Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 947 Wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten in verband met het verhogen van het aandeel van gas uit hernieuwbare bronnen in de totale leveringen van gas aan afnemers (Wet bijmengverplichting groen gas)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoud
blz.
I.
ALGEMEEN DEEL
2
1.
Inleiding
2
1.1.
Essentie van het wetsvoorstel
3
2.
Hoofdlijnen van het voorstel
4
2.1.
Groen gas als onderdeel van het toekomstige energiesysteem
4
2.2.
Doelstelling
10
2.3.
Werking van de verplichting
13
2.4.
Inrichting van het systeem van de bijmengverplichting
18
2.5.
Flexibiliteit binnen de bijmengverplichting
20
3.
Verhouding tot hoger recht
21
3.1.
EU ETS2
22
3.2.
RED richtlijn 2018/2001
22
3.3.
Herziene gasrichtlijn 2024/1788
24
3.4.
ESR verordening 2023/857
24
3.5.
Notificatie op grond van Richtlijn (EU) 2015/1535
24
3.6.
Algemene verordening gegevensbescherming
26
3.7.
Internationale handelsbetrekkingen
27
4.
Verhouding tot nationale regelgeving
27
4.1.
Implementatiewet herziene gasrichtlijn
27
4.2.
Wet milieubeheer, Wet op de economische delicten, Gaswet en de Energiewet
27
4.3.
Algemene wet bestuursrecht
28
5.
Gevolgen van de bijmengverplichting
28
5.1.
Effecten van de bijmengverplichting voor producenten en afnemers
28
5.2.
Klimaat- en milieueffecten en Sustainable Development Goals
29
5.3.
Financiële effecten van de bijmengverplichting voor producenten en afnemers
29
5.4.
Regeldrukeffecten
30
6.
Uitvoering
31
6.1.
Uitvoering door de NEa
31
6.2.
Uitvoering door VertiCer
32
6.3.
Uitvoering in het kader van wisselen tussen de bijmengverplichting en subsidiering
32
7.
Toezicht en handhaving
33
7.1.
Toezicht op ketenemissiereductie
33
7.2.
Betrouwbaarheid van gegevens
34
7.3.
Toezicht door de NEa op de verplichting
35
7.4.
Handhaving
36
8.
Financiële gevolgen
40
9.
Advies en consultatie
40
9.1.
Advisering
40
9.2.
Handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets)
41
9.3.
Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR-toets)
45
9.4.
Internetconsultatie
46
9.5.
Gerichte Consultatie
56
9.6.
mkb-toets
56
10.
Evaluatie
56
11.
Inwerkingtreding en overgangsrecht
57
II.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
57
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Om klimaatverandering te beperken, streeft Nederland naar een reductie van de netto
emissies van broeikasgassen van ten minste 55% in 2030, om in 2050 de netto uitstoot
van emissies tot nul te hebben gereduceerd in lijn met de Klimaatwet. Dit vraagt om
een aanpassing van het energiesysteem. In een klimaatneutraal Nederland zal een deel
van de energievoorziening nog steeds draaien op gas. Dit is echter geen aardgas, maar
CO2-neutraal gas zoals groen gas1.
Het opschalen van de groengasmarkt en het realiseren van het groeipotentieel is essentieel
in Nederland vanwege de grote afhankelijkheid van aardgas. Sinds de jaren zestig is
aardgas de belangrijkste energiebron voor verwarming. Meer dan 80% van de Nederlandse
huishoudens en het midden- en kleinbedrijf is bijvoorbeeld aangesloten op een distributiesysteem
voor aardgas. Daarnaast is aardgas een belangrijke brandstof en grondstof in de industrie.
Het (gedeeltelijk) vervangen van aardgas door groen gas is een essentieel element
in de omschakeling naar klimaatneutrale energiebronnen.
De overgang naar een schoon energiesysteem is voor de EU nog urgenter geworden sinds
de Russische invasie van Oekraïne, waardoor ook het belang van groen gas nog groter
is geworden. De EU heeft in het RePowerEU-plan2 onder andere een doelstelling opgenomen van 35 bcm jaarlijkse productie van groen
gas tegen 2030. Dit draagt bij aan balans op de energiemarkt en onafhankelijkheid
van Russische fossiele brandstoffen. Het stimuleren van meer groengasproductie in
Nederland en de EU draagt in brede zin bij aan het reduceren van de afhankelijkheid
van geïmporteerd aardgas, en daarmee aan onze strategische autonomie.
De huidige groengasproductie bedraagt in Nederland ongeveer 0,3 miljard m3 (bcm; billion cubic metres). Binnen de Effort Sharing Regulation (ESR), die toeziet
op emissiereductie (inclusief lidstaat-specifieke verplichtingen), wordt de bijdrage
aan emissiereductie door groengasconsumptie meegeteld in het land waar groen gas wordt
geproduceerd. Hiervoor worden de fysieke transportstromen gevolgd, waardoor de bijdrage
aan broeikasgasuitstoot door groengasproductie in de praktijk wordt meegerekend in
het land van invoeding in het gasnet. Om bij te dragen aan de Nederlandse emissiereductiedoelstelling
is het wenselijk dat groengasproductie binnen Nederland ten behoeve van invoeding
in het net voldoende wordt gestimuleerd.
Op de langere termijn is duidelijk dat Nederland niet genoeg groen gas zal kunnen
produceren om in de eigen behoefte te kunnen voorzien3. Het is daarom ook nodig om te werken aan robuuste importketens, waarbij groen gas
uit andere Europese landen tezamen met de opschaling van productie van groen gas in
Nederland kan bijdragen aan de transitie van de Nederlandse economie.
Dit wetsvoorstel beoogt de groei van groengasproductie in Nederland stimuleren en
leidt naar verwachting tot meer consumptie in Nederland van groen gas dat is geproduceerd
in andere EU-lidstaten. Beide gevolgen worden naar verwachting gerealiseerd door de
verplichting aan energieleveranciers om jaarlijks een bepaalde hoeveelheid groen gas
te leveren aan eindgebruikers in Nederland (de consumenten die binnen de ETS2 afbakening
vallen) en deze hoeveelheid exponentieel op te laten lopen t/m 2031. Deze verplichte
levering, oplopend tot ruim 0,8 miljard m3 in 2031, zorgt voor de benodigde stimulering om te investeren in productie-installaties,
in de EU maar ook specifiek in Nederland. Het is wenselijk dat het wetsvoorstel ook
significant bijdraagt aan de benodigde investeringen in productiecapaciteit in Nederland
en niet alleen maar zorgt voor stimulering van buitenlandse groen gas productie. De
mate waarin dit wetsvoorstel resulteert in het benutten van het Nederlandse productiepotentieel
zal worden betrokken bij de evaluatie van het wetsvoorstel, en zal een rol spelen
bij beslissingen over bijvoorbeeld de voortzetting van de verplichting op de langere
termijn en bij de vormgeving van aanvullend beleid voor specifiek Nederlandse producenten.
1.1. Essentie van het wetsvoorstel
Onder de bijmengverplichting groen gas krijgen energieleveranciers de verplichting
om jaarlijks een bepaalde hoeveelheid broeikasgasuitstoot te reduceren door het leveren
van groen gas aan hun eindgebruikers. Groen gas wordt daarbij ingevoed in het bestaande
(Europese) aardgasnetwerk. Dit betekent dat niet rechtstreeks kan worden gemeten hoeveel
groen gas er door elke leverancier wordt geleverd, omdat in het aardgasnet ingevoed
groen gas niet kan worden onderscheiden van fossiel aardgas. Binnen de bijmengverplichting
wordt gebruik gemaakt van de gangbare praktijk waarbij de levering van groen gas aan
eindgebruikers door energieleveranciers kan worden aangetoond door het afboeken van
Garanties van Oorsprong (GvO). Daarnaast wordt er, enkel voor het kunnen voldoen aan
de bijmengverplichting, een aparte verhandelbare eenheid geïntroduceerd, namelijk
de groengaseenheid (GGE). De GGE is afgeleid van de reeds bestaande GvO en verandert
verder niks aan de rol van GvO’s in het aantonen aan consumenten dat de aan hen geleverde
energie hernieuwbaar is. De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa), die de voorgestelde
uitvoerende- en toezichthoudende instantie is, informeert de energieleveranciers jaarlijks
hoeveel GGE’s nodig zijn om aan de verplichting te voldoen.
Het wetsvoorstel is in reikwijdte beperkt tot het Europese deel van Nederland en is
dus niet van toepassing op Caribisch Nederland. Het wetsvoorstel heeft ook een sterke
relatie met Europese regelgeving, deze is niet van toepassing in Caribisch Nederland.
Daarnaast geldt het praktische bezwaar dat er in geen van de drie openbare lichamen
gebruik gemaakt wordt van gas in de energievoorziening, waardoor het ook niet mogelijk
wordt geacht om groen gas te leveren aan afnemers.
2. Hoofdlijnen van het voorstel
2.1. Groen gas als onderdeel van het toekomstige energiesysteem
2.1.1. De meerwaarde van groen gas
Groen gas is een belangrijke bouwsteen in een duurzaam en robuust energie-, grondstoffen-
en landbouwsysteem. Groen gas wordt gemaakt uit hernieuwbare (bio)grondstoffen, waardoor
het dezelfde eigenschappen krijgt als aardgas (methaan). We maken daarbij onderscheid
tussen biomethaan en e-methaan. Biomethaan wordt doorgaans geproduceerd uit reststromen,
bijvoorbeeld uit de agrarische sector en de voedselindustrie. De gebruikte biogrondstoffen
moeten daarbij voldoen aan de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria
van de RED. Door middel van vergisting of vergassing wordt uit deze reststromen biogas
geproduceerd. Dit gas wordt vervolgens opgewerkt tot biomethaan. Groen gas kan ook
worden geproduceerd door koolstofdioxide en duurzame waterstof om te zetten tot methaan,
voor zover de hernieuwbaarheid kan worden aangetoond met garanties van oorsprong en
voldaan wordt aan de broeikasgasemissiereductievereisten uit de Richtlijn hernieuwbare
energie4 (RED). Voor zover groen gas wordt geproduceerd uit dergelijke grondstoffen van niet-biologische
oorsprong spreken we van e-methaan.
De productie en inzet van groen gas draagt bij aan het bereiken van de klimaatdoelen
op het gebied van broeikasgasemissiereductie en het reduceren van de afhankelijkheid
van Nederland van aardgasimport. Groen gas is voor veel toepassingen in beeld als
verduurzamingsroute. Omdat groen gas in de meeste gevallen uit biogrondstoffen wordt
gemaakt, moet gestuurd worden richting een zo hoogwaardig mogelijke inzet van groen
gas. In de praktijk zal groen gas met name interessant zijn voor sectoren met een
hogere betalingsbereidheid, waar geen alternatieven voorhanden zijn. Gedacht kan worden
aan de piekbehoefte in de elektriciteits- en warmteproductie; dit wordt binnen het
duurzaamheidskader biogrondstoffen als overbruggingstoepassing geclassificeerd. Op
de langere termijn kan groen gas gebruikt worden binnen de hoogwaardige toepassingen
zoals de chemische sector. Ook binnen de categorie energetische toepassingen wordt
gebruik van groen gas voorzien, bijvoorbeeld als sluitstuk in de gebouwde omgeving,
maar alleen op plekken waar alternatieven niet haalbaar zijn. Omdat groen gas als
energiedrager via het bestaande aardgasnetwerk kan worden getransporteerd en geconsumeerd
kan er eenvoudig gestuurd worden op de hoogwaardige inzet van groen gas en zijn er
nauwelijks risico’s op lock-in.
Groengasproductie kan dus een wezenlijke bijdrage leveren aan een schoon en zeker
energiesysteem. Daarnaast kan groen gas bijdragen aan andere urgente maatschappelijke
opgaven zoals de reductie van broeikasgasemissies in de landbouw en de ontwikkeling
van een circulair grondstoffensysteem. Een specifiek voorbeeld is de inzet van mest
als grondstof voor groen gas. Mestvergisting draagt bij aan een reductie van methaan-
en stikstofemissies, zeker wanneer dit gecombineerd wordt met snelle afvoer van mest
uit de stal (dagontmesting) en digestaatverwerking. Door opschaling van groengasproductie
middels mestvergisting kan dus een belangrijke bijdrage geleverd worden aan de opgaves
van de landbouw. Dit is extra relevant indien mestvergisting plaatsvindt in een land
als Nederland met een stikstofoverschot. De verwachting is dat op de korte termijn
het stikstofdeel van het digestaat (een restproduct van mestvergisting) een bijdrage
kan leveren aan de vervanging van kunstmest op basis van fossiele bronnen. Het EU
Nitraatcomité heeft hiermee in september 2025 ingestemd (Kamerstuk 22 112, nr. 4167). Als er hierop geen bezwaren worden ingediend door het Europees Parlement en de
Raad, kan de Commissie deze wijziging van de Nitraatrichtlijn binnen enkele maanden
aannemen. In bredere zin kan de groengasproductie bijdragen aan perspectief voor de
agrarische sector, doordat groengasproductie voor extra inkomsten voor de boer zorgt
en door de verwaarding van reststromen die geen andere functie hebben.
Nederland zet in op een sterke toename van het gebruik en de productie van groen gas
als onderdeel van het overkoepelende wettelijke doel uit de Klimaatwet van 55% broeikasgasemissiereductie
in 2030. Ook draagt de productie van groen gas bij aan het Europese doel om in 2030
ten minste 42,5% energie uit hernieuwbare bronnen te verbruiken, en het streven naar
45% verbruik van energie uit hernieuwbare bronnen.
2.1.2. Beleidsinzet voor groei van groengasproductie in Nederland
De huidige groengasproductiecapaciteit in Nederland bedraagt circa 0,3 bcm per jaar,
opgebouwd in een periode van ruim 10 jaar. Deze productietoename is gerealiseerd onder
het huidige subsidieregime. Om een significante bijdrage te kunnen leveren aan doelen
op het gebied van hernieuwbare energie en broeikasgasemissiereductie is het echter
nodig dat het groeitempo van groengasproductie en -verbruik significant gaat stijgen,
meer dan mogelijk wordt geacht onder het bestaande stimuleringsbeleid.
De groei van de afgelopen jaren is grotendeels gerealiseerd op basis van het Besluit
stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie (Stb. 2007, 410), hierna: SDE++-subsidie. Het wordt om meerdere redenen niet aannemelijk geacht dat
het realiseren van de groengasambities haalbaar is op basis van enkel het bestaande
instrumentarium:
• Allereerst, is de kracht van vergisting en vergassing, namelijk dat een veelheid aan
heterogene en kleine reststromen omgezet kan worden in een schone en homogene koolstof-
en energiedrager, hierbij tevens haar zwakte: het blijkt in de praktijk lastig om
de sterk wisselende business cases van groengasproducenten uitputtend te ondersteunen
in een subsidie-instrument.
• Ten tweede kennen subsidie-instrumenten voor de ontwikkelfase van projecten een aantal
onzekerheden: de hoogte van de geboden subsidie, de hoogte van het totaal beschikbare
budget en de eisen voor indiening worden jaarlijks vastgesteld en de kans op honorering
hangt nauw samen met de concurrentie vanuit andere energiedragers. Deze onzekerheden,
beperken de bereidheid van projectontwikkelaars om veel projecten gelijktijdig te
ontwikkelen.
• Ten derde vormt één jaarlijks indienmoment een bottleneck in het proces. Wanneer aanvragen
net niet tijdig genoeg klaar zijn of worden afgewezen, ontstaat onmiddellijk een jaar
vertraging.
• Ten vierde geldt specifiek voor vergisting en vergassing, anders dan bij bijvoorbeeld
zon- en windenergie, dat een groot gedeelte van de kosten uit variabele kosten voor
grondstoffen bestaat. Eventuele kostenstijgingen worden niet meegenomen in de SDE++
bedragen, wat het verdienmodel onder druk zet.
• Ten vijfde bieden subsidies weinig zekerheid over doelbereik. Beprijzing geeft weliswaar
zekerheid over de CO2-prijs, maar onzekerheid over resulterende (reductie van) CO2-emissies.
Naast bovengenoemde SDE++-subsidie wordt ingezet op opschaling van vergassingstechnologie
met de openstelling van de DEI+ (Demonstratie Energie- en klimaatinnovatie) voor de
vergassing van reststromen. Deze subsidie is essentieel voor het stimuleren van first-of-a-kind
projecten, maar is niet geschikt voor het stimuleren van grootschalige uitrol. Groen
gas kan ook worden toegepast in het bestaande systeem van de brandstoftransitieverplichting,
opgenomen in titel 9.7 van de Wet milieubeheer, dat inzet op het vergroten van het
aandeel hernieuwbare energie in de transportsector, en kan worden toegepast ter verlaging
van aardgasconsumptie in het EU Emissions Trading System (hierna: ETS1) en in het
Emissions Trading System 2 (hierna: ETS2)5. Beide instrumenten dragen bij aan het verdienmodel voor groen gas, maar leiden op
zichzelf tot een te lage prijs voor groen gas om voldoende opschaling te realiseren
en potentie te ontsluiten. Dat komt ten eerste door een te lage verwachte marktprijs
van emissierechten binnen het ETS1 en ETS2 in vergelijking met productiekosten van
groen gas. Daarnaast kunnen deze instrumenten ingevuld worden met een groot scala
aan hernieuwbare energiedragers, waardoor er te weinig zekerheid is over de specifieke
stimulans voor groen gas.
Het Programma Groen Gas is door het kabinet ingericht om in samenhang te zorgen voor
de juiste beleidsinzet voor groei van de productie van groen gas in Nederland. Binnen
dit programma is gekozen om in te zetten op een additioneel instrumentarium, de bijmengverplichting
groen gas. Middels deze bijmengverplichting wordt ingezet op het verzekeren van een
bepaalde vraag naar groen gas, om zo de benodigde impuls te geven voor een opschaling
van de productie.
2.1.3. Keuze bijmengverplichting
Bovenstaande instrumenten, subsidies en ETS, dragen bij aan groei in de productie
van groen gas, maar zijn onvoldoende om de gewenste mate van groei in productie en
consumptie te realiseren. Overheidsingrijpen is gewenst als de markt onvoldoende in
de noodzakelijke verduurzaming kan voorzien. Uit onderzoek van CE Delft volgt dat
een bijmengverplichting het meest effectieve instrument is om de productie van groen
gas flink op te schalen in Nederland.6 Daarom wordt er gekozen voor het instrument van een verplichting, om een zekere vraag
en voldoende betalingsbereidheid vanuit de markt te garanderen en als gevolg daarvan
voldoende groei en opschaling te realiseren. Het voordeel van een bijmengverplichting
is dat de stimulering mee kan bewegen met veranderende productiekosten en een bijpassende
stimulans voor verschillende business cases kan realiseren. Het biedt meer zekerheid
dan een subsidie, waarvan het bedrag jaarlijks wisselt en waarbij onzekerheid bestaat
voor producenten over het toegekend krijgen van de subsidie. Het meerjarige groeipad
van de verplichting biedt producenten van groen gas voor een langere termijn zekerheid
over de richting van de markt en biedt aanleiding om langjarig en herhaaldelijk investeringen
te programmeren en projecten te ontwikkelen. Een bijmengverplichting (die met name
gebaseerd is op broeikasgasemissiereductie van de keten) draagt ook bij aan het bevorderen
van ketensamenwerking, stimuleert energieleveranciers een sleutelrol te spelen in
het verbinden van vraag en aanbod en mobiliseert aanvullend menselijk en financieel
kapitaal. Een onderzoek van Guidehouse naar de toekomstige beschikbaarheid van groen
gas, de inzet van groen gas en de beleidsinstrumenten die hierop kunnen sturen, onderstreept
dat in ieder geval tot 2030 de stimulerende werking van de bijmengverplichting groen
gas voor producenten in Nederland groter is dan die van ETS1, ETS2 en SDE++7, en daardoor kan resulteren in meer groei van productie.
Het is niet mogelijk gebleken om de bijmengverplichting alleen te richten op Nederlands
groen gas. De vraagstimulering zal dus een breder effect hebben en ook kunnen bijdragen
aan de stimulering van productie in andere landen in de EU. Daarmee levert deze verplichting
in potentie ook een bijdrage aan de EU-doelen op het gebied van hernieuwbare energieproductie
en broeikasgasemissiereductie. In het geval van de RED draagt de extra consumptie
van groen gas in Nederland daarnaast bij aan de Nederlandse bijdrage aan het collectieve
streefcijfer van de Unie op het gebied van het brutoeindverbruik van energie uit hernieuwbare
bronnen. Door de openstelling van de bijmengverplichting voor groen gas dat buiten
Nederland is geproduceerd en ingevoed, is minder goed te voorspellen hoe groot het
stimulerende effect door de bijmengverplichting zal zijn voor nationale productie
ten opzichte van bijvoorbeeld het stimulerende effect van de SDE++. Wel kan worden
gesteld dat het stimulerende effect nog steeds groter is dan het huidige stimuleringsbeleid.
Producenten wordt de mogelijkheid geboden om te kunnen kiezen tussen de SDE++ en de
bijmengverplichting, hierdoor ontstaan meerdere afzetroutes en kunnen producenten
gebruik maken van de marktomstandigheden bij het maken van hun keuze. Daarnaast zorgt
de bijmengverplichting voor meer zekerheid op de langere termijn, omdat producenten
niet meer te maken hebben met de beperkte subsidiehorizon of de wisselende correctiebedragen
van de SDE++. Tenslotte werken andere Europese landen ook aan normerend beleid waardoor
groen gas productie uit Nederland ook geëxporteerd kan worden ten behoeve van verplichtingen
in andere Europese landen. Indien het aandeel Nederlandse productie binnen de bijmengverplichting
tegenvalt dan zal dit worden meegewogen in een evaluatie van het wetsvoorstel. Bij
de evaluatie zal ook bezien worden of de bijmengverplichting de route van groen gas
naar hoogwaardiger inzet niet onnodig bemoeilijkt.
2.1.4. Toepassing groen gas
Groen gas is een breed toepasbare duurzame koolstofdrager met meerwaarde in meerdere
sectoren. Het Rijksbeleid is voor de komende jaren gericht op het beschikbaar maken
van een aanzienlijk volume groen gas. De regering zet hierbij in op opschaling van
de beschikbaarheid van groen gas in het gasnet, zodat er richting 2050 flexibiliteit
bestaat om het groen gas dáár in te zetten waar de meerwaarde het hoogst is. Dit kan
voor andere sectoren en toepassingen zijn dan waar groen gas op de korte termijn wordt
opgeschaald. Parallel aan de opschaling van groen gas onderzoekt de regering de meerwaarde
van groen gas in de verschillende sectoren op langere termijn in het kader van onder
meer het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE).
Reeds bij het Klimaatakkoord is gekeken waar de stimulering van de groengasvraag logisch
zou zijn.8 Op basis van een weging van drie indicatoren kwam de gebouwde omgeving in deze analyse
naar voren als meest voor de hand liggende sector om richting 2030 opschaling te realiseren.9 Deze indicatoren zijn betalingsbereidheid, inpasbaarheid in bestaande infrastructuur
en installaties, en het voorkomen van lock-ins. Met dit laatste wordt het risico bedoeld
dat investeringen als gevolg van beleidsbeslissingen op de korte termijn sturend zijn
voor beleidsbeslissingen en investeringen op de langere termijn, ook als deze niet
optimaal zijn. De regering heeft eerder om bovenstaande redenen ingezet op opschaling
van vraag naar groen gas binnen de gebouwde omgeving.10 Om de uitvoeringslasten en de lasten voor burgers te beperken is inmiddels besloten
om bij de exacte afbakening van het inzetdomein aan te sluiten bij de afbakening van
ETS2, hier is de gebouwde omgeving ook onderdeel van. ETS2 is een nieuw systeem voor
emissiehandel waarover in december 2022 een akkoord is bereikt binnen de Europese
Unie. Het richt zich op CO2-emissies van alle brandstoffen die worden geleverd aan de gebouwde omgeving, transport
en andere sectoren. De verantwoordelijkheid voor het monitoren van de emissies in
deze sectoren en het betalen van een CO2-prijs (emissierechten) binnen ETS2 ligt bij brandstofleveranciers. De wet ter implementatie
van de herziene ETS-richtlijn is op 30 maart 2024 in werking getreden en is neergelegd
in Afdeling 16.2.2A. Levering van brandstoffen aan de gebouwensector, de wegvervoerssector
en overige sectoren van de Wet milieubeheer.
Groen gas kan ook worden toegepast in andere sectoren, bijvoorbeeld in het bestaande
ETS1 of in de vervoerssector. In de vervoerssector is er bijvoorbeeld een jaarverplichting
voor een verplicht aandeel hernieuwbare energie in brandstofleveringen (waarin ook
wordt gestuurd op ketenemissiereductie) ter uitvoering van de RED. Groen gas kan hier
vrijwillig voor worden gebruikt, maar deze verplichting kan ook met andere brandstoffen
worden ingevuld. In de (zware) industrie kan de inzet van groen gas bijdragen aan
het verlagen van emissies, waardoor bijvoorbeeld de verplichting om emissierechten
in te leveren onder het ETS1 afneemt. Bij deze sector speelt echter mee dat de internationale
concurrentiepositie kan verslechteren door het belasten van bedrijven met een kostenverhogende
maatregel die niet geldt in andere landen. Daarnaast is het een complicerende factor
dat het voor grootverbruikers mogelijk is om rechtstreeks gas in te kopen op de groothandelsmarkt,
zonder tussenkomst van een energieleverancier. Het is onwenselijk dat door de bijmengverplichting
een ongelijk speelveld wordt gecreëerd, door alleen het gedeelte van de industrie
dat afneemt van een energieleverancier indirect te belasten.
Het bovengenoemde onderzoek van Guidehouse heeft ook gekeken naar de wenselijkheid
van inzet van groen gas in specifieke sectoren, aan de hand van kwantitatieve en kwalitatieve
criteria. Op basis van nationale kosten blijkt dat de inzet van groen gas voor veel
sectoren goedkoper is dan andere duurzame alternatieven. Dit kostenvoordeel is het
grootst voor piekvoorziening van elektriciteit, piekvraag van warmtenetten en de keramiekindustrie.
De laatste sector is daarbij representatief voor de vraag naar hoge temperatuurverwarming
in de regionale industrie (glas, bouwmaterialen, etc.). Daarnaast is de inzet goedkoper
voor (in afnemende mate) woningen in het landelijk gebied, woningen gebouwd tussen
1945–1975, ureumproductie (kunstmest), woningen gebouwd tussen 1905–1945, woningen
gebouwd voor 1905, staalproductie en de binnenvaart. Op basis van de kwalitatieve
criteria, scoren met name sectoren uit de industrie (o.a. staal) hoog. Dit is omdat
het inzetten van groen gas in deze sectoren leidt tot een hoogwaardige, niet-energetische,
inzet van koolstof. Voor specifiek de gebouwde omgeving concludeert Guidehouse op
basis van de kwalitatieve criteria dat de logische inzet van groen gas afhankelijk
is van specifieke factoren, zoals het type gebouw, de locatie en welk duurzaamheidsalternatief
het beste past. Guidehouse geeft aan dat in sommige woningtypes groen gas de enige
realiseerbare optie is, terwijl de inzet van groen gas minder logisch is in woningen
waar betere en goedkopere alternatieven mogelijk zijn (zoals warmtenetten en warmtepompen).
De analyse van Guidehouse omtrent de inzet van groen gas kan in de toekomst helpen
bij het sturen op een hoogwaardige inzet van groen gas. Daarbij past de kanttekening
dat hoewel op macroniveau groen gas voor bepaalde sectoren minder logisch kan zijn
dan alternatieven, er op microniveau altijd situaties kunnen zijn waarin groen gas
wel de beste keuze is (omdat er geen redelijke duurzame alternatieven zijn). Op korte
termijn zal de inzet van groen gas bepaald worden door de bijmengverplichting en de
vraag vanuit de markt. Dit betekent dat een groot deel van het beschikbare groen gas
zal worden ingezet in de ETS2-sectoren en dan voornamelijk de gebouwde omgeving. Het
kabinet ziet de inzet van groen gas als sluitstuk voor de gebouwde omgeving, daar
waar de overstap op andere verduurzamingsalternatieven niet mogelijk is of buitensporig
duur is. Voor de langere termijn blijft het kabinet inzetten op het stimuleren van
hoogwaardige inzet van groen gas, bijvoorbeeld richting de chemie. Binnen de bijmengverplichting
wordt aangesloten bij de afbakening van het ETS2 in Nederland voor zover dit betrekking
heeft op leveringen van gas via het net. Door aan te sluiten bij de levering aan netwerkgebonden
sectoren, blijft de mogelijkheid bestaan om richting 2050 te sturen op de sectoren
waarin groen gas uiteindelijk ingezet moet worden.
2.1.5. Eisen t.a.v. (bio)grondstof gebruik
In dit wetsvoorstel is een grondslag opgenomen om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur de van toepassing zijnde duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria
vast te stellen. In de algemene maatregel van bestuur zal worden aangesloten bij de
duurzaamheidscriteria van de Renewable Energy Directive (hierna: RED). Deze criteria
waarborgen dat er alleen duurzame biogrondstoffen worden gebruikt voor de bijmengverplichting.
Hoe conformiteit met deze criteria moet worden aangetoond – en of aanvullende criteria
worden opgenomen – wordt in lagere regelgeving uitgewerkt. In bestaande regelgeving,
zoals de RED, wordt onderscheid gemaakt tussen producten, co-producten en rest- of
afvalproducten, zonder specifiek te definiëren om welke grondstoffen het gaat. Binnen
de bijmengverplichting groen gas wordt hoofdzakelijk productie van groen gas op basis
van rest- of afvalproducten verwacht omdat het door de sturing op ketenemissiereductie
aantrekkelijk is om biogrondstoffen te gebruiken met een zo gunstig mogelijke CI-score
(Carbon Intensity score). Bij het gebruik van producten of co-producten worden emissies
van bijvoorbeeld teelt of transport meegerekend, waardoor de CI-score significant
hoger uitkomt. De gemiddelde CI-score, en het gebruik van verschillende types grondstoffen,
zal ook worden meegenomen in de evaluatie van het wetsvoorstel.
2.2. Doelstelling
De streefdoelstelling voor de bijmengverplichting is om te komen tot 2,85 Mton CO2-ketenemissiereductie in 2031. De inschatting is dat dit kan worden bereikt met een
groengasproductie van ongeveer 0,84 bcm in 2031, gebaseerd op aannames over het aandeel
van allesvergisting, mestvergisting en vergassing.11 De exacte hoogte van de doelstelling per jaar en de daarbij horende verplichting
wordt vastgelegd in een op dit wetsvoorstel gebaseerde algemene maatregel van bestuur.
In de volgende paragrafen wordt toegelicht waarom voor een doelstelling in termen
van CO2-ketenemissiereductie is gekozen, hoe de hoogte van de doelstelling is bepaald, welk
groeipad wordt gehanteerd om naar de doelstelling toe te werken en hoe de doelstelling
wordt vertaald naar een verplichting.
2.2.1. Sturing op basis van CO2-reductie in de keten
Met de verhoging van de productie van groen gas en de inzet van groen gas in het energiesysteem
levert Nederland een bijdrage aan de reductie van CO2-uitstoot binnen de EU. Het ligt dan ook voor de hand om een doelstelling te kiezen
die direct invulling geeft aan CO2-reductie. Hierbij is er een tweetal opties: een doel uitgedrukt in het volume aan
groen gas en een doel in de vorm van CO2-ketenemissiereductie. Bij een doel op basis van volume volgt de CO2-reductie uit de hoeveelheid aardgas die vervangen wordt door groen gas (methodiek
van het IPCC)12. Bij CO2-ketenemissiereductiesturing wordt er gestuurd op de totale hoeveelheid CO2-reductie die in de hele keten bereikt wordt.
De ketenemissiereductie is het verschil tussen de broeikasgasketenemissie van groen
gas ten opzichte van de ketenemissie van een fossiele referentie brandstof (fossil
fuel comparator (FFC)) en wordt berekend volgens de systematiek van de RED. De keten
kent meerdere schakels, van het beschikbaar komen van biogrondstoffen aan het begin
van de keten, het punt van inzameling van de biogrondstoffen, de handel in de biogrondstoffen,
de groengasproductie, de invoeding in het gasnet tot levering aan een eindgebruiker
aan het eind van de keten.
Sturen op CO2-ketenemissiereductie brengt een aantal voor- en nadelen met zich mee. De belangrijkste
voordelen zijn als volgt:13
• Het belangrijkste voordeel is dat er wordt gestuurd op het optimaliseren van de hele
keten op de reductie van CO2 en dat wordt voorkomen dat optimalisatie alleen gebeurt in de laatste schakel in
de keten (levering aan afnemers). Er wordt daarmee gestuurd op een zo hoog mogelijke
reductie van CO2om zo goed mogelijk invulling te geven aan de klimaatopgave om CO2 te reduceren.
• Door te sturen op CO2-ketenemissiereductie worden technieken met een hogere reductie sterker beloond. Dit
geldt in het bijzonder voor mestvergisting wanneer dit wordt gecombineerd met snelle
mestverwijdering uit de stal (dagontmesting). Door mest te vergisten worden emissies
van methaan uit mestopslagen beperkt. Methaan is een veel sterker broeikasgas dan
CO2 en deze vermeden methaanemissie wordt volgens de rekenregels van de RED meegerekend.
De hogere beloning voor mestvergisting betekent dat de business case voor mestvergisting
aanzienlijk verbetert.
• Omdat de vermeden methaanemissies bij mestvergisting worden gewaardeerd, hoeven de
prijzen voor groen gas minder ver op te lopen voordat mestvergisting rendabel wordt.
Monomestvergisting is een relatief dure techniek door de kleine schaal en de lage
energie-inhoud van mest. Een verlaging van de kosten uit mestvergisting zorgt ervoor
dat deze categorie goedkoper wordt, wat naar verwachting zorgt voor een verlaging
van de evenwichtsprijs tussen vraag en aanbod. Dit zorgt voor een beperking van de
winsten voor producenten met goedkopere productietechnieken en voor een beperking
van de extra kosten voor eindgebruikers.
• Het sluit aan bij hernieuwbare energie vervoer in titel 9.7 van de Wet milieubeheer,
waarvoor wordt voorgesteld vanaf 2026 ook te sturen op CO2-ketenemissiereductie. Dit verkleint het risico dat leveranciers en tussenhandelaren
verschillen in ontwerpopties tussen beide systemen uitbuiten en overwinsten boeken.14
Naast de voordelen is er ook een aantal nadelen bij de keuze voor sturing op CO2-ketenemissiereductie:
• CO2-reductie in de keten is een gegeven dat alleen kan worden berekend in plaats van
te worden gemeten. Dit maakt ketenemissiereductie moeilijk controleerbaar en ook fraudegevoeliger,
omdat elke kilogram reductie een financiële waarde vertegenwoordigt.
• Door de extra toezichtstaken die hiermee samenhangen zal de NEa als uitvoeringsorganisatie
zwaarder belast worden.
De keuze is gemaakt om te sturen op ketenemissiereductie vanwege de voordelen die
dit biedt voor CO2-reductie, het mestpotentieel dat daarbij verwaard kan worden en de positieve gevolgen
voor de haalbaarheid van de emissiereductieambitie en betaalbaarheid van groen gas.
In de uitwerking moet met de extra uitvoeringslast die deze keuze met zich meebrengt
rekening worden gehouden. Er wordt geaccepteerd dat niet alle risico’s op fraude kunnen
worden weggenomen, al zal in de uitwerking worden gestreefd naar het zo veel mogelijk
beperken van dit risico.
2.2.2. Hoogte streefdoelstelling en groeipad
Met de keuze voor sturing op CO2-ketenemissiereductie wordt de doelstelling uitgedrukt in termen van CO2-ketenemissiereductie. Het streefdoel van de bijmengverplichting is 2,85 Mton CO2-ketenemissiereductie in 2031. Deze hoogte valt ruim binnen de potentiële productie
in Nederland, zoals berekend door CE Delft15. Tegelijkertijd staat dit doel gelijk aan drie keer de bestaande productie van groen
gas in Nederland. De significante vraagstimulering als gevolg van de bijmengverplichting
zorgt voor opschaling in groengasproductie. De totale productie van groen gas binnen
de EU is veel hoger dan het benodigde volume voor de bijmengverplichting. Echter,
omdat gesubsidieerd groen gas wordt uitgesloten van de bijmengverplichting, en omdat
bestaande productie veelal wordt ingezet in bestaande afzetmarkten, via contracten
die afgesloten zijn voor een langere periode, is de inschatting dat de bijmengverplichting
resulteert in aanzienlijke opschaling, in Nederland en de EU. De mate waarin de verplichting
daadwerkelijk resulteert in opschaling van groengasproductie in Nederland wordt meegenomen
in de evaluatie van dit wetsvoorstel. Daarnaast zal er dan worden gekeken naar de
wenselijkheid van aanvullend beleid naast de bijmengverplichting, om specifiek Nederlandse
productie te stimuleren.
Er wordt een exponentieel groeipad gehanteerd om toe te groeien naar de streefdoelstelling
in 2031. In onderstaande tabel wordt indicatief weergegeven hoe dit groeipad er uitziet.
Het groeipad zal worden opgenomen en uitgewerkt in de algemene maatregel van bestuur
op basis van onderhavig wetsvoorstel. Hoewel het uitgangspunt is dat het groeipad
tot 2031 vast zal staan, kunnen er onvoorziene omstandigheden in de groengasmarkt
plaatsvinden die aanpassing van het groeipad noodzakelijk maken. Onvoorziene omstandigheden
kunnen er bijvoorbeeld toe leiden dat de groengasproductie drastisch afneemt of stagneert.
De benodigde flexibiliteit wordt door de algemene maatregel van bestuur gegeven. In
de tabel wordt de jaarlijkse voorgestelde verplichting weergegeven. Ter indicatie
wordt aangegeven hoeveel groen gas hiermee correspondeert. De exacte hoeveelheid hangt
af van de mix aan biogrondstoffen die in dat jaar gebruikt wordt. Aangezien er door
de regering niet zal worden voorgeschreven welke mix aan biogrondstoffen wordt toegepast
is de resulterende hoeveelheid groen gas daarmee op voorhand niet zeker.
Er is, zoals hierboven beschreven, brede noodzaak tot opschaling van groengasproductie
en consumptie. Om een significante groei in productie tot stand te brengen moet het
voor producenten en investeerders voldoende financieel aantrekkelijk zijn om groen
gas te gaan produceren. Onderdeel van deze financiële aantrekkelijkheid is ook dat
investeerders zekerheid nodig hebben dat er voldoende tijd is om de investeringen
terug te verdienen. Om deze reden wordt de bijmengverplichting tot in ieder geval
2035 doorgezet. Omdat echter niet zeker is hoeveel groengasproductie op langere termijn
beschikbaar is voor de bijmengverplichting, wordt het doel tussen 2031 en 2035 nog
niet verder verhoogd. Of er ruimte is voor verdere groei in het opbouwpad na 2031
hangt af van een aantal factoren. Zo wordt op termijn bezien of verdere groei wel
noodzakelijk is, of dat andere instrumenten voldoende stimulering bieden voor de productie
van groen gas, zoals ETS1 en ETS2. Indien geconcludeerd wordt dat verdere ophoging
van het opbouwpad na 2031 wenselijk en mogelijk is, dan wordt dit tijdig aangepast
in de algemene maatregel van bestuur, zodat betrokken ketenpartijen zich hier tijdig
op kunnen voorbereiden.
De financiële aantrekkelijkheid van de productie van groen gas is ook afhankelijk
van ontwikkelingen van de aardgas- en elektriciteitsprijs. Een hoge aardgasprijs is
bijvoorbeeld gunstig voor het verdienmodel van groen gas, omdat daarmee het prijsverschil
tussen aardgas en groen gas kleiner wordt. Dergelijke afhankelijkheden maken dat er,
ondanks zorgvuldige analyse bij het opstellen van het ingroeipad, altijd restrisico’s
bestaan die van invloed kunnen zijn op de haalbaarheid van de verplichting. Dit vraag
om enige mate van flexibiliteit. In sectie 2.5 wordt hier nader op ingegaan.
Tabel 1: Jaarlijks voorgestelde bijmengverplichting
Jaartal
Verplichting CO2 ketenemissiereductie
(Mton)
Indicatie hoeveelheid groen gas
(bcm)
2027
0,63
0,16
2028
0,92
0,23
2029
1,33
0,35
2030
1,91
0,53
2031
2,85
0,84
2032
2,85
0,84
2033
2,85
0,84
2034
2,85
0,84
2035
2,85
0,84
2.2.3. Van doelstelling naar verplichting
De doelstelling zoals die in de vorige secties is beschreven, wordt in het onderhavige
wetsvoorstel vertaald in een jaarlijkse verplichting die wordt opgelegd aan energieleveranciers.
Hoe deze verplichting werkt wordt in de volgende paragraaf verder uitgewerkt. De verplichting
wordt uitgedrukt in een absolute hoeveelheid CO2-ketenemissiereductie. Dit geeft zekerheid aan producenten en leveranciers over het
doelbereik. Dit betekent dat de doelstelling niet uitsluitend afhangt van de hoeveelheid
groen gas die in een jaar geleverd wordt en ook niet afhankelijk is van de totale
hoeveelheid aardgas die in een jaar gebruikt wordt, wat heel sterk kan fluctueren,
bijvoorbeeld als gevolg van een ongewoon warme of koude winter.
2.3. Werking van de verplichting
Volgens het wetsvoorstel wordt er jaarlijks een verplichting opgelegd aan energieleveranciers.
Hieronder wordt toegelicht welke leveranciers verplichtinghouder zijn en waarom daarvoor
is gekozen. Daarna wordt toegelicht hoe de verplichting wordt toegewezen aan een individuele
verplichtinghouder en welke tijdlijn wordt gehanteerd om aan de verplichting te voldoen.
In de praktische uitwerking van de voorgestelde bijmengverplichting wordt zo veel
mogelijk aangesloten bij het emissiehandelssysteem ETS2. Dit zorgt voor een aanzienlijke
beperking van de regeldruk en uitvoeringslast. Voor verplichtinghouders biedt dit
het voordeel dat zij voor beide systemen eenmalig via dezelfde methodiek rapporteren.
Voor de NEa als uitvoeringsorganisatie betekent dit dat de rapportages eenvoudiger
te verkrijgen en te controleren zijn.
2.3.1. Verplichtinghouders
Zoals onder paragraaf 2.1.4 is aangegeven, wordt de voorgestelde bijmengverlichting
opgelegd aan een deel van de doelgroep die binnen het ETS2-handelssysteem verantwoordelijk
is voor het monitoren van en het betalen van een CO2-prijs over emissies die zijn uitgestoten binnen de sectoren waarop ETS2 zich richt.
Binnen ETS2 gaat het om brandstofleveranciers aan de gebouwensector, de wegvervoerssector
en overige sectoren. Dit volgt ook uit Afdeling 16.2.2A van de Wet Milieubeheer in
samenhang met bijlage II van het Besluit handel in emissierechten. Binnen deze doelgroep
is de bijmengverplichting beperkt tot leveranciers van gas aan gebruikers of CNG-vulstations
die zijn aangesloten op het gasnet.
Door een bijmengverplichting op te leggen aan leveranciers van gas, ontstaat er naar
verwachting een voldoende hoge prikkel om investeringen in nieuwe productiecapaciteit
op gang te brengen. Door de bijmengverplichting wordt het aantrekkelijk voor energieleveranciers
om zelf een rol te nemen in de productie van groen gas, bijvoorbeeld door zelf productie-installaties
te gaan bouwen. Hierdoor zal de bijmengverplichting naar verwachting leiden tot extra
beschikbaarheid van kennis en kapitaal en meer samenwerking in de keten. Het biedt
ondernemers voor een langere termijn zekerheid over de richting van de markt.
