Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel, aangeboden mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, strekt
tot invoering van volledige aansprakelijkheid van de eigenaar voor de kosten van wrakopruiming
van een zeeschip dat gezonken is in de Nederlandse wateren. Dit geschiedt door wijziging
van Boek 8 van het Burgerlijk Wetboek, Boek 8 van het Burgerlijk Wetboek BES en de
Wet bestrijding maritieme ongevallen. De directe aanleiding voor dit wetsvoorstel
is een onderzoek naar de mogelijkheden om meer kosten te kunnen verhalen bij wrakopruiming
dan nu het geval is1. Dit onderzoek2 is gedaan op verzoek van de Tweede Kamer naar aanleiding van een vraag over de hoge
kosten die door de overheid moesten worden gemaakt vanwege de opruiming van de op
5 december 2012 na een aanvaring gezonken autocarrier Baltic Ace nabij de aanloop
van de haven van Rotterdam. Het onderzoek heeft uitgewezen dat met de invoering van
volledige aansprakelijkheid voor wrakopruiming meer verhaald zou kunnen worden dan
thans mogelijk is. Wel moet worden benadrukt dat de invoering van volledige aansprakelijkheid
voor wrakopruiming niet betekent dat alle kosten voor een toekomstige wrakopruiming
in alle gevallen daadwerkelijk volledig kunnen worden verhaald. De kans op volledig
verhaal hangt van meer factoren af dan alleen de invoering van volledige aansprakelijkheid
voor wrakopruiming, zoals onder meer het toepasselijke recht en de bevoegde rechter.
Wel wordt met de invoering van volledige aansprakelijkheid een belangrijke belemmering
weggenomen om meer te kunnen verhalen.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1 Aanleiding

De ongunstige ligging van het wrak de Baltic Ace nabij de zeer drukke aanloop van
de haven van Rotterdam maakte opruiming van het wrak in verband met de verkeersveiligheid
noodzakelijk. De wrakopruiming van de Baltic Ace heeft ca. € 83,4 miljoen gekost waarvan
€ 67,7 miljoen voor rekening is gekomen van de Nederlandse overheid. Deze hoge kostenpost
voor de overheid heeft de maatschappelijke vraag opgeroepen of er mogelijkheden zijn
om meer kosten te kunnen verhalen. Thans zijn de kosten die voor wrakopruiming verhaald
kunnen worden, gelimiteerd op grond van het Protocol van 19963. Nederland is partij bij dit Protocol. Het Protocol zorgt onder meer voor een verhoging
van de limieten die zijn opgenomen in het Verdrag van Londen inzake beperking van
aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen4. Het Protocol incorporeert de bepalingen van dit verdrag en kan daardoor zelfstandig
bestaan (zie artikel 9 van het Protocol). Het Protocol en genoemd verdrag worden hierna
tezamen aangeduid als: LLMC. In de maritieme wereld is beperking van de aansprakelijkheid
van oudsher een geaccepteerd verschijnsel om commerciële scheepvaart verzekerbaar
en betaalbaar te houden. Op basis van het LLMC kunnen eigenaren van zeeschepen hun
aansprakelijkheid voor diverse soorten claims beperken. Het LLMC biedt specifiek voor
wrakopruiming en van het wrak afkomstige lading de mogelijkheid voor verdragspartijen
de limitering uit te sluiten. Nederland heeft bij de ratificatie van het LLMC daartoe
een voorbehoud gemaakt, maar heeft dit niet ingevuld in de vorm van volledige aansprakelijkheid
voor wrakopruiming5. Gekozen is voor een verplichting in artikel 8:755, eerste lid, onder b, van het
Burgerlijk Wetboek, in de vorm van een door de reder verplicht te vullen wrakkenfonds
ter grootte van de op LLMC gebaseerde limiet. Deze verplichting is met de inwerkingtreding
van de Wet bestrijding maritieme ongevallen (hierna: WBMO) per 1 januari 2016 aangevuld
met de verplichte wrakopruimingsverzekering voor schepen met een brutotonnage van
300 of meer op grond van het Verdrag van Nairobi inzake wrakopruiming (hierna: Wrakopruimingsverdrag)6.

2.2 Probleembeschrijving

De kans dat een schip in de Nederlandse wateren zinkt na een maritiem ongeval is niet
groot, maar de gevolgen daarvan kunnen zeer ingrijpend en kostbaar zijn. De relatief
ondiepe wateren maken dat een wrak niet tot grote diepte afzinkt waardoor het al snel
een gevaar kan opleveren voor de scheepvaart of het milieu. Opruiming door de reder
is dan noodzakelijk en verplicht. De verplichting tot opruiming door de reder volgt
uit de WBMO. Die wet vormt de implementatie van het Wrakopruimingsverdrag. De bergingsoperatie
van de Baltic Ace heeft laten zien dat een wrakberging complex en duur kan zijn. Vergeleken
met de schepen die de haven van Rotterdam gewoonlijk aan doen, was de Baltic Ace met
een brutotonnage van 23.498 overigens geen groot schip. De toenemende grootte van
met name containerschepen en cruiseschepen die Nederland aandoen, maakt dat het risico
op hoge kosten voor de overheid als gevolg van toekomstige wrakbergingen als probleem
kan worden gezien. Vanuit de maritieme wereld wordt regelmatig zorg geuit over deze
«mega-schepen» en de risico’s die deze meebrengen, onder meer met betrekking tot wrakopruiming7.

Reders zijn sinds 1 januari 2016 op grond van artikel 26 van de WBMO verplicht om
te beschikken over een verzekering voor de kosten van wrakopruiming8. Bovendien kan de verzekeraar op grond van de WBMO direct aangesproken worden voor
de vergoeding van wrakopruimingskosten. Hiermee bewerkstelligt het Wrakopruimingsverdrag
een goede waarborg voor kostenverhaal. De hoogte van de verplichte verzekering is
echter beperkt tot de limieten die voortvloeien uit het LLMC. Dit betekent dat opruimkosten
hoger dan de LLMC-limieten niet kunnen worden verhaald op de verzekeraar. De mogelijkheid
tot beperking van de wrakopruimingskosten, geregeld in Titel 7 van Boek 8 van het
Burgerlijk Wetboek, betekent dat ook de reder niet kan worden aangesproken voor wrakopruimingskosten
hoger dan de LLMC-limieten. Het gegeven dat Nederland bij de ratificatie al een voorbehoud
heeft gemaakt wat betreft limitering van wrakopruimingskosten en de kosten van lading
die van het wrak afkomstig is, betekent dat uitbreiding naar volledige aansprakelijkheid
mogelijk is (zie ook artikel 18, eerste lid, LLMC)9.

2.3 Probleemaanpak

Dit wetsvoorstel is tot stand gekomen in twee stappen. Ten eerste zijn de verschillende
beleidsopties verkend om het kostenverhaal bij wrakberging te vergroten. Daaruit is
naar voren gekomen dat het schrappen van het recht op limitering van de aansprakelijkheid
bij wrakberging de meest kansrijke optie is. Vervolgens is van deze maatregel een
juridische analyse gemaakt. De volgende drie beleidsopties zijn verkend:

1. Volstaan met de al in gang gezette internationale ontwikkelingen, te weten: (i) het
Wrakopruimingsverdrag en (ii) verhoogde internationale aansprakelijkheidslimieten;

2. Inzetten op het tot stand brengen van aanvullende internationale of Europese maatregelen;

3. Instellen van volledige of hogere aansprakelijkheid voor de scheepseigenaar voor wrakopruimingskosten
op nationaal niveau.

Ad 1) Ten tijde van het ongeval met de Baltic Ace was het Wrakopruimingsverdrag nog
niet in werking getreden. Het uit dit verdrag voortvloeiende vereenvoudigde kostenverhaal
via de verzekeraar was daarom destijds nog niet mogelijk. Deze directe aanspraak op
de verzekeraar zal toekomstig kostenverhaal zeker vergemakkelijken. De mogelijkheid
om de aansprakelijkheid te limiteren is echter blijven bestaan. Hierdoor levert het
Wrakopruimingsverdrag wat betreft de hoogte van de aansprakelijkheid geen verbetering.
Verder zijn sinds het ongeval met de Baltic Ace de limieten van het LLMC in 2015 met
50% verhoogd10. Ondanks deze verhoging zijn de beschikbaar komende bedragen niet voldoende om in
de toekomst in alle gevallen de volledige kosten van een wrakopruiming te dekken.
Daardoor leidt het volstaan met het Wrakopruimingsverdrag en de verhoging van de internationale
limieten van het LLMC niet tot het gewenste resultaat.

Ad 2) Ten tweede is met het oog op het level playing field bezien of het in internationaal
of Europees verband mogelijk is om maatregelen te nemen. Specifiek is hierbij gekeken
naar het in internationaal verband nog verder verhogen van de aansprakelijkheidslimieten
en aan de opzet van een Europees compensatiefonds. De kans op een succesvolle inzet
voor een verdere verhoging van de LLMC-limieten is in verband met de recente verhoging
in 2015 niet hoog ingeschat. Een dergelijke verhoging zou bovendien als gevolg van
de internationaal afgesproken procedures hiervoor pas op zijn vroegst vanaf 2023 kunnen
plaatsvinden. Het tot stand brengen van een wrakkencompensatiefonds kent naar verwachting
een lange doorlooptijd. Voorwaarde bij een dergelijk fonds is dat er een voor alle
betrokken partijen acceptabele verdeelsleutel voor de vulling van het fonds wordt
gevonden. Geschat wordt dat het ontwikkelen van een internationaal fonds in IMO-verband
10 tot 15 jaar zal duren. Bovendien is onzeker of daarvoor voldoende draagvlak bestaat.
Voor een Europese oplossing via EU-regelgeving is bij de leden van de EU en de Europese
Commissie geen draagvlak gebleken. Daardoor moet worden vastgesteld dat ook de tweede
optie niet voldoet.

Ad 3) Het wijzigen van de aansprakelijkheidsregelgeving in Nederland, waarbij het
recht op beperking van de aansprakelijkheid voor wrakopruiming wordt geschrapt, is
als meest kansrijke optie naar voren gekomen om het kostenverhaal voor de overheid
te vergroten. Het nationaal verder verhogen van de aansprakelijkheidslimieten werd
als minder kansrijke optie gezien, omdat de verhoging die nodig zou zijn om een aanzienlijk
deel van de bergingskosten te verhalen de facto neer zou komen op onbeperkte aansprakelijkheid,
waarbij de uiteindelijke hoogte van de limieten arbitrair zou zijn.

Op basis van de verkenning van de opties is besloten om het schrappen van het recht
op beperking van de aansprakelijkheid te onderwerpen aan een nadere juridische analyse.
Voorwaarde was tevens dat deze maatregel moest kunnen steunen op voldoende draagvlak
bij betrokken partijen. Daarnaast moet de maatregel in de praktijk voldoende effectief
zijn en niet verworden tot symboolregelgeving. Een aantal factoren zijn hierbij van
belang, te weten de solvabiliteit van de reder, de positie van de verzekeraar en de
kans op forumshopping. Met forumshopping wordt bedoeld dat een partij in een internationaal
geschil probeert een voor zijn zaak zo gunstig mogelijk gerecht te vinden.

Invloed op de concurrentiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven

Ten aanzien van het Nederlandse bedrijfsleven speelt de vraag of het schrappen van
de mogelijkheid tot limitering ernstige nadelige gevolgen heeft voor de concurrentiepositie.
Hierbij gaat het met name om de hoogte van verzekeringspremies voor Nederlandse schepen
ten opzichte van schepen uit landen die nog wel een mogelijkheid tot limitering kennen.
Voor de Nederlandse zeehavens speelt de vraag of onbeperkte aansprakelijkheid voor
de kosten van wrakberging in Nederlandse wateren leidt tot een verslechtering van
de concurrentiepositie ten opzichte van havens in omliggende landen

2.4 Resultaten juridisch onderzoek

Hoofdconclusie

De hoofdconclusie van het onderzoek is dat volledige aansprakelijkheid meer kans oplevert
voor kostenverhaal boven de op grond van het Wrakopruimingsverdrag en het LLMC vastgestelde
bedragen, maar dat daarover vooraf geen garantie kan worden gegeven. De enige manier
om de mogelijkheid te hebben om meer te kunnen verhalen dan de LLMC-limieten is om
de regelgeving aan te passen door het invoeren van volledige aansprakelijkheid voor
wrakopruiming.

Conclusie met betrekking tot de solvabiliteit van de reder en de positie van de verzekeraar

De verhaalsmogelijkheden staan of vallen bij de solventie van de eigenaar van het
wrak. In de praktijk wordt de exploitatie van zeeschepen veelal door rederijen verzorgd,
maar berust de eigendom van individuele schepen vaak elders, bijvoorbeeld bij een
zogeheten Single Ship Company. Dit zijn vennootschappen die uitsluitend het eigendom
en de exploitatie van één schip betreffen. Dit betekent dat met het gezonken schip
ook het kapitaal van de eigenaar vaak op de bodem van de zee is terechtgekomen. De
rechtsvorm van de eigenaar van schepen is een belangrijke, maar niet beïnvloedbare,
factor wat betreft de kans op verhaal. Verzekeraars zijn echter op de achtergrond
zeer actief en sturend bij de afwikkeling van maritieme ongevallen en daarmee ook
bij wrakopruiming.

Zeeschepen worden over het algemeen verzekerd in de vorm van deelname door de eigenaar
of reder aan zogenaamde P&I-Club’s. Een P&I-Club is een verzekeringsmutualiteit waaraan
verschillende rederijen als lid deelnemen. Het doel van een P&I-Club is haar leden
te beschermen tegen claims van derde partijen. Deze wijze van verzekeren dateert uit
de 18e-eeuw toen risico’s voor reders niet op andere wijze konden worden verzekerd
en is nog steeds gangbaar. P&I-Club’s zijn in feite onderlinge waarborgmaatschappijen
waarin de scheepseigenaren elkaars aansprakelijkheid verzekeren. De P&I-Club’s hebben
geen winstoogmerk. In de dogmatiek van het Engelse recht zijn de leden van de club
niet alleen verzekeringnemer, maar ook verzekeraar van, althans contribuant aan, de
verliezen die worden geleden door hun medeleden. Oorspronkelijk was de door P&I-Club’s
verleende dekking onbeperkt. Om grote risico’s te dekken sluiten de clubs al sinds
1899 met elkaar een zogenaamde «pooling overeenkomst». Deze overeenkomst is bedoeld
voor het omslaan van schadevorderingen over onderlinge verenigingen. Toepassing van
de pooling overeenkomst tussen de leden wordt verder bestendigd door de «International
Group Agreement». Deze structuur is beoordeeld en toegestaan door de Europese Commissie.
P&I-Club’s zijn de grootste verstrekkers van aansprakelijkheidsverzekeringen in de
scheepvaart. Ongeveer 90% van het wereldwijde scheepstonnage is verzekerd bij een
van deze clubs.

De dekking van aansprakelijkheid van de reder, P&I insurance, is traditioneel gebaseerd
op het model van «indemnity insurance». Hiermee wordt bedoeld dat de verzekeraar de
betalingen vergoedt die zijn verzekeringnemer, de reder, heeft moeten doen aan derden
ter vergoeding van door de P&I-verzekering gedekte schade. Dit model wijkt af van
dat van gewone «liability insurance» waarin de verzekeraar gehouden is te vergoeden
nadat een gedekt voorval heeft plaatsgevonden waarvoor de verzekeringnemer aansprakelijk
is. In het model van «liability insurance» is niet noodzakelijk dat de aansprakelijkheid
van de verzekeringnemer is vastgesteld door een rechter of een ander orgaan. Ook is
niet noodzakelijk dat de verzekerde zelf schadevergoeding heeft betaald. Dat de verzekerde
in geval van een indemnity-verzekering kosten moet voorschieten wordt in de praktijk
het zogenaamde «pay to be paid»-principe genoemd. De schadeveroorzakende partij moet
bij een indemnity-verzekering dus eerst zelf de schade vergoeden en kan pas daarna
de kosten verhalen op zijn P&I-Club. Om dat te kunnen moet de schadeveroorzakende
partij voldoende solvabel zijn. In gevallen waarin de schade niet verhaald kan worden,
is het probleem meestal niet dat er geen verzekering is, maar dat de verzekeraar niet
kredietwaardig is, de uitgenomen verzekering slechts een beperkte dekkingsomvang heeft,
of dat de verzekeraar, bijvoorbeeld in geval van een faillissement van de schuldenaar,
weigert uit te keren op grond van de «pay to be paid clause». Dit geldt uiteraard
niet voor de verplichte verzekering voor wrakopruiming. Hierbij kan de verzekeraar
direct worden aangesproken. Het «pay to be paid»-principe geldt alleen voor de eventuele
aansprakelijkheid hoger dan de LLMC-limieten.

P&I-Club’s zijn op de achtergrond zeer actief en sturend bij de afwikkeling van maritieme
ongevallen. Niet alleen wat betreft de afhandeling van de verzekeringsclaims, maar
ook bij de feitelijke activiteiten van een reder direct na een maritiem ongeval. In
de regel zullen experts van de P&I-Club een aanbestedingsprocedure starten voor de
wrakopruiming, meestal op basis van standaardcontracten van de Baltic and International
Maritime Council (BIMCO). Bij het sluiten van de contracten wordt getracht zoveel
mogelijk risico’s voor rekening van de aannemer te laten komen. Van belang is dat
deze praktijk betrekking heeft op een periode waarin het Wrakopruimingsverdrag nog
niet in werking was getreden. De gang van zaken was tot de inwerkingtreding nog nauwelijks
gereguleerd. Op basis van de artikelen 6 tot en met 9 van het Wrakopruimingsverdrag
heeft de overheid meer mogelijkheden om de gang van zaken bij de wrakopruiming aan
te sturen. Er is nog weinig praktijkervaring opgedaan met het systeem van het Wrakopruimingsverdrag.

Relevant bij de keuze voor volledige aansprakelijkheid is of P&I-Club’s ook boven
de LLMC-limieten uitkeren. Dit kan zo zijn als nationale regelgeving daartoe verplicht.
De geraadpleegde verzekeringsvoorwaarden met betrekking tot de aansprakelijkheid voor
wrakopruiming van P&I-Club’s zijn helder: indien er een limitering kan worden ingeroepen,
is de reder verplicht dat doen. Is dit niet het geval, dan wordt ervan uit gegaan
dat de verzekeraar zal uitkeren. Namens de grote P&I-Club’s is betrekkelijk recent
in het openbaar gesteld dat volledige aansprakelijkheid geen probleem vormt11. Wel wordt uitdrukkelijk gewezen op het uitgangspunt van P&I-Club’s dat uitkering
enkel plaatsvindt op basis van de meest kosteneffectieve wijze van opruiming. Het
is daarom van belang dat overheden in overleg met bergers en de betrokken P&I-Club
goede afspraken maken om onnodige kosten te vermijden12.

Het eerdergenoemde systeem van «pooling» tussen de grote P&I-Club’s biedt wereldwijd
tot een bedrag van 7,2 miljard USD-dekking voor de kosten van opruiming van wrak en
lading. De lasten hiervan worden uiteindelijk deels gedragen door herverzekeraars,
deels door de aangesloten reders als gevolg van het systeem van onderlinge verzekering.
De solvabiliteit van de P&I-Club’s is recentelijk onderzocht en stemt overeen met
nieuwe Europese solvabiliteitseisen. Volledige zekerheid over een uitkering is echter
niet te geven. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat een reder gebruikmaakt van
de mogelijkheid van forumshopping.

Conclusie met betrekking tot forumshopping

In veel gevallen zal een partij in een internationaal geschil proberen een voor zijn
zaak zo gunstig mogelijk gerecht te vinden. Een gerecht kan om verschillende redenen
gunstig zijn voor de partij. Het voordeel kan zijn gelegen in het recht dat wordt
toepast. Zo zal de reder ingeval van wrakopruiming ernaar streven dat zijn zaak over
de aansprakelijkheid voor de kosten wordt beslist op grond van een toepasselijk recht
dat beperking van aansprakelijkheid voor wrakopruiming toestaat. Ook kan het voordeel
zijn gelegen in de snelheid van de procedure. Als op grond van het toepasselijke recht
de aansprakelijkheid voor wrakopruimingskosten kan worden gelimiteerd, zou dit de
werking van volledige aansprakelijkheid voor wrakopruiming in Nederland kunnen belemmeren.
Voor Europese lidstaten geldt overigens dat Verordening (EG) nr. 864/2007 van 11 juli
2007 betreffende het recht dat van toepassing is op niet-contractuele verbintenissen
(ook wel «Rome II» genoemd) van toepassing is, welke bepaalt welk nationaal recht
van toepassing is13.

De ervaring leert dat bij het innen van vorderingen voor kosten van wrakopruiming
de overheid steeds vaker wordt geconfronteerd met procedures in het buitenland, waarbij
wordt getracht te bewerkstelligen dat de eigenaar van het scheepswrak zijn aansprakelijkheid
jegens de Nederlandse Staat zoveel mogelijk kan beperken. Het invoeren van volledige
aansprakelijkheid voor wrakopruiming zal geen verandering kunnen brengen in deze praktijk.

Omliggende landen

In Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk bestaat volledige aansprakelijkheid voor de
kosten van wrakopruiming. In België en Duitsland bestaat een met het Nederlandse recht
vergelijkbaar wrakkenfonds. De Belgische regelgeving wordt momenteel herzien in verband
met de ratificatie van het Wrakopruimingsverdrag, maar ook vanwege de nasleep van
de opruiming van het wrak van de Flinterstar. Dit Nederlandse schip is op 6 oktober
2015 voor de kust in de aanloop van Zeebrugge gezonken. Het voornemen is om de volledige
aansprakelijkheid voor wrakopruiming in te voeren. In Duitsland was reden voor de
instelling van een wrakkenfonds de dispariteiten die voorheen bestonden in het eigen
nationale recht. Naar gelang de gehanteerde administratieve grondslag kon voorafgaand
aan de invoering van het LLMC sprake zijn van aansprakelijkheid voor het geheel van
de kosten of alleen voor de waarde van het wrak. Invoering van het wrakkenfonds was
een compromis tussen deze twee uitersten. Denemarken heeft geen voorbehoud gemaakt
onder het LLMC. De crediteur voor wrakopruiming deelt mee met de andere crediteuren
van het zakenfonds. Recent heeft Denemarken aangegeven wetgeving in voorbereiding
te hebben met het doel om onbeperkte aansprakelijkheid in te voeren.

2.5 Vorderingen in verband met wrakopruiming

Een wrak in openbaar vaarwater dat een gevaar vormt en dat niet door de eigenaar wordt
opgeruimd, zal door de beheerder van het vaarwater worden verwijderd. Zie de artikelen
9 tot en met 14 WBMO. Voor de aldus gemaakte wrakopruimingskosten zal door de beheerder
verhaal worden genomen. Volgens het arrest van het HvJ EG van 16 december 1980 (NJ
1982,97) handelt de beheerder die een dergelijke vordering tegen de daarvoor aansprakelijke
persoon instelt, krachtens overheidsbevoegdheid. De vordering valt daarom buiten het
begrip «burgerlijke en handelszaken» bedoeld in artikel 1, eerste alinea, van het
Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging
van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (Verordening Brussel I), thans artikel
1 van Verordening (EU) nr. 1215/2012 van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke
bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke
en handelszaken (herschikking Verordening Brussel I).

Het Wrakopruimingsverdrag is een verdere bevestiging van deze publiekrechtelijke oorsprong
van door de beheerder ingestelde vorderingen inzake wrakopruiming.

In verband met dit publiekrechtelijke karakter is een beroep op immuniteit van jurisdictie
op zijn plaats wanneer een reder voor een buitenlandse rechter tracht zijn aansprakelijkheid
jegens de Nederlandse beheerder van een openbaar vaarwater te beperken. Volgens het
onderzoek kan forumshopping bij de uitoefening van verhaalsvorderingen wegens wrakopruimingskosten
hiermee worden tegengegaan.

2.6 Invloed op de concurrentiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven

Er is geen aanleiding om aan te nemen dat het wetsvoorstel een negatieve invloed heeft
op de concurrentiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven of het level playing field
tussen reders. Het wetsvoorstel maakt geen onderscheid tussen schepen onder Nederlandse
of buitenlandse vlag. Verder hebben de P&I-Clubs aangegeven dat de invoering van onbeperkte
aansprakelijkheid in Nederland geen invloed zal hebben op de hoogte van de verzekeringspremies
voor Nederlandse reders. De Nederlandse schepen worden immers wereldwijd ingezet en
doen daarbij nu ook al landen aan waar onbeperkte aansprakelijkheid voor wrakberging
geldt, zoals het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk.

Het level playing field is niet alleen voor de Nederlandse reders, maar ook voor Nederlandse
zeehavens van belang. Voor hen is de vraag of schepen als gevolg van het schrappen
van de limitering Nederlandse havens zouden kunnen mijden. Nu de meeste omliggende
landen onbeperkte aansprakelijkheid kennen of bezig zijn met invoering daarvan lijkt
een verstoring van het playing field niet op te gaan treden. Daarnaast is door de
Nederlandse havenbedrijven zorg geuit over de gevolgen van de Europese Monitorrichtlijn14. Op grond van artikel 20 van deze richtlijn, geïmplementeerd in de WBMO, moeten de
Europese lidstaten plannen opstellen voor de opvang van schepen in nood in hun wateren.
Nederland heeft ervoor gekozen om afhankelijk van de omstandigheden elke haven als
noodhaven (port of refuge) te kunnen aanwijzen, waarbij wordt gekeken naar de ernst
van het incident en de beschikbare faciliteiten in de desbetreffende haven. Het in
stand houden van de mogelijkheid tot limiteren zou volgens de havenbedrijven ertoe
kunnen leiden dat schepen noodhavens van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk mijden
en juist voor een Nederlandse haven kiezen vanwege de mogelijkheid om de aansprakelijkheid
te kunnen limiteren. De havenbedrijven achten dit een inbreuk op het level playing
field en wijzen op de hiermee gepaard gaande verhoogde risico’s voor schade aan de
haven(activiteiten) of gevolgschade bij nabijgelegen bedrijven. De Nederlandse zeehavens
zijn om deze reden voorstander van de invoering van onbeperkte aansprakelijkheid voor
wrakberging.

2.7 Inhoud van het voorstel

Het wetsvoorstel omvat drie onderdelen. Ten eerste wordt voorgesteld om de beperking
van aansprakelijkheid voor vorderingen inzake wrakopruiming te schrappen middels wijziging
van de artikelen 8:656 en 8:752 tot en met 8:755 BW. In het verlengde hiervan is ook
wijziging van artikel 26 WBMO nodig, dat verwijst naar artikel 8:755 BW. Ten tweede
wordt dezelfde voorziening bewerkstelligd voor Bonaire, Sint-Eustatius en Saba door
wijziging van de overeenkomstige artikelen in het BW BES. Als laatste wordt in de
implementatie van het Protocol voor Bonaire, Sint-Eustatius en Saba voorzien. Thans
is het Protocol niet geratificeerd voor Bonaire, Sint-Eustatius en Saba. Momenteel
geldt het Verdrag van Londen dat aanzienlijke lagere aansprakelijkheidslimieten kent.
Deze limieten betreffen niet alleen wrakopruiming maar ook andere vormen van aansprakelijkheid
zoals vorderingen met betrekking tot dood of letsel dan wel verlies of beschadiging
van zaken en vorderingen met betrekking tot schade voortvloeiend uit vertraging bij
het vervoer over zee van lading, passagiers of hun bagage. Het verschil met Europees
Nederland is pas recent aan het licht gekomen en werd destijds niet beoogd getuige
het gegeven dat het Protocol is voor het gehele Koninkrijk is goedgekeurd15. De oorzaak voor dit verschil is naar aller waarschijnlijkheid te herleiden naar
het feit dat de goedkeurings- en de implementatiewetgeving betreffende het Protocol
en de omzetting van de BES-wetgeving vanwege de staatkundige hervorming elkaar onbedoeld
hebben doorkruist. Vanwege de goedkeuring voor het Koninkrijk is ratificatie van het
Protocol voor Bonaire, Sint-Eustatius en Saba voldoende voor gelding aldaar. Echter,
om de verhoogde limieten daadwerkelijk te bewerkstelligen dient het Verdrag van Londen
te worden opgezegd. Gebeurt dat niet dan zullen de laagste limieten, die op grond
van het Verdrag van Londen, worden toegepast ingeval aansprakelijkheid wordt ingeroepen.
Voor de opzegging van een verdrag geldt dezelfde procedure als voor de binding aan
een verdrag. Beide moeten bij wet goedgekeurd worden door het parlement. Dat zou betekenen
dat de opzegging van het verdrag pas mogelijk wordt bij goedkeuringswet. Uit de memorie
van toelichting bij de goedkeuringswet ten behoeve van het Protocol blijkt echter
dat het uitdrukkelijk beoogd is om het hele Koninkrijk te binden aan het protocol.
Bovendien is steeds aangegeven dat het wenselijk is dat het Koninkrijk alleen partij
moet zijn bij het protocol en niet bij verdrag én protocol. Ook staat in de toelichting
bij het artikel ter opzegging van het verdrag dat het alleen opgezegd wordt voor Nederland
omdat alleen daar het verdrag geldt. Om deze reden wordt aangenomen dat de toetreding
van Bonaire, Sint-Eustatius en Saba tot het verdrag op een misverstand beruste en
volstaan kan worden met een akte tot intrekking van die ratificatie. Met deze ratificatie
en de voorgestelde wijziging worden de limieten voor Europees Nederland en Caribisch
Nederland gelijkgetrokken.

Aruba, Curaçao en Sint-Maarten hebben het Protocol nog niet geratificeerd. Zij zullen,
indien zij dit wensen, hiervoor zelf de benodigde wetgeving tot stand moeten brengen.
Dit geldt ook voor de benodigde wetgeving om de beperking van aansprakelijkheid voor
vorderingen inzake wrakopruiming te schrappen.

Wat betreft de wetgeving ten behoeve van de uitvoering van het Wrakopruimingsverdrag
voor Bonaire, Sint-Eustatius en Saba wordt verwezen naar het bij koninklijke boodschap
van 31 maart 2017 ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Wet maritiem beheer
BES en van boek 8 van het Burgerlijk Wetboek BES in verband met de implementatie van
het Verdrag van Nairobi inzake wrakopruiming16.

3. Verhouding tot hoger recht

Internationaal privaatrecht

Het voor Nederland geldende internationaal privaatrecht is geregeld in wetgeving en
in voor Nederland geldende verdragen en verordeningen. Aan toepassing van Nederlandse
regels van internationaal privaatrecht komt men eerst toe indien geen verdragen of
verordeningen gelden.17 Voor de internationale bevoegdheid zijn de belangrijkste instrumenten de huidige
EU Verordening 1215/2012 en het Verdrag van Lugano18. Aan de nationale bevoegdheidsregels inzake rechtsmacht (zie de artikelen 1 tot en
met 14 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) komt men pas toe indien het
geval formeel en materieel buiten de werkingssfeer van deze instrumenten valt. Op
de materiële werkingssfeer van deze instrumenten zal hieronder nog worden ingegaan.
De hoofdregel over de formele werkingssfeer van de EU-Verordening is dat verweerders
die woonplaats hebben binnen de EU, alleen op grond van de bevoegdheidsregels van
Verordening (EU) Nr. 1215/2012 voor de rechter van een andere EU-lidstaat kunnen worden
opgeroepen. Ten aanzien van verweerders met woonplaats buiten de EU worden in beginsel
de nationale bevoegdheidsregels toegepast.19

LLMC

Onder het LLMC kan in beginsel op twee manieren beperking van aansprakelijkheid worden
bereikt. De eerste mogelijkheid is dat de partij die aansprakelijk wordt gesteld,
een fonds instelt in een Verdragsluitende Staat. Het LLMC laat in beginsel toe dat
een aangesproken persoon zich alleen beroept op de mogelijkheid van beperking van
aansprakelijkheid, zonder het fonds in te stellen (en het daarvoor benodigde bedrag
te storten). Het LLMC laat echter ook toe dat een Verdragsluitende Staat in haar wetgeving
de vorming van een fonds verplicht stelt om de aansprakelijkheid te kunnen beperken.
In de Nederlandse wetgeving is deze verplichting te vinden in artikel 8:750, eerste
lid, BW.

Op grond van het door Nederland gemaakt voorbehoud heeft het LLMC in Nederland geen
werking ten aanzien van de volgende vorderingen, die worden genoemd in artikel 2,
sub d en e, LLMC:

– vorderingen met betrekking tot het vlotbrengen, verwijderen, vernietigen of het onschadelijk
maken van een gezonken, vergaan, gestrand of verlaten schip, daarbij inbegrepen alles
wat zich aan boord bevindt of heeft bevonden;

– vorderingen met betrekking tot het verwijderen, vernietigen of het onschadelijk maken
van de lading van het schip.

Hierdoor is het mogelijk afwijkende regels te stellen voor vorderingen inzake wrakopruiming.
Op dit moment geeft Nederland hieraan uitvoering door de verplichting om een fonds
te stellen ter hoogte van de limieten van het LLMC. Het LLMC regelt niet de internationale
bevoegdheid of rechtsmacht. Tijdens het overleg dat voorafging aan de Diplomatieke
Conferentie werd in het «Legal Committee» van de Internationale Maritieme Organisatie
al opgemerkt dat het ontwerpverdrag geen adequate oplossing biedt wanneer meer dan
één staat is betrokken20. Dit brengt met zich mee dat het LLMC in geval van toepassing geen duidelijkheid
verschaft welke rechter in welk land bevoegd is.

Wrakopruimingsverdrag

Het Wrakopruimingsverdrag verbetert de mogelijkheden voor kuststaten om te bewerkstelligen
dat wrakken van zeeschepen snel en adequaat worden verwijderd en voorts om op te treden
tegen bijna zinkende of strandende schepen en al dan niet losgeslagen lading die gevaar
voor het scheepvaartverkeer, het mariene milieu of andere kuststaatbelangen opleveren.
Dit geschiedt met name door het uitdrukkelijk vastleggen van de daarvoor benodigde
bevoegdheden van die staten jegens scheepseigenaren en kapiteins, alsmede een opruimplicht
en een verplichte verzekering van de opruimingskosten voor scheepseigenaren, gecompleteerd
met een rechtstreeks verhaalsrecht van de kuststaat op de verzekeringspenningen. Dit
verdrag is geïmplementeerd in de WBMO.

Monitoringsrichtlijn

De Monitoringsrichtlijn voorziet er onder andere in dat de betrokken overheidsinstanties
diverse maatregelen kunnen en moeten nemen bij incidenten of ongevallen op zee om
een veilige vaart en de veiligheid van personen te verzekeren en het mariene milieu
en het kustmilieu te beschermen (zie artikel 19 en bijlage IV van die richtlijn).

4. Gevolgen

Het wetsvoorstel brengt geen administratieve lasten met zich mee voor reders van schepen
onder Nederlandse vlag. Afhankelijk van de omvang en lading van het schip en de verdere
omstandigheden kunnen kosten van opruiming van een wrak van geval tot geval variëren
van enige tienduizenden tot miljoenen euro’s. Deze kosten worden verhaald op de eigenaar
van het gezonken schip, die daar voor verzekerd zal zijn (zie ook onder «Conclusie
met betrekking tot de solvabiliteit van de reder en de positie van de verzekeraar»,
paragraaf 2.4). Gelet op het incidentele en uiteenlopende karakter van wrakopruimingsoperaties
is het niet goed mogelijk de betere verhaalbaarheid te vertalen in een raming van
jaarlijkse reductie van bestuurslasten voor het geval niet alle wrakopruimingskosten
kunnen worden verhaald op de scheepseigenaar of zijn verzekeraar. Het voorstel is
ter advisering voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). Het ATR
heeft geen opmerkingen gemaakt ten aanzien van het voorstel.

5. Uitvoering, toezicht en handhaving

De invoering van volledige aansprakelijkheid heeft geen gevolgen voor toezicht op
en handhaving ten aanzien van schepen die Nederlandse havens aandoen. Rijkswaterstaat
Zee en Delta is primair belast met de coördinatie en de organisatie rond een maritiem
ongeval en een eventueel daaruit voortvloeiende wrakopruiming. Het contact met de
scheepseigenaar en zijn verzekeraar maken daar onderdeel van uit. In geval van een
complex ongeval treedt het Incidentbestrijdingsplan Noordzee inwerking. De Inspectie
voor Leefomgeving en Transport (ILT) heeft het wetsvoorstel getoetst en geconcludeerd
dat er geen gevolgen zijn voor de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid
(HUF-toets).

6. Advies en consultatie

Over het voorstel is van 18 december 2017 tot 15 februari 2018 geconsulteerd via www.internetconsultatie.nl. Deze consultatie heeft twee reacties opgeleverd. Het Havenbedrijf Rotterdam heeft
aangegeven het voorstel te ondersteunen. Het Havenbedrijf Rotterdam acht het van groot
belang dat Nederland met dit voorstel aansluiting zoekt met het recht van de ons omringende
landen, meer in het bijzonder Engeland en Frankrijk, waar naar geldend recht al niet
voor wrakopruimingskosten beperkt kan worden, alsmede België en Denemarken, waar voorbereidingen
worden getroffen om de wetgeving in deze zin te herzien. Verder merkt het Havenbedrijf
op dat het van groot belang is voor de rijksoverheid dat het opruimen van gevaarlijke
wrakken financieel en politiek een haalbare kaart blijft, waarbij dit wetsvoorstel
een positief effect sorteert ten aanzien van in havenbekkens gestrande zeeschepen.
Het Havenbedrijf merkt daarnaast op dat dankzij dit wetsvoorstel de mogelijkheden
verbeteren om wrakopruimingskosten te verhalen op scheepseigenaren en hun verzekeraars.
Zo wordt ook vermeden dat schepen in nood bij voorkeur naar Nederlandse havens en
wateren worden gedirigeerd omdat daar naar huidig Nederlands recht de eventuele aansprakelijkheid
voor wrakopruiming beperkt kan worden.

Het Verbond van Verzekeraars stelt dat hoewel P&I-clubs in een eerder stadium hebben
aangegeven dat invoering van onbeperkte aansprakelijkheid geen invloed zal hebben
voor de verzekeringspremie, dit wel zou kunnen gelden voor verzekeringen met zogenaamde
P&I-clausules die niet via P&I-clubs worden gesloten. Hierbij valt te denken aan het
verzekeren van aansprakelijkheidsrisico’s van pleziervaartuigen of aan- of verbouw
van een schip. Hoewel elke verzekeraar hierin een eigen afweging maakt, is het volgens
het Verbond van Verzekeraars op voorhand niet vanzelfsprekend dat verzekeraars onbeperkt
dekking gaan bieden voor deze risico’s. Met mogelijk als gevolg dat een deel van het
aansprakelijkheidsrisico bij de verzekeringsnemer blijft liggen. Deze reactie geeft
geen aanleiding tot aanpassing van het voorstel. Zoals in paragraaf 2.4 is aangegeven,
is ongeveer 90% van het wereldwijde scheepstonnage verzekerd bij een van de P&I-clubs.
Het voorstel is daarnaast met name gericht op wrakopruiming als gevolg van een maritiem
ongeval met relatief grote schepen op zee. Bij deze ongevallen zal de schade groter
zijn dan bij een ongeval met een (veelal) kleiner pleziervaartuig of een ongeval bij
de aan- of verbouw van een zeeschip en ook is de kans op een ongeval waarschijnlijk
kleiner. Het aansprakelijkheidsrisico zal hierdoor kleiner zijn.

7. Overgangsrecht en inwerkingtreding

Het wetsvoorstel bevat overgangsrecht om ervoor te zorgen dat er geen sprake is van
onmiddellijke werking. In de overgangsrechtelijke bepaling is geregeld dat de voorgestelde
wijzigingen slechts van toepassing worden ten aanzien van aansprakelijkheid voortvloeiende
uit maritieme ongevallen die zich na de inwerkingtreding van voorgestelde wijzigingen
hebben voorgedaan. Hier is voor gekozen, omdat de som waarvoor een scheepseigenaar
zijn schip verzekerd zal hebben, pas zal worden aangepast op het moment dat de opheffing
van de aansprakelijkheidsgrens in werking is getreden. Het zou kunnen voorkomen dat
een maritiem ongeval plaatsvindt voor inwerkingtreding van de voorgestelde wijzigingen,
terwijl pas na inwerkingtreding een vordering inzake wrakopruiming ontstaat. In dat
geval zal de scheepseigenaar niet verzekerd zijn voor het gehele bedrag waarvoor hij
aansprakelijk is, omdat hij op het moment van het ongeval verzekerd was tot de oude
grens. Dit zou nadelig zijn voor de scheepseigenaar en degenen die schade hebben geleden.
Als de scheepseigenaar namelijk aansprakelijk is voor een hoger bedrag dan de verzekerde
som, dan kan hij zelf voor het onverzekerde verschil worden aangesproken.

Dit kan leiden tot het faillissement van de scheepseigenaar, hetgeen de kans verkleint
op schadevergoeding voor degene die schade heeft geleden. Daarom is ervoor gekozen
de toepassing van de wijzigingen te beperken tot maritieme ongevallen die hebben plaatsgevonden
na inwerkingtreding van de voorgestelde wijzigingen.

De inwerkingtreding zal bij koninklijk besluit gebeuren. Zo kan worden aangesloten
bij de vaste verandermomenten en kan de verzekeraars tijd worden geboden hun polissen
aan te passen.

II ARTIKELSGEWIJS

ARTIKEL I

Onderdeel A

Met dit onderdeel vervalt artikel 8: 656, derde lid, BW waarin de mogelijkheid wordt
geboden om de aansprakelijkheid voor wrakopruiming zoals bedoeld in Titel 7 van Boek
8 van het BW te beperken. Dit betekent dat de reder volledig aansprakelijk wordt voor
kosten die voortvloeien uit de verplichtingen inzake wrakopruiming, zoals geregeld
in de paragrafen 2.3 en 2.4 van de WBMO.

Onderdelen B, C, E en F

Artikel 8:752 BW omvat de opsomming van vorderingen die vatbaar zijn voor beperking
van de aansprakelijkheid. Deze opsomming betreft de uitvoering van artikel 2 LLMC.
Met onderdeel B worden de onderdelen d en e uit deze opsomming van artikel 8:752 BW
verwijderd. Deze onderdelen betreffen vorderingen met betrekking tot de opruiming
van een schip en haar lading, zoals opgenomen in artikel 2, onderdelen d en e, LLMC.
Dit is nodig teneinde volledige aansprakelijkheid voor wrakopruiming te bewerkstellingen.
Het verwijderen van deze twee onderdelen is in lijn met het voorbehoud dat Nederland
met de ratificatie van het LLMC heeft gemaakt21. Het LLMC en de daaruit voortvloeiende limieten voor wrakopruiming hebben de betrokkenheid
van een zeeschip bij een ongeval als uitgangspunt en zijn daardoor niet beperkt tot
de kosten van de eventuele wrakopruiming van dat zeeschip. Het vervallen van de onderdelen
d en e in artikel 8:752 BW omvat derhalve ook vorderingen inzake de opruiming door
de reder van een zeeschip dat een ander schip (zeeschip of binnenschip) tot wrak heeft
gemaakt en aansprakelijk is voor de opruiming daarvan22. Dit omdat het LLMC alle vorderingen ter zake van wrakopruiming omvat, los van het
eigen schip, evenals de eventuele regresvorderingen van de reder van een gezonken
schip.

In verband met de wijziging van artikel 8:752 BW worden met de onderdelen B en F ook
de artikelen 8:750, derde lid, en 8:755, eerste lid, BW aangepast. Deze wijziging
heeft geen invloed op welke partijen die aansprakelijk kunnen worden gesteld voor
wrakopruiming.

Onderdeel D

Artikel 8:753, eerste lid, BW geeft een opsomming van de vorderingen waarvoor Titel
7 van Boek 8 van het BW, dat handelt over de beperking van aansprakelijkheid voor
maritieme vorderingen, niet van toepassing is. Met het toevoegen van de onderdelen
f en g worden vorderingen uit hoofde van het Wrakopruimingsverdrag uitdrukkelijk uitgesloten
van de reikwijdte van Titel 7 van Boek 8 van het BW.

ARTIKEL II

Met de onderdelen A tot en met D wordt volledige aansprakelijkheid voor wrakopruiming
ook in Bonaire, Sint-Eustatius en Saba op dezelfde wijze bewerkstelligd als in artikel
I voor het Europese deel van Nederland wordt gedaan. Dit gebeurt door Boek 8 van het
Burgerlijk Wetboek BES te wijzigen. Verder is van de gelegenheid gebruikgemaakt om
uitvoering te geven aan het Protocol van 1996, zodat ook voor Bonaire, Sint-Eustatius
en Saba de ratificatie van dit protocol is voltooid. Hieruit volgt dat de in het protocol
vastgelegde hogere limieten ook gelden in Bonaire, Sint-Eustatius en Saba, waardoor
er op dit punt geen verschil meer is met Europees Nederland. De onderdelen E en F
zorgen ervoor dat de artikelen 755 en 756 van Boek 8 van het Burgerlijk wetboek BES
in overeenstemming worden gebracht met de artikelen 8:755, eerste lid, en 8:756, eerste
lid, BW.

ARTIKEL III

Met dit artikel wordt artikel 26 van de WBMO in overeenstemming gebracht met de gewijzigde
artikelen in Boek 8 van het BW. De wijziging betreft het schrappen van de verwijzing
naar de beperking van de aansprakelijkheid voor wrakopruimingskosten.

ARTIKEL IV en V

Deze artikelen zorgen ervoor dat het overgangsrecht wordt opgenomen in de Overgangswet
nieuw Burgerlijk Wetboek en de Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek BES. De artikelen
regelen dat de toepassing wordt beperkt tot maritieme ongevallen die hebben plaatsgevonden
na inwerkingtreding van de voorgestelde wijzigingen. Zie ook de toelichting in paragraaf
7 hierboven.

ARTIKEL VI

De inwerkingtreding van de voorgestelde wijzigingen geschiedt bij koninklijk besluit.
Zo kan aan betrokken partijen de tijd worden geboden om zich voor te bereiden op de
inwerkingtreding.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker