Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport (herdruk)

B/ nr. 2 HERDRUK1

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT2

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 22 januari 2016 en het nader rapport d.d. 16 december 2016,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede
namens de Minister van Buitenlandse Zaken. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 21 november 2015, no.20 15002037, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister
van Buitenlandse Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
ter overweging aanhangig gemaakt de stilzwijgende goedkeuring van het verdrag betreffende
de voorkoming en de beperking van de beroepsrisico’s veroorzaakt door kankerverwekkende
stoffen en factoren die dit proces beïnvloeden (Verdrag nr. 139, aangenomen door de
Internationale Arbeidsconferentie in haar negenenvijftigste zitting); Genève, 24 juni
1974 (Trb. 1975, 103), Verdrag betreffende de bescherming van werknemers tegen beroepsrisico’s in het
werkmilieu als gevolg van luchtverontreiniging, lawaai en trillingen (Verdrag nr.
148, aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar drieënzestigste
zitting); Genève, 20 juni 1977 (Trb. 1978, 26), Verdrag betreffende veiligheid bij het gebruik van chemische stoffen bij de arbeid
(Verdrag nr. 170, aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar zevenenzestigste
zitting); Genève, 25 juni 1990 (Trb. 1990, 152 en Trb. 1993, 31), met toelichtende nota.

De regering stelt voor drie verdragen van de Internationale Arbeidsconferentie (ILO)
stilzwijgend goed te keuren. Voor deze verdragen wordt medegelding beoogd voor Sint
Maarten en voor twee verdragen is medegelding beoogd voor Aruba.3

De Afdeling adviseert de betreffende verdragen over te leggen aan de Kamers der Staten
Generaal, aan de Staten van Aruba en aan die van Sint Maarten, maar maakt opmerkingen
over het «een ieder verbindende» karakter van de bepalingen van de drie verdragen
en de uitwerking daarvan in de Caribische rechtsorde.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 november 2015, no. 20
15002037, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van
het Koninkrijk haar advies inzake de bovenvermelde verdragen rechtstreeks aan mij
te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 22 januari 2016, no. W12.15.0407/III/K, bied
ik U hierbij aan.

1. «Rechtstreekse werking» van de verdragen

De stilzwijgende goedkeuring die wordt voorgesteld betreft de ILO-verdragen nr. 139
(beroepskanker), nr. 148 (werkmilieu) en nr. 170 (chemische stoffen).

De toelichtende nota stelt dat de drie verdragen geen «een ieder verbindende» bepalingen
bevatten in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet.4 Deze stelling wordt niet gemotiveerd. De Afdeling maakt daarover de volgende opmerking.

De term «een ieder verbindend» in de zin van de genoemde Grondwetsbepalingen wordt
gewoonlijk zo uitgelegd dat de verdragsbepaling op grond van haar inhoud, bewoordingen
en strekking zich ertoe leent om door de rechter als regel van objectief recht te
worden toegepast.5 In het «rookverbod»-arrest lijkt de Hoge Raad deze uitleg nog iets te hebben verruimd.6

De verdragen nrs. 139 en 148 bevatten hoofdzakelijk bepalingen die zich richten tot
de verdragspartijen en hen verplichten maatregelen te treffen. Slechts enkele bepalingen
in verdrag nr. 148 richten zich tot werkgevers en werknemers, maar deze zijn niet
onvoorwaardelijk geformuleerd. Anders is dat voor verdrag nr. 170, dat in de artikelen
9–18 bepalingen bevat die zich richten tot leveranciers,7 werkgevers8 en werknemers9 en hen concrete rechten toekennen, maar ook concrete verplichtingen opleggen, zoals
het verstrekken van informatie over gevaarlijke stoffen en het treffen van adequate
voorzorgsmaatregelen. Naar het de Afdeling voorkomt is het, gelet op de bovengenoemde
rechtspraak van de Hoge Raad, niet uitgesloten dat de rechter een of meer bepalingen
uit de verdragen nrs. 139 en 148 «een ieder verbindend» acht. Het handhaven of tot
stand brengen van wetgeving die zich niet verdraagt met dergelijke bepalingen kan
ertoe leiden dat die wetgeving buiten toepassing wordt gelaten op grond van artikel
94 van de Grondwet en dat de Staat in rechte wordt aangesproken.10 Echter, ook in het geval de rechter zou beslissen dat dit «een ieder verbindende»
karakter aan deze bepalingen niet toekomt, sluit dit niet uit dat de rechter oordeelt
dat de Staat desalniettemin de rechtsplicht heeft om handelend op te treden.11

In het licht van het voorgaande stelt de Afdeling vast dat niet kan worden uitgesloten
dat de rechter een bepaling van de goed te keuren verdragen hetzij aanmerkt als «een
ieder verbindende» bepaling of anderszins daarin een verplichting leest voor de overheid
om handelend op te treden in de hierboven bedoelde zin.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichtende nota in te gaan.

1. «Rechtstreekse werking» van de verdragen

De Afdeling advisering van de Raad van State stelt vast dat, gelet op de rechtspraak
van de Hoge Raad in het «rookverbod»-arrest12, niet kan worden uitgesloten dat de rechter een bepaling uit verdragen nrs. 139 of
148 hetzij aanmerkt als een «een ieder verbindende» bepaling of anderszins daarin
een verplichting leest voor de overheid om handelend op te treden.

In het advies merkt de Afdeling bovendien op dat verdrag 170 in de artikelen 9 t/m18
bepalingen bevat die zich richten tot leveranciers, werkgevers en werknemers en hun
concrete rechten toekennen, maar ook concrete verplichtingen opleggen. De Afdeling
ziet daarin een aanwijzing dat deze bepalingen een ieder verbindend zouden kunnen
zijn.

In de toelichtende nota worden in paragraaf 1.1 de argumenten aangevuld voor het oordeel
van de regering dat de verdragen geen bepalingen bevatten die directe werking hebben.

2. Gelding van de verdragen in Caribisch Nederland

De verdragen zullen onder meer gelden voor het land Nederland in Europa en voor Caribisch
Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba).13 De toelichtende nota vermeldt evenwel dat de toepassing van deze verdragen voor Caribisch
Nederland vooralsnog niet mogelijk is vanwege de onverenigbaarheid met de daar thans
geldende wetgeving.14 Daartoe is volgens de toelichtende nota eerst een analyse nodig om te bezien hoe
deze wetgeving zodanig kan worden aangepast dat deze verdragen ook voor het Caribisch
deel van Nederland effectief kunnen gelden.

In dit verband wijst de Afdeling er op dat gewoonlijk het aanpassen van de wetgeving
of het tot stand brengen van uitvoeringswetgeving geschiedt alvorens een verdrag wordt
bekrachtigd. Als dat dan al niet is gebeurd, dan moet op zijn minst duidelijkheid
bestaan over de analyse en tijdpad van wijziging.

De Afdeling merkt op dat, mede in het licht van punt 1, het na bekrachtiging van de
verdragen niet kan worden uitgesloten dat in rechte een beroep wordt gedaan op de
naleving daarvan. Met het oog op de gelding van de verdragen op Bonaire, Sint Eustatius
en Saba is van belang dat de daar geldende wetgeving zo spoedig mogelijk met de verdragen
in overeenstemming wordt gebracht. De toelichtende nota vermeldt echter niet binnen
welk tijdsbestek deze analyse en de daaropvolgende aanpassing, mede met het oog op
de uitvoering en handhaving van de betreffende voorschriften, zal plaatsvinden.

De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichtende nota in te gaan.

2. Gelding van de verdragen in Caribisch Nederland

In reactie op het advies van de Afdeling advisering van de Raad wordt opgemerkt dat
het belangrijk is dat de verdragen ook toepassing vinden op de openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba.

De Afdeling adviseert in de toelichtende nota aan te geven binnen welk tijdsbestek
een analyse kan worden gegeven met het oog op de uitvoering en handhaving van de betreffende
voorschriften in Caribisch Nederland. De toelichtende nota is in paragraaf 1.2 op
dat punt aangevuld.

3. Voldoen aan artikel 5 van verdrag 139 (beroepskanker)

De toelichtende nota stelt dat blijkens de interpretatie van artikel 5 van verdrag
nr. 139 door de ILO het de bedoeling van deze bepaling is dat de lidstaten maatregelen
nemen om ervoor te zorgen dat werknemers zowel tijdens als na afloop van hun arbeidsovereenkomst
gebruik kunnen maken van een adequaat medisch toezicht op hun gezondheid.15

De regering constateert dat de huidige Arbowetgeving voorziet in arbeidsgezondsheidskundige
onderzoeken gedurende het dienstverband van een werknemer, maar niet in medische keuringen
na beëindiging van het dienstverband. Alle ingezetenen, derhalve ook werknemers en
ex-werknemers, hebben echter aanspraak op medisch diagnostisch onderzoek door een
huisarts of specialist en medische behandeling indien noodzakelijk. Er is dus geen
noodzaak voor extra wettelijke voorschriften, aldus de toelichtende nota.16

De Afdeling wijst er op dat deze aanspraak op medisch diagnostisch onderzoek voor
(ex-)werknemers evenwel niet bestaat op grond van de Arbowetgeving,17 maar, volgens de toelichtende nota, voortvloeit uit de (verplichte) zorgverzekering
van de betrokkene. Het verdragsartikel beoogt echter een relatie te leggen tussen
de medische zorg en de blootstelling aan gevaarlijke stoffen, alsmede de beroepsrisico’s.
Daarnaast komt de zorgverzekering voor eigen rekening van de voormalige werknemer,
met inbegrip van het eigen risico. De toelichtende nota maakt ook in dit opzicht onvoldoende
duidelijk of de Nederlandse wetgeving voldoet aan de verdragsverplichtingen die voortvloeien
uit verdrag nr. 139.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichtende nota in te gaan.

3. Voldoen aan artikel 5 van Verdrag nr. 139 (beroepskanker)

De Afdeling advisering heeft de regering verzocht om in de toelichtende nota duidelijk
te maken of de Nederlandse wetgeving voldoet aan de verplichting die voortvloeit uit
artikel 5 van Verdrag nr. 139. Uit dit artikel volgt dat werknemers gedurende en na
hun dienstverband medisch, biologisch of anderszins worden onderzocht om na te gaan
in welke mate zij zijn blootgesteld en om hun gezondheidstoestand te bewaken.

De Afdeling verzoekt om nader in te gaan op de vraag of de Nederlandse wetgeving ook
voor ex-werknemers voldoet aan deze verdragsverplichting.

Daarnaast wees de Afdeling erop, dat de kosten van medische zorg na afloop van het
dienstverband voor rekening van de ex-werknemer komen. De bij het Verdrag horende
Aanbeveling 147 gaat in op de kosten, het Verdrag niet. Aanbevelingen maken echter
geen deel uit van het verdrag en zijn niet juridisch bindend voor de verdragsluitende
partijen.

De regering is van mening dat voorzien is in de verplichtingen voortvloeiend uit art
5. In de Nederlandse reguliere gezondheidszorg wordt voor de aanspraak op onderzoek,
zorg of op vergoeding van de kosten daarvan ingevolge de Zorgverzekeringswet of de
Wet langdurige zorg, geen onderscheid gemaakt naar of het risico voortvloeit uit aanleg,
privéblootstelling of werkblootstelling. In voorkomend geval zal de huisarts een risicoafweging
maken en indien opportuun, doorverwijzen of «terugkerend» onderzoek (laten) doen.

Dit volgt enkel uit Aanbeveling 147. De regering is derhalve van mening dat de Nederlandse
wet- en regelgeving aan de eisen van het verdrag voldoet. Paragraaf 1.3 van de toelichtende
nota is op dat punt aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging
goed te vinden dat bedoelde verdragen worden overgelegd aan de beide Kamers der Staten-Generaal,
aan de Staten van Aruba en aan die van Sint Maarten, nadat aan het vorenstaande aandacht
zal zijn geschonken.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

J.P.H. Donner

Ik moge U, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, verzoeken de Minister van
Buitenlandse Zaken te machtigen gevolg te geven aan zijn voornemen de verdragen vergezeld
van de gewijzigde toelichtende nota ter stilzwijgende goedkeuring over te leggen aan
de Eerste en aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en tevens over te leggen aan
de Staten van Aruba, ten aanzien van de ILO-verdragen nrs. 148 (werkmilieu) en 170
(chemische stoffen), alsmede aan de Staten van Sint Maarten, ten aanzien van de ILO-verdragen
nrs. 139 (beroepskanker), 148 (werkmilieu) en 170 (chemische stoffen).

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher