Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Alkaya over de Nederlandse en de Europese inzet in het kader van het VN-verdrag over mensenrechten en het bedrijfsleven

Antwoord van Minister Kaag (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking) (ontvangen
23 november 2018).

Vraag 1

Kunt u een terugkoppeling geven aan de Kamer over uw bijdrage aan en de resultaten
van de vierde onderhandelingsronde van de Open Ended Intergovernmental Working Group
(OEIGWG) over het VN-verdrag over mensenrechten en het bedrijfsleven, die van 15 tot
en met 19 oktober heeft plaatsgevonden in Geneve?

Antwoord 1

Het resultaat van de vierde bijeenkomst van de open-ended intergouvernementele werkgroep (OEIGWG) is dat voorzitter Ecuador op basis van de
discussies een nieuw concept zal presenteren. De Europese Dienst voor extern optreden
(EDEO) nam namens de EU-lidstaten deel aan de OEIGWG. Nederland droeg actief bij aan
de voorbereiding, onder meer door het onderwerp te agenderen binnen de EU raadswerkgroep
voor mensenrechten (COHOM). Ook werd mede op initiatief van Nederland in juni 2018
een expertbijeenkomst georganiseerd om dit onderwerp vanuit verschillende invalshoeken
te bespreken tussen de lidstaten. De uitkomsten van de expertbijeenkomst zijn meegenomen
in het non-paper van de EU, waaraan Nederland ook bilateraal heeft bijgedragen. De
hoofdlijnen van het non-paper vormden de basis voor de EU-interventies tijdens de
OEIGWG.

Vraag 2

Kunt u daarbij specifiek ingaan op de rol die de Europese Unie (EU) heeft gespeeld
tijdens de vierde onderhandelingsronde, met een toelichting omtrent wie er namens
de EU deelgenomen heeft aan de onderhandelingen? Klopt het dat de EU-vertegenwoordiging
niet aanwezig was op het moment dat de lidstaten de conclusies en aanbevelingen zoals
voorgesteld door de voorzitter hebben besproken? Zo ja, bent u bereid de EU aan te
spreken op haar verantwoordelijkheid in dit proces, rekening houdende met de opmerkingen
uit uw brief van 15 oktober 2018 aan de Tweede Kamer1 en de aangenomen resolutie in het Europees Parlement over het VN-verdrag?2

Antwoord 2

De EDEO nam deel namens de EU lidstaten. De EU heeft betrokkenheid getoond bij het
onderwerp door aanwezigheid en inbreng tijdens de besprekingen, ondanks de discussie
over het ontbreken van een mandaat voor deze vierde werkgroep. De resolutie uit 2014
waarmee het OEIGWG proces werd gestart is onduidelijk over het mandaat. De EU en andere
landen hebben geopperd dat Ecuador een mandaatverlenging zou moeten verkrijgen via
een nieuwe resolutie van de Mensenrechtenraad. Het gebrek aan een helder mandaat alsook
inhoudelijke twijfels hebben ertoe geleid dat landen als Australië, Canada, de Verenigde
Staten, Japan en Noorwegen niet meer meedoen aan de besprekingen.

De EU bracht tijdens de werkgroep in dat het uitgangspunt voor een eventueel verdrag
de UN Guiding Principles on business and human rights (UNGPs) moeten zijn; het verdrag moet deze principes ondersteunen en hierop voortbouwen.
Zo vindt de EU dat een eventueel verdrag net als de UNGPs op alle bedrijven van toepassing moet zijn, niet alleen op bedrijven met transnationale activiteiten
zoals de zero draft tekst van het verdrag voorstelt. Ook gaf de EDEO aan dat de EU al werkt aan de versterking
van mensenrechten en bedrijfsleven, zoals via de EU-verordening betreffende conflictmineralen
en het Non-Financial Reporting Directive.

Mede dankzij de constructieve inzet van Nederland heeft de EU tijdens de besprekingen
deze positie kunnen uitdragen. Helaas werd duidelijk dat de voorzitter Ecuador de
input van de EU niet zou meenemen in de conclusies en aanbevelingen, zoals het dat
in de voorgaande bijeenkomsten ook niet heeft gedaan. De EU heeft om die reden gekozen
niet aanwezig te zijn op het moment dat de conclusies en aanbevelingen werden aangenomen.
De EU heeft een verklaring afgegeven dat ze zich niet gebonden voelt aan de conclusies
en aanbevelingen.

Vraag 3, 4, 5

Is het non-paper waar u naar verwijst in uw brief van 15 oktober inmiddels afgerond?1 Zo ja, kunt u dit non-paper aan de Kamer sturen? Zo nee, hoe heeft de EU kunnen interveniëren
op basis van dit non-paper?

Kunt u toelichten wie de oorspronkelijk auteur van het non-paper is?

Welke lidstaten hebben het non-paper ondersteund? Zijn er ook lidstaten die de inzet
van het non-paper niet hebben onderschreven?

Antwoord 3, 4, 5

De EDEO heeft het non-paper gecoördineerd, de lidstaten hebben hierop commentaar gegeven.
De EDEO heeft aangegeven het non-paper als een intern en vertrouwelijk stuk te zien,
om die reden wordt het niet bijgevoegd in deze beantwoording. De EU heeft kunnen interveniëren,
omdat met consensus in de COHOM is overeengekomen dat de EU dat zou doen op basis
van de hoofdlijnen van het non-paper. De EU interventies vindt u in de bijlage.3

Vraag 6

Kunt u ons informeren over de argumenten die worden aangedragen door tegenstanders
van dit verdrag? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 6

Het is niet aan het kabinet om de argumenten van tegenstanders toe te lichten.

Vraag 7

Gezien uw opmerking dat de EU en de lidstaten de vrijwillige UN Guiding Principles
on Business and Human Rights (UNGP’s) als uitgangspunt dienen voor het bindend VN-verdrag
over mensenrechten en het bedrijfsleven, kunt u toelichten op welke wijze de UNGP’s
volgens u een afdwingbare status zouden kunnen krijgen in een nieuw VN-verdrag? Zijn
er ook landen die niet per se de UNGP’s als uitgangspunt zien, en zo ja, welke?

Antwoord 7

De UNGPs moeten het uitgangspunt zijn voor alle ontwikkelingen op het gebied van mensenrechten
en bedrijfsleven, omdat ze met consensus door de VN Mensenrechtenraad zijn aangenomen.
Dit geeft de UNGPs een gezaghebbend karakter. De principes geven strategische en operationele
richtlijnen en zijn daarom niet een-op-een om te zetten in een afdwingbare status.
Als wordt nagedacht hoe bindende maatregelen effectief zouden kunnen zijn, moeten
deze strategische en operationele richtlijnen wel het uitgangspunt vormen. Er zijn
landen die de UNGPs niet per se als uitgangspunt zien. Ecuador en Zuid-Afrika hebben
de UNGPs niet opgenomen in zero drafttekst voor het mogelijke verdrag over mensenrechten en bedrijfsleven.

Vraag 8

Welke Europese instelling dan wel bestuurlijke laag is verantwoordelijk voor de inzet
van de EU tijdens de OEIGWG-onderhandelingen? Op basis van welk mandaat komt deze
inzet tot stand en wordt zij afgestemd met de lidstaten?

Antwoord 8

Mensenrechten betreffen een gezamenlijke bevoegdheid van de EU en haar lidstaten.
Tot nu toe spreekt de EDEO namens de lidstaten, omdat er geen formeel EU-mandaat is.
De inzet is tot stand gekomen binnen de EU-raadswerkgroep voor mensenrechten (COHOM).

Vraag 9

Kunt u toelichten wat u precies bedoelt met «de politieke insteek van de initiatiefnemers»?4

Antwoord 9

Met «politieke insteek» wordt bedoeld dat de initiatiefnemers de UNGPs niet hebben
opgenomen als internationaal leidend kader. Hierdoor werd de focus van de verantwoordelijkheid
verzwaard richting transnationaal opererende bedrijven, terwijl de UNGPs juist goed
de verantwoordelijkheden benoemen van staten én alle bedrijven.

Vraag 11 (Vraag 10 is niet gesteld)

Op welke wijze zouden volgens u via protocollen die toegevoegd kunnen worden aan bestaande
VN-verdragen afspraken over mensenrechten en het bedrijfsleven bindend kunnen worden
gemaakt?

Antwoord 11

De zero draft tekst is relatief kort; hij bevat vijftien artikelen in tien pagina’s tekst. Gezien
de complexiteit van de materie betekent dit dat er veel abstracte en algemene bewoordingen
worden gebruikt, waarvan de reikwijdte en de praktische uitwerkingen nog onduidelijk
zijn. Ter illustratie, artikel 5 van de zero draft tekst van Ecuador gaat over rechtsmacht. In artikel 11 lid 9 en 10 wordt verder de
erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen genoemd. Deze bepalingen laten
nog veel vragen onbeantwoord: bijvoorbeeld of gedoeld wordt op rechtsmacht op het
gebied van straf- civiel, of administratief recht, hoe de bepalingen in de praktijk
moeten worden geïmplementeerd en wat de verhouding is met bestaande internationale
afspraken op dit gebied. Ter vergelijking, de EU Verordening 44/2011 betreffende rechterlijke
bevoegdheid, erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen gaat alleen over burgerlijke
en handelszaken en beslaat 76 artikelen in zeventien pagina’s tekst en 6 bijlagen.

De zero draft tekst bevat verder diverse bepalingen die raken aan bestaande internationale afspraken,
bijvoorbeeld op het gebied van handel en investeringen, wederzijdse rechtshulp en
internationaal privaatrecht, zonder dat duidelijk wordt gemaakt hoe de voorgestelde
verdragstekst zich tot deze bestaande afspraken verhoudt. Andere bepalingen in de
zero draft raken aan onderwerpen die primair in nationaal recht geregeld worden, zoals de aansprakelijkheid
van bedrijven voor schade veroorzaakt door dochters of contractuele partners en de
strafrechtelijke aansprakelijkheid van bedrijven. Dit alles betekent dat een verdrag
geschoeid op de leest van de zero draft tekst vergaande implicaties kan hebben voor zowel het internationaal recht als het
nationaal recht. Tot slot wordt in zero draft tekst geen enkele verwijzing naar de UNGP’s gemaakt en wordt de benadering gehandhaafd
om het verdrag alleen van toepassing te laten zijn op transnationale activiteiten
met winstoogmerk. Dit betekent dat niet alle bedrijven eronder zouden vallen, hetgeen
niet wenselijk is.

Vraag 12

Kunt u uw antwoorden toesturen voor het algemeen overleg van 31 oktober 2018 over
de Raad Buitenlandse Zaken/Handel van 9 november 2018?

Antwoord 12

Het is niet mogelijk hier in algemene zin antwoord op te geven, omdat rekening moet
worden gehouden met onder meer het specifieke doel van een eventueel voorgesteld protocol,
de tekst van het desbetreffende verdrag en de politieke context. Wel wil ik hier opmerken
dat overheden onder bestaande VN mensenrechtenverdragen al verplicht zijn hun burgers
te beschermen tegen mensenrechtenschendingen door bedrijven.

Vraag 13

Kunt u uw antwoorden toesturen voor het algemeen overleg van 31 oktober 2018 over
de Raad Buitenlandse Zaken/Handel van 9 november 2018?

Antwoord 13

Dit is helaas niet gelukt.