Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 994 Wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden in verband met de modernisering daarvan, alsmede wijziging van enige andere wetten
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Dit voorstel van wet strekt tot wijziging van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden
(hierna: Cwu). De Cwu regelt in welke gevallen en op welke wijze de algemene of de
beperkte noodtoestand kan worden afgekondigd en geeft procedures over het in- en buiten
werking stellen van noodbepalingen tijdens deze noodtoestanden.
Dit wetsvoorstel is onderdeel van de aangekondigde modernisering van het staatsnoodrecht.
In de brief van 5 december 2022 zijn de contouren van de beoogde modernisering geschetst.1 In die brief zijn ook enkele wijzigingen van de Cwu aangekondigd. Het onderhavige
voorstel van wet geeft daar uitvoering aan en beperkt zich tot de Cwu. Dit wetsvoorstel
brengt daarom geen inhoudelijke wijzigingen aan in (sectorale) noodbevoegdheden. Zoals
in voormelde brief is aangekondigd wordt ook deze sectorale noodwetgeving gemoderniseerd,
maar gebeurt dat bij afzonderlijke voorstellen van wet.
De wijzigingen in de Cwu zijn beperkt. Dit wetsvoorstel regelt allereerst dat de beperkte
noodtoestand vervalt. Dit heeft geen grote gevolgen, omdat vrijwel alle noodwetgeving
die in een beperkte noodtoestand in werking kan worden gesteld, ook al separaat en
dus buiten een beperkte noodtoestand kan worden toegepast. Doordat de beperkte noodtoestand
vervalt en daarmee slechts de algemene noodtoestand resteert, wordt de algemene noodtoestand
voortaan aangeduid als «noodtoestand». Voorts voorziet dit wetsvoorstel erin dat voor
het afkondigen van de noodtoestand en het in werking stellen van noodwetgeving niet
langer twee afzonderlijke, gelijktijdige koninklijke besluiten zijn vereist, maar
dat kan worden volstaan met één koninklijk besluit. Ten slotte wordt het mogelijk
om de noodtoestand te beperken tot het Europese deel van Nederland of een of meer
van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit betreffen geen inhoudelijke
wijzigingen: de procedures, voorwaarden en waarborgen voor het afkondigen, voortduren
en opheffen van de noodtoestand blijven verder ongewijzigd.
Deze toelichting wordt mede ondertekend namens de Minister-President, Minister van
Algemene Zaken.
2. Huidig stelsel
Hierna wordt eerst het huidige stelsel beschreven. Daarbij wordt ingegaan op de huidige
procedures, waarborgen en voorwaarden voor het afkondigen, voortduren en opheffen
van een noodtoestand. Voor een goed begrip van de werking van het staatsnoodrecht
wordt daarbij ook stilgestaan bij de mogelijkheid van separate toepassing van noodbepalingen.
Dit alles betreft een samenvatting op hoofdlijnen; voor een volledig beeld wordt verwezen
naar de parlementaire geschiedenis bij de Cwu.2
2.1 De algemene en beperkte noodtoestand
Artikel 103 van de Grondwet (hierna: Gw) schrijft voor dat de wet bepaalt in welke
gevallen, ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid, een door de wet als
zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd. De Cwu strekt
tot uitvoering van deze bepaling en maakt het mogelijk dat de beperkte of algemene
noodtoestand wordt afgekondigd. Ook regelt de Cwu welke noodbepalingen gedurende een
noodtoestand in werking kunnen worden gesteld.
Afkondigen van een noodtoestand
Voor zowel de beperkte als de algemene noodtoestand geldt dat deze wordt afgekondigd
bij koninklijk besluit, op voordracht van de Minister-President.3 Dit koninklijk besluit wordt terstond medegedeeld aan de Staten-Generaal4 en in ieder geval gepubliceerd in het Staatsblad.5
Het afkondigen van een noodtoestand is slechts mogelijk als buitengewone omstandigheden
dit noodzakelijk maken ter handhaving van de uitwendige of inwendige veiligheid.6
Bij de beoordeling of zich «buitengewone omstandigheden» voordoen gaat het om de feitelijke
en bestuurlijke vraag of zich gebeurtenissen voordoen die het hanteren van bepaalde
buitengewone bevoegdheden noodzakelijk maken.7 Vanzelfsprekend is de regering volledig (politiek) aanspreekbaar voor de afweging
die zij in dezen maakt.8
Het parlement wordt onverwijld betrokken, omdat het koninklijk besluit terstond wordt
medegedeeld aan de Staten-Generaal. Zoals hieronder nog wordt toegelicht, besluiten
de Staten-Generaal vervolgens in verenigde vergadering over het voortduren van een
noodtoestand.9
Noodbepalingen
Het afkondigen van een noodtoestand activeert zelf nog geen noodbevoegdheden, maar
maakt het mogelijk een of meerdere in de lijsten bij de Cwu genoemde noodbepalingen
uit andere wetten in werking te stellen. Deze andere wetten betreffen zowel reguliere
wetten met daarin één of meerdere «losse» noodbepalingen (zoals de artikelen 53 en
54 van de Wet veiligheidsregio’s, hierna: Wvr), als wetten die geheel zijn bedoeld
voor buitengewone omstandigheden (zoals de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk
gezag, hierna: Wbbbg).
Het onderscheid tussen beide noodtoestanden is gelegen in het soort noodbepalingen
dat in werking kan worden gesteld. Tijdens de beperkte noodtoestand kunnen de noodbepalingen
genoemd op lijst A bij de Cwu in werking worden gesteld. Tijdens de algemene noodtoestand
kunnen de noodbepalingen op lijst B bij de Cwu in werking worden gesteld. Deze laatste
lijst bevat dezelfde bepalingen als de beperkte noodtoestand, aangevuld met een aantal
verstrekkender bepalingen en enkele bepalingen waarmee kan worden afgeweken van diverse
grondrechten.10
Het in werking stellen van noodbepalingen gebeurt in alle gevallen bij koninklijk
besluit, op voordracht van de Minister-President. Dit betekent dat bij het afkondigen
van een noodtoestand altijd een tweede, vaak gelijktijdig genomen koninklijk besluit
noodzakelijk is om noodbepalingen in werking te stellen. Dit besluit treedt niet in
werking dan nadat het is bekendgemaakt. Ook dit besluit wordt terstond medegedeeld
aan de Staten-Generaal en wordt in ieder geval gepubliceerd in het Staatsblad.11
Vanzelfsprekend geldt dat slechts die noodbepalingen in werking worden gesteld die
noodzakelijk zijn om de zich voordoende buitengewone omstandigheid het hoofd te bieden.
Aldus is sprake van een systeem van flexibele crisisbeheersing, waarin slechts die
buitengewone bevoegdheden ter beschikking dienen te komen die door de situatie zijn
geboden. Dat betekent dat de algemene noodtoestand slechts wordt afgekondigd als het
noodzakelijk is noodbepalingen in te zetten die enkel beschikbaar komen in de algemene
noodtoestand. Daarbij blijven de principes van proportionaliteit en subsidiariteit
gehandhaafd.
Het is niet mogelijk om een noodtoestand te beperken tot een deel van Nederland. In
de huidige situatie geldt een noodtoestand altijd voor het hele grondgebied van Nederland.
Wel is het mogelijk om noodbepalingen slechts voor een deel van Nederland in werking
te stellen.12
Voortduren en einde van een noodtoestand
De Staten-Generaal besluiten in verenigde vergadering over het voortduren van de beperkte
of de algemene noodtoestand.13 De noodtoestand eindigt als de Staten-Generaal in gewone meerderheid besluiten dat
een noodtoestand niet, of niet langer dan een bepaalde termijn, mag voortduren. Bovendien
rust ook op de regering de verplichting om een noodtoestand te beëindigen zodra de
omstandigheden dit toelaten.14 Het parlement kan de regering in dezen ter verantwoording roepen en daartoe zijn
reguliere instrumentarium gebruiken.
Noodbepalingen waaraan gedurende een noodtoestand geen behoefte meer bestaat, worden
bij koninklijk besluit buiten werking gesteld zodra de omstandigheden dit toelaten.15
2.2 Separate toepassing
Het hiervoor genoemde systeem van flexibele crisisbeheersing heeft tevens geleid tot
de introductie van de «separate toepassing» van noodbepalingen.16 De figuur van separate toepassing is niet geregeld in de Cwu, maar in sectorale wetgeving
en verloopt volgens een standaardprocedure, die in alle relevante noodwetten is opgenomen
middels een standaardbepaling.17 Hoewel dit wetsvoorstel niet ziet op de separate toepassing, wordt deze mogelijkheid
hier volledigheidshalve beschreven.
Noodbevoegdheden die separaat in werking kunnen worden gesteld, zijn noodbevoegdheden
waarvan het niet wenselijk is dat ze standaard ter beschikking staan van de overheid.
Deze bevoegdheden moeten in werking worden gesteld om ook toepasbaar te zijn buiten
de noodtoestand. Bij de uitoefening van die bevoegdheden kan niet worden afgeweken
van bepaalde artikelen van de Grondwet, zodat de grondwettelijke beperkingssystematiek
van grondrechten van toepassing blijft.
Een coherent stelsel van staatsnoodrecht impliceert dat de separate toepassing van
bepalingen van staatsnoodrecht zoveel mogelijk op gelijke wijze gebeurt. In geval
een separate-inwerkingsstellingsprocedure aan de orde is, gaat het kabinet in beginsel
uit van de huidige procedure en het hanteert randvoorwaarden waaraan de regels omtrent
de separate inwerkingstelling van noodbepalingen in sectorale wetgeving moeten voldoen.18 In deze categorie vallen – al dan niet in onderlinge samenhang te bezien – bevoegdheden:
– met meer algemene, onbepaalde en open toepassingscriteria, waarbij de beleidsvrijheid
bij de uitoefening van de bevoegdheid relatief ruim is. Dit betekent dat deze bevoegdheden
in verschillende omstandigheden kunnen worden toegepast en niet zijn gericht op specifieke,
vooraf door de wetgever omschreven situaties. De toegevoegde waarde van dit open karakter
is dat de bevoegdheden benut kunnen worden in allerlei buitengewone omstandigheden
waarin acuut optreden noodzakelijk is voor de bescherming van vitale belangen van
de samenleving;
– die specifieker zijn omschreven, maar waarvan de toepassing ernstige gevolgen heeft
voor burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties of medeoverheden. De mate waarin
grondrechten of andere fundamentele rechten kunnen worden beperkt, weegt dan ook mee
bij de beoordeling of een bevoegdheid in werking moet worden gesteld;
– waarbij de democratische legitimiteit niet is gewaarborgd op een ander (decentraal)
niveau.19
Met separate toepassing is het mogelijk om vrijwel alle noodbepalingen die in een
beperkte noodtoestand kunnen worden toegepast, separaat en dus buiten een noodtoestand
in werking te stellen.20 Deze mogelijkheid is bedoeld voor situaties waarin zich buitengewone omstandigheden
voordoen die niet zo ernstig zijn dat zij tot afkondiging van een noodtoestand hoeven
te leiden, maar die wel van dien aard zijn dat over een of meerdere noodbepalingen
moet worden beschikt. Het staat immers haaks op een adequate wijze van crisisbeheersing
als een noodtoestand zou moeten worden afgekondigd in situaties waarin dat niet nodig
is. Separate toepassing is daarmee onderdeel van het hiervoor benoemde uitgangspunt
van flexibele crisisbeheersing; separate toepassing moet worden overwogen voordat
de beperkte of de algemene noodtoestand in beeld komt.
De separate toepassing van noodbepalingen gebeurt in alle gevallen bij koninklijk
besluit, op voordracht van de Minister-President. Ook bij separate toepassing van
noodbepalingen is in doorslaggevende parlementaire controle voorzien: onverwijld na
een separate toepassing wordt een voorstel van wet aan de Tweede Kamer gezonden omtrent
het voortduren van de in werking gestelde bepalingen (een «voortduringswet»). Wordt
het voorstel van wet door een van de Kamers der Staten-Generaal verworpen, dan worden
de bepalingen die separaat in werking zijn gesteld, onverwijld buiten werking gesteld.21
Ook bij een separate toepassing rust op de regering de verplichting om in werking
gestelde bepalingen weer buiten werking te stellen zodra de omstandigheden dat toelaten.22
3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Sinds de inwerkingtreding van de Cwu is de werking daarvan in verschillende onderzoeken
en adviezen geëvalueerd. Daarbij is geconstateerd dat, behoudens enkele uitzonderingen
die hierna worden benoemd, het systeem van flexibele crisisbeheersing goed functioneert.
Ook over de parlementaire betrokkenheid bij de toepassing van het staatsnoodrecht
is geconcludeerd dat deze evenwichtig en doeltreffend is.23
Niettemin is op een aantal onderdelen modernisering vereist. Dit wetsvoorstel voorziet
daartoe in drie wijzigingen van de Cwu. Allereerst komt de beperkte noodtoestand te
vervallen. De implicaties hiervan zijn vrijwel afwezig, omdat vrijwel alle noodbepalingen
die in een beperkte noodtoestand in werking kunnen worden gesteld, ook separaat kunnen
worden toegepast. Omdat met het vervallen van de beperkte noodtoestand slechts de
algemene noodtoestand resteert, wordt de algemene noodtoestand voortaan aangeduid
als «de noodtoestand».
Voorts wordt voorgesteld om de twee koninklijke besluiten die thans zijn vereist voor
enerzijds het afkondigen van de noodtoestand en anderzijds de gelijktijdige inwerkingstelling
van noodbepalingen in die noodtoestand, terug te brengen tot één koninklijk besluit.
In de huidige situatie wordt een en dezelfde beslissing verspreid over twee afzonderlijke
koninklijke besluiten. Dit heeft geen meerwaarde. Het is immers niet denkbaar dat
een noodtoestand wordt afgekondigd zonder dat tegelijkertijd ook een of meerdere noodbepalingen
in werking worden gesteld.
Ten slotte wordt het mogelijk dat een afgekondigde noodtoestand zich beperkt tot het
Europese deel van Nederland, tot Caribisch Nederland of tot een of meer van de openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba. Daarmee wordt voorkomen dat buitengewone
omstandigheden in een deel van Nederland ertoe dwingen de noodtoestand voor geheel
Nederland af te kondigen. Gelet op de geografische afstand tussen het Europese deel
van Nederland en Caribisch Nederland (en tussen de openbare lichamen onderling) is
dat niet altijd nodig.
Voor het overige blijven de Cwu en het hiervoor beschreven systeem van flexibele crisisbeheersing
ongewijzigd. Er worden dus geen wijzigingen voorgesteld in:
– de procedures, waarborgen en voorwaarden voor het afkondigen, voortduren en opheffen
van de (algemene) noodtoestand;
– de noodbepalingen die gedurende de (algemene) noodtoestand in werking kunnen worden
gesteld;
– de procedures en voorwaarden voor het separaat in werking stellen van noodbepalingen,
alsook de procedures, waarborgen en voorwaarden voor het voortduren en beëindigen
daarvan.
3.1 Schrappen beperkte noodtoestand
Hiervoor is toegelicht dat de Cwu thans onderscheid maakt tussen de algemene en de
beperkte noodtoestand, en dat daarnaast de mogelijkheid van separate toepassing is
geïntroduceerd. De achtergrond daarvan is gelegen in de idee van flexibele crisisbeheersing,
waarbij in buitengewone omstandigheden eerst een separate toepassing van een of meerdere
noodbepalingen wordt overwogen, voordat de beperkte of de algemene noodtoestand wordt
afgekondigd.
Over dit systeem is meermaals de vraag opgeroepen of de beperkte noodtoestand in dit
escalatiemodel nog van toegevoegde waarde is. Daarbij is in de rechtswetenschappelijke
literatuur geconcludeerd dat de beperkte noodtoestand «een overbodige figuur is» en
heeft de Afdeling advisering van de Raad van State erop gewezen dat nagenoeg alle
noodbepalingen die na het afkondigen van de beperkte noodtoestand kunnen worden geactiveerd,
ook al separaat kunnen worden toegepast.24 De niet separaat toepasbare bepalingen hebben bovendien als bijzonderheid dat zij
bevoegdheden bevatten voor het militair gezag, bedoeld in de Oorlogswet voor Nederland.25 Dat leidt tot de vraag of de beperkte noodtoestand, voldoende onderscheidend vermogen
heeft. De regering beantwoordt deze vraag ontkennend, waarbij doorslaggevend wordt
geacht dat vrijwel alle noodbepalingen die gedurende de beperkte noodtoestand in werking
kunnen worden gesteld, ook separaat kunnen worden toegepast. Gelet hierop heeft de
beperkte noodtoestand onvoldoende onderscheidend vermogen. Als een crisis of ramp
zodanige proporties heeft aangenomen dat separate toepassing van een of enkele noodbepalingen
niet langer volstaat, ligt afkondiging van de algemene noodtoestand (straks: de noodtoestand)
in de rede. De beperkte noodtoestand heeft in deze escalatieladder onvoldoende onderscheidend
vermogen en moet daarom worden gemist.
Het schrappen van de beperkte noodtoestand heeft tot gevolg dat enkele bepalingen
die voorheen zowel in de beperkte als de algemene noodtoestand in werking konden worden
gesteld, in het vervolg louter nog toepasbaar zijn gedurende de algemene noodtoestand
(straks: de noodtoestand). Gevolg is ook dat de afweging tussen separate toepassing
en de afkondiging van de noodtoestand eenvoudiger wordt. Er zijn immers minder opties.
De regering benadrukt uiterst terughoudend te willen blijven met de inzet van staatsnoodrecht.26 Dit geldt – en dat is in Nederland sinds de Tweede Wereldoorlog ook niet gebeurd
– in het bijzonder voor het afkondigen van de noodtoestand. Het afschaffen van de
beperkte noodtoestand verandert de drempel voor de afkondiging van de noodtoestand
echter niet. Het in paragraaf 2.2 genoemde en in de wetsgeschiedenis uitgewerkte onderscheid
tussen de noodtoestand en separate toepassing, alsmede de redenen om in een bepaalde
situatie te volstaan met separate toepassing, blijven namelijk onverminderd bestaan.
Onverkort geldt ook dat als een situatie zich niet leent voor separate toepassing,
maar wel noodbevoegdheden in werking moeten worden gesteld, de noodtoestand aan de
orde komt. Dit wijzigt niet door het schrappen van de beperkte noodtoestand.
Geen inhoudelijke wijzigingen algemene noodtoestand, wel naamswijziging
Met het schrappen van de beperkte noodtoestand wijzigt er niets aan de algemene noodtoestand
(na inwerkingtreding van dit voorstel van wet aangeduid als: de noodtoestand). De
procedures, waarborgen en voorwaarden voor het afkondigen, voortduren en opheffen
daarvan blijven ongewijzigd. Ook de parlementaire betrokkenheid verandert niet. Het
schrappen van de beperkte noodtoestand betekent derhalve niet dat eerder of gemakkelijker
kan worden overgegaan tot het afkondigen of voortduren van de noodtoestand.
3.2 Eén koninklijk besluit
Voorts wordt een procedurele wijziging voorgesteld bij het in werking stellen van
noodbepalingen bij het afkondigen van de noodtoestand.
Zoals hiervoor is opgemerkt zijn thans voor het afkondigen van de noodtoestand en
de gelijktijdige inwerkingstelling van noodbepalingen in die noodtoestand twee afzonderlijke
koninklijke besluiten vereist. Deze beide besluiten zijn inhoudelijk met elkaar verbonden
en worden daarom in de praktijk gelijktijdig genomen en medegedeeld aan de Staten-Generaal.
Dit heeft geen meerwaarde: omdat het afkondigen van de noodtoestand onlosmakelijk
is verbonden met het in werking stellen van een of meerdere noodbepalingen, ligt het
niet in de rede om datgene wat in feite één beslissing is, over twee koninklijke besluiten
te splitsen. Ook de Afdeling advisering van de Raad van State wijst hierop.27 Dit wetsvoorstel voorziet er daarom in dat het koninklijk besluit waarmee de noodtoestand
wordt afgekondigd, tevens regelt welke noodbepalingen in werking worden gesteld.
Uiteraard blijft het mogelijk om na het afkondigen van een noodtoestand, bij afzonderlijk
koninklijk besluit later aanvullende noodbepalingen in werking te stellen, en in werking
gestelde noodbepalingen weer buiten werking te stellen.
3.3 Beperken van een noodtoestand tot Caribisch of Europees Nederland
De huidige Cwu maakt het niet mogelijk om de noodtoestand te beperken tot een deel
van (Europees) Nederland. Bij de totstandkoming van de Aanpassingswet openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba is daarover overwogen dat het afdoende is dat noodbepalingen
gedurende een noodtoestand zo nodig alleen voor Caribisch Nederland of alleen voor
het Europese deel van Nederland in werking kunnen worden gesteld, of voor een gedeelte
daarvan.28 Deze mogelijkheid van gedifferentieerde inwerkingstelling laat echter onverlet dat
de noodtoestand in alle gevallen moet worden afgekondigd voor het gehele grondgebied
van Nederland, ook als de buitengewone omstandigheid zich beperkt tot uitsluitend
het Europese deel van Nederland of uitsluitend een of meerdere van de openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius of Saba.
Het is niet altijd gewenst en proportioneel dat een noodtoestand altijd geldt voor
het Europese en Caribisch Nederland gezamenlijk. De geografische afstand en de fysische
omstandigheden in beide delen van het land zijn immers zodanig verschillend, dat voorstelbaar
is dat een buitengewone omstandigheid zich kan beperken tot Caribisch Nederland of
een van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en verder geen gevolgen
heeft voor Europees Nederland. In dat geval is het onwenselijk om (ook) voor Europees
Nederland de noodtoestand af te kondigen. Vanzelfsprekend is ook een omgekeerde situatie
mogelijk. Daarom wordt thans als wettelijk uitgangspunt genomen dat een noodtoestand
kan worden afgekondigd of opgeheven voor ofwel het Europese deel van Nederland, ofwel
het Caribische deel van Nederland (dan wel een of meer van de openbare lichamen afzonderlijk),
ofwel voor het gehele grondgebied van Nederland.29
Onveranderd blijft dat een noodtoestand niet kan worden afgekondigd voor een deel
van Europees Nederland. Anders dan bij Caribisch Nederland zijn er tussen de delen
van Europees Nederland geen noemenswaardige verschillen die dat rechtvaardigen. Als
een afgekondigde noodtoestand tot een deel van Europees Nederland wordt beperkt, zou
dat tot de onwenselijke consequentie kunnen leiden dat indien de buitengewone omstandigheid
zich nadien uitbreidt tot een groter deel van Europees Nederland, opnieuw de noodtoestand
moet worden afgekondigd door de Staten-Generaal wederom in verenigde vergadering bijeen
te roepen.30 Deze situatie zal zich minder snel voordoen bij de Caribisch Nederlandse openbare
lichamen vanwege de afstand tussen en het insulaire karakter van deze openbare lichamen.
4. Financiële gevolgen
De voorgestelde wijzigingen hebben geen financiële gevolgen.
5. Consultatie en regeldruk
Het wetsvoorstel is in consultatie gegeven en op www.internetconsultatie.nl geplaatst. Er zijn adviezen ontvangen van de Kring van commissarissen van de Koning,
het openbaar lichaam Bonaire en het Veiligheidsberaad.
De Kring van commissarissen van de Koning kan zich vinden in deze eerste stap tot
modernisering van het staatsnoodrecht en heeft geen bezwaar tegen de voorgestelde
wijzigingen. Ook het openbaar lichaam Bonaire heeft met genoegen kennisgenomen van
de voorgestelde wijzigingen en kan instemmen met het voorstel.
Het advies van het Veiligheidsberaad vermeldt dat de veiligheidsregio’s de procedurele
aanpassingen en vereenvoudigingen in de Cwu onderschrijven. Voor de uitvoering van
de crisisbeheersing binnen de veiligheidsregio’s hebben deze aanpassingen geen noemenswaardige
consequenties.
Wel is het Veiligheidsberaad van mening dat de Cwu onvoldoende handvatten bevat voor
het voortduren en beëindigen van de noodtoestand. Het Veiligheidsberaad adviseert
daarom richtlijnen te ontwikkelen om te waarborgen dat een noodtoestand niet langer
duurt dan noodzakelijk.
Het kabinet onderschrijft dat een afgekondigde noodtoestand niet langer mag duren
noodzakelijk.31 Dat is ook het uitgangspunt van de Cwu. De Cwu verplicht de regering ertoe om een
afgekondigde noodtoestand op te heffen zodra de omstandigheden dat toelaten.32
,
33 Het parlement kan de regering in dezen ter verantwoording roepen. De Staten-Generaal
kunnen bovendien zelfstandig besluiten dat een afgekondigde noodtoestand wordt opgeheven
of niet langer dan een bepaalde termijn mag voortduren.34 Op deze wijze is verzekerd dat een noodtoestand niet langer duurt dan noodzakelijk.
Het is niet zinvol om verdere, algemene richtlijnen op te stellen over het moment
waarop een afgekondigde noodtoestand moet worden opgeheven. Het vaststellen van dat
moment vergt een weging van de omstandigheden van het geval en in het bijzonder van
de wijze waarop de buitengewone omstandigheid die tot het afkondigen van de noodtoestand
leidde, zich ontwikkelt. Die weging is bij uitstek situationeel en laat zich daarom
niet in algemene richtlijnen vatten.
In het verlengde van het onderhavige voorstel van wet wijst het Veiligheidsberaad
op de aansluiting van het crisisrecht op het staatsnoodrecht. In dit verband onderkent
het Veiligheidsberaad het belang van landelijke coördinatie, maar wel met inachtneming
van de lokale autonomie. Ook wijst het Veiligheidsberaad erop dat verhouding tussen
overheden bij bovenregionale en landelijke crises moet worden verhelderd, zowel in
de algemene keten als in relatie tot de functionele ketens.
Het kabinet onderschrijft deze uitgangspunten en betrekt deze bij de verdere vormgeving
van zowel het staatsnoodrecht als het crisisrecht. De verhouding tussen de verschillende
bestuurslagen bij bovenregionale en landelijke rampen en crises is onderdeel van de
aangekondigde wijziging van de Wvr en de Veiligheidswet BES. In dat traject is ook
aandacht voor de mogelijkheid van landelijke coördinatie, met behoud van de lokale
autonomie. Zowel het Veiligheidsberaad als de veiligheidregio’s zijn bij dit traject
betrokken. In aanvulling daarop is er ook bij de modernisering van sectorale staatsnoodwetgeving
uitdrukkelijk aandacht voor de verhouding tussen de verschillende actoren, en de aansluiting
van de algemene keten op de functionele ketens.
Regeldruk
Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft dit voorstel van wet niet geselecteerd
voor een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de regeldruk heeft.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, onderdelen A, B, C, D, G, H, I, K, L, M, N en P
In het algemene deel van deze toelichting is toegelicht dat de beperkte noodtoestand
vervalt en de algemene noodtoestand daarom voortaan wordt aangeduid als: de noodtoestand.
Deze onderdelen voorzien in de daardoor noodzakelijke wijzigingen van de Cwu. In verband
daarmee vervalt ook lijst A.
Zoals in paragraaf 3.3 van het algemene deel is toegelicht, wordt het mogelijk het
afkondigen en opheffen van de noodtoestand te beperken tot het Europese deel van Nederland,
tot Caribisch Nederland of tot een of meer openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba. Dit wordt mogelijk gemaakt door de toevoeging van een nieuw vierde lid aan
artikel 1 en van een nieuw tweede lid aan artikel 3.
De overige bestaande procedures, waarborgen en voorwaarden voor het afkondigen, voortduren
en opheffen van de algemene noodtoestand (na inwerkingtreding van dit voorstel: de
noodtoestand), alsmede de noodbepalingen die gedurende deze noodtoestand in werking
kunnen worden gesteld, blijven ongewijzigd.
Artikel I, onderdeel E
Artikel 4 Cwu regelt dat het afkondigen van de algemene noodtoestand van rechtswege
leidt tot het eindigen van een eerder afgekondigde beperkte noodtoestand. Mutatis
mutandis geldt dit ook indien van de beperkte noodtoestand wordt opgeschaald naar
een algemene noodtoestand. Na inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet
resteert slechts één noodtoestand. Artikel 4 vervalt daarom.
Artikel I, onderdeel F
Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om de verouderde aanduiding «Onze Minister van
Justitie» te actualiseren.
Artikel I, onderdeel J
Waar voorheen twee gelijktijdige, afzonderlijke koninklijke besluiten waren vereist
(één om de noodtoestand af te kondigen, en één om noodbepalingen in werking te stellen)
voorziet dit onderdeel erin dat het koninklijk besluit waarmee een noodtoestand wordt
afgekondigd tevens voorziet in de inwerkingstelling van een of meer noodbepalingen.
Artikel 8, eerste en tweede lid, wordt daarop aangepast. Vanzelfsprekend blijft het
mogelijk om gedurende een noodtoestand aanvullende noodbepalingen in werking te stellen
als de aard en het verloop van de buitengewone omstandigheden daartoe noodzaakt. Ook
in dat geval geschiedt die inwerkingstelling bij koninklijk besluit, op voordracht
van de Minister-President. Dit blijft ongewijzigd.
Artikel I, onderdeel O
Met het schrappen van de beperkte noodtoestand resteert slechts één uitzonderingstoestand:
de noodtoestand (voorheen: de algemene noodtoestand). De citeertitel van de Cwu is
daarop aangepast.
Artikel I, onderdeel Q
Dit onderdeel wijzigt de (thans overgebleven) lijst bij de Cwu, waarop noodbepalingen
zijn opgenomen die gedurende de noodtoestand in werking kunnen worden gesteld.
Subonderdelen 1 en 2
Lijst A, bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden
vervalt (artikel I, onderdeel P). Gelet daarop is het opschrift van de lijst B (oud)
gewijzigd, hernoemd naar «bijlage», en vervalt in de aanhef de verwijzing naar de
algemene noodtoestand.
Subonderdelen 3 tot en met 9
Hiermee wordt een aantal verwijzingen gecorrigeerd. Een aantal bestaande noodbepalingen
was per abuis niet opgenomen. Het betreft hier de artikelen 62 en 63 van de Veiligheidswet
BES, de artikelen 67 en 70 van de Postwet 2009, artikel 13, tweede lid, van de Mediawet
BES en artikel 5, derde lid, van de Opiumwet. Dit heeft geen materiële gevolgen gehad:
uit de in voormelde artikelen opgenomen verwijzing naar de artikelen 7, eerste lid,
en 8, eerste lid, Cwu, een noodtoestand als bedoeld in artikel 1, eerste lid, Cwu,
respectievelijk de algemene noodtoestand bleek reeds dat deze artikelen in werking
konden worden gesteld gedurende een noodtoestand.35 Met betrekking tot de Wet behoud scheepsruimte 1939 en de Loodsenwet zijn verwijzingen
verbeterd naar een niet meer bestaand artikel, respectievelijk een niet bestaand lid.
Artikelen II tot en met XLVII
In een aantal sectorale wetten wordt naar de uitzonderingstoestand of de beperkte
of de algemene noodtoestand verwezen. Het schrappen van de beperkte noodtoestand en
het hernoemen van de algemene noodtoestand noopt daarom tot technische wijzigingen
in deze wetten. Deze wijzigingen betreffen het schrappen van de verwijzingen naar
artikel 7, eerste lid, Cwu in de standaardbepalingen voor separate toepassing. Tevens
is de nieuwe citeertitel van de Cwu (zie artikel I, onderdeel O) in deze artikelen
verwerkt. In artikel XL zijn voor artikel 14 van de Invoeringswet openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba de bepalingen uitgeschreven die op de met het wetsvoorstel
afgeschafte lijst A stonden (inclusief de hierboven bij artikel I, onderdeel P, toegelichte
verbeteringen ten aanzien van de Wet behoud scheepsruimte 1939 en de Loodsenwet).
Hiermee is geen inhoudelijke wijziging beoogd.36 Ook is een omissie hersteld door artikel 5, derde lid, van de Opiumwet toe te voegen.
Voorts zijn in een aantal wetten bepaalde noodbepalingen gekoppeld aan het afkondigen
van de beperkte of de algemene noodtoestand.37 Zo bepaalt artikel 31 Wbbbg dat het begaan van bepaalde misdrijven of overtredingen
zwaarder wordt bestraft gedurende de beperkte of de algemene noodtoestand. Een ander
voorbeeld is de Oorlogswet voor Nederland, waarin een aantal van de buitengewone bevoegdheden
uit hoofdstuk II van die wet gedurende de beperkte of de algemene noodtoestand niet
aan de Minister van Defensie, maar aan het militair gezag toekomen. Dergelijke bepalingen
zijn zodanig gewijzigd dat daarin slechts nog wordt verwezen naar de noodtoestand.
Volledigheidshalve zij opgemerkt dat geen van deze bepalingen bevoegdheden of regelingen
bevatten die specifiek golden voor de beperkte noodtoestand: het betreft in alle gevallen
bevoegdheden of regelingen die zowel gedurende de beperkte als de algemene noodtoestand
van toepassing waren. Het schrappen van deze verwijzingen leidt daarom niet tot een
inhoudelijke wijziging.
Artikel XLVIII
Dit artikel bevat een standaardinwerkingtredingsbepaling waarmee wordt voorzien in
de mogelijkheid van gefaseerde inwerkingtreding. Die mogelijkheid is primair bedoeld
voor de artikelen II tot en met XLVII, waarvoor het moment van inwerkingtreding dient
te worden afgestemd op de inwerkingtreding van andere wetsvoorstellen tot modernisering
van noodwetgeving.38
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel
Ondertekenaars
D.M. van Weel, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.