Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer in verband met de implementatie van Uitvoeringsbesluit (EU) 2017/1442 tot vaststelling van BBT-conclusies voor grote stookinstallaties

Nr. 310 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 11 december 2018

De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat over de brief
van 16 oktober 2018 over het ontwerpbesluit tot wijziging van het Activiteitenbesluit
milieubeheer in verband met de implementatie van Uitvoeringsbesluit (EU) 2017/1442
tot vaststelling van BBT-conclusies voor grote stookinstallaties (Kamerstuk 29 383, nr. 306).

De vragen en opmerkingen zijn op 21 november 2018 aan de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat voorgelegd. Bij brief van 10 december 2018 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Agnes Mulder

De adjunct-griffier van de commissie, Schuurkamp

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de Staatssecretaris

Algemeen

Vraag

De leden van de D66-fractie zijn verheugd om te lezen dat de implementatie van het
uitvoeringsbesluit zal leiden tot verbetering van het milieu, zoals een betere luchtkwaliteit
in Nederland. Zij vragen toe te lichten wat de verwachte luchtkwaliteitsverbetering
is? Ook vragen deze leden wat de emissieprestaties/ milieuprestaties zijn van de meest
recent beschikbare stookinstallaties op de Nederlandse markt en hoe die zich verhouden
tot de BBT-conclusies, zoals genoemd in het ontwerpbesluit.

Antwoord:

De BBT-conclusies zijn de weerslag van de verbeterde milieuprestaties die energiecentrales
de afgelopen jaren hebben gerealiseerd. Sturing op geleidelijke verbetering van de
milieuprestaties is al veel langer vastgelegd in de Nederlandse milieuwetgeving. Daardoor
voldoen de centrales die meest recent in Nederland in gebruik zijn genomen veelal
ruim aan de nieuwe BBT-conclusies. Een deel van de milieutechnologie die in Nederland
breed wordt toegepast is nog geen gemeengoed in alle lidstaten. De BBT-conclusies
gaan zorgen voor toepassing van de beste beschikbare technieken in heel Europa. Daarvan
gaat Nederland profiteren, omdat de verontreiniging die via de lucht Nederland binnenkomt
verder afneemt. De BBT-conclusies dragen daarmee bij aan verlaging van de achtergrondconcentraties
van stikstofoxiden en fijnstof. Deze verlaging is op dit moment niet te kwantificeren,
omdat niet bekend is welke eisen andere lidstaten zullen stellen. Binnen de BBT-conclusies
kan immer gekozen worden uit een range van emissiegrenswaarden.

Vraag

De leden van de GroenLinks-fractie zijn van mening dat in een aantal gevallen de «Best
Beschikbare Techniek» ruimer moet worden opgevat dan nu gebruikelijk is, opdat een
goede keus gemaakt kan worden. Zo is de beste, schoonste en meest efficiënte kolencentrale
per definitie niet de best beschikbare techniek om elektriciteit te produceren. Er
zijn immers technieken die geheel zonder emissie hetzelfde product kunnen leveren.
Ook geldt wat de leden van de GroenLinks-fractie betreft altijd het gebod om bij de
keuze voor een techniek naar de hele keten te kijken. Dat kan betekenen dat een bepaalde
techniek misschien wel goed presteert, maar dat de factoren eromheen, zoals grondstoffenwinning,
onacceptabele effecten hebben. Dit geldt bijvoorbeeld voor veel biomassacentrales
waarvoor onvoldoende duurzame biomassa beschikbaar is.

Antwoord:

De BBT-conclusies waar het voorliggende voorstel uit voortvloeit maken deel uit van
het vastgestelde Europese kader om industriële emissies te bestrijden. De Richtlijn
Industriële Emissies (Richtlijn 2010/75/EU) is gebaseerd op geïntegreerde vergunningen
die rekening houden met de milieuprestaties van installaties.

Alle installaties die onder de richtlijn vallen, moeten verontreiniging voorkomen
en beperken door onder meer toepassing van de beste beschikbare technieken1. Ketenaanpak wordt gerealiseerd met andere instrumenten.

Aanscherping bestaande emissiegrenswaarden grote stookinstallaties

Vraag

De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de voorgestelde normen voor stikstofdioxide-emissies
(NOx) en zwaveldioxide-emissies (SO2) rekening houden met de toename van het gebruik van hoogcalorisch gas, de reductie
van CO2-emissies en het meer stand-by staan van warmtekrachtkoppelinginstallaties (WKK-installaties).
Is het mogelijk om in de normering meer rekening te houden met deze ontwikkelingen?
Zo ja, waarom is daarvoor niet gekozen?

Antwoord:

De nieuwe normering houdt reeds rekening met deze ontwikkelingen. Er is dan ook geen
aanleiding de emissie-eisen te verruimen.

Voor wat betreft het stoken van hoogcalorisch gas geldt dat de emissie-eisen die volgen
uit de BBT-conclusies al zijn gebaseerd op hoogcalorisch gas. Dit omdat buiten Nederland
maar weinig grote stookinstallaties die als referentie voor de BBT-conclusies hebben
gediend laagcalorisch gas verbranden. Daarnaast zijn er in Nederland centrales operationeel
die op hoogcalorisch gas stoken en aan de gestelde emissie-eisen voldoen.

Ten aanzien van de reductie van CO2-emissies geldt dat BBT-conclusies betrekking hebben op de emissies van stoffen die
schadelijk zijn voor de gezondheid, zoals NOx, SO2 en fijn stof. De aangepaste normen voor NOx en SO2 zijn na een integrale afweging tot stand gekomen, waarbij ook efficiënt energiegebruik
betrokken is. De emissies van CO2(-equivalenten) worden geregeld in het klimaatbeleid en met de daarbij behorende instrumenten.
De BBT-conclusies en de voorliggende implementatie daarvan hebben hierop nagenoeg
geen effect.

Voor wat betreft het stand-by staan van WKK-centrales merk ik op dat de regelgeving
geen emissie-eisen stelt aan installaties die minder dan 500 uur per jaar operationeel
zijn en als noodvoorziening dienen. De BBT-conclusies bieden daarnaast de ruimte om
voor bestaande gasturbines met een bedrijfstijd tot 1.500 uur per jaar de bestaande
Nederlandse grenswaarde voor NOx te handhaven. Ik ben voornemens het conceptwijzigingsbesluit aan te passen om dit
via een maatwerkoptie in Nederland mogelijk te maken.

Voor deze oudere turbines blijken de nieuwe emissiegrenswaarden moeilijk haalbaar.
Vanwege de toegepaste technologie moeten bedrijven hoge investeringskosten maken om
aan de nieuwe eisen voldoen. Die kosten staan bij een beperkte bedrijfstijd en mogelijk
beperkte levensduur niet in verhouding tot de te realiseren milieuwinst. Als installaties
minder uren gaan draaien wordt alsnog een verlaging van de emissies gerealiseerd.

Vraag

De leden van de CDA-fractie willen daarnaast graag weten in hoeverre de maand- en
jaarnormen na een rekenkundige exercitie onderling vergelijkbaar zijn als er gebruik
wordt gemaakt van meerdere brandstoffen.

Antwoord:

De relatie tussen de daggemiddelde en jaargemiddelde emissie-niveaus uit de BBT-conclusies
en het maandgemiddelde is in het BBT-referentiedocument (Bref) waar de BBT-conclusies
deel van uitmaken vastgesteld. Dit is gebeurd op basis van meer dan 600 emissies van
meer dan 200 grote stookinstallaties. Hierbij is geen onderscheid gemaakt tussen de
toegepaste brandstoffen, de emissies en de toegepaste rookgasreinigingstechnieken.
Onderdeel van BBT is dat een installatie is toegesneden op de toepassing. Dat geldt
ook voor variaties in brandstofsamenstellingen en combinaties van brandstoffen. Zodoende
is er geen reden om aan te nemen dat de vastgestelde omrekening bij gebruik van combinaties
van brandstoffen niet toepasbaar zou zijn.

Vraag

De leden van de D66-fractie lezen in de MvT dat er voor oude stookinstallaties, onder
voorwaarden, soepeler maatwerk in de vergunningsverlening voor bedrijven mogelijk
blijft. Deze leden vragen of de Staatssecretaris kan toelichten hoe het openhouden
van oude stookinstallaties zich verhoudt tot de klimaatambities van het kabinet. Hoeveel
«maatwerk», zoals genoemd in het ontwerpbesluit, vindt op dit moment plaats in vergunningsverlening
ten behoeve van oude installaties en voor hoeveel installaties in Nederland zal er
nieuw maatwerk plaatsvinden? Deze leden vragen ook wat er bedoeld wordt met «oude»
installaties en hoe de Staatssecretaris zorgdraagt voor uiteindelijke uitfasering
van deze oude installaties? Waarom geldt er een uitzondering voor installaties met
minder dan 500 bedrijfsuren per jaar? De leden van de D66-fractie lezen in de MvT
dat de nieuw verscherpte emissiegrenswaarden voor NOx zullen leiden tot aanpassing of vervanging van bestaande gasturbines. Er wordt aangegeven
dat gasturbines mogelijk vanaf 2021 minder bedrijfsuren gaan maken of zelfs buiten
bedrijf worden gesteld. Kan de Staatssecretaris toelichten hoeveel bestaande gasturbines
vanaf 2021 op non-actief worden gezet en kan de Staatssecretaris aangeven of zij bereid
is om de Kamer hierover te informeren, zo vragen zij?

Antwoord:

Aan de BBT-conclusies en de daaruit voortvloeiende emissiegrenswaarden ligt een integrale
afweging ten grondslag die ook rekening houdt met energie-efficiëntie. Op dit moment
kent het Activiteitenbesluit milieubeheer de mogelijkheid om in de vergunning ruimere
emissie-eisen te stellen voor procesbrandstoffen uit raffinaderijen en ketels op aardgas.
De maatwerkopties die nu worden toegevoegd, zijn bedoeld voor bestaande grote stookinstallaties,
waarvoor strengere emissie-eisen gaan gelden. Bestaande installaties kunnen technisch
afwijken, bijvoorbeeld door een ander ontwerp, andere technieken of afwijkende brandstoffen,
waardoor niet alle emissiereductietechnieken toepasbaar zijn. In de periode tot 2021
wordt op individueel niveau door de vergunningverlener in samenspraak met het bedrijf
beoordeeld welke emissie-eis wel BBT is. De maatwerkbevoegdheid is in het wijzigingsbesluit
beperkt tot aan de huidige emissie-eis of indien dit lager is de hoogste emissie-eis
die binnen de BBT-conclusies toegestaan kan worden. Maatwerk is alleen gereserveerd
voor uitzonderingen. Hoe vaak op dit moment maatwerk is toegepast bij vergunningverlening
en voor hoeveel installaties dat in de toekomst zal plaatsvinden is niet bekend.

Voor een tiental gasturbines van voor 1999 die in het verleden zijn uitgerust met
stoominjectie om aan de destijds strenge Nederlandse emissie-eis te voldoen, is duidelijk
dat de nieuwe BBT-conclusies niet haalbaar zijn zonder ingrijpende aanpassing of vervanging.
Een andere optie is het beperken van het aantal bedrijfsuren. Uitfasering van deze
installaties is overigens geen doel op zich, het gaat primair om reductie van emissies
naar het milieu. Dat doel kan op verschillende manieren bereikt worden.

Bij installaties die minder dan 500 bedrijfsuren per jaar draaien gaat het veelal
om noodsituaties, bijvoorbeeld bij het uitvallen van het elektriciteitsnet. Gezien
de beperkte bedrijfstijd, de geringe potentiele emissiereductie en de relatief hoge
kosten van emissie reducerende technieken zijn deze installaties zowel in Europese
als nationale regelgeving uitgezonderd.

Op dit moment is nog niet te beoordelen hoeveel van de circa 10 oudere gasturbines
op non-actief zullen worden gezet als gevolg van de aangescherpte emissiegrenswaarden
voor NOx. Daarnaast zal een aantal van deze gasturbines mogelijk gebruik gaan maken van de
eerdergenoemde 1500-uursregeling.

Vraag

De leden van de GroenLinks-fractie willen weten hoe de voorliggende emissierichtlijn
in het ontwerpbesluit zich verhoudt tot de lijst met zeer zorgwekkende stoffen en
andere richtlijnen voor de emissie van schadelijke stoffen. Ook willen deze leden
graag weten wat er nu gebeurt om de emissies en lozing van schadelijke en schaarse
stoffen te voorkomen door ze terug te winnen, ook als dit commercieel (nog) niet aantrekkelijk
is.

Antwoord:

In de milieuregelgeving staat het voorkomen van emissies, en waar dat niet mogelijk
is het reduceren ervan, centraal. Voor zover grote stookinstallaties significante
hoeveelheden schadelijke stoffen uitstoten, zijn er BBT-conclusies vastgesteld en
zijn er in het ontwerpbesluit nieuwe emissiegrenswaarden vastgelegd zoals voor kwik,
dioxinen en formaldehyde.

Bovendien geldt voor alle zogenoemde zeer zorgwekkende stoffen (ZZS2) voor bedrijven reeds de verplichting hun lozingen en uitstoot van ZZS naar lucht
te voorkomen. Als dat niet haalbaar is, dan moeten de emissies zoveel mogelijk worden
beperkt (minimalisatieverplichting).

Daar waar terugwinning of hergebruik generiek wordt toegepast is dat opgenomen in
de BBT-conclusies. Zo zijn er BBT-conclusies geformuleerd over de productie van gips
als bijproduct van de rookgasreiniging bij kolencentrales en nuttige toepassing van
vliegas en bodemas als bouwmateriaal. Deze technieken worden in Nederland al algemeen
toegepast. Daarnaast bevat de Bref grote stookinstallaties een hoofdstuk met «technieken
in opkomst». Het bevoegd gezag dient hier bij de vergunningverlening rekening mee
te houden.

Nieuwe voorschriften afvalwater van rookgasreiniging

Vraag

De leden van de D66-fractie lezen dat stookinstallaties zo ingericht moeten worden
dat blus- en afvalwater opgevangen dient te worden om te voorkomen dat dit terecht
komt in oppervlakte- of grondwater. Deze leden maken zich zorgen over blus- en afvalwaterlozing
in het grondwater. Kan de Staatssecretaris toelichten hoe deze milieueisen mogelijk
positieve effecten hebben, in de zin dat ze lozingen tegengaan dan wel verminderen?

Antwoord:

Het nieuwe voorschrift ten aanzien van wateropvang minimaliseert de milieubelasting
ten gevolge van incidenten en helpt directe lozing van ongereinigd afval- en bluswater
te voorkomen. Bij reguliere bedrijfsvoering dient afvalwater reeds te worden gereinigd,
conform de eisen die, afgeleid van de BBT-conclusies uit 2006, in de watervergunningen
zijn opgenomen. Met de voorliggende implementatie worden de aangescherpte BBT-conclusies
vastgelegd in Nederlandse regelgeving. Afhankelijk van de eisen die al in de watervergunning
waren opgenomen, kan dit leiden tot minder emissies van totaal organische koolstof,
arseen en zware metalen.

Milieueffecten

Vraag

De leden van de D66-fractie vragen de Staatssecretaris of er meer bekend is over de
implementatie van de eisen in andere (naburige) landen, gezien het hier gaat om implementatie
van Europese regelgeving en alle lidstaten moeten voldoen aan de Europese milieueisen
voor grote stookinstallaties.

Antwoord:

Voor alle Europese landen geldt dat de nieuwe BBT-conclusies dienen te worden omgezet
in nationale algemene regels dan wel verwerkt moeten worden in vergunningen. Binnen
4 jaar na publicatie, dus vanaf 17 augustus 2021 moeten alle vergunningen en installaties
in Europa aan de nieuwe regels, inclusief emissiegrenswaarden, voldoen. Naburige landen
geven hier op verschillende manieren invulling aan.

Vraag

De leden van de D66-fractie vragen de Staatssecretaris, gezien de grote klimaatopgave
en het Parijsakkoord, of de gestelde emissienormen in de BBT-conclusies voldoende
zijn om een emissiereductie te bewerkstelligen van 49% aan CO2-equivalenten in 2030 ten opzichte van 1990 in de Europese Unie? Is de Staatssecretaris
bereid om zich in te zetten voor een tussentijdse Europese evaluatie van deze BBT-conclusies
in het kader van de klimaatopgave, willen zij weten?

Antwoord:

Zoals ook hierboven is geantwoord op de vragen van de leden van het CDA, hebben de
BBT-conclusies nagenoeg geen effect op de reductie van CO2-equivalenten. De emissies van CO2(-equivalenten) worden geregeld in het klimaatbeleid en met de daarbij behorende instrumenten.
Een evaluatie van deze BBT-conclusies in het kader van de klimaatopgave lijkt mij
dan ook niet zinvol.

Zienswijze Tata Steel

Vraag

De leden van de CDA-fractie vragen de Staatssecretaris om een reactie op de zienswijze
van Tata Steel, d.d. 12 november 2018, waarin aangegeven wordt dat er in het ontwerpbesluit
gekozen wordt om strengere normen te hanteren dan in het ontwerp-uitvoeringsbesluit
wordt voorgeschreven. Deze leden zien deze, volgens Tata Steel strengere invulling,
niet terug in de transponeringstabel waarin de Staatssecretaris in een aantal gevallen
motiveert wanneer en waarom er wordt afgeweken. Deze leden vragen aan de Staatssecretaris
dit toe te lichten

Antwoord:

Voor de betreffende emissies zijn in het wijzigingsbesluit aanscherpingen doorgevoerd
die recht doen aan de huidige stand van de techniek in Nederland. Daarbij is een maatwerkoptie
opgenomen, waarmee het bedrijf tegemoet kan worden gekomen door het bevoegd gezag,
tot maximaal de huidige emissie-eis. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor de
vergunningverlening aan Tata Steel. Indien van de maatwerkoptie gebruik wordt gemaakt
verandert de huidige situatie niet. De BBT-conclusies en de implementatie ervan zijn
gericht op emissiereductie en toepassing van beste beschikbare technieken, niet op
versoepeling van bestaande eisen.

Vraag

In de MvT staat dat bij de implementatie het optimum is gezocht door voetnoten die
relevant zijn voor installaties in Nederland wel over te nemen. Kan de Staatssecretaris
aangeven hoe deze voorstelling van zaken zich verhoudt tot het signaal van Tata Steel
dat aangeeft een andere interpretatie van tabel 5.5 Activiteitenbesluit milieubeheer
verwacht te hebben waarin maatwerk mogelijk gemaakt zou worden? Is de Staatssecretaris
bereid maatwerk mogelijk te maken, zo vragen deze leden. Zo nee, waarom niet?

Antwoord:

De BBT-conclusies gaan uit van emissiereductie, ook voor oudere gasgestookte installaties.
Het voorliggende conceptbesluit houdt rekening met de ambitie uit het regeerakkoord
om de luchtkwaliteit permanent te verbeteren. Een algemene maatwerkoptie tot boven
de huidige emissiegrenswaarde, waarvoor Tata opteert, zou met beide in tegenspraak
zijn.

Vraag

Tot slot willen de leden van de CDA-fractie van de Staatssecretaris weten wat zij
er van zou vinden als door het implementeren van het huidig voorliggend Activiteitenbesluit
milieubeheer Tata Steel meer NOx-emissie uit gaat stoten dan momenteel het geval is. Deze leden vragen daarnaast hoe
de omgevingsvergunningverlening en het beroep van de Inspectie Leefomgeving en Transport
daartegen zich verhouden tot het voorliggende ontwerpbesluit3?

Antwoord:

Wanneer het bevoegd gezag gebruikt maakt van de ruimte die de maatwerkoptie in voorliggend
conceptbesluit biedt, veranderen de emissie-eisen niet en is er derhalve geen reden
om aan te nemen dat de emissies toenemen.

Het recente beroep van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) tegen de vergunning
van Tata Steel gaat over de emissie-eisen voor stikstofdioxide die aan windverhitters
worden gesteld. Windverhitters zijn geen grote stookinstallaties in de zin van de
Bref grote stookinstallaties. Het recente beroep van de ILT heeft daarom geen relatie
met het voorliggende ontwerpbesluit.