiecentrum. Zij vragen
de regering of DUO deze extra vragen aan kan.

4. Resultaten internetconsultatie / harmonisatie overlegbepalingen

De leden van de D66-fractie zijn niet overtuigd door de reactie van de regering op
het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, waar die adviseert om
de bepalingen inzake de rechtspositieregeling en het georganiseerd overleg te laten
vervallen. Dat die bepalingen zinvol werden geacht in een andere, aan de WNRA voorafgaande
context, achten zij op zich een onvoldoende reden om ze nu, na normalisering, te handhaven.
Ook zien deze leden niet in waarom de omstandigheid dat deze bepalingen gezien werden
als deugdelijkheidseisen, waarop toezicht gehouden moet worden en op het overtreden
waarvan sancties gesteld kunnen worden, een voldoende reden voor handhaving ervan
zou zijn. Het moge zo zijn dat deze bepalingen destijds helder maakten dat de verantwoordelijkheid
voor het regelen van de rechtspositie van het personeel was overgegaan van de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) naar de werkgever, maar daar bestaat nu
toch geen enkele onduidelijkheid meer over? Graag vernemen deze leden wat er, bezien
vanuit de verantwoordelijkheid van de Minister van OCW, mis zou kunnen gaan op het
gebied van de deugdelijkheid van het onderwijs als in de onderwijssectorwetten nìet
zou worden geëxpliciteerd dat werkgevers er zorg voor moeten dragen dat de rechtspositie
van het personeel wordt geregeld. Zouden er dan geen cao’s worden afgesloten, zo vragen
deze leden.

De leden van de PvdA-fractie hechten aan de rechtspositie- en overlegbepalingen en
constateren met tevredenheid dat deze in stand blijven. De bepalingen in de onderwijswetten
zijn aan te merken als deugdelijkheidseisen. Deugdelijkheidseisen vervullen in de
verhouding tussen overheid en onderwijs een kwaliteitsnormerende functie met betrekking
tot de gang van zaken in de school in ruime zin. Het gaat om objectieve criteria die
voor alle instellingen gelijkelijk gelden. Aan de niet-naleving kunnen bekostigingssancties
worden verbonden. De Grondwet verplicht de wetgever om deugdelijkheidseisen op te
nemen in de wet. Het is dus niet alleen logisch dat de Minister van OCW de bepalingen
handhaaft, maar ook verplicht. Zij vragen of de regering deze visie deelt.

De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de regering bij de bepalingen inzake
het verplichte overleg tussen werkgevers en werknemers is uitgegaan van de situatie
dat een cao algemeen verbindend wordt verklaard. Deze leden constateren enerzijds
dat de verplichtingen tot het voeren van overleg overbodig lijken te zijn in de situatie
van een algemeen verbindend verklaarde cao, aangezien het beoogde doel dan kennelijk
is gerealiseerd. In de situatie waarin de cao niet algemeen verbindend is verklaard
kan anderzijds gevraagd worden of het bevoegd gezag dat niet aangesloten zou zijn
bij een organisatie van werkgevers, verplicht mag of moet worden om overleg te voeren
met verenigingen van werknemers, zeker waar het een zeer gering aantal personeelsleden
betreft. Zij vragen of in die situatie de positie van het bevoegd gezag niet meer
bescherming vereist. Deze leden vragen de regering vanuit de geschetste perspectieven
nader in te gaan op noodzaak en wenselijkheid van de voorgestelde regeling.

II. Artikelsgewijs

De leden van de D66-fractie hebben enkele vragen met betrekking tot de voorgestelde
nieuwe teksten voor de artikelen 33 en 38 van de Wet op het primair onderwijs en de
daarmee overeenkomende bepalingen in andere wetten.

In de eerste plaats valt op dat in artikel 33 een zorgplicht wordt gelegd op het «bevoegd
gezag». Dat begrip heeft in de huidige wetgeving een hybride karakter. Soms wordt
ermee gedoeld op een rechtspersoon, soms op een bevoegd orgaan van een rechtspersoon.
In de WNRA is echter het begrip «overheidswerkgever» steeds consequent, in overeenstemming
met het privaatrecht, een rechtspersoon. Het is deze leden niet duidelijk waarom dat
in de onderwijssector anders zou moeten zijn. Hoe kan duidelijk gemaakt worden dat
deze zorgplicht – zo hij al in de wet opgenomen moet blijven – rust op de rechtspersoon
die werkgever is? Graag vernemen de hier aan het woord zijnde leden ook – tegen de
achtergrond van het feit dat cao’s gesloten worden door werkgeversverenigingen – in
welk soort gevallen sprake zou kunnen zijn van het aan een individuele werkgever opleggen
van een sanctie wegens overtreding van deze deugdelijkheidseis. Behelst dit artikel
in wezen een aansluitplicht bij een werkgeversvereniging, zo willen zij weten.

In artikel 38 gaat het om een verplichting die moet worden nageleefd «door of namens
het bevoegd gezag». In de praktijk zal dit vrijwel altijd namens de werkgever door
een werkgeversvereniging gebeuren. Maar als dit niet zou gebeuren, wie krijgt die
sanctie dan, een of meer individuele werkgevers of een werkgeversvereniging? Is het
juridisch mogelijk een sanctie op te leggen aan een vereniging van werkgevers, zo
vragen de voornoemde leden.

Artikel 38 verwijst naar «de door het bevoegd gezag ingevolge artikel 33 te treffen
regelingen», terwijl in de voor artikel 33 voorgestelde tekst niet gesproken wordt
over het regelingen of het treffen daarvan. Dat kan ook niet anders, omdat niet de
werkgevers regelingen treffen, maar de werkgevers en werknemersverenigingen als gelijkwaardige
partners cao’s afspreken. Deze leden vragen de regering om dit artikel – zo het al
gehandhaafd moet worden – zó aan te passen dat het de privaatrechtelijke verhoudingen
juist weergeeft.

In het voorstel voor artikel 38 wordt ook gesproken over «andere aangelegenheden van
algemeen belang voor de rechtstoestand van het personeel». Het is de voornoemde leden
niet duidelijk op wat voor soort aangelegenheden dit – na de normalisering – ziet.
Kan de regering een aantal voorbeelden van dit soort aangelegenheden geven, die zich
nìet lenen voor opname in een cao, maar toch voorwerp van overleg moeten zijn? Is
ook de verplichting tot overleg over dit soort aangelegenheden een deugdelijkheidseis
in de zin van artikel 23 Grondwet? Waarom is die noodzakelijk? Welke aspecten van
de deugdelijkheid van het onderwijs zijn hier in het geding? Wordt daar toezicht op
gehouden? Acht de regering het denkbaar dat een sanctie wordt opgelegd wegens het
nalaten van overleg over «andere aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand
van het personeel»? Waarom kan dit niet worden overgelaten aan organisaties van werkgevers
en werknemers, zo vragen deze leden.

Voorzitter van de commissie, Tellegen

Adjunct-griffier van de commissie, Alberts