De regering heeft overwogen om de verplichting op te leggen aan andere actoren in
de groengasketen, maar geconstateerd dat dit niet voor de hand ligt. Het opleggen
van een verplichting aan netbeheerders sluit niet aan bij de systematiek van de Energiewet
waarin het netbeheerders ten algemene is verboden een rol te nemen bij de productie
van of de handel in gas. De verplichting opleggen aan eindgebruikers ligt ook niet
voor de hand, gezien de uitvoeringslast die dat met zich meebrengt. De verplichting
opleggen aan producenten ligt ook niet voor de hand, gezien er geen verplichting op
te leggen valt aan buitenlandse producenten. Verder zou nationaal de verplichting
uitsluitend neerkomen bij partijen die reeds actief zijn in de groengassector en waarvan
het niet in alle gevallen redelijkerwijs te verwachten is dat zij kunnen opschalen.
Dit geldt in het bijzonder voor de groengasproducenten wiens hoofdactiviteit gelegen
is in bijvoorbeeld de productie van voedings- of genotsmiddelen of het verwerken van
afvalstromen, en waarvoor groengasproductie een uit hun hoofdactiviteit voortvloeiende
nevenactiviteit is. De keuze voor energieleveranciers sluit aan bij de staande praktijk
van de brandstoftransitieverplichting en bij de systematiek van ETS2, waar de verplichting
aan de brandstoffenleverancier wordt opgelegd.
2.3.2. Samenhang met de brandstoftransitieverplichting voor vervoer
Doordat de bijmengverplichting wordt opgelegd aan energieleveranciers die gas leveren
via een aansluiting op het gasnet aan gebruikers van gas en aan CNG-vulstations binnen
de ETS2-sectoren, kan het zijn dat een levering groen gas gebruikt kan worden voor
ofwel de bijmengverplichting of voor de brandstoftransitieverplichting die wordt opgelegd
aan de transportsector en die in de praktijk wordt ingevuld met de inzet van bioCNG.
Dit kan in de praktijk leiden tot concurrentie om de inzet van het groen gas, maar
niet tot dubbele lasten voor de leveranciers of dubbeltelling van dezelfde broeikasgasemissiereductie.
CNG is de afkorting van Compressed Natural Gas: aardgas dat onder zeer hoge druk is
samengeperst, zodat het in een relatief kleine tank past. Wanneer groen gas wordt
samengeperst, spreken we over bioCNG.
Hoewel de brandstoftransitieverplichting voor vervoer ingevuld kán worden met groen
gas, bestaat daar geen verplichting toe16. De wet ter invoering van de gewijzigde brandstoftransitieverplichting voor vervoer17 vermeldt dit nadrukkelijk in de implementatietabel van artikel 25 van de Richtlijn
Hernieuwbare Energie. De verplichting geldt voor de sector land, waar groen gas tot
nog toe voor werd ingezet, enkel voor benzine, diesel en zware stookolie18.
De inzet van groen gas voor de brandstoftransitieverplichting blijft mogelijk, dit
kan alleen niet om dezelfde levering gaan. De richtlijn Hernieuwbare Energie schrijft
voor dat de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiekenmerken toegewezen blijven
aan dezelfde fysieke hoeveelheid. Inzet van een bepaalde levering groen gas voor de
bijmengverplichting betekent dat diezelfde levering niet eveneens ingezet kan worden
voor de brandstoftransitieverplichting. De bereikte broeikasgasemissiereductie is immers het resultaat van een reductie in de hele keten, van bron
tot verbruik.
In de praktijk van zowel de bijmengverplichting als de brandstoftransitieverplichting
wordt dubbeltelling voorkomen door het vereiste van een garantie van oorsprong en
een bewijs van duurzaamheid waaruit blijkt dat de betreffende levering voldoet aan
de vereisten van de RED. Hierbij kan het gaan om een apart bewijs van duurzaamheid,
maar de duurzaamheidskenmerken kunnen ook op de garantie van oorsprong zijn bijgeschreven19. De NEa draagt zorg voor het schrappen van garanties van oorsprong en, in geval van
aparte certificaten, de bewijzen van duurzaamheid, zodra deze zijn ingeboekt in het
GGE-register dan wel het register van de brandstoftransitieverplichting.
Omdat de bijmengverplichting groen gas en de brandstoftransitieverplichting op twee
verschillende actoren rust, is er ook geen sprake van een stapeling van emissiereductieverplichtingen.
De bijmengverplichting rust immers op energieleveranciers die groen gas leveren via een aansluiting op het gasnet terwijl de brandstoftransitieverplichting
rust op brandstofleveranciers die benzine, diesel en zware stookolie leveren aan eindverbruikers in
de transportsector.
Wanneer brandstofleveranciers ervoor kiezen om hun bioCNG vrijwillig in te zetten voor de brandstoftransitieverplichting,
vindt dit dus eveneens plaats door een andere actor dan de energieleverancier. De uitbater van een CNG-vulstation, zijnde een brandstofleverancier, bevindt zich immers in de keten nádat het groen gas het gasnet heeft
verlaten.
2.3.3. Rapportage over gasleveringen
De verplichting voor de leverancier wordt bepaald aan de hand van zijn marktaandeel
in de totale leveringen van gas van alle energieleveranciers gezamenlijk aan de genoemde
ETS2-sectoren. Om de verplichting per leverancier vast te stellen, is het noodzakelijk
om te weten hoeveel gas elke energieleverancier in een kalenderjaar heeft geleverd
en hoeveel de energieleveranciers gezamenlijk hebben geleverd.
De energieleveranciers dienen de hoeveelheid gas die zij in het kalenderjaar ervoor
hebben geleverd door te geven aan de NEa. Rapportage over deze gegevens vindt plaats
in het emissieverslag, dat is voorgeschreven binnen het ETS2 zoals opgenomen in titel
13 van de Wet milieubeheer. De voorwaarden waaraan het emissieverslag moet voldoen
zijn opgenomen in de Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066 inzake de monitoring en
rapportage van de emissies van broeikasgassen.20 Deze verordening is rechtstreeks van toepassing op het emissieverslag en bevat alle
voorwaarden waaraan het emissieverslag aan moet voldoen, waaronder een eerder goedgekeurd
monitoringprotocol en een verificatie overeenkomstig uitvoeringsverordening (EU) nr.
2018/2067 inzake de verificatie van gegevens en de accreditatie van verificateurs.21 Deze eisen zullen door toepassing van het emissieverslag eveneens gaan gelden voor
het emissieverslag onder de bijmengverplichting.
Om de totale hoeveelheid geleverd gas te kunnen bepalen wordt onder andere gebruikgemaakt
van de data die Gasunie Transport Services B.V. (GTS) hiervoor beschikbaar stelt.
GTS kan tijdig en met voldoende zekerheid inzicht geven in de totale hoeveelheid geleverd
gas (hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen ETS1 en ETS2). Daarnaast heeft
de NEa tijdig en met voldoende betrouwbaarheid inzicht in de gegevens van de ETS1-doelgroep.
Door de hoeveelheid gas die aan de ETS1-doelgroep geleverd is af te trekken van de
totale hoeveelheid gas, wordt de totale hoeveelheid gas bepaald die wordt geleverd
aan de ETS2-doelgroep.
Hieronder enkele overwegingen bij die keuzes:
• Een alternatief voor het gebruikmaken van de gegevens van GTS zou zijn om de totale
hoeveelheid gas te bepalen op grond van de optelling van de gegevens van alle afzonderlijke
ETS2 emissieverslagen. Een nadeel hiervan is echter dat dit geen betrouwbaar getal
oplevert indien één of meerdere emissieverslagen ontbreken, onvolledig of onjuist
zijn of niet geverifieerd zijn. Een gevolg hiervan is dat het marktaandeel van alle
leveranciers dan niet of onjuist wordt vastgesteld. De omissies zouden op een later
moment door middel van een ambtshalve vaststelling gecorrigeerd kunnen worden, maar
dit zou dan leiden tot een aanpassing van het marktaandeel van alle leveranciers,
hetgeen niet wenselijk en uitvoerbaar is.
• Bij de keuze om de data van GTS en de data over ETS1 als basis te nemen voor de totale
hoeveelheid gas is het mogelijk dat dit in beperkte mate afwijkt van de hoeveelheid
die volgt uit de optelling van de gegevens alle afzonderlijke emissieverslagen. Dit
verschil is niet problematisch en corrigeren zou het systeem onnodig ingewikkeld maken
en hiervoor is dan ook niet gekozen.
• De leveringen van gas over een kalenderjaar zijn op het moment van indiening van het
emissieverslag nog niet exact vast te stellen. Dit komt onder andere doordat contracten
met afnemers niet het kalenderjaar volgen, maar bijvoorbeeld van maart tot maart lopen,
en door het gebruik van meetinrichtingen voor gas die niet op afstand worden uitgelezen.
Uit afstemming met energieleveranciers blijkt dat het emissieverslag een voldoende
nauwkeurige basis geeft voor de levering van elke leverancier en daarom een goed middel
is om het marktaandeel van elke leverancier en diens daarbij horende verplichting
vast te stellen.
• Een alternatief voor het gebruik van de gegevens van het emissieverslag (zoals in
het vorige punt beschreven) zou zijn om een jaar later een correctie toe te passen
op basis van definitieve getallen. Dit is echter niet wenselijk binnen de keuze om
voor rapportage en verificatie aan te sluiten bij het emissieverslag van ETS2. Binnen
ETS2 is er geen ruimte voor correcties in het emissieverslag door de energieleveranciers.
Ook een eventuele ambtshalve vaststelling van het emissieverslag kan niet leiden tot
verschillende uitgangspunten bij het bepalen van de verplichtingen binnen het ETS2
en de voorgestelde bijmengverplichting. Indien voor de bijmengverplichting zelfstandige
correcties worden toegepast op de gerapporteerde totale levering van gas door een
energieleverancier, leidt dit tot een extra rapportage, verificatie, analyse en correctie
van de verplichting. Los van de administratieve last die dit met zich meebrengt leidt
dit tot verschillen in getallen ten opzichte van ETS2 waar leveranciers mogelijk rechten
aan willen ontlenen.
• Het kan voorkomen dat energieleveranciers moedwillig onjuiste gegevens aanleveren
in het emissieverslag. De bijmengverplichting sluit aan bij de maatregelen die onder
de regelgeving voor ETS2 worden genomen om dit risico te mitigeren.
2.3.4. Aanpassing verplichting door middel van ambtshalve vaststelling
Als een leverancier niet tijdig een emissieverslag indient, het emissieverslag incompleet
is of onjuiste gegevens bevat, of het verslag niet geverifieerd is, kan er geen marktaandeel
voor deze leverancier worden bepaald of is het marktaandeel niet correct. Door middel
van een ambtshalve vaststelling (AVS) op het emissieverslag kan het marktaandeel op
een later moment worden vastgesteld of worden aangepast. De AVS zal op grond van titel
16 van de Wet milieubeheer geschieden en doorwerken in de voorgestelde bijmengverplichting.
Dit betekent een aanpassing van de verplichting voor deze leverancier. Deze aanpassing
heeft geen gevolg voor de verplichting van andere leveranciers. Hieronder worden enkele
scenario’s beschreven voor hoe wordt omgegaan met de AVS:
• Indien een emissieverslag niet tijdig is ingediend zal er een AVS op het emissieverslag
plaatsvinden; dit gebeurt voorafgaand aan het moment dat het marktaandeel van de leveranciers
moet worden vastgesteld.
• Indien een emissieverslag incompleet is, onjuiste gegevens bevat of niet geverifieerd
is, zal er een AVS op het emissieverslag plaatsvinden. In het ideale geval vindt deze
AVS plaats voorafgaand aan het moment dat het marktaandeel van de leveranciers moet
worden vastgesteld. Indien de AVS op een later moment wordt vastgesteld zal dit leiden
tot een bijstelling van de verplichting. Deze bijstelling van de verplichting wordt
meegenomen in het vaststellen van de verplichting die in een volgend jaar plaatsvindt.
2.3.5. Tijdlijn
Het jaarlijkse emissieverslag dient voor 30 april bij de NEa te worden aangeleverd.
Op basis van de rapportage van GTS over de totale hoeveelheid geleverd gas en de rapportages
in de emissieverslagen wordt het marktaandeel van elke partij berekend en wordt uiterlijk
1 juni de daaruit volgende verplichting door de NEa medegedeeld aan de energieleverancier.
Uiterlijk 1 juli dienen partijen aan te geven of zij gebruik willen maken van de mogelijkheid
van een buy-out. Op 1 augustus schrijft de NEa het aantal GGE’s af dat nodig is om
aan de bijmengverplichting van het voorafgaande kalenderjaar te voldoen. De tijdlijn
ziet er als volgt uit, hieronder als voorbeeld weergegeven voor het vaststellen van
de verplichting over 2027.
Tabel 2: Tijdlijn bijmengverplichting voor 2027
Voor 30 april 2028
GTS rapporteert over de totale hoeveelheid geleverd gas in 2027 aan de NEa.
Voor 30 april 2028
Energieleveranciers rapporteren over het geleverde gas in 2027 aan de NEa.
Uiterlijk 1 juni 2028
De NEa informeert de energieleverancier over het marktaandeel en daarmee de hoogte
van de verplichting over het jaar 2027.
Uiterlijk 1 juli 2028
Leveranciers geven richting de NEa aan of en in hoeverre zij gebruik willen maken
van de mogelijkheid van de buy-out
1 augustus 2028
De NEa schrijft de GGE’s van de rekening van de energieleveranciers af.
2.4. Inrichting van het systeem van de bijmengverplichting
Met de voorgestelde bijmengverplichting worden energieleveranciers verplicht om een
bepaalde hoeveelheid gas uit hernieuwbare bronnen te leveren. Aan de hand van het
marktaandeel van de energieleverancier zal worden bepaald hoeveel gas uit hernieuwbare
bronnen moet worden geleverd. Energieleveranciers kunnen hier aan voldoen door zelf
gas groen gas te produceren en in te voeden, of door groen gas (administratief) (in)direct
te kopen van groengasproducenten. De bijmengverplichting is een verplichting voor
energieleveranciers om groen gas te leveren aan consumenten. Het gevolg hiervan is
dat de extra kosten die nodig zijn om groen gas in te kopen worden doorberekend aan
de consument. Om te waarborgen dat aan de consument de juiste hoeveelheid hernieuwbare
energie wordt geleverd, wordt gebruik gemaakt van Garanties van Oorsprong (GvO) als
bewijs van levering. Dit is een bewijs van hernieuwbaarheid richting de consument
en dient ter voorkoming van dubbeltelling van de hoeveelheid hernieuwbare energie
door meerdere afnemers of lidstaten. Iedere lidstaat moet op grond van de RED een
GvO-systeem inrichten, een GvO moet elektronisch worden afgegeven, overgedragen en
geschrapt en moet nauwkeurig, betrouwbaar en fraudebestendig zijn.
Naast bovenstaande moet groen gas onder de bijmengverplichting voldoen aan de duurzaamheidseisen
die zijn voorgeschreven in de RED, om te kunnen bijdragen aan de RED doelen op het
gebied van hernieuwbare energie. Een producent van groen gas dient duurzaamheid van
groen gas aan te tonen door middel van een Proof of Sustainability (PoS) die is gebaseerd
op een door de Europese Commissie (EC) erkend certificatieschema. Een leverancier
onder de bijmengverplichting kan, als laatste schakel in de keten tot aan de gebruiker,
derhalve alleen groen gas gebruiken, waarvoor door middel van een GvO en een PoS kan
worden aangetoond dat er is voldaan aan de RED duurzaamheidseisen.
Momenteel wordt de groengashandel in Nederland verricht binnen het register van VertiCer.
VertiCer is in Nederland de instantie die door de Minister van Klimaat en Groene Groei
is gemandateerd voor het verstrekken van Garanties van Oorsprong (GvO) voor duurzame
energiedragers en Certificaten van Oorsprong (CvO) voor niet-duurzame elektriciteit.
Een groengasproducent geeft in het VertiCer register aan hoeveel groen gas hij invoedt
op het Nederlandse gasnet en welke biogrondstoffen er zijn gebruikt voor het produceren
van het gas. Op basis van de ingevoerde waarden kent het VertiCer register een bepaalde
hoeveelheid GvO's toe. Producenten van groen gas in andere lidstaten kunnen bij de
daartoe bevoegde nationale instantie een GvO aanvragen voor het geproduceerde groene
gas. Alle lidstaten zijn op grond van de RED verplicht een nationaal systeem van garanties
van oorsprong in te richten.
GvO’s uit andere lidstaten dienen via de Association of Issuing Bodies (AIB) ingevoerd
te worden bij Verticer. Doordat VertiCer aangesloten is bij AIB kan worden geborgd,
conform RED artikel 19(6), dat de overdracht van GvO’s uit het andere lidstaten elektronisch,
accuraat, betrouwbaar en fraudebestendig is. De AIB procedures voorzien in een onafhankelijke
en transparante procedure voor verificatie, correctie en intrekking van GvO’s, volgens
de CEN-EN 16325. Dit is geoperationaliseerd door de AIB/EEcs in procedures, protocollen
en IT-infrastructuur (praktische interoperabiliteit). Door aansluiting bij een erkend
systeem voor internationale overdracht van GvO’s wordt de betrouwbaarheid en interoperabiliteit
in grensoverschrijdende context verzekerd, zodat dubbeltelling ook in de praktijk
voorkomen kan worden. Naast de AIB hub kan VertiCer andere interoperabele, veilige
en CEN-EN 16325-conforme routes gebruiken, zolang erkenning, fraudepreventie en datakwaliteit
geborgd zijn. Daarvoor is wederzijdse overeenstemming tussen nationale afgifte-instanties
een voorwaarde.
Ten slotte dient de energieleverancier aan te tonen dat de GvO en PoS zien op dezelfde
hoeveelheid gas. Lidstaten kunnen conform de RED en CEN-EN 16325 PoS informatie laten
opnemen in een GvO. Dit maakt het voor een leverancier mogelijk om aan te tonen dat
de GvO en PoS op dezelfde hoeveelheid gas zien.
Voor de uitvoering van de bijmengverplichting zal er gebruik worden gemaakt van een
aparte handelseenheid: de groengaseenheid (GGE). Een combinatie van een GvO en PoS,
zolang deze zijn uitgegeven voor dezelfde hoeveelheid gas, kan door leveranciers bij
de NEa omgeruild worden voor een GGE. GGE's zijn handelseenheden die vergelijkbaar
zijn met de thans gebruikte hernieuwbare brandstofeenheden in de brandstoftransitieverplichtingvervoer
(HBE's). Met de GGE’s kan worden aangetoond dat een energieleverancier heeft voldaan
aan zijn verplichting. Daarnaast kunnen GGE's tussen energieleveranciers worden verhandeld.
Zo kunnen energieleveranciers die zelf te weinig GGE's hebben gecreëerd, door middel
van aankopen van GGE-overschotten van andere energieleveranciers, toch voldoen aan
de bijmengverplichting. Om de uitvoeringslast van de NEa te beperken staan alleen
energieleveranciers bij de NEa geregistreerd als inboekers en handelaren.
Binnen de EU is een systeem in ontwikkeling om de PoS te traceren, de Uniedatabank
(Union Database, UDB). Deze UDB is geopend voor online registratie door betrokken
partijen, maar nog niet volledig in gebruik genomen, zo is onder andere nog onbekend
op welke manier informatie op een PoS geverifieerd wordt. Ook is nog niet volledig
duidelijk hoe de UDB er uit komt te zien en hoe de koppeling met de afgifte van GvO’s
vormgegeven wordt. Na volledige inwerkingtreding van dit systeem is het, om dubbeltelling
van groen gas te voorkomen, niet meer toegestaan om een PoS te verhandelen buiten
de UDB om. Als een producent gas invoedt dient de bijbehorende PoS geadministreerd
te worden in de UDB. Indien het groen gas wordt ingezet dient de bijbehorende PoS
afgeboekt te worden in de UDB. De actuele ontwikkelingen op het gebied van de UDB
worden meegenomen in de uitwerking van de lagere regelgeving onder de bijmengverplichting.
Voorgesteld wordt om de werkwijze met GvO’s en PoS zoals hierboven beschreven te hanteren
tot het moment van volledige inwerkingtreding van de UDB. In de algemene maatregel
van bestuur zal specifiek worden uitgewerkt op welke wijze binnen de bijmengverplichting
kan worden aangetoond dat gas uit hernieuwbare bronnen is opgewekt en geleverd. Ook
zal in de algemene maatregel van bestuur worden bepaald op welke wijze geleverd groen
gas omgezet kan worden in GGE’s, en zal het handelssysteem nader worden uitgewerkt.
2.5. Flexibiliteit binnen de bijmengverplichting
Zoals eerder is beschreven hangt het kunnen voldoen aan de voorgestelde verplichting
af van meerdere factoren en is het nodig om flexibiliteit in te bouwen. Flexibiliteit
is nodig zodat nadelige gevolgen van externe markteffecten (bijvoorbeeld vertraging
bij vergunningverlening en beperkingen in de beschikbaarheid van biogrondstoffen)
die productie beperken (gedeeltelijk) worden gemitigeerd en prijspieken en -dalen
beperkt blijven. Flexibiliteit wordt geboden door twee instrumenten binnen de bijmengverplichting.
Ten eerste wordt een vorm van buy-out toegepast en ten tweede komt er de optie om
GGE's te sparen.
Belangrijk hierbij is om niet te zorgen voor te veel flexibiliteit. Te veel flexibiliteit
zorgt ervoor dat het loont om terughoudend te opereren. Het is juist wenselijk dat
energieleveranciers zich maximaal inzetten om aan hun doelstelling te voldoen, bijvoorbeeld
door zelf een rol te pakken in de productie van groen gas.
2.5.1. Buy-out
De voorgestelde buy-out houdt in dat leveranciers de mogelijkheid krijgen om hun jaarverplichting
geheel of gedeeltelijk af te kopen voor de buy-outprijs. De inkomsten van de buy-out
vloeien terug naar de schatkist. De energieleverancier verkrijgt vervolgens enkel
een ontheffing van de verplichting. De transactie vertegenwoordigt geen hoeveelheid
groen gas die voor andere doeleinden gebruikt kan worden.
De belangrijkste doelen van de buy-out zijn primair het beperken van de meerkosten
voor de consument en secundair het bieden van flexibiliteit bij tegenvallende productie
in de markt. Randvoorwaarden hierbij zijn dat de buy-out de productie van groen gas
zoveel mogelijk moet stimuleren, waarbij het systeem niet te complex wordt, zowel
voor de uitvoering als in het gebruik.
Het is de verwachting dat de prijs van GGE’s maximaal tot de prijs van de buy-out
stijgt op het moment dat GGE’s schaars zijn. Daarmee vormt de prijs van de buy-out
een soort plafond op de markt. Een te lage buy-out leidt tot onvoldoende marktprikkels
om de productie van groen gas te verhogen. Een te hoge buy-out leidt tot een ondoelmatige
verplichting en te hoge meerkosten voor afnemers.
Een mogelijk risico van de buy-out is dat leveranciers onvoldoende worden gestimuleerd
om te investeren in groengasproductie en de buy-out zien als een uitkoopsysteem. Er
is een aantal opties overwogen om die risico’s te beperken. Een mogelijkheid is om
de buy-out te beperken tot een gedeeltelijke buy-out. Dit heeft als voordeel dat er
een grotere prikkel is om aan de verplichting te voldoen en hiermee wordt voorkomen
dat voor de volledige verplichting van de buy-out gebruik gemaakt wordt. Nadelen hiervan
zijn dat de maximale meerkosten voor eindgebruikers hiermee niet meer geborgd zijn
en dat het leidt tot een complexer en moeilijker uitvoerbaar systeem. Een andere mogelijkheid
is om een staffel toe te passen in de buy-outprijs, waarbij een hogere prijs moet
worden betaald naarmate er meer gebruik gemaakt wordt van de buy-out. Ook deze mogelijkheid
maakt het systeem complexer en moeilijker uitvoerbaar en wordt daarom niet toegepast.
Bij marktprijzen van groen gas onder het niveau van de buy-out levert dit energieleveranciers
die groen gas leveren een betere concurrentiepositie op ten opzichte van leveranciers
die gebruik maken van de buy-out en hierdoor meer kosten maken om te voldoen aan de
bijmengverplichting. Bovendien draagt de levering van groen gas bij aan hun eigen
verduurzamingsopgave. Uit gesprekken met energieleveranciers blijkt dat zij ook met
de optie van een buy-out voldoende prikkels ervaren om groen gas in te kopen of bij
te dragen aan de productie van groen gas.
Bij het bepalen van de hoogte van de buy-outprijs wordt onder meer rekening gehouden
met de prijzen in concurrerende markten (zoals de transportmarkt), de prijzen in naburige
landen (zoals Duitsland), de correctiebedragen in de SDE++ voor de productie van groen
gas uit vergisting en vergassing en een inschatting van de productiekosten. Op basis
van deze inschattingen wordt een hoogte gekozen die productie onder de bijmengverplichting
voldoende aantrekkelijk maakt om het doelbereik te behalen, met een zo beperkt mogelijke
stijging van de meerkosten. Voorlopig wordt een streefhoogte aangehouden van 450 euro/ton
CO2. De precieze hoogte van de buy-out wordt bepaald bij algemene maatregel van bestuur.
2.5.2 Sparen
In de voorgestelde bijmengverplichting is voorzien in de mogelijkheid voor energieleveranciers
om een beperkt overschot aan GGE’s na afschrijving van de verplichting mee te nemen
(sparen). Deze mogelijkheid bevordert stabiele prijsvorming, omdat het pieken en dalen
als gevolg van het ineens wegvallen of beschikbaar komen van productie kan verminderen.
Met de mogelijkheid om een gedeelte van de GGE’s in een jaar mee te nemen naar een
volgend kalenderjaar, wordt voorkomen dat energieleveranciers een overschot aan GGE’s
niet meer kunnen inzetten binnen de bijmengverplichting. Op deze manier wordt flexibiliteit
in het systeem aangebracht en worden ongewenste marktverstoringen voorkomen. Als de
spaarhoogte te hoog is, ontstaat het risico dat sommige energieleveranciers te veel
GGE’s «oppotten» en daarmee onttrekken aan de markt, bijvoorbeeld anticiperend op
een verhoging van de GGE-prijs. Op die manier wordt het in een krappe markt lastiger
voor andere leveranciers om aan de verplichting te voldoen. Daarom zal er bij algemene
maatregel van bestuur een maximum spaarpercentage ingevoerd worden, waarbij de streefhoogte
wordt aangehouden van 10% van de jaarverplichting. Hiermee zou het spaarpercentage
gelijk zijn gesteld met de brandstoftransitieverplichting. Om te voorkomen dat een
energieleverancier meerdere rekeningen opent om de bepalingen over sparen te omzeilen,
zal hij slechts één rekening in het register mogen openen.
3. Verhouding tot hoger recht
De bijmengverplichting groen gas is een nationale verplichting die wordt opgelegd
aan leveranciers die binnen Nederland gas leveren aan eindgebruikers van