Brief regering : De Nederlandse warmtetransitie en de rol van collectieve warmte

Nr. 122
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 juli 2026

Collectieve warmtesystemen zijn voor een belangrijk deel van de gebouwde omgeving
de goedkoopste oplossing om van het aardgas af te gaan en dragen daarmee bij aan verduurzaming
en weerbaarheid. Bovendien kunnen lokale warmtebronnen alleen worden ontsloten door
collectieve warmtesystemen, en dragen ze via flexibiliteit en opslag bij aan een geïntegreerd,
toekomstbestendig energiesysteem. In het coalitieakkoord staat dat het kabinet vol
blijft inzetten op collectieve warmte, om zo ook netcongestie te verminderen. Daarmee
wordt onnodige netverzwaring – en de forse kosten die hiermee gepaard gaan – voorkomen.
In deze brief geeft het kabinet graag meer duiding bij deze ambitie. Ook heeft de
Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) tijdens het commissiedebat
van 26 maart jl. de toezegging gedaan om voor de zomer een Kamerbrief te sturen over
de betaalbaarheid van collectieve warmte samen met de Minister van Klimaat en Groene
Groei (KGG).

Met deze brief geeft het kabinet invulling aan deze toezegging en wordt de Tweede
Kamer tevens geïnformeerd over een aantal gerelateerde onderwerpen, zoals de planning
van de Wet collectieve warmte, het amendement houtige biomassa, de warmtegemeenschappen,
de toezegging over het onderzoek naar het voorkomen van de ongewenste overlap van
subsidie voor warmtepompen in collectieve warmte wijken1 en de motie van leden Flach en Kröger2 om opnieuw te onderzoeken of een warmtegemeenschap toch met een meerderheidsbelang
mag deelnemen in een warmtebedrijf. Tot slot geeft het kabinet de voortgang aan op
de volgende moties:

• de motie van lid Rooderkerk3 over het doorontwikkelen van de WIS in overleg met de Warmtealliantie;

• de motie van lid Van Oosterhout cs4 over de financiering van warmtenetten;

• de motie van het lid Kröger5 over het faciliterend kader voor warmtegemeenschappen over een onderzoek over de
belemmeringen voor warmtegemeenschappen;

• de motie van lid Kröger6 om binnen 4 jaar na inwerkingtreding van de Wcw kostengebaseerde tarieven fase 2
in te voeren;

• De motie van lid Grinwis CS7 om een kostengebaseerd referentietarief uit te werken voor kleine collectieve warmtesystemen;

• De motie van lid Kröger8 om onderzoek te doen naar het effect van ETS2 op de gasreferentie en de kosten van
warmtebedrijven en een eventuele correctie hiervan.

De Nederlandse warmtetransitie

In een wereld waarin geopolitieke spanningen toenemen is het vergroten van energieonafhankelijkheid
een topprioriteit geworden. Huishoudens, bedrijven en maatschappelijke instellingen
hebben de afgelopen jaren grote schommelingen in hun energierekening gezien als gevolg
van conflicten elders in de wereld. Verduurzaming van de gebouwde omgeving, zowel
door energiebesparing als het verminderen van de afhankelijk van fossiele brandstoffen,
zorgt voor grotere weerbaarheid van de samenleving tegen energieprijsschokken. Het
realiseren van energiezuinige gebouwen die gebruik maken van een duurzame warmtevoorziening
is dan ook een belangrijk doel van het kabinet.

In de gebouwde omgeving heeft het verduurzamen van de warmtevoorziening brede, direct
zichtbare en voelbare effecten. Onderzoek van TNO9 laat bijvoorbeeld zien dat energiebewuste woningen vaak hun warmtevraag beperken
door passende isolatie en ventilatie. Goed geïsoleerde en geventileerde woningen leiden
tot minder luchtwegklachten, minder reumatische klachten en daarmee tot lagere zorgkosten.
Bewoners ervaren meer comfort: minder tocht en vochtproblemen. Ook de kwaliteit van
wonen, leren en werken verbetert. Een goed geïsoleerde woning biedt rust, stabiliteit
en een gezonder binnenklimaat. Daarnaast stijgt de waarde aanzienlijk na verduurzaming;
gebouwen met een beter energielabel realiseren gemiddeld een veel hogere marktwaarde.
En misschien wel het meest direct zichtbaar: een verduurzaamd huis of bedrijfspand
zorgt voor een lagere en stabielere energierekening in vergelijking met niet duurzame
panden, waardoor huishoudens, (mkb-)bedrijven en maatschappelijke instellingen minder
kwetsbaar zijn voor pieken in fossiele energieprijzen.

Om deze verduurzaming van de gebouwde omgeving te realiseren staat Nederland in veel
wijken voor een ingrijpende warmtetransitie: woningen en bedrijfsgebouwen moeten worden
geïsoleerd en installaties aangepast, straten dienen opengebroken te worden om nieuw
leidingwerk te realiseren en nieuwe energiebronnen moeten worden ontsloten. Tegen
deze achtergrond kiest het kabinet voor een duidelijke koers, waarin alle groepen
in de samenleving de stap kunnen zetten om hun onafhankelijkheid van fossiele brandstoffen
te vergroten. Gemeenten zijn hierbij een belangrijke spil, het kabinet ondersteunt
hen in hun regierol met een stevig pakket aan wetgeving, waaronder de Wet gemeentelijke
instrumenten warmtetransitie (Wgiw) en de Wet collectieve warmte (Wcw). Gemeenten
onderzoeken waar collectieve warmte de beste oplossing is en leggen dit uiterlijk
31 december 2027 vast in hun warmteprogramma’s.10 Er zijn ook wijken waar voor gemeenten nu al duidelijk is dat ofwel collectieve warmte
de «robuuste» keuze is, of waar de elektrische warmtepomp dat is. Alternatieve scenario’s
zijn dan duurder of praktisch niet uitvoerbaar. Het kabinet stimuleert gemeenten om
juist in die wijken te beginnen met de overstap naar een duurzame warmteoplossing
en bewoners daarover te informeren. Waar collectieve warmte niet de meest geschikte
oplossing is, stimuleert en – per 2029 – normeert het kabinet de uitrol van hybride,
slimme warmtepompen. Het voorstel voor de invulling van de normering wordt de komende
tijd uitgewerkt, de Kamer wordt hierover in het najaar geïnformeerd.

Uitdagingen betaalbaarheid collectieve warmte

De opschaling van collectieve warmte staat of valt met het aantrekkelijk maken van
de overstap voor bewoners. In de dichtbebouwde woonwijken waar weinig ruimte is voor
warmtepompen is de overstap naar collectieve warmte meestal de beste manier om deze
woningen te verduurzamen. Vaak gaat het in deze wijken om woningen in het sociale
huursegment. In deze wijken is een hoger risico op energiearmoede en ervaren bewoners
onvoldoende handelingsperspectief in de energietransitie. Gemeenten en woningcorporaties
hebben een grote rol in het ontzorgen van bewoners.

In eerdere Kamerbrieven11 werd al geconstateerd dat de eindgebruikerskosten en nationale kosten voor collectieve
warmte nog niet op één lijn liggen. De meerwaarde van collectieve warmte in het energiesysteem
(zoals het vermijden van netverzwaringen of de mogelijkheid om met warmtebuffers pieken
in energiegebruik af te vlakken) landt niet in de business case van een collectieve
warmte project. De investering in een collectief warmtesysteem moet direct via de
aangesloten eindgebruikers terugverdiend worden, landelijk kan er niet gesocialiseerd
worden. Op systeemniveau is opschaling van collectieve warmte wenselijk, maar dan
moeten we de overstap voor de eindgebruiker ook aantrekkelijk maken. Om drempels weg
te nemen wil het kabinet de betaalbaarheid en financierbaarheid stimuleren. Er zijn
al verschillende subsidies beschikbaar voor warmtebronnen, warmtenetten en inpandige
aanpassingen. De bestaande subsidies zijn echter nog niet voldoende effectief om investerings-
en aansluitdrempels weg te nemen en zo de relatieve betaalbaarheid te borgen. Dit
heeft verschillende oorzaken:

1. Complexiteit van collectieve warmteprojecten: collectieve warmteprojecten zijn complex, een rendabele businesscase vraagt vaak
om meerdere subsidies voor verschillende doelgroepen en gelijktijdige besluitvorming
van diverse partijen. Dit kan knellen wanneer investeringsagenda’s, vervangingsmomenten
of subsidietermijnen niet op elkaar aansluiten. Daarnaast kunnen bewoners niet zelf
het overstapmoment bepalen, wat de bereidheid om aan te sluiten vermindert.

2. Onzekerheid over warmtetarieven: bewoners stappen minder snel over als kosten onzeker zijn. Meer zekerheid leidt
tot meer aansluitingen en een sterkere businesscase. De overgang naar kostengebaseerde
tarieven is een stap vooruit: het geeft warmtebedrijven zekerheid dat ze hun kosten
terugverdienen, en eindgebruikers dat ze niet meer betalen dan nodig. Echter hoe de
tarieven zich zullen verhouden tot de kosten van alternatieven is nog niet zeker.
Wel valt te verwachten dat de kosten van alternatieven zoals gasgestookte CV-ketel
en elektrische warmtepompen zullen stijgen.12 Hierdoor zal het relatieve prijsverschil tussen de verschillende warmtescenario’s
naar verwachting kleiner worden.

3. Nadelige vergelijking hoogte vastrecht: het relatief hoge vastrecht van collectieve warmte wordt vaak genoemd als knelpunt.
Deels zijn de kosten inderdaad hoger dan voor een cv-ketel, maar de vergelijking pakt
ook nadelig uit doordat investerings- en onderhoudskosten van de warmtevoorziening
zichtbaar zijn in de warmterekening, terwijl vergelijkbare kosten bij een cv-ketel
minder zichtbaar zijn. Voor huurders geldt dit nog sterker, omdat onderhouds- en vervangingskosten
doorgaans via de verhuurder lopen. Hierdoor wordt de overstap naar collectieve warmte
vaak als nadeliger ervaren dan hij is.

4. Wrong pocket/herverdelingsprobleem: de baten van collectieve warmte voor het energiesysteem, zoals minder investeringen
in elektriciteitsinfrastructuur, lagere kosten voor balancering van het net en inzet
regelbaar vermogen, komen niet terecht bij het warmtebedrijf of bij de eindgebruiker.
Hierdoor ontbreekt een financiële prikkel om in de optimale oplossing te investeren
in wijken waar collectieve warmte vanuit nationale kosten wenselijk is. Bovendien
worden de kosten van het warmtenet geheel in rekening gebracht bij de lokale eindgebruikers
van een net, terwijl deze bij elektriciteit en gas over alle aangesloten eindgebruikers
worden omgeslagen via de nettarieven. Op dit moment zijn subsidies dan ook de enige
methode om kosten te herverdelen.

Verbeteringen betaalbaarheid collectieve warmte

Het kabinet constateert dat de opschaling van warmtenetten stagneert en wil deze vlottrekken
door genoemde knelpunten te adresseren. Momenteel loopt er een tweetal onderzoekstrajecten
en is een viertal oplossingsrichtingen in gang gezet.

Interdepartementale Beleidsonderzoek energietransitie woningvoorraad 2050

Het eerste traject is het Interdepartementale Beleidsonderzoek (IBO) energietransitie
woningvoorraad 2050.13 In dit onderzoek worden oplossingsrichtingen aangedragen voor eerder genoemde uitdagingen.
Daarbij wordt gekeken naar de mogelijkheid om subsidies te richten op wijken waar
collectieve warmtesystemen de verduurzamingsoptie met de laagste nationale kosten
zijn, zodat subsidies direct bijdragen aan de realisatie van de warmtetransitie tegen
de laagste kosten. Ook wordt onderzocht of het mogelijk is om bij de vaststelling
van investeringssubsidies langjarige zekerheid over de warmtetarieven vast te leggen,
waarbij gestuurd wordt op tarieven die kunnen concurreren met het gangbare alternatief.
Doel is om de relatieve betaalbaarheid te waarborgen voor de afnemer enerzijds. Anderzijds
moet voorkomen worden dat het warmtebedrijf teveel subsidie ontvangt als de tarieven
van een gasgestookte CV-ketel of een elektrische warmtepomp in de toekomst veranderen
als gevolg van bijvoorbeeld een hogere gasprijs of hogere tarieven voor het elektriciteitsnet.
Tenslotte wordt onderzocht hoe collectieve warmte zo optimaal mogelijk kan bijdragen
aan een efficiënte inrichting van het lokale energiesysteem en welke mogelijkheden
er zijn om de baten hiervan ook daadwerkelijk bij de afnemer van warmte te doen landen.
Door op energiesysteem niveau naar de opgave te kijken kunnen er bron- en sectoroverschrijdend
prikkels ontstaan voor warmtebedrijven om te investeren in collectieve warmtesystemen
op die plekken waar het ook een meerwaarde heeft. Omdat keuzes in het IBO op enkele
onderwerpen ook doorwerken in de Startanalyse is het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) voornemens om na de zomer een nieuwe update te publiceren van de Startanalyse
voor aardgasvrije buurten. Het kabinet kijkt met interesse uit naar de uitkomsten
van het IBO, die na de zomer verwacht worden.

Onderzoek clusteraanpak

Het tweede traject is het onderzoek naar de zogenaamde clusteraanpak om opschaling
te stimuleren. Deze denkrichting is door AT Osborne en Rebel uitgewerkt en getoetst
aan de wensen vanuit de sector. De uitkomsten van dit onderzoek geven het kabinet
interessante overwegingen mee voor ondersteuning van de betaalbaarheid van collectieve
warmte: uitkomsten die nu al opgepakt worden om het subsidie-instrumentarium beter
te laten aansluiten op de behoeften uit de sector. De clusteraanpak is een aanpak
die zich richt op de gebieden in Nederland waar de geconcentreerde warmtevraag en
lokaal warmteaanbod bij elkaar komen en die daarmee geschikt zijn voor de opschaling
in de aanleg van grote collectieve warmtesystemen. Het eindrapport is bijgevoegd bij
deze brief.14 Er zijn 23 potentiële warmteclusters in beeld gebracht. In de meest vergevorderde
clusters zouden volgens het rapport in de komende zeven tot tien jaar minimaal 200.000
aansluitingen op een collectief warmtesysteem gerealiseerd kunnen worden als de projecten
beschikken over voldoende financiering en draagvlak.

De uitkomst van het onderzoek bevat een aanpak met twee componenten: 1) een set van
bestuurlijke afspraken of «clusterdeal» over scope, doelstelling, concrete resultaten
in termen van te realiseren aansluitingen en kostenreducties en over het leren en
beschikbaar maken van geleerde lessen voor andere clusters en de rest van Nederland
en 2) een subsidie voor de realisatie van het collectieve warmtesysteem specifiek
gericht op de clusters. De onderzoekers geven aan dat met name bij clusters in Nederland
met een geconcentreerde warmtevraag er met bestuurlijke gebiedsafspraken tussen diverse
partijen (denk aan gemeente(n), warmtebedrijf, grootschalige afnemer van warmte, aanbieder
van warmte, woningcorporatie en aannemer) een vliegwieleffect gecreëerd kan worden
in de ontwikkeling van collectieve warmte. Dit voorziene vliegwieleffect ontstaat
doordat in deze aanpak de eerste stap gestimuleerd wordt met zicht op vervolgstappen.
Betrokken stakeholders verdelen de risico’s, planningen en investeringen onderling
en gaan uit van langjarig programmeren, vanuit het grotere energiesysteem gedacht.
Keuzes voor vroege optimalisatie (zoals overdimensionering op de diameter van de transportleiding
in de eerste projectfase die steeds meer benut wordt in de vervolgfases) maken het
totale warmtesysteem op programmaniveau goedkoper. Opschaling is hierdoor kansrijker.

Inzet kabinet

Het kabinet ziet voordelen van de clusteraanpak. De onderzoekers van de clusteraanpak
constateren echter ook dat er momenteel meer potentiële projecten dan subsidiemiddelen
zijn. Eveneens ontbreken langjarige middelen voor de SAH-regeling: per 2027 is er
al sprake van een acuut tekort dat opgevangen moet worden. Zonder aanvullend budget
betekent dit dat er met de bestaande middelen minder aansluitingen gerealiseerd kunnen
worden. Daarnaast is naar verwachting meer subsidiebudget per aansluiting nodig om
zo een aantrekkelijk aanbod te realiseren. Bij volgende budgettaire besluitvormingsmomenten
zal het kabinet dit meenemen in de afwegingen. Het kabinet wil zoveel mogelijk impact
maken door met de beschikbare middelen de meest robuuste collectieve warmtesystemen
te stimuleren. De grootte van een project is daarbij niet op voorhand leidend, maar
wel of deze kansrijk is om op korte termijn ontwikkeld te worden. Het kabinet acht
het niet wenselijk om een nieuwe aanpak te ontwikkelen naast het bestaande subsidie-instrumentarium:
dit kost tijd en de ambitie is juist snel opschalen. Met de optimalisatie van het
subsidie-instrumentarium kan een krachtige stap gezet worden.

1. Gerichter inzetten van subsidie-instrumentarium

De Ministeries van Economische Zaken en Klimaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties
en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)onderzoeken hoe de genoemde succesfactoren
van een clusteraanpak geïmplementeerd kunnen worden in het huidige subsidie-instrumentarium.
Doel is om de verbeterde Warmtenet Investeringssubsidie (werktitel: WIS2.0) in 2027
open te stellen. De volgende onderdelen zullen hierin terug komen:

a. De ontwikkeling van een aantrekkelijk aanbod voor de eindgebruiker, in gebieden waar collectieve warmte ook tot de laagste maatschappelijke kosten leidt.
De uitkomsten van het IBO-onderzoek gaan helpen bij het bepalen van de exacte invulling
van dit aantrekkelijke aanbod.

b. Het maken van bestuurlijke gebiedsafspraken tijdens de ontwikkelfase van het collectieve warmtesysteem, om schaal- en synergievoordelen
te benutten, risico’s te verdelen en om het warmtesysteem flexibel in te passen in
het decentrale energiesysteem. Deze zouden kunnen aansluiten op de Interbestuurlijke
Samenwerkingsafspraken die met medeoverheden uitgewerkt worden in het kader van de
Energieafspraken onder het Landelijk ondersteuningsprogramma Energietransitie i.o.15 Door deze afspraken kan een meerjarige planning gemaakt worden om een warmtesysteem
gefaseerd uit te rollen. Dit moet resulteren in een betere inschatting van de planning,
risico’s en kosten voordat de subsidie op de aanlegfase wordt verstrekt, waardoor
projecten minder vertraging en kostenstijging ervaren. In combinatie met het inzetten
op standaard aanlegmethoden kan subsidie hiermee doeltreffender en doelmatiger worden
ingezet in de aanlegfase.

c. Integratie van randvoorwaardelijke subsidies voor de aanleg van een collectief warmtesysteem in één regeling. De integratie van
inpandige woningsubsidies (Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing
(ISDE) en Stimuleringsregeling Aardgasvrije Huurwoningen (SAH)) en toekomstgerichte
systeemleidingen in de WIS 2.0 heeft prioriteit. Aanvullend hierop wordt een gedeeltelijke
samenvoeging met de Subsidie Warmte-infrastructuur Glastuinbouw (SWiG) voor gedeelde
systeemleidingen met de glastuinbouw onderzocht. Verderop in de toekomst kunnen mogelijk
ook andere subsidies geïntegreerd worden.

d. Creëren van meer flexibiliteit als projecten kunnen optimaliseren voor de toekomst via overdimensioneren, of wanneer
ze tegen onvoorziene kosten of vertragingen aanlopen, waardoor de verstrekte subsidie
niet meer voldoende is voor een financieel haalbare aanleg.

De verdere invulling van de WIS2.0 gaat het kabinet in de komende maanden afwegen
in gesprek met de sector, waaronder de Warmtealliantie. Hiermee onderneemt het kabinet verdere actie op de motie Rooderkerk16 over het doorontwikkelen van de WIS in overleg met de Warmtealliantie. Om de warmteprojecten
die dicht tegen een investeringsbesluit aan zitten gelegenheid te geven nog dit jaar
een subsidieaanvraag te laten indienen wordt de huidige openstelling van de WIS verlengd
tot en met 30 november 2026.

2. Verruiming staatssteunkader: herziening Algemene Groepsvrijstellingsverordening

In de conclusies van het rapport over de clusteraanpak wordt geadviseerd om over te
stappen van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) als staatssteunkader,
naar de Dienst Algemeen Economisch Belang als staatssteunkader. Een overstap heeft
als mogelijk voordeel dat er meer steun en flexibiliteit kan worden verleend. Het
kabinet ziet op dit moment voldoende mogelijkheden om binnen de bestaande AGVV-kaders
verdere stappen te zetten in de ondersteuning van collectieve warmtesystemen, rekening
houdend met de onzekerheid van collectieve warmteprojecten in de praktijk. Daarmee
kan op korte termijn voortgebouwd worden op bestaande instrumenten en uitvoeringsstructuren.

Hierbij is het goed te vermelden dat de Europese Commissie de AGVV herziet. Dit biedt
kansen voor het betaalbaarder maken van collectieve warmte. In den brede wordt door
het kabinet ingezet op een ruimere definitie van het begrip «eigen vermogen» in de
definitie van «Onderneming in moeilijkheden» (OIM), om zo meer ondernemingen toegang
te verlenen tot nationale steunmaatregelen waarbij sprake is van staatssteun. De Kamer
is hier eerder over geïnformeerd.17 Dit is van belang voor bijvoorbeeld de WIS en de SWiG, die gebruik maken van dit
staatssteunkader en de nog vorm te geven garantieregeling. Verder zijn in de publieke
consultatie specifiek voor collectieve warmte een aantal aanbevelingen meegegeven
zodat de hiervoor genoemde instrumenten effectiever ingezet kunnen worden. Dit betreft
onder meer het verzoek om de maximaal toegestane steunpercentages voor grote en middelgrote
ondernemingen te verruimen door ze gelijk te stellen aan het maximaal toegestane steunpercentage
voor kleine ondernemingen van 50%; dit zou voor grote ondernemingen een verruiming
van 20% betekenen. Ook is gevraagd om opheldering over het vereiste van de commissie
dat een collectief warmtesysteem energie-efficiënt moet zijn of worden om in aanmerking
te komen voor subsidie, omdat verwacht wordt dat ook na 2030 piek- en noodvoorzieningen
voor een deel gebruik zullen maken van fossiele bronnen. Het kabinet volgt de ontwikkelingen
en beziet na vaststelling van de nieuwe AGVV, naar verwachting per 1 januari 2027,
of de subsidie-instrumenten aanpassing behoeven.

3. Versterken publieke realisatiekracht: mogelijke overname private warmtebedrijven

Op 17 oktober 2025 heeft het kabinet het advies van warmteverkenner Rooijers gedeeld
met de Kamer18, waarin hij adviseert om de grote private warmtebedrijven over te nemen. In navolging
hierop heeft het kabinet vervolggesprekken gevoerd met de warmtebedrijven, medeoverheden,
pensioenfondsen, infrastructuurbedrijven en hun aandeelhouders. Op grond van deze
gesprekken trekt het kabinet de conclusie dat overname kan bijdragen aan de versnelling
van de uitrol van collectieve warmte, en dat met overname kennis en kunde in de sector
behouden blijft. Daarom is het kabinet bereid om via de begin dit jaar opgerichte
dochter van Energie Beheer Nederland (EBN), de Nationale Deelneming Warmte BV (NDW),
private warmtebedrijven over te nemen. De NDW en de warmtebedrijven worden daarom
gevraagd om gesprekken over een eventuele overname te starten, alvorens deze partijen
daadwerkelijk kunnen gaan onderhandelen over een transactie. Doel van deze fase is
om vertrouwelijk informatie uit te kunnen wisselen over hoe een transactie er daadwerkelijk
uit kan komen te zien. De overname van de bestaande warmtebedrijven kan op veel verschillende
manieren worden vormgegeven, waarbij er naast de NDW ook betrokkenheid kan zijn van
andere partijen (denk hierbij bijvoorbeeld aan medeoverheden, pensioenfondsen en infrastructuurbedrijven).
Een gezamenlijke overname kent een langer tijdpad. Gelet op het belang van een vlotte
overnameprocedure kan het kabinet bij de start van de onderhandelfase besluiten om
andere partijen pas na de eventuele overname te laten toetreden als medeaandeelhouder.
Anders dan werd voorzien bij de aanwijzing van NDW als nationale deelneming warmte
in februari jl.19 zou NDW daardoor bij een eventuele overname mogelijk enig- of meerderheidsaandeelhouder
kunnen worden in de overgenomen warmtebedrijven. Een definitief besluit tot overname
is afhankelijk van de voortgang en uitkomst van de gesprekken, en van de financiële
besluitvorming. Bij een eventuele overname dient dekking binnen de begroting op het
daarvoor gelegen begrotingsmoment te worden gevonden.

4. Dempen financieringsrisico’s: Garantieregeling Warmtenetten

De Garantieregeling Warmtenetten creëert aantrekkelijkere financieringsvoorwaarden,
wat daardoor ook bijdraagt aan aantrekkelijkere warmtetarieven. In de Kamerbrief van
10 februari jl.20 werd het streven gedeeld de Garantieregeling Warmtenetten in de zomer te consulteren
en per 1 januari 2027 open te stellen. Tijdens de verdere uitwerking is echter gebleken
dat de internetconsultatie deze zomer naar verwachting niet gehaald zal worden. De
planning is nu gericht op consultatie in dit jaar en openstelling in de loop van 2027.
Tot die tijd wordt toegewerkt naar een doeltreffende regeling, waarbij de vormgeving
en werkwijze afgestemd wordt met (sector-)banken, (toekomstige) aandeelhouders van
aangewezen warmtebedrijven (EBN en infrastructuurbedrijven), gemeenten en warmtegemeenschappen.
Laatstgenoemde worden betrokken via de VNG en Energie Samen. De initiële looptijd
van de garantieregeling is vijf jaar. Tegen het einde van deze periode zal een evaluatie
plaatsvinden. Daarin wordt ook bezien of het opportuun is de looptijd van de garantieregeling
te verlengen, dan wel de opgebouwde risicovoorziening over te dragen aan een Waarborgfonds
met achterborgstelling van het Rijk en een obligoverplichting van deelnemers. Voor
voortzetting in een Waarborgfonds is in elk geval een voorwaarde dat sprake is van
een kritische massa van deelnemers in de sector.

Implementatie Wet collectieve warmte (Wcw)

Planning inwerkingtreding Wcw en Bcw

In 2025 is de Wcw in beide Kamers behandeld en aangenomen. In de Wcw zijn regels gesteld
die noodzakelijk zijn in het belang van een betrouwbare, betaalbare en broeikasgassen-vrije
warmtevoorziening. Deze wet treedt gefaseerd in werking. Voor de meeste artikelen
geldt dat inwerkingtreding pas kan plaatsvinden als ook het Besluit collectieve warmte
(hierna: Bcw) en de ministeriële regeling zijn afgerond en in werking kunnen treden.
Op 29 mei 2026 is het Bcw aan de Eerste en Tweede Kamer aangeboden voor de voorhang.
De volgende stap is verzending naar de Raad van State voor advisering. Inmiddels is
parallel hieraan op 11 juni de internetconsultatie van de ministeriële regeling gestart,
deze staat open tot 9 juli.21 Het tijdpad voor inwerkingtreding op 1 januari 2027 is krap, maar belangrijk voor
duidelijkheid voor de sector.

Amendement houtige biomassa

Het is kabinetsbeleid om houtige biomassa niet in te zetten voor ruimteverwarming.
De Tweede Kamer heeft tijdens de behandeling van de Wcw een amendement aangenomen
om houtige biomassa verder in te perken.22 Dit amendement bevat twee onderdelen. Ten eerste verandert het de definitie van hernieuwbare
bron waardoor een aangewezen warmtebedrijf geen (tijdelijke) ontheffing van de duurzaamheidsnormering
kan krijgen op basis van een geplande overstap op houtige biomassa. Ten tweede wordt
houtige biomassa uitgesloten uit de definitie van hernieuwbare bronnen voor warmte
waarvoor garanties van oorsprong (verder: GvO) aangevraagd kunnen worden. Een nadere
juridische analyse van dit tweede onderdeel heeft uitgewezen dat deze uitsluiting
leidt tot inadequate implementatie van de hernieuwbare-energierichtlijn (de Renewable
Energy Directive, de «RED»). De paragraaf waarin GvO’s worden geïmplementeerd in de
Wcw, heeft een groter bereik dan collectieve warmtevoorziening. Voor hoogwaardigere
toepassing van houtige biomassa dan ruimteverwarming is het nodig GvO’s op basis van
de bepalingen van deze paragraaf te kunnen blijven verstrekken. Daarom zal een wijziging
van de Wcw op dit punt worden opgenomen in het wetsvoorstel voor de implementatie
van het Europese Decarbonisatiepakket. Inwerkingtreding van met de Europese richtlijn
strijdige bepalingen zou immers kunnen betekenen dat de Europese Commissie een inbreukprocedure
zou starten.

Voor de inzet van nieuwe houtige biomassa-installaties ten behoeve van collectieve
warmtesystemen heeft dit voorstel overigens naar verwachting geen gevolgen. GvO’s
kunnen immers niet gebruikt worden, omdat het kabinetsbeleid is en blijft om geen
SDE++-subsidie te verstrekken voor nieuwe biomassa installaties die worden ingezet
voor ruimteverwarming.

Warmtegemeenschappen

In lijn met de motie over het faciliterend kader voor warmtegemeenschappen van het
lid Kröger23 heeft het kabinet Topsector Energie gevraagd een onderzoek te starten naar de belemmeringen
voor warmtegemeenschappen. Collectieve warmteprojecten zijn technisch, financieel
en sociaal-maatschappelijk vaak complexer dan projecten voor het opwekken of leveren
van elektriciteit. De resultaten hiervan zijn inmiddels bekend en zijn als bijlage
bij deze Kamerbrief gevoegd. Het onderzoek concludeert dat warmtegemeenschappen een
relevante rol kunnen spelen in de warmtetransitie, mede door de formele en herkenbare
positie in de Wcw. Tegelijkertijd wordt er ook op gewezen dat de slagingskans in hoge
mate wordt bepaald door de samenhang in de inrichting van de juridische eisen, organisatorische
rolverdeling, financieringsvoorwaarden en maatschappelijke legitimiteit. Daarbij speelt
de lokale context van een warmtegemeenschap ook een bepalende rol. Deze resultaten
zal het kabinet gebruiken om te komen tot een actieplan om invulling te geven aan
het faciliterend kader voor warmtegemeenschappen, wat wordt geïntegreerd in het bredere
faciliterend kader van energiegemeenschappen in het algemeen. Zodra dit actieplan
is afgerond zal deze worden gedeeld met de Kamer.

In een motie van de leden Flach en Kröger24 wordt het kabinet verzocht om opnieuw onderzoek te doen naar de mogelijkheid dat
ook een warmtebedrijf met een meerderheidsbelang van een warmtegemeenschap en een
publiek minderheidsbelang wordt aangewezen voor een warmtekavel in dezelfde procedure
als warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang en warmtegemeenschappen (artikel
2.5 van de Wcw). Zoals in de Kamerbrief van 10 februari 202625 is toegelicht, heeft het kabinet ter uitvoering van deze motie een zienswijze van
de koepel van warmtegemeenschappen, Energie Samen, over dit vraagstuk gevraagd en
de landsadvocaat verzocht om met open vizier opnieuw het kabinet over dit vraagstuk
te adviseren en daarbij de zienswijze te betrekken. Bij deze advisering is Energie
Samen betrokken geweest. De landsadvocaat heeft geconcludeerd dat een warmtebedrijf
waarin een warmtegemeenschap deelneemt met een meerderheidsbelang en daarnaast een
of meer openbare lichamen met een minderheidsbelang, gelet op de doelstellingen van
de Wcw, vanuit Europeesrechtelijk perspectief niet houdbaar is.26 Het vraagstuk en het advies van de landsadvocaat is vervolgens voorgelegd aan de
Europese Commissie. De Europese Commissie heeft niet te kennen gegeven de conclusie
ter discussie te stellen. Het kabinet vindt het dan ook niet wenselijk dat het college
ook een dergelijk warmtebedrijf aan kan wijzen in dezelfde procedure als warmtebedrijven
met een publiek meerderheidsbelang en warmtegemeenschappen. Hiermee beschouwt het
kabinet de motie als afgedaan.

Tariefregulering fase 2

Met de motie van het lid Kröger27 heeft de Kamer gevraagd om binnen 4 jaar na inwerkingtreding van de Wcw kostengebaseerde
tarieven fase 2 in te voeren. Het kabinet acht dit haalbaar. De ACM heeft al eerste
stappen gezet: in mei zijn de concept regulatorische accountingregels (RAR) in consultatie
gegaan.28 Het kabinet werkt verder aan de lagere regelgeving voor tariefregulering fase 2.
De verdere uitwerking van tariefregulering in het Bcw voor aangewezen warmtebedrijven
en tarieflimiet zal naar verwachting in 2027 aan de Kamer ter voorhang worden aangeboden.

De motie van het lid Grinwis c.s. vraagt de regering een kostengebaseerd referentietarief
uit te werken voor kleine collectieve warmtesystemen.29 Opties voor dit kostengebaseerde referentietarief worden momenteel uitgewerkt en
besproken met de sector.

De ACM heeft met de verbeterde rendementsmonitor steeds beter inzicht in de kosten
van warmtebedrijven en de verwachte hoogte en spreiding van kostengebaseerde tarieven.
Een eerste analyse van deze gegevens wordt naar verwachting binnenkort gepubliceerd
in Economievakblad ESB.

Sjablonen voor de kavelsystematiek

De Wcw schrijft een procedure voor om warmtebedrijven aan te wijzen en globale en
uitgewerkte kavelplannen vorm te geven. Ter ondersteuning van deze aanwijzing en planvorming
wordt in samenwerking met RVO gewerkt aan sjablonen die warmtebedrijven en gemeenten
kunnen gebruiken. Aangezien de aanwijzingsprocedure en planvorming gedeeltelijk anders
is voor overgangsrechtelijke situaties en ontheffingsaanvragers, worden aparte sjablonen
opgesteld voor deze twee doelgroepen. Om de sjablonen zo goed mogelijk bij de praktijk
te laten aansluiten is input opgehaald bij een brede vertegenwoordiging van de sector
en overheden. Al deze reacties worden meegenomen in een definitieve versie van de
sjablonen die na de zomer 2026 beschikbaar komen. Er wordt bij deze sjablonen ook
zoveel mogelijk afstemming gezocht met ACM, die ook een formele rol heeft bij de aanwijzingen
en ontheffingen, bijvoorbeeld met de bekwaamheidstoets. Het streven is om met deze
sjablonen dubbel werk voor warmtebedrijven, gemeenten en ACM te voorkomen.

Overig

Onderzoek WarmtelinQ

WarmtelinQ is een ondergrondse warmteleiding waarmee warmte uit de Rotterdamse haven
kan worden gebruikt om 120.000 huizen en bedrijven in Zuid-Holland duurzaam te verwarmen.
Het project had in 2025 een grote financiële tegenvaller. In de Kamerbrief collectieve
warmte van 10 februari 202630 is vermeld dat het kabinet Fakton Energy heeft gevraagd onderzoek te doen om vast
te stellen of WarmtelinQ (hierna: WLQ) nog steeds de duurzame optie is met de laagste
nationale kosten, en of er alternatieven zijn die financieel aantrekkelijker, technisch
haalbaar en ruimtelijk inpasbaar zijn. Het rapport is een bijlage bij deze brief.

De analyse laat zien dat warmte via WLQ voor bestaande netten de laagste nationale
kosten kent. Voor nieuwe oplossingen liggen de nationale kosten dichter bij elkaar,
binnen een bandbreedte van circa 20%. Het hybride warmtepompscenario scoort daarbij
het best, gevolgd door buurtwarmtepompen, all-electric, WLQ en geothermie.

De uitkomsten kennen echter aanzienlijke onzekerheden, waarbij WLQ de kleinste onzekerheidsmarge
heeft. Alle onderzochte scenario’s zijn technisch haalbaar, maar kennen verschillende
risico’s. Bij hybride warmtepompen vormt de beschikbaarheid van groen gas een belangrijk
aandachtspunt voor zowel kosten als CO2-reductie. Netcongestie speelt in alle scenario’s een rol, maar is geen doorslaggevende
kostenfactor. WLQ legt door de beperkte elektriciteitsvraag het minste beslag op het
elektriciteitsnet. Het belangrijkste risico voor WLQ is de toekomstige beschikbaarheid
van industriële restwarmte. Hoewel voldoende potentieel aanwezig is, kiezen bedrijven
mogelijk vaker voor eigen benutting van restwarmte vanwege stijgende energie- en CO2-kosten. Ruimtelijk gezien lijkt WLQ het beste inpasbaar door een beperkt bovengronds
ruimtebeslag en een efficiënte benutting van ruimte in woningen. Tegelijkertijd vragen
collectieve warmtesystemen extra ruimte in de ondergrond. Vanuit systeemperspectief
is een nadeel van restwarmte tot slot de afhankelijkheid van industriële partijen.
Daar staat tegenover dat een regionale warmtebackbone zoals WLQ op termijn een robuust
en flexibel warmtesysteem kan ondersteunen, met meerdere bronnen, uitwisseling tussen
warmteclusters en restwarmte als stabiele basisvoorziening.

Het onderzoek biedt relevante inzichten voor de warmtetransitie in de provincie Zuid-Holland.
Het kabinet ziet in de resultaten een bevestiging van de toegevoegde waarde van WLQ
voor de verduurzaming van bestaande collectieve warmtesystemen in Den Haag en Leiden
en de potentie om een belangrijke bijdrage te leveren aan de verdere verduurzamingsopgave
van gebouwen en glastuinbouw in Zuid-Holland. Het kabinet erkent de geschetste risico’s
en uitdagingen voor de uitkoppeling en betaalbaarheid van restwarmtebronnen in de
haven en de tijdige opschaling en volloop van nieuwe warmtenetten. Gegeven deze risico’s
en onzekerheden acht het kabinet het vrijmaken van aanvullende financiële middelen
voor WLQ, bovenop de eerder verleende (€ 122,5 mln.) en toegezegde subsidies (€ 622
mln.),31 op dit moment niet opportuun. Het is in dit stadium onvoldoende zeker dat aanvullende
subsidie voor WLQ leidt tot meer aansluitingen op collectieve warmtesystemen, additionele
CO2-uitstoot reductie en verlichting van netcongestie ten opzichte van andere technieken.
Indien de genoemde risico’s de komende jaren weggenomen of gemitigeerd worden kan
een nieuwe inschatting gemaakt worden van de doelmatigheid van een eventuele aanvullende
financiële bijdrage ter ondersteuning van de verdere volloop van WLQ. Het kabinet
ziet wel het belang om meer vraagcreatie vanuit de glastuinbouw en de gebouwde omgeving
in de regio te stimuleren en om de uitkoppeling van restwarmte in den brede te ondersteunen.
De komende tijd wordt bezien in welke vorm de voor WLQ gereserveerde subsidiemiddelen
het beste kunnen worden beschikt, met oog voor doelmatigheid van het subsidie-instrumentarium
en de gevolgen voor WarmtelinQ Transport Services, warmtebedrijven en eindgebruikers
van warmte. Hierover wordt de Kamer na de zomer geïnformeerd.

Tussentijdse evaluatie Nieuwe Warmte Nu

Het programma Nieuwe Warmte Nu (NWN) is in 2022 van start gegaan als één van de projecten
onder het Nationaal Groeifonds. NWN verstrekt subsidie aan innovatieve projecten die
een vliegwiel op gang kunnen brengen voor de ontwikkeling van collectieve warmtesystemen.
Sinds de start van het programma zijn de omstandigheden waarin de markt moet opereren
significant veranderd met de komst van de Wcw, netcongestie problematiek, gestegen
realisatiekosten en geopolitieke spanningen die hun weerslag hebben op de warmteprijs.
Het kabinet heeft daarom adviesbureau Ecorys gevraagd om een tussentijdse evaluatie
uit te voeren, die in mei 2026 is afgerond. Het eindrapport is toegevoegd als bijlage
aan deze brief. Ecorys heeft becijferd wat de impact van vertraging of stoppen van
projecten is op de doelen van het programma. Dit laat zien dat de voortgang in ongeveer
de helft van de projecten onder druk is komen te staan. Zes projecten zijn uiteindelijk
gestopt, waarmee het programmadoel van 26.000 collectieve warmte aansluitingen verlaagd
wordt naar ongeveer 22.000. Naar aanleiding hiervan en ook op basis van adviezen van
Ecorys en de Stichting Nieuwe Warmte Nu is een voorstel ingediend bij het Nationaal
Groeifonds voor verlenging van het programma en nieuwe bestedingen binnen de huidige
financiële kaders met als doel om zoveel mogelijk van de oorspronkelijk beoogde resultaten
alsnog te behalen en waardevolle kennis van koplopers op te doen en te borgen voor
de warmtesector als geheel. De adviescommissie heeft hierover advies uitgebracht en
de minsterraad heeft hierover besloten. Het programma wordt verlengd tot en met 2030
en het leer- en ontwikkelprogramma wordt voortgezet. De vrijgevallen middelen van
projecten die gestopt zijn worden niet herbesteed voor nieuwe warmtenetprojecten of
innovatieprojecten.

Warmtepompen in collectieve warmte wijken

Het kabinet heeft eerder toegezegd32 te onderzoeken hoe ongewenste overlap van subsidie voor warmtepompen in collectieve
warmte wijken voorkomen kan worden, mits dat op een uitvoerbare en juridisch houdbare
manier kan. Aan deze toezegging is uitvoering gegeven middels een ambtelijke verkenning.
Een brede groep belanghebbenden is actief betrokken en geconsulteerd, waaronder vertegenwoordigers
van de warmtenet-, warmtepomp- en installatiesector, energieleveranciers, netbeheerders
en vertegenwoordiging van woningeigenaren en verhuurders. Daarnaast heeft de VNG een
consultatie onder ongeveer vijftig gemeenten uitgevoerd. Gemeenten hebben een centrale
rol in de warmtetransitie, het kabinet is daarom blij met de inspanningen van de VNG
in deze verkenning.

Uit de ambtelijke verkenning blijkt dat het aantal warmtepompen in potentiële collectieve
warmte wijken op dit moment beperkt is, maar de komende jaren naar verwachting toeneemt.
De impact ervan op de totstandkoming van warmtenetten is vooralsnog beperkt, onder
meer omdat de ISDE voor warmtepompen vooral wordt gebruikt in niet-stedelijke wijken,
wat niet de doorsnee collectieve warmtewijken zijn. Ook gaat het in ruim de helft
van de ISDE aanvragen om een hybride warmtepomp, die een warmtenet niet in de weg
zit en een tussenstap kan zijn naar collectieve warmte. In één wijk kunnen bovendien
meerdere verduurzamingsopties worden toegepast, passend bij de grote variatie aan
woningen, gebouwen en eindgebruikers. In hoeverre er sprake is van ongewenste overlap
moet gaan blijken uit de warmteprogramma’s en kavelplannen van de gemeenten. De verkenning
wijst verder uit dat juridische uitsluiting van subsidie voor warmtepompen in collectieve
warmte wijken serieuze haken en ogen kent. Deze haken en ogen gaan onder meer over
de verhouding tot het recht op een «opt out» in de Wgiw, het gelijkheidsbeginsel en
de rechtszekerheid, omdat het plan tot aanleggen van een warmtenet ook kan wijzigen
of zelfs stoppen.

In gesprekken met stakeholders kwam vooral naar voren dat vermindering van het maatschappelijk
draagvlak voor de warmtetransitie in den brede een reëel risico is. Daarnaast wordt
gevreesd voor een averechts gedragseffect, waarbij het in de toekomst wegvallen van
subsidie juist een prikkel geeft om nog snel een warmtepomp te installeren. Hoewel
het risico van onwenselijke overlap dat de Algemene Rekenkamer signaleert wordt herkend,
kent het juridisch uitsluiten van subsidie daarom op dit moment geen draagvlak. Alle
sectorpartijen onderschrijven dat het wenselijk is om prioriteit te geven aan het
verbeteren van informatievoorziening, monitoring en het vergroten van de aantrekkelijkheid
van aansluiting op een warmtenet voor woningeigenaren. Om die reden zet het kabinet
allereerst in op versterkte informatievoorziening en monitoring via het CBS. Eind
dit jaar brengt het CBS een eerste rapportage uit. Op basis van die monitoring houdt
het kabinet vinger aan de pols en kan worden bezien of uitsluiting in enige vorm op
een later moment wel wenselijk is. In de bredere beleidsmix kan dit bijvoorbeeld betrokken
worden bij keuzes over de samenloop tussen normering en subsidiëring van warmtepompen.

Impact onderzoek ETS2 op tarieven warmtebedrijven

De motie van het lid Kröger vraagt de regering om onderzoek te doen naar het effect
van ETS2 op de gasreferentie en de kosten van warmtebedrijven, en als ETS2 leidt tot
hogere warmtetarieven te verkennen hoe daarvoor kan worden gecorrigeerd.33 Dit voorjaar is onderzoek gedaan door Trinomics en Blueterra, de uitkomsten vindt
u bij deze brief. In het onderzoek is ook het effect van bijmengverplichting groen
gas meegenomen, omdat deze verplichting van toepassing zal zijn voor ETS2-sectoren
en daarmee ook doorwerkt in warmtetarieven en kosten. De geschatte stijging van de
consumentenprijs voor aardgas en daarmee het maximale variabele warmtetarief onder
het huidige gasreferentie als gevolg van ETS2 (incl. bijmengverplichting) is ongeveer
€ 4/GJ. Als warmtebedrijven deze maximale stijging berekenen, kan het een huishouden
ongeveer € 8 a € 9 per maand extra kosten. Ook de kosten van warmtebedrijven stijgen
onder ETS2, voor sommige daarvan met meer dan € 4/GJ. Ongeveer 85% van de warmtelevering
valt echter onder grotere opwekkingsinstallaties die al onder ETS1 vallen, of gebruikt
volledig duurzame opwek. Die wordt dus niet geraakt door ETS2.

Het kabinet zal de uitkomsten van dit onderzoek betrekken bij de verdere beslissing
over hoe in tariefregulering bij warmte onder de Wcw moet worden omgegaan met de impact
van ETS2 en bijmengverplichting.

Tot slot

De warmtetransitie is belangrijk en kent uitdagingen. In deze brief laat het kabinet
zien dat er aandacht is voor de knelpunten en dat er diverse acties in gang zijn gezet
die bijdragen aan een aantrekkelijk aanbod voor die bewoners die in collectieve warmte
wijken wonen. De inzichten die zijn verzameld vanuit de onderzoeken en gesprekken
met de sector helpen daarbij. De uitwerking van de tariefregulering onder de Wcw is
van groot belang de komende periode, net als de vormgeving van de WIS2.0. Op basis
van de uitkomsten van het IBO kan het kabinet nader besluiten nemen om de aantrekkelijkheid
van collectieve warmte verder te verbeteren. Ik kijk ernaar uit om in september met
de commissie hierover verder van gedachten te wisselen.

Mede namens de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S. van Veldhoven-van der Meer