Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het ontwerpbesluit forensische zorg

Nr. 39
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 5 november 2018

De vaste commissie voor Veiligheid en Justitie heeft een aantal vragen en opmerkingen
voorgelegd aan de Minister voor Rechtsbescherming over de brief van 16 juli 2018 inzake
het ontwerpbesluit forensische zorg (Kamerstuk 33 628, nr. 35).

De vragen en opmerkingen zijn op 28 september 2018 aan de Minister voor Rechtsbescherming
voorgelegd. Bij brief van 2 november 2018 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Van Meenen

De griffier van de commissie, Hessing-Puts

Reactie op vragen en opmerkingen schriftelijk overleg Besluit forensische zorg

1. Inleiding

Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen die de leden van vijf fracties
van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid op 28 september jl. over het ontwerp
van het Besluit forensische zorg hebben gesteld en de opmerkingen die zij daarbij
hebben gemaakt. Ik ben verheugd te lezen dat meerdere fracties hebben aangegeven dat
zij met belangstelling kennis hebben genomen van het ontwerpbesluit en dat de vaste
commissie hier op hoofdlijnen positief tegenover lijkt te staan. In hun vragen en
opmerkingen over en naar aanleiding van het ontwerpbesluit zoeken de leden duidelijk
de verbinding met de uitvoeringspraktijk. Ook ik heb – binnen de kaders die de wet
biedt – bij het opstellen van dit ontwerpbesluit zoveel mogelijk getracht om rekening
te houden met de wensen van de uitvoeringsorganisaties. Ik ga dan ook graag op deze
vragen en opmerkingen in. Ik doe dat mede namens de Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) en ik hou bij mijn bespreking de thematische indeling en de
volgorde van uw Kamer aan. Daarbij zal ik vragen en opmerkingen over dezelfde materie
in onderlinge samenhang bezien en deze indien nodig ook gezamenlijk behandelen.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het ontwerpbesluit forensische
zorg. Zij zijn verheugd dat de Wet forensische zorg (Wfz), na een lange parlementaire
behandeling, eindelijk is aangenomen en hopen – samen met mij – dat deze zo wet snel
mogelijk in werking treedt. Zij geven aan in het licht daarvan slechts enkele vragen
te hebben, die ik graag beantwoord.

De leden van de CDA-fractie hebben eveneens met belangstelling kennisgenomen van het ontwerpbesluit forensische
zorg. Ook deze leden hebben nog enkele vragen die ik graag beantwoord. Zij maken zich
er met name zorgen over dat er ten aanzien van de gegevensuitwisseling teveel onduidelijkheid
en nodeloze belemmeringen om gegevens te mogen delen bestaan. Ik onderschrijf de noodzaak
voor het delen van gegevens die noodzakelijk zijn voor een goede uitoefening van de
verlening van forensische zorg. Het onderhavige ontwerpbesluit beoogt een duidelijk
kader te scheppen voor de uitwisseling van deze gegevens en belemmeringen die thans
in de uitvoeringspraktijk worden ervaren weg te nemen. In de beantwoording van de
vragen van deze, en andere, leden over de gegevensuitwisseling zal ik hierop nader
ingaan. Ik vertrouw erop dat ik met die antwoorden tevens de onduidelijkheden wegneem,
die hierover thans bij deze leden bestaan.

Ook de leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het ontwerpbesluit. Zij zijn blij te vernemen dat
dit ontwerpbesluit tot stand is gekomen, nadat een aantal onderdelen van de beoogde
werkwijze binnen de forensische zorg reeds eerst in de praktijk is beproefd. Wel hebben
deze leden ten aanzien van de implementatie en de uitvoering nog enkele vragen. Ik
ben deze leden voor die vragen erkentelijk, omdat ze mij de gelegenheid bieden om
inzicht te geven in de inspanningen die het Ministerie van Justitie en Veiligheid
verricht om de betrokken organisaties te ondersteunen bij de implementatie en uitvoering
van de Wfz.

De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het ontwerpbesluit forensische
zorg, dat uitvoering geeft aan de eerder aangenomen Wfz. Het doet me deugd dat deze
leden blij zijn met de totstandkoming van de meerjarenovereenkomst Forensische Zorg
(de meerjarenovereenkomst). Tegelijkertijd veronderstellen deze leden dat meer forensische
capaciteit en expertise nodig is teneinde in de huidige en toekomstige vraag te voorzien.
In dit verband stellen zij enkele vragen over de bevoegdheid tot het opleggen van
bestuurlijke boetes aan zorgaanbieders die niet voldoen aan de verplichting tot opneming
en verlening van forensische zorg. Die vragen zal ik bespreken in paragraaf 3, onder
het kopje «diversen», waar ook de vragen van de ledenvan de CDA-fractie over de bestuurlijke boete aan de orde komen.

Tot slot hebben ook de leden van de SP-fractie nog enkele vragen over het ontwerpbesluit nadat zij hierover kennis hadden
genomen. Deze leden constateren dat de forensische zorgsector kampt met complexere
problematiek bij patiënten, toegenomen administratieve lasten, incidenten, negatieve beeldvorming en financiële krapte die de werkdruk verhoogt. Door deze
werkdruk komen veiligheid en kwaliteit van patiënten en personeel in gevaar, met soms
nieuwe incidenten tot gevolg. Deze leden merken terecht op dat de hiervoor reeds genoemde
meerjarenovereenkomst hierin verandering beoogt te brengen. Ik ga graag in op de verhouding
tussen de meerjarenovereenkomst en het ontwerpbesluit, zoals verzocht door deze leden.
De afspraken in de meerjarenovereenkomst richten zich voornamelijk op het verbeteren
van de arbeidsmarkt, het verminderen van administratieve lasten en het verbeteren
van de kwaliteit van zorg en veiligheid binnen de forensische zorg. Ook het onderhavige
ontwerpbesluit draagt bij aan deze doelstellingen. Wat betreft vermindering van de
administratieve lasten is zowel in dit ontwerpbesluit als in de Regeling forensische
zorg (Rfz), die thans wordt opgesteld, leidend uitgangspunt om waar mogelijk aan te
sluiten bij de bestaande praktijk. Hiermee wordt verzwaring van administratieve lasten
voor de uitvoerende partijen voorkomen. De effecten van de inwerkingtreding van de
Wfz en de regelgeving ter nadere uitwerking daarvan op de administratieve lasten zullen
ook gemonitord worden en worden meegenomen bij de wetsevaluatie in 2022.

Daarnaast is bij het opstellen van het Bfz en de Rfz uiteraard ook nagedacht over
het versterken van de kwaliteit van zorg en de veiligheid. Zo wijzigt bijvoorbeeld
artikel 7.3, onder b, Bfz het Reglement verpleging ter beschikking gestelden (Rvt)
zodanig, dat aan tbs-instellingen regels kunnen worden gesteld over de toelating en
weigering van bezoekers en personeel. Zij kunnen bijvoorbeeld verplicht worden door
toegangspoortjes naar binnen te gaan. Hiermee wordt gecontroleerd op de aanwezigheid
van voorwerpen die een gevaar kunnen opleveren voor de orde en veiligheid binnen de
instelling. Een ander voorbeeld is artikel 2.3 Bfz, waarin nader is uitgewerkt welke
gegevens betreffende de behandeltrouw van een forensische patiënt door de zorgaanbieder
moeten worden verstrekt. Met deze gegevens is de reclassering in staat het toezicht
op naleving van gestelde bijzondere voorwaarden goed in te vullen, hetgeen bijdraagt
aan het voorkomen van recidive.

Ik stel dan ook vast dat er een stevige juridische basis ligt, die bijdraagt aan de
veiligheid binnen en kwaliteit van de forensische zorg, waarbij oog is voor de administratieve
lasten voor de zorgaanbieder. De concrete afspraken met de sector in de meerjarenovereenkomst
zijn een mooie aanvulling waarbij in de praktijk ook wordt bijgedragen aan die doelstellingen.
Mocht uitwerking van een van de maatregelen in de meerjarenovereenkomst leiden tot
besluitvorming met relevante partijen als de zorgsector, dan zal waar nodig regelgeving
worden aangepast.

2. Toelichting per hoofdstuk

Gegevensverwerking en toezicht

Een groot deel van de vragen heeft betrekking op de bepalingen over de uitwisseling
van gegevens. Dit mede in verband met de inwerkingtreding van de Algemene verordening
gegevensbescherming (AVG) op 1 mei van dit jaar. Zowel de leden van de CDA-fractie, als de leden van de fracties van D66 en van GroenLinks stellen vragen over de AVG. Dit betreft zowel vragen over de conformiteit van het
ontwerpbesluit met de AVG als de verplichtingen die uit de AVG voortvloeien voor de
gegevensverstrekkingen op basis van het ontwerpbesluit. Ik bespreek hieronder eerst
de verschillende vragen over de AVG en daarna de overige vragen over de gegevensverwerking.

De leden van de CDA-fractie willen weten hoe de uitvoeringsinstanties worden geïnformeerd over hetgeen
wel en niet mag, wie voor de gegevensbescherming verantwoordelijk is en of organisaties,
zoals bijvoorbeeld de reclassering, hierover ook voldoende zijn geïnformeerd. Deze
leden gaan er terecht van uit dat de AVG van toepassing is op de gegevenswerking onder
de Wfz en het voorliggende besluit. Op grond van artikel 37 van de AVG dienen de partijen
die gegevens verwerken op grond van deze regelgeving een functionaris gegevensbescherming
aan te stellen. Deze functionaris houdt toezicht op de juiste toepassing en naleving
van de eisen die de AVG stelt en kan de organisatie daarbij adviseren over de proportionaliteit,
subsidiariteit en noodzaak van een specifieke verstrekking. Daarnaast heeft de door
het Ministerie van JenV aangestelde projectleider ten behoeve van de implementatie
van de Wfz naast de projectgroep implementatie een werkgroep ingericht, die specifiek
op het thema gegevensuitwisseling ziet. In deze werkgroep zijn de betrokken partijen,
waaronder de reclassering, vertegenwoordigd. Bij de afspraken die daar worden gemaakt
is ook aandacht voor de eisen die de AVG stelt. Tot slot kunnen deze organisaties
ook gebruikmaken van het materiaal dat de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft ontwikkeld
ten behoeve van een correcte naleving van de AVG, zoals de interactieve tool regelhulp,
en kunnen zij de AP ook om advies vragen. Ook vragen deze leden zich af of de instellingen,
de reclassering en het openbaar ministerie op dit moment vanwege privacy-bezwaren
niet alle gegevens kunnen worden uitgewisseld, waar dat eerder wel kon. Dat is niet
het geval. De gegevensuitwisseling tussen de organisaties die betrokken zijn bij de
uitvoering van de verlening van forensische zorg is door het van toepassing worden
van de AVG niet wezenlijk veranderd. De thans ervaren knelpunten in de uitwisseling
van gegevens, zoals bijvoorbeeld het ontbreken van een grondslag voor het verstrekken
van de pro Justitia-rapportage aan forensische zorgaanbieders, zijn geen gevolg van
de inwerkingtreding van de AVG.

De leden van de D66-fractie hebben gevraagd hoe in het ontwerpbesluit rekening is gehouden met het informeren
van de betrokkene, zoals vereist op grond van in artikel 14 van de AVG, wanneer de
reclassering en de zorgaanbieder persoonsgegevens verstrekken met het oog op wetenschappelijk
of historisch onderzoek of statistische doeleinden. Op advies van de AP is in de toelichting
bij het besluit gemotiveerd uiteengezet dat en waarom voor deze verstrekking gebruik
is gemaakt van de mogelijkheid om (deels) af te wijken van de voorwaarden uit de AVG en de Uitvoeringswet Algemene
verordening gegevensbescherming (UAVG). Die reden is dat het vragen van toestemming
aan forensische patiënten veelal onmogelijk is en een onevenredige inspanning kost.
De onmogelijkheid is gelegen in het feit dat het veelal onderzoek betreft naar voormalige
patiënten, die niet langer in beeld zijn bij de betreffende organisaties. Het achterhalen
van de contactgegevens van deze personen teneinde toestemming te kunnen vragen is
daardoor meestal niet mogelijk of vergt in ieder geval een onevenredige inspanning.
Ditzelfde geldt ten aanzien van het informeren van de betreffende voormalige forensisch
patiënten. Bij het beantwoorden van de vervolgvraag van deze leden, welke historische
onderzoeken ik in dit verband in gedachten heb, hecht ik eraan allereerst te benadrukken
dat de onderzoekers moeten kunnen aantonen dat de persoonsgegevens daadwerkelijk nodig
zijn voor het onderzoek en dat de afweging om deze gegevens al dan niet te verstrekken
bij de reclassering respectievelijk de zorgaanbieder ligt. Het onderzoek moet een
zwaarwegend algemeen belang dienen en het moet voorzien in voldoende waarborgen voor
de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dat laatste komt er op neer dat alleen
indien het niet anders kan tot de persoon herleidbare gegevens mogen worden gebruikt.
Indien mogelijk zal gebruik moeten worden gemaakt van geanonimiseerde gegevens. De
noodzaak van de verwerking van persoonsgegevens is echter bijvoorbeeld denkbaar –
zo antwoord ik deze leden – bij onderzoeken naar de continuering van (zorg)interventies
gedurende een bepaalde tijdsperiode, waarbij een forensisch patiënt moet kunnen worden
gevolgd.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen om een analyse van de AP over de conformiteit van het ontwerpbesluit met de
AVG. Het ontwerpbesluit is reeds voor advies voorgelegd aan de AP. De AP heeft op
7 juni jl. advies uitgebracht en heeft het ontwerpbesluit daarin onder meer getoetst
aan de AVG. Dit advies is als bijlage bij deze brief gevoegd. Het advies van de AP
was kritisch en heeft op een aantal punten geleid tot wijzigingen van het ontwerpbesluit.
Dit betreft zowel wijzigingen in de tekst van het besluit zelf als in de toelichting.
Zo is bijvoorbeeld de aanwijzing dat ernstig gevaar dreigt vanwege een forensische
patiënt als separate grondslag voor gegevensverstrekking uit artikel 2.3 van het ontwerpbesluit
komen te vervallen. Volgens de AP is op grond van het leerstuk van conflict van plichten
reeds voldoende duidelijk dat deze gegevens mogen worden verstrekt. Het advies wordt
in hoofdstuk 5 van het ontwerpbesluit inhoudelijk besproken.

De leden van de CDA-fractie geven verder aan dat zij uit werkbezoeken begrepen hebben dat het op het
terrein van de gegevensuitwisseling ook knelt bij gemeentelijke diensten en woningcorporaties.
Zij krijgen wel de zorg voor mensen met een risicovol profiel, maar ontvangen over
deze mensen nauwelijks adequate informatie. In reactie op de vraag van deze leden
wat het kabinet hieraan doet, merk ik op dat dit punt wordt opgepakt in het kader
van het traject Uitwisseling Persoonsgegevens en Privacy (UPP). Dit traject is onderdeel
van het programma Sociaal Domein. In UPP werken de verantwoordelijke departementen
(VWS, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Justitie en Veiligheid (JenV) en Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap), de Vereniging Nederlandse Gemeenten en enkele gemeenten onder
regie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties samen aan oplossingen
voor wettelijke knelpunten die in de praktijk van het sociaal domein ten aanzien van
de gegevensuitwisseling naar voren komen. De UPP-aanpak moet er toe leiden dat er
een eenduidige wettelijke grondslag komt voor gemeenten om, daar waar dit noodzakelijk
is gezien de hulpvraag en de problematiek, hun inwoners integrale ondersteuning te
kunnen bieden, zoals dit is voorzien met de decentralisaties in het sociaal domein.
Partners in het zorg en veiligheidsdomein hebben met de VNG en het Ministerie van
JenV de juridische kaders in kaart gebracht voor het delen van gegevens bij complexe
problematiek. Op dit moment wordt dit document geactualiseerd. De vereniging van woningcorporaties
Aedes is daarbij betrokken.

Een ander aspect van de gegevensverwerking dat de leden van de fractie van D66 aan de orde stellen, is het gebruik van het burgerservicenummer of vreemdelingennummer
als identificatiemiddel. In het kader van de proportionaliteit willen zij weten of
dit het beste persoonsgegeven is om een forensische patiënt te identificeren wanneer
het strafrechtsketennummer ontbreekt. Ik meen dat dat het geval is. Het vreemdelingennummer
dient, zoals beschreven in de toelichting bij artikel 2.1 van het ontwerpbesluit,
alleen te worden gebruikt wanneer de betreffende persoon een vreemdeling is als bedoeld
in de Vreemdelingenwet 2000 en er geen strafrechtsketennummer of burgerservicenummer
is toegekend. Voor het gebruik van het burgerservicenummer geldt dat dit aansluit
bij de Wet aanvullende bepalingen verwerking persoonsgegevens in de zorg. Die wet
schrijft voor dat een zorgaanbieder het burgerservicenummer van een cliënt gebruikt
met het doel te waarborgen dat de in het kader van de verlening van zorg te verwerken
persoonsgegevens op die cliënt betrekking hebben. Het gebruik van het burgerservicenummer
voorkomt persoonsverwisseling en fouten bij de uitwisseling van gegevens.

De laatste vragen over de gegevensverwerking hebben betrekking op de brief van GGZ
Nederland aan de leden van de vaste commissie van Justitie en Veiligheid van 21 september
jl. In die brief uit GGZ Nederland de wens om een grondslag te creëren voor de verstrekking
van de gegevens alle forensische patiënten en om de verstrekking van gegevens aan de zorgaanbieder door
de reclassering mogelijk te maken. De leden van de fracties van de VVD, GroenLinks en de SP hebben gevraagd om te reageren op deze wensen. Met het ontwerpbesluit worden grondslagen
gecreëerd om alle forensische zorgaanbieders van de voor hen noodzakelijke informatie
te voorzien. De informatiepositie van zorgaanbieders wordt daarmee verbeterd. Naast
de mogelijkheid van het beschikken over justitiële gegevens wordt het voor forensische
zorgaanbieders mogelijk om over gegevens uit het persoonsdossier van forensisch patiënten
te beschikken. Het gaat dan met name om gegevens als reclasseringsadviezen en pro
Justitia-rapportages. Deze informatie kan voor de behandelaar van belang zijn voor
onder meer de risico-taxatie en de delict-analyse. Zowel GGZ Nederland als Reclassering
Nederland hebben in reactie op een eerdere versie van het ontwerpbesluit aangegeven
dat zij het ontbreken van een expliciete grondslag voor de verstrekking van deze gegevens
onder de huidige regelgeving als knelpunt zien. Dat knelpunt wordt nu dus weggenomen.

De opmerking van GGZ Nederland dat de grondslag voor gegevensverstrekking zou moeten
worden uitgebreid naar alle patiënten die onder de Wfz komen te vallen, ziet specifiek
op artikel 2.4 van het ontwerpbesluit. Dat artikel regelt dat het openbaar ministerie
de daar genoemde gegevens uit het strafdossier via de Minister – in praktijk de Dienst
Justitiële Inrichtingen – verstrekt aan de tbs-instelling voor de verpleging en behandeling
van tbs-gestelden met dwangverpleging. Deze werkwijze is reeds bestaande praktijk
op grond van het huidige artikel 18 van het Rvt.

De grondslagen voor verstrekkingen van strafrechtelijke gegevens ten behoeve van de
delict-analyse en risicotaxatie aan ook de overige aanbieders die forensische zorg
verlenen, zijn straks te vinden in het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens
(Bjsg). De keuze om artikel 2.4 van het ontwerpbesluit niet op alle zorgaanbieders
van toepassing te laten zijn, maar alleen op de tbs-instellingen, heeft te maken met
de bijzondere aard en de zwaarte van tbs met dwangverpleging. Bij tbs met dwangverpleging
kan over de gehele linie worden gezegd dat het noodzakelijk is dat de instellingen
over de in het artikel genoemde gegevens beschikken. Die noodzakelijkheid is bij andere
vormen van forensische zorg niet in alle gevallen vanzelfsprekend. Met de grondslagen
in het Bjsg kan per vorm van forensische zorg of zelfs per casus worden bepaald welke
gegevens nodig zijn. Een andere reden om artikel 2.4 van het Bfz niet op alle forensische
zorgaanbieders van toepassing te laten zijn, is dat het voor het openbaar ministerie
een aanzienlijke verzwaring van de uitvoeringslasten zou betekenen. Immers, het openbaar
ministerie zou dan voor de taak komen te staan om gegevens uit het strafdossier te
verstrekken ten aanzien van alle forensisch patiënten in plaats van uitsluitend ter
beschikking gestelden met dwangverpleging.

Hoewel ik het formeel anders heb geregeld dan GGZ Nederland bepleit, kunnen forensische
zorgaanbieders op grond van het ontwerpbesluit dus wel degelijk beschikken over zowel
justitiële gegevens als gegevens uit het persoonsdossier van een forensisch patiënt.
Deze gegevens vallen primair onder mijn verantwoordelijkheid. Nu de plaatsing van
een forensisch patiënt bij een zorgaanbieder op grond van de wet door of vanwege de
Minister gebeurt, ligt het in de rede om de verstrekking van gegevens ten behoeve
van de behandeling van de forensisch patiënt ook door of vanwege de Minister te laten
plaatsvinden. In de regelgeving is daarom gekozen voor de Minister als verstrekker
en niet voor de reclassering. Over de praktische uitvoering van de gegevensdelingen
kunnen uitvoerende partijen afspraken maken in het kader van de implementatie.

Instellingen

Naast de gegevensverwerking zijn er ook vragen gesteld over andere onderdelen van
het ontwerpbesluit, zoals over de instellingen. Zo informeren de leden van de CDA-fractie hoe het staat met de uniformering van de huisregels van de verschillende
instellingen, zoals al meermaals is toegezegd. Voor het – vooruitlopend op de inwerkingtreding
van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg – verruimen van de grondslag voor
huisregels in psychiatrische ziekenhuizen met het oog op de veiligheid is een wijziging
nodig van het Besluit rechtspositieregelen Bopz. Omdat het voor de praktijk inderdaad
urgent is, is ervoor gekozen om deze wijziging in een apart besluit te regelen. Het
ontwerp hiertoe is op 13 juli 2018 door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport aangeboden aan de beide Kamers van het parlement ter voorhang. De vaste commissie
van VWS heeft hierop op 21 september jl. gereageerd met enkele vragen. De Staatssecretaris
van VWS zal deze vragen beantwoorden.

De leden van de D66-fractie lezen in het ontwerpbesluit dat voor een aanwijzing als private tbs-instelling
vereist is dat minimaal 75% van de zorgplaatsen in de instelling (of een zogeheten
organisatorische eenheid daarbinnen) bestemd moet zijn voor personen ten aanzien van
wie de maatregel van terbeschikkingstelling met verpleging van overheidswege is opgelegd
en willen weten waar dat percentage op gebaseerd is. Deze norm is in samenspraak met
het veld tot stand gekomen. Dit percentage van 75% is door GGZ Nederland voorgesteld
in een brief aan de Eerste Kamer 1 oktober 2013. Conform de toezegging van de toenmalige
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie in de nadere memorie bij de Wfz heb ik
dit voorstel van GGZ Nederland overgenomen.

Indicatiestelling

Ook over de indicatiestelling zijn enkele vragen gesteld. De leden van de D66-fractie geven aan blij te zijn te vernemen dat de indicatiestellers onafhankelijk
van de zorginkoop zijn gepositioneerd. Zij stellen daarbij wel de vraag hoe kan worden
gegarandeerd dat een besluit over passende zorg voor een justitiabele niet gemotiveerd
wordt door kostenbeheersing, nu de Minister voor Rechtsbescherming tevens als zorginkoper
fungeert.

De indicerende organisaties werken op eenduidige werkwijze met vastgesteld instrumentarium
voor indicatiestelling, afgestemd op de soort zorg. Hierin zijn een aantal zogenaamde
«harde» criteria opgenomen voor de beschrijving van de problematiek. De plaatsing
gebeurt primair op basis van deze criteria. De onafhankelijkheid is verder geborgd
door Het Informatiesysteem Forensische Zorg (Ifzo). Indicaties kunnen uitsluitend
via Ifzo worden gesteld. Nadat de indicerende instantie de zorgbehoefte en de eventuele
beveiligingsnoodzaak vast heeft gesteld, toont Ifzo welke gecontracteerde zorginstellingen
zorg bieden die past bij de zorgbehoefte van de patiënt. Indien uit deze «matching»
meer zorgaanbieders naar voren komen, maakt de plaatsingsfunctionaris hieruit een
professionele keuze.

Bijkomend voordeel van het systeem van indicatiestellingen is dat met die indicatiestellingen
ook inzicht wordt verkregen in de zorgbehoefte van de totale justitiepopulatie. De
onafhankelijke indicatiestellingen bij elkaar geven namelijk een beeld van wat nodig
is aan zorg. De benodigde zorg moet worden ingekocht en voorhanden zijn. Het is aan
de zorginkoper om dat op een kostenefficiënte manier te doen. Dit inkoopproces heeft
voor de individuele indicatie geen gevolgen, maar zorgt er juist voor dat, ongeacht
de indicatiestelling, passende zorg tijdig beschikbaar is. Daarbij is noemenswaardig
te vermelden dat in de Quickscan Aanbesteding Forensische Zorg, uitgevoerd door onderzoeksbureau
Significant en aan uw Kamer verzonden bij brief van 27 november 2017, is onderzocht
of bij de aanbesteding forensische zorg prijs boven kwaliteit wordt gesteld en of
er alternatieven voor de aanbesteding zijn waarbij prijs en kwaliteit gelijkwaardig
zijn. De onderzoekers concludeerden dat prijs en kwaliteit gelijkwaardig tot uiting
komen. Er is geen sprake van een te grote nadruk op prijs.

Op dit moment wordt onderzocht of het huidige stelsel van indicatiestelling en plaatsing
verder verbeterd kan worden, waarbij de onafhankelijkheid van de indicatiestellingen
een belangrijk uitgangspunt is.

De leden van de SP-fractie stellen de verlening van forensische zorg zonder indicatiestelling aan de
orde. Anders dan GGZ Nederland in de hiervoor genoemde brief aangeeft – en waar ook
deze leden van uit lijken te gaan – wordt de mogelijkheid om in spoedeisende gevallen
reeds vooruitlopend op de indicatiestelling of een strafrechtelijke titel forensische
zorg te kunnen verlenen niet geïntroduceerd in het onderhavige ontwerpbesluit, maar
in de Wfz zelf (artikel 5.2, vierde lid). In dit ontwerpbesluit wordt het aanwenden
van deze bevoegdheid aan nadere voorwaarden gebonden en wordt de daarbij te volgen
procedure nader uitgewerkt. Het gaat dan om spoedeisende situaties waarin de verlening
van forensische zorg in verband met de veiligheid van de justitiabele zelf, van andere
personen of van goederen dan wel in verband met de algemene veiligheid direct een
aanvang dient te nemen en de indicatiestelling en de afgifte van de strafrechtelijke
titel niet kunnen worden afgewacht. Te denken valt onder meer aan situaties waarin
acute zorg nodig is, zoals een crisissituatie, of situaties waarin sprake is van problematiek
waarover ketenafspraken zijn gemaakt, zoals huiselijk geweld. Ik wens in dit verband
tot slot te benadrukken dat het gaat om een tijdelijke bevoegdheid en dat de officier
van justitie gelijktijdig met de zorgverlening de indicatiestelling moet gelasten,
waarbij is voorgeschreven dat die indicatiestelling zo spoedig mogelijk moet worden
afgegeven.

Plaatsing, overplaatsing en overbrenging

Aan de hand van de indicatiestelling wordt een forensisch patiënt bij een zorgaanbieder
geplaatst. Een patiënt kan daarna ook worden overgeplaatst. Het ontwerpbesluit bevat
criteria voor de plaatsing en de overplaatsing. Ik ben verheugd te lezen dat de leden
van de D66-fractie de overwegingen die bij deze beslissing minimaal moeten worden gewogen, onderschrijven.
Deze leden vragen of het effect van de behandeling op de forensische patiënt ook wordt
meegewogen. Deze leden merken terecht op dat een nieuwe sociale omgeving, in een andere
instelling, een negatief effect kan hebben op de behandeling. Het te verwachten effect
van de behandeling wordt dan ook bij de beslissing betrokken. Zowel de Wfz (artikel
6.2, eerste lid, onder b) als het onderhavige ontwerpbesluit (artikel 6.3, eerste
lid, onder b) schrijft voor dat bij de plaatsing en overplaatsing de eisen bij de
beslissing tot plaatsing en overplaatsing, moet worden betrokken. Die grond omvat
tevens de te verwachten effecten van de overplaatsing op de behandeling. Uit de stoornis,
aandoening of handicap kan volgen dat een nieuwe sociale omgeving niet bevorderlijk
is voor de behandeling. In dat geval kan ik overwegen dat de redenen voor de overplaatsing
niet opwegen tegen de mogelijke negatieve effecten van de overplaatsing. Een van de
doelstellingen van de wet is immers dat de juiste patiënt op de juiste plek terechtkomt,
zowel wat betreft de zorgvraag als het vereiste beveiligingsniveau.

Wijziging in andere regelingen

De leden van de D66-fractie hebben tevens een vraag over de wijziging van artikel 32, tweede lid, van
het Rvt. De voorgestelde wijziging houdt in dat een verpleegdedossier niet langer
na een termijn van tien jaar wordt vernietigd, of zodanig verwerkt dat het niet meer
tot de verpleegde kan worden herleid, maar overgebracht naar een rijksarchiefbewaarplaats.
Op verzoek van deze leden zal ik de redenen die aan deze wijziging ten grondslag liggen
nader toelichten. Overheidsarchieven, zoals ook verpleegdedossiers, kunnen op grond
van de Archiefwet 1995 uitsluitend worden vernietigd wanneer de betreffende archiefbescheiden
op basis van een vastgestelde selectielijst als – na een bepaalde termijn – te vernietigen
zijn aangemerkt. De Raad voor Cultuur heeft in 2008 kritiek geuit op de ontwerpselectielijst
voor de terbeschikkingstelling, onder andere omdat de ontwerplijst onvoldoende garanties
biedt dat de historisch-maatschappelijk relevante archiefbescheiden op dit belangrijke
beleidsterrein worden bewaard met het oog op historisch onderzoek. Naar aanleiding
van deze kritiek heeft een Ad hoc commissie bewaarbeleid tbs-dossiers in 2016 geadviseerd
de verpleegdedossiers niet te vernietigen, maar voor te schrijven dat deze worden
overgebracht naar een archiefbewaarplaats. Dit advies heb ik overgenomen. Hierbij
is ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de (voormalig) verpleegden,
hun directe familieleden en slachtoffers of nabestaanden, voorgeschreven dat gedurende
honderd jaar na beëindiging van de maatregel van terbeschikkingstelling de verpleegdedossiers
voor derden alleen zijn in te zien ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek naar
de effecten van beleid, wetenschappelijk onderzoek gericht op de verbetering van de
behandeling van ter beschikking gestelden en historisch onderzoek.

Inwerkingtreding

De leden van de fracties van de VVD, het CDA, GroenLinks en de SP hebben allen vragen gesteld over de naderende datum van inwerkingtreding van de Wfz
en de nog korte termijn die resteert voor de implementatie. De leden van de VVD-fractie zijn allereerst benieuwd wanneer ik dit ontwerpbesluit bij de Raad van State
aanhangig zal maken. Zoals ik de brief waarmee ik het ontwerpbesluit aan uw Kamer
heb voorgelegd aangaf, was ik voornemens om dit ontwerpbesluit op 24 september jl.
bij de Raad van State aanhangig te laten maken voor advies. Gelet op het door uw Kamer
aangekondigde schriftelijk overleg, heb ik daar vooralsnog van afgezien. De nieuwe datum waarop dit ontwerpbesluit aan de Afdeling Advisering
van de Raad van State wordt voorgelegd, is afhankelijk van de datum waarop dit schriftelijk
overleg wordt afgerond en de uitkomst ervan. Indachtig de beoogde inwerkingtredingsdatum
van 1 januari 2019 streef ik uiteraard een zo spoedig mogelijke verzending aan de
Raad van State na. Voornoemde leden merken voorts terecht op dat er een reparatiewet
forensische zorg komt. Deze wet heeft geen consequenties voor de inwerkingtreding
van de Wfz. Dat wetsvoorstel zal hoofdzakelijk wetstechnische reparaties en verduidelijkingen
bevatten. Indien en waar dat nodig blijkt te zijn, zal ook de aansluiting tussen de
Wfz en de reguliere zorgwetgeving, zoals bijvoorbeeld de Wet marktordening gezondheidszorg
en de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg, en tussen de Wfz en de justitiële
beginselenwetten worden verbeterd. Ik streef ernaar dit wetsvoorstel in de eerste
helft van 2019 bij uw Kamer in te dienen.

Ik ben mij ervan bewust dat de termijn die gelegen is tussen de publicatie van het
onderhavige besluit en de regeling forensische zorg en de datum van inwerkingtreding
kort zal zijn. Dat is zeker niet ideaal, maar ik hecht aan een spoedige inwerkingtreding
van deze wet en meen om meerdere redenen dat die korte termijn niet aan een zorgvuldige
implementatie in de weg staat. De belangrijkste reden voor dit oordeel is dat de uitvoeringspraktijk
met de inwerkingtreding van de Wfz en de daaronder hangende regelgeving niet ingrijpend
verandert. Op basis van het Interimbesluit forensische zorg wordt grotendeels reeds
gewerkt volgens deze regelgeving. De eisen die gesteld worden aan de uitvoering van
de in dit ontwerpbesluit opgenomen gegevensverwerking brengen bovendien slechts op
enkele onderdelen een wijziging mee ten opzichte van de uitvoering van het Interimbesluit
en leiden bijvoorbeeld niet tot herinrichting van de bestaande keteninformatievoorzieningen.

Uiteraard staan de ketenpartners zelf aan de lat voor de implementatie binnen hun
organisaties. Met het oog op de ambitieuze planning worden de betrokken ketenpartners
hierbij sinds juni van dit jaar door mijn ministerie in het project implementatie
Wfz begeleid. Ook in de projectgroep is vastgesteld dat de impact van het Bfz gering
is. De tekst van de Wfz is sinds januari van dit jaar definitief en de ketenpartners
zijn bij de totstandkoming van het onderhavige ontwerpbesluit betrokken. Van de tekst
van de huidige versie hebben de uitvoeringsorganisaties begin juli van dit jaar kennis
kunnen nemen. Voor de Regeling forensische zorg geldt dat deze onlangs informeel aan
partijen is voorgelegd. De projectgroep implementatie Wfz komt regelmatig bijeen,
waarbij ruimte is voor alle betrokken partijen om eventuele zorgen en inhoudelijke
punten naar voren te brengen. Hier zijn echter geen inhoudelijke punten naar voren
gebracht waarom niet voor 1 januari 2019 kan worden geïmplementeerd op basis van de
thans beschikbare informatie over de inhoud van de regelgeving. De brief van GGZ Nederland
benoemt evenmin concrete knelpunten. Ook is de inkoopprocedure voor 2019 onlangs gestart
en hebben zorgaanbieders zich daarvoor reeds ingeschreven. Dit geeft mij geen aanleiding
te denken dat de implementatietermijn niet haalbaar is.

Binnen de projectgroep wordt GGZ Nederland uitgenodigd concreet te maken waar bij
de implementatie nog specifiek ondersteuning geboden kan worden. Ook is de directeur
van GGZ Nederland uitgenodigd voor een gesprek, zodat het ministerie en GGZ Nederland
samen kunnen bekijken waar we GGZ Nederland verder nog behulpzaam kunnen zijn bij
de implementatie.

De leden van de fracties van GroenLinks en de SP vragen mij ook nog om in te gaan op het verzoek van GGZ Nederland om in het toezichts-
en handhavingskader van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd in oprichting (IGJ)
expliciet rekening te houden met de korte implementatietermijn. Dit voorstel van GGZ
Nederland houdt in dat de Wfz wel in werking treedt, maar dat er gedurende een bepaalde
periode niet wordt gehandhaafd door de toezichthouders. Dat er gedurende een zekere
periode niet gehandhaafd zou worden, acht ik een zeer onwenselijke situatie en acht
ik ook niet noodzakelijk. Toezicht draagt bij aan een goede en veilige zorgverlening.
Zonder een effectief toezicht zou ik bovendien mijn ministeriële verantwoordelijk
voor de tenuitvoerlegging van straffen en strafrechtelijke maatregelen niet goed gestand
kunnen doen. Het toezicht op de verlening van forensische zorg wordt uitgevoerd door
de Inspectie Justitie en Veiligheid, ressorterend onder het Ministerie van JenV, en
door de IGJ, ressorterend onder het Ministerie van VWS. Beide inspecties hebben een
wettelijke taak om onafhankelijk toezicht uit te oefenen op het forensische zorgstelsel.
In de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties is de ruimte van rijksinspecties verankerd
om zelf op basis van hun deskundigheid te adviseren, rapporteren en handhaven. Bij
het uitvoeren van hun toezicht houden ze rekening met de context. De rijksinspecties
leveren per definitie maatwerk.

3. Adviezen

Reactie GGZ Nederland

Ook over andere aspecten van de brief van GGZ Nederland worden door verschillende
fracties vragen gesteld. Allereerst willen de leden van de VVD-fractie echter weten op welke wijze GGZ Nederland bij de totstandkoming van dit ontwerpbesluit
is betrokken. Evenals andere betrokken partijen is GGZ Nederland op verschillende
momenten en op verschillende wijzen betrokken geweest bij het opstellen van het onderhavige
ontwerpbesluit. Dit betreft zowel formele als informele contacten. Zo was GGZ Nederland
vertegenwoordigd bij een expertmeeting over een eerste ambtelijk concept van dit ontwerpbesluit.
Vervolgens heeft GGZ Nederland gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid om schriftelijk
nog aanvullend commentaar te leveren. Daarnaast is GGZ Nederland – zoals gebruikelijk
bij regelgeving inzake de forensische zorg ook formeel geconsulteerd. Voornoemde leden
willen tevens weten of het kabinet kennis heeft genomen van de punten in de eerder
genoemde brief van GGZ Nederland en zo ja, hoe daar op is gereageerd. GGZ Nederland
heeft mij een afschrift gezonden van de brief die zij op 21 september jl. naar uw
Kamer heeft gestuurd. Een aantal punten die in deze brief worden benoemd, zoals bijvoorbeeld
het verzoek om een langere implementatietermijn, waren mij al bekend. Die punten zijn
bijvoorbeeld tijdens de consultatie of in het kader van de projectgroep implementatie
Wfz eerder naar voren gebracht. Die vragen worden beantwoord in de toelichting van
het onderhavige besluit, of zijn met GGZ Nederland besproken. Ook heb ik een brief
ontvangen waarin GGZ Nederland mij verzoekt om een langere implementatietermijn dan
wel om toe te zeggen dat de nieuwe regelgeving gedurende een overgangstermijn niet
zal worden gehandhaafd Ik reageer daar nu op middels deze beantwoording van de door
uw Kamer gestelde vragen. Ten aanzien van de vragen van deze leden over de wensen
van GGZ Nederland omtrent de gegevensuitwisseling merk ik op dat ik deze vragen hierboven,
in paragraaf 2 al heb besproken. De leden van de GroenLinks-fractie en van de SP-fractie hebben gevraagd om in te gaan op de door GGZ Nederland geuite zorgen over
een toename van administratieve lasten. Deze zorgen zouden onderschreven worden in
de adviezen van de Raad voor Sanctietoepassing en Jeugdbescherming en van het Adviescollege
Toetsing Regeldruk (ATR). Het ATR schat de administratieve lasten evenwel in als beperkt.
Dit vloeit mede voort uit het gegeven dat op basis van het interim-besluit forensische
zorg grotendeels reeds wordt gewerkt volgens de Wfz en het onderhavige conceptbesluit.
Juist op basis van deze inschatting van het ATR en de conclusie dat nut en noodzaak
van de maatregelen duidelijk en adequaat in de toelichting zijn gemotiveerd en dat
er evenmin minder belastende alternatieven aan de orde zijn, blijf ik erbij dat de
gevolgen voor de administratieve lasten beperkt zullen zijn. Ik zal de administratieve
lasten voor zorgaanbieders wel monitoren en deze betrekken bij de evaluatie van de
Wfz, voorzien in 2022. Ik zie geen noodzaak om op dit moment alsnog een impactanalyse
uit te voeren.

Diversen

Onder het kopje «diversen» is de vraag van de leden van de CDA-fractie opgenomen waarom de gronden voor het opleggen van een bestuurlijke boete
niet in het ontwerpbesluit zijn opgenomen. Deze leden merken in dit verband op dat
de grote mate van flexibiliteit die een ministeriële regeling biedt in bepaalde gevallen
erg nuttig is, maar dat ten aanzien van bestuurlijke boetes duidelijkheid en rechtszekerheid
ook van belang zijn. Het standpunt van deze leden deel ik. Toch heb ik vooralsnog
gekozen voor een nadere uitwerking bij ministeriële regeling. De reden hiervoor is
dat de bestuurlijke boete in de forensische zorg een nieuw instrument is en dat ik
de inzet daarvan in de praktijk wil beproeven alvorens deze vast te leggen in het
Bfz. Bij gelegenheid van de evaluatie van de Wfz, voorzien voor 2022, zal ik op basis
van de opgedane ervaringen bezien of de normering van de toepassing van de bestuurlijke
boete alsnog in het Bfz kan worden neergelegd.

Ook de leden van de fractie van GroenLinks stellen de bestuurlijke boete aan de orde. Zij vragen zich af of dit nog wel een geëigend
juridisch instrument is, gezien het gegeven dat de forensische zorg thans Europeesrechtelijk
wordt aanbesteed. Dat de aanbesteding thans Europeesrechtelijk wordt aanbesteed, doet
niet af aan de noodzaak voor het kunnen opleggen van een bestuurlijke boete. De bestuurlijke
boete kan worden opgelegd indien een zorgaanbieder de verplichting tot opneming en
verlening van forensische zorg niet nakomt. Ook met de huidige contracten, waarin
het exacte aantal bedden dat jaarlijks wordt afgenomen niet vooraf is vastgelegd,
kan zich de situatie voordoen dat een zorgaanbieder de opnameplicht niet naleeft.
Dat is bijvoorbeeld het geval indien blijkt dat de zorgaanbieder een bepaalde categorie
forensische patiënten stelselmatig weigert of indien bekend is dat er bedden beschikbaar
zijn, maar de zorgaanbieder een specifieke forensische patiënt, die tot de doelgroep
van de zorgaanbieder behoort, desalniettemin niet wenst op te nemen. Dat de feitelijk
verleende zorg overeenkomt met de opgelegde forensische titel, staat bovendien geheel
los van de aanbestedingsregels.

4. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 2.7 lid 3 Ontwerpbesluit forensische zorg

In het verlengde van hun eerdere vraag over het gebruik van het burgerservicenummer
vragen de leden van de D66-fractie in welke gevallen de verwerking van bijzondere persoonsgegevens noodzakelijk
is voor het voeren van een goed beleid en het kunnen waarborgen van mijn stelselverantwoordelijkheid.
Een effectieve forensische behandeling staat vaak niet op zichzelf, maar past in een
breder geheel van interventies. Het bevorderen van de continuïteit van zorg heeft
daarom mijn aandacht. Het programma Continuïteit van zorg, dat op 1 juli 2017 is geëindigd,
had als doel dit te verbeteren. Dit programma had vijf opdrachtgevers, namelijk de
Ministeries van JenV en van VWS, GGZ Nederland, de VNG en Zorgverzekeraars Nederland.
Naar aanleiding van dit programma is door GGZ Nederland in samenwerking met o.a. zorgaanbieders
en de VNG de ketenveldnorm voor de levensloopfunctie en beveiligde intensieve zorg
ontwikkeld. Onderdeel van de veldnorm is de levensloopfunctie, waarbij wordt gewerkt
met één zorgaanbieder die de regie voert over het zorgtraject van de persoon met een
risicoprofiel. Ten behoeve van het voeren van een samenhangend beleid op bijvoorbeeld
dit onderwerp continuïteit van zorg kan het noodzakelijk zijn om bijzondere persoonsgegevens
te verwerken die betrekking hebben op het realiseren van passende zorg in aansluiting
op forensische zorg. In de toelichting bij artikel 2.7 is tot uiting gebracht dat
slechts van persoonsgegevens gebruik wordt gemaakt wanneer het onmogelijk is om de
effecten van beleid te onderzoeken zonder persoonsgegevens. Het uitgangspunt is dat
zo veel mogelijk gebruikt wordt gemaakt van persoonsgegevens die niet tot de persoon
herleidbaar zijn. Doorgaans zullen de effecten en doeltreffendheid van beleid ook
kunnen worden beoordeeld door gebruik te maken van geanonimiseerde gegevens. In het
geval gebruik wordt gemaakt van herleidbare gegevens, zal de herleidbaarheid tot personen
worden geminimaliseerd, bijvoorbeeld door te pseudonimiseren.

Artikel 6.6 Ontwerpbesluit forensische zorg

De leden van de D66-fractie merken tot slot terecht op dat artikel 6.1, vierde lid, van de Wfz de wettelijke
grondslag vormt voor het kunnen opleggen van een bestuurlijke boete. De grondslag
voor het nader uitwerken van de bestuurlijke boete in lagere regelgeving is evenwel
gelegen in artikel 6.11 van de Wfz, meer specifiek in artikel 6.11, eerste lid, aanhef
en onder a. Artikel 6.11 wordt reeds aangehaald in de aanhef van dit ontwerpbesluit.