Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het besluit van 27 augustus 2018 houdende wijziging van het Besluit bekostiging WPO in verband met het aanpassen van de groeiregeling en het onderwijsachterstandenbeleid in het primair onderwijs

Nr. 421 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 28 november 2018

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een aantal vragen en
opmerkingen voorgelegd aan de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media
over de brief van 5 oktober 2018 over het besluit van 27 augustus 2018 houdende wijziging
van het Besluit bekostiging WPO in verband met het aanpassen van de groeiregeling
en het onderwijsachterstandenbeleid in het primair onderwijs (Kamerstuk 31 293, nr. 415).

De vragen en opmerkingen zijn op 31 oktober 2018 aan de Minister voor Basis- en Voortgezet
Onderwijs en Media voorgelegd. Bij brief van 28 november 2018 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Tellegen

De adjunct-griffier van de commissie, Alberts

I Vragen en opmerkingen uit de fracties

Inbreng van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de brief en
zien daarin geen aanleiding voor het stellen van vragen.

Inbreng van de leden van de CDA-fractie

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige besluit. Zij
kunnen zich vinden in de hoofdlijnen van het besluit. Wel hebben zij nog enige vragen.

Allereerst vragen deze leden waarom het onderzoek dat deze zomer is gedaan, en waaruit
is gebleken dat bij een kleine groep scholen grote herverdeeleffecten optreden, niet
eerder is gedaan. Waarom is niet eerder onderzocht wat dit betekent voor scholen met
veel nieuwkomersleerlingen? In de zomer bleek dat wanneer er te weinig gegevens bekend
zijn over de leerlingen of over de ouders van de leerlingen, deze grote herverdeeleffecten
kunnen ontstaan. Dit zou volgens de Minister voorkomen wanneer leerlingen of hun ouders
niet in de Basisregistratie Personen voorkomen, bijvoorbeeld op scholen met veel nieuwkomersleerlingen.
Kan de Minister dan ook aangeven wat hij bedoelt met «grote herverdeeleffecten»: aan
welke percentage moeten we dan denken? Kan de Minister al aangeven wat de laatste
stand van zaken is en hoe dit technisch het beste kan worden opgelost, zo willen deze
leden weten.

De leden lezen in het besluit dat bovenstaande problematiek in mindere mate ook speelt
bij de nieuwe verdeelsystematiek voor gemeenten. Kan de Minister dit nader toelichten,
wat bedoelt hij hiermee, gaat het hier dan ook vooral om gemeenten met veel nieuwkomers
en hoe groot zijn de herverdeeleffecten, zo vragen voornoemde leden.

Inbreng van de leden van de GroenLinks-fractie

De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van het Besluit van 27 augustus
2018 houdende wijziging van het Besluit bekostiging WPO in verband met het aanpassen
van de groeiregeling en het onderwijsachterstandenbeleid in het primair onderwijs.
Zoals ook in eerdere debatten aangegeven zijn deze leden positief over de nieuwe indicator
die door het CBS is ontwikkeld. Deze heeft een betere voorspellende waarde dan de
indicator waarin alleen het opleidingsniveau van de ouders werd gebruikt. Ook vinden
de voornoemde leden het belangrijk dat met deze nieuwe indicator de foutgevoeligheid
en administratieve lasten flink verminderd worden. De leden hebben nog wel enkele
vragen.

Toelichting besluit – algemeen

Voornoemde leden constateren dat onder de oude gewichtenregeling de afgelopen jaren
veel middelen uit de oude regeling zijn verdampt. In de afgelopen vijf jaar is er
100 miljoen euro minder naar scholen gegaan voor het bestrijden van achterstanden,
terwijl het bedrag aan gemeenten niet is gestegen. Deze leden zijn positief dat een
dergelijk leegloop in de nieuwe regeling niet meer mogelijk is. Tegelijkertijd komen
de vele miljoenen die zijn weggelekt niet terecht bij de scholen, ook niet met de
investering van 15 miljoen euro van dit kabinet. De onderwijsinspectie constateerde
in de Staat van het Onderwijs dat scholen met een meer uitdagende leerlingenpopulatie
ook nog eens sneller last hebben van het lerarentekort. Kan de Minister hierop reflecteren?
Hoe kan de Minister verzekeren dat alle scholen genoeg geld krijgen om de achterstanden
weg te werken, zo vragen deze leden.

Hoofdlijnen van het voorstel – aanleiding

De leden lezen in de toelichting bij het onderhavige besluit dat scholen bij de oude
gewichtenregeling veel interpretatiefouten maakten bij het vaststellen van het leerlinggewicht.
Bij controles is 35 miljoen euro teruggevorderd. De voornoemde leden kregen veel bezorgde
reacties van scholen die zich een dergelijke terugvordering niet konden veroorloven.
De Minister gaf vervolgens aan dat maatwerk bij de terugvorderingen mogelijk was.
Met hoeveel scholen zijn regelingen getroffen? Is bij scholen die in beroep gingen
het bedrag bijgesteld? Zo ja, om hoeveel scholen en welke bedragen gaat dit en waarom
waren in dergelijke gevallen de eerste bedragen niet correct? Kan de Minister ingaan
op de laatste stand van zaken omtrent de terugvorderingen, zo vragen deze leden.

Bekostigingssystematiek op basis van de nieuwe indicator

De leden constateren dat in 1996 nog 40% van de basisschoolleerlingen onder de gewichtenregeling
viel. Nu is gekozen voor een doelgroep van 15%. De voornoemde leden lezen in de toelichting
niet waarom voor deze doelgroep is gekozen. Ligt hier een inhoudelijke reden aan ten
grondslag of is puur naar de financiële effecten voor scholen gekeken, zo vragen deze
leden.

De landelijke achterstandsgroep blijft volgens de berekening altijd 15%. De relatieve
achterstand blijft dus even groot, maar de absolute achterstand gemeten in kwaliteit
kan verschillen. Hoe denkt de Minister te waarborgen dat er weinig schommeling per
leerling optreedt, zo vragen deze leden.

Inbreng van de leden van de SP-fractie

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het Besluit van 27 augustus 2018
houdende wijziging van het Besluit bekostiging WPO in verband met het aanpassen van
de groeiregeling en het onderwijsachterstandenbeleid in het primair onderwijs. Zij
hebben daar nog enkele vragen over.

De Minister geeft in zijn brief aan dat als op een school teveel gegevens van leerlingen
en hun ouders ontbreken, de achterstandsscores nog niet nauwkeurig genoeg zijn. Hierdoor
treden er bij een kleine groep scholen grote herverdeeleffecten op. Dit komt voor
wanneer leerlingen of hun ouders niet in de Basisregistratie Personen voorkomen. Zo
heeft de Kamer een brief ontvangen, gedateerd 15 oktober j.l., van de directeur-bestuurder
van Openbaar Basisonderwijs in Hilversum1. Ook hij kaart dit probleem aan en stelt dat uit een voorlopige analyse blijkt dat
met name scholen met een reguliere afdeling en een afdeling voor nieuwkomersonderwijs
er flink op achteruit gaan. Mogelijk wordt dit veroorzaakt doordat er voor deze laatste
afdelingen bij het ontbreken van gegevens schattingen worden gemaakt, die – zo lijkt
het – negatief uitvallen, aldus de directeur-bestuurder. De voornoemde leden vragen
de Minister of dit klopt. Om hoeveel scholen gaat het specifiek waar grote herverdeeleffecten
ontstaan en wat zijn de exacte herverdeeleffecten? Waarom wordt niet elke nieuwkomer
automatisch tot de doelgroep gerekend en wat zouden de gevolgen hiervan zijn, zo vragen
deze leden. In de beantwoording van de feitelijke vragen over de begroting OCW 20192 staat bij vraag 77 een tabel weergegeven over de uitgaven aan onderwijsachterstanden.
De leden vragen de Minister, deze tabel aan te vullen tot en met 2023.

Inbreng van de leden van de PvdA-fractie

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige
besluit. Zij onderkennen dat het voorkómen van achterstanden het meest effectief is
op zeer jonge leeftijd en vinden dat ieder kind dat met een achterstand aan het onderwijs
begint zeker moet zijn van het extra steuntje in de rug dat hij of zij nodig heeft.
Wat dat betreft betreuren deze leden het dat er niet een effectief en landelijk dekkend
vve-aanbod3 voor alle doelgroepkinderen komt, zoals de Kamer had gevraagd met het aannemen van
de motie van het lid Yücel4. Dat betekent dat sommige scholen voor ingewikkelde keuzes komen te staan: welke
kinderen krijgen wel toegang tot extra ondersteuning en welke niet, binnen de beperkte
middelen die beschikbaar zijn? Immers, de middelen zijn niet overal voldoende om alle
kinderen die dat nodig hebben te helpen. Deelt de Minister de zorg van deze leden
dat hierdoor kinderen tussen wal en schip dreigen te vallen, waarmee de kansenongelijkheid
verder dreigt toe te nemen? Is de Minister bereid om de Kamer te informeren op hoeveel
scholen en in hoeveel gemeenten dit geldt? Is hij met deze scholen en gemeenten over
deze zorgen in gesprek?

Er wordt gestreefd naar inwerkingtreding van het besluit met ingang van 1 maart 2019.
Wanneer zullen de betrokken instellingen precies duidelijkheid krijgen op hoeveel
onderwijsachterstandsmiddelen zij jaarlijks kunnen rekenen, zo vragen de voornoemde
leden.

II Reactie Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media

Graag wil ik de leden van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
danken voor de vragen die ze hebben gesteld en de opmerkingen die zijn gemaakt.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom niet eerder is onderzocht wat de nieuwe
verdeelsystematiek betekent voor scholen met veel nieuwkomersleerlingen.

Tijdens het onderzoek heeft het CBS methodes ontwikkeld voor de schatting van gegevens
van de ouders wanneer het opleidingsniveau van de ouders niet bekend is, de beide
ouders of een van de ouders niet in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) voorkomen
of een leerling niet in de BRP voorkomt. Dit heeft het CBS verwerkt in de technische
rapporten.5 Dit voorjaar is er voor het eerst proefgedraaid, waarbij rekening is gehouden met
het beoogde tijdpad van de berekeningen na inwerkingtreding. Hierbij is gebleken dat
databestanden minder volledig zijn dan in de onderzoeksfase, omdat het proces van
de berekeningen een krappere en meer realistische doorlooptijd kent. Dit heeft als
gevolg dat er bij een kleine groep scholen grote herverdeeleffecten optreden, omdat
er op deze scholen een combinatie blijkt te zijn van ouders van wie het opleidingsniveau
niet bekend is, van ouders die niet in de BRP voorkomen en van leerlingen die zelf
niet in de BRP voorkomen. De omvang van deze combinatie van ontbrekende gegevens was
in de onderzoeksfase niet te zien.

De leden van de CDA-fractie en de SP-fractie vragen naar de herverdeeleffecten die ik benoem in mijn brief van 5 oktober jl. (Kamerstuk 31 293, nr. 415) Voornoemde leden vragen aan welk percentage ze moeten denken, om hoeveel scholen
het gaat en wat de exacte herverdeeleffecten zijn. Ook vragen de leden van de CDA-fractie
wat de laatste stand van zaken is van het lopende onderzoek van het CBS en hoe dit
technisch het beste opgelost kan worden.

Het CBS is op dit moment nog bezig met het onderzoeken wat het probleem is en hoeveel
scholen dit betreft. Daarvoor onderzoekt het CBS technische aanpassingen om de schattingsmethodes
van de ontbrekende gegevens van leerlingen en/of ouders te verbeteren. Hierover vindt
regelmatig overleg plaats tussen het Ministerie van OCW en het CBS. De effecten van
de technische aanpassingen op de verdeling van de middelen voor scholen worden nauwkeurig
bekeken. Eind december publiceert het CBS de resultaten van dit onderzoek, deze zal
ik uiteraard met uw Kamer delen. Ik zal samen met het CBS zorgen voor een passende
oplossing voordat het Besluit in werking treedt en voordat de verdeling in de praktijk
wordt ingevoerd. Hoe groot de herverdeeleffecten worden voor de scholen en hoeveel
scholen dit betreft, kan pas onderzocht worden als de technische aanpassingen van
het CBS zijn doorgevoerd.

De leden van de SP-fractie vragen of het klopt dat met name scholen met een reguliere
afdeling en een afdeling voor nieuwkomersonderwijs er flink op achteruit gaan en of
dit wordt veroorzaakt doordat er voor deze laatste afdelingen bij het ontbreken van
gegevens schattingen worden gemaakt die negatief uitvallen. Ook vragen de leden van
SP-fractie, naar aanleiding van een brief van de directeur-bestuurder van het openbaar
onderwijs in Hilversum, of de schattingen die voor nieuwkomers worden gemaakt negatief
uitvallen.

In het onderzoek van deze zomer is bij een kleine groep scholen een aantal extreme
herverdeeleffecten aan het licht gekomen, dat niet goed te verklaren is. Dit betreft
scholen waarvan veel gegevens ontbreken van de leerlingen en ouders. Voor kinderen
waarvan gegevens ontbreken, worden gegevens geschat op basis van andere kinderen die
vergelijkbaar zijn. Dit kan voorkomen op scholen met zowel een reguliere afdeling
als een afdeling voor nieuwkomers. Zo zouden ongeveer 25 scholen met nieuwkomers volgens
de indicatieve berekeningen meer dan € 100.000 van hun onderwijsachterstandenbudget
verliezen.6 Enkele van deze scholen zouden volgens de indicatieve berekeningen helemaal geen
onderwijsachterstandenbudget meer ontvangen.

De leden van de CDA-fractie vragen of ik kan toelichten of het knelpunt omtrent ontbrekende
gegevens van leerlingen in mindere mate ook speelt voor gemeenten. Ook vragen deze
leden of ik kan toelichten of het vooral om gemeenten gaat met veel nieuwkomers en
hoe groot de herverdeeleffecten zijn.

Bij de berekening van de achterstandsscores voor gemeenten worden de scores van de
basisschoolleerlingen in de gemeente en de peuters van 2,5 tot 4 jaar in de gemeente
meegeteld. Voor peuters speelt het gesignaleerde knelpunt niet: peuters staan per
definitie niet ingeschreven bij een onderwijsinstelling en dus alleen de peuters die
bekend zijn in de BRP tellen mee. De verbetering van de schattingen voor leerlingen
over wie weinig bekend is, zal ook doortellen in de berekening voor gemeenten. Naar
verwachting zal dit in mindere mate effect hebben, omdat gemeenten een grotere populatie
hebben dan scholen. Hierdoor zijn er relatief minder basisschoolleerlingen waar extra
gegevens voor geschat zijn en zullen de aanpassingen in de systematiek minder van
invloed zijn.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen om te reflecteren op de ontwikkeling van
de budgetten voor het onderwijsachterstandenbeleid. Ook vragen zij of ik kan verzekeren
dat alle scholen genoeg geld krijgen om achterstanden weg te werken.

Door de daling van het aantal leerlingen en de stijging van het opleidingsniveau is
in de afgelopen jaren de doelgroep die onder de gewichtenregeling valt, afgenomen.
Navenant is ook het budget bijgesteld. Met de nieuwe systematiek wordt een vast percentage
als doelgroep genomen. Hierdoor blijft voortaan de relatieve omvang van de doelgroep
gelijk. Het budget zal alleen gaan meebewegen met ontwikkelingen in het totaal aantal
leerlingen. Door de nieuwe systematiek worden middelen beter verdeeld over het land.
Dat betekent dat de beschikbare middelen daar terecht komen waar de achterstandsproblematiek
het grootst is. Hierdoor worden scholen in staat gesteld om de achterstandsproblematiek
te bestrijden. Voorts investeert het kabinet € 170 miljoen in het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.
Zoals bekend is investeren op jonge leeftijd zeer effectief. Daarom wil het kabinet
het urenaanbod van de voorschoolse educatie verhogen en daarnaast investeren in de
kwaliteit.7 Door de kwaliteitsverhoging in de voorschoolse educatie komen leerlingen met een
kleinere onderwijsachterstand op school.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen met hoeveel scholen regelingen zijn getroffen
in het kader van de terugvordering. Tevens vragen zij of bij de scholen die in beroep
zijn gegaan het bedrag is aangepast en om hoeveel scholen en welke bedragen dit gaat.

Tijdens het Algemeen Overleg van 17 mei jl. over de aanpak onderwijsachterstanden
heeft de GroenLinks-fractie aangegeven bezorgde reacties van scholen te hebben ontvangen8. Een aantal scholen heeft zich ook bij het ministerie gemeld. Zoals ik eerder heb
aangegeven, is het van groot belang dat de continuïteit van het onderwijs door de
terugvordering niet in gevaar komt. In totaal is met 43 schoolbesturen een betalingsregeling
getroffen. Hiervan worden 31 betalingsregelingen nog in 2018 afgerond, 12 betalingsregelingen
kennen een langere looptijd van gemiddeld 42 maanden. Ik benadruk dat hier maatwerk
is toegepast voor de betreffende schoolbesturen. De aanleiding voor de langere looptijd
is de financiële positie van deze besturen in relatie tot de continuïteit van het
onderwijs.

In 14 gevallen is het terug te vorderen bedrag naar beneden bijgesteld wanneer in
bezwaar of beroep gebleken is dat er in die specifieke gevallen toch nog bijstellingen
van een aantal leerlinggewichten moest plaatsvinden. In totaal gaat de verlaging om
een bedrag van circa € 2 mln.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom gekozen is voor een doelgroep van
15 procent.

Zoals ik in mijn brief van 31 januari jl. aan uw Kamer heb geschreven is er geen wetenschappelijke
evidentie die onomstotelijk aangeeft hoe groot de landelijke doelgroep moet zijn op
basis waarvan de onderwijsachterstandsmiddelen verdeeld worden.9 Het kabinet heeft na overleg met uw Kamer gekozen voor een doelgroep van 15 procent,
zoals ik in mijn brief van 26 april jl. aan uw Kamer heb voorgelegd.10 Het kabinet vindt dat het budget niet te veel versnipperd moet raken, zoals zou gebeuren
met een grotere doelgroep. Tegelijkertijd moet de doelgroep ook niet te smal zijn,
omdat dit niet aansluit bij de ervaringen in gemeenten en op scholen.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe wordt gewaarborgd dat er weinig schommelingen
van de score per leerling optreden.

De achterstandsscores worden berekend voor de totale leerlingpopulatie van een school.
De scholen zijn vrij om te besluiten voor welke leerlingen zij de middelen inzetten.
Hoe groter het risico van een leerling is, hoe zwaarder de leerling meetelt in de
verdeling van de middelen. Het kan gebeuren dat een leerling met een relatief laag
risico op een onderwijsachterstand het ene jaar nog net meetelt in de doelgroep, maar
het jaar daarop net niet meer. Dit heeft echter weinig effect op de hoogte van het
budget dat een schoolbestuur ontvangt. In de analyses van de uitwerking van de indicator
is onderzocht in hoeverre de toegekende budgetten zullen fluctueren over de jaren
heen. Uit deze analyse is gebleken dat de fluctuaties op bestuursniveau naar verwachting
kleiner zullen zijn dan in de huidige regeling. In de antwoorden op de feitelijke
vragen 33 en 40 van 9 maart jl. ben ik ook hier op ingegaan.11

De leden van de SP-fractie vragen of niet elke nieuwkomer automatisch tot de doelgroep
worden gerekend.

Niet elke nieuwkomer valt automatisch binnen de doelgroep van de onderwijsachterstandsmiddelen,
zoals deze door de CBS-indicator wordt bepaald. Een basisschool kan bovendien naast
de onderwijsachterstandsmiddelen bijzondere bekostiging aanvragen voor asielzoekers
en statushouders en overige vreemdelingen. Als alle nieuwkomers automatisch tot de
doelgroep gerekend zouden worden dan zou het gevolg zijn dat ook veel kinderen waar
geen risico op een onderwijsachterstand wordt verwacht, zoals kinderen van expats,
tot de doelgroep gaan behoren. Het CBS kan op basis van de nauwkeurige analyses beter
bepalen wie er tot de doelgroep behoort. In de indicator worden ook land van herkomst
en verblijfsduur in Nederland meegenomen, zodat voor alle leerlingen die in BRON zijn
ingeschreven, inclusief nieuwkomers, een onderwijsscore wordt berekend.

De leden van de SP-fractie vragen of ik een tot en met 2023 aangevulde tabel kan sturen
over de uitgaven aan onderwijsachterstanden.

In onderstaande tabel staan de feitelijk uitgekeerde middelen in de jaren 2001 tot
en met 2018 voor onderwijsachterstanden aan de gemeenten (gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid)
en aan de basisscholen (gewichten- en impulsregeling). Voor de jaren 2019 tot en met
2023 staan de begrote bedragen opgenomen. Deze bedragen verschillen van eerder gecommuniceerde
bedragen vanwege de loonbijstelling die hierin is meegenomen.

Uitgaven aan onderwijsachterstanden (x € 1 miljoen)

Jaar

Gemeenten

Basisscholen

2001

193

267

2002

223

273

2003

211

264

2004

221

260

2005

205

259

2006

170

255

2007

216

253

2008

284

349

2009

266

376

2010

283

412

2011

289

427

2012

360

411

2013

366

387

2014

366

361

2015

366

337

2016

366

314

2017

366

296

2018

366

286

2019

462

286

2020

492

286

2021

492

286

2022

492

286

2023

492

286

De leden van de PvdA-fractie vragen of ik de zorg deel dat kinderen tussen wal en
schip dreigen te vallen, doordat niet alle kinderen toegang hebben tot extra ondersteuning.

Ik deel deze zorg niet. Scholen hebben de taak om goed onderwijs te leveren aan alle
kinderen. Dit heeft ook betrekking op het bieden van ondersteuning aan kinderen die
iets extra’s nodig hebben. Dit kan zijn vanwege een risico op een onderwijsachterstand,
maar ook vanwege andere oorzaken. Wanneer de onderwijsachterstandenproblematiek zo
groot wordt dat dit boven de normale onderwijskundige taak van de school stijgt, ontvangt
de school extra middelen om kinderen met een onderwijsachterstand te ondersteunen.
Scholen bepalen zelf welke kinderen ondersteuning nodig hebben en hoe zij de aanvullende
middelen besteden. Ik zie dan ook geen aanleiding om hierover op dit moment in gesprek
te gaan met basisscholen en gemeenten.

De leden van de PvdA-fractie vragen wanneer de betrokken instellingen precies duidelijkheid
krijgen over op hoeveel onderwijsachterstandsmiddelen zij jaarlijks kunnen rekenen.

Scholen ontvangen, volgens artikel 18 van het Besluit bekostiging WPO, jaarlijks uiterlijk
op 15 april de beschikking ten behoeve van de personele bekostiging van het daaropvolgende
schooljaar. Net als in de huidige gewichten- en impulsregeling, worden de onderwijsachterstandsmiddelen
in deze beschikking verwerkt. Op de beschikking vinden scholen de berekende achterstandsscore
en het bijbehorende bedrag. Het bedrag dat een schoolbestuur ontvangt wordt ieder
jaar opnieuw berekend, op basis van de achterstandsscores van het CBS.

Gemeenten ontvangen jaarlijks in september de voorlopige beschikking van de specifieke
uitkering onderwijsachterstanden, waarin staat hoeveel middelen zij het jaar erop
ontvangen. Ook ontvangen gemeenten vanaf 2019 in september een definitieve beschikking
van het lopende jaar, zodat eventuele gemeentelijke herindelingen meegenomen kunnen
worden in de definitieve vaststelling van het budget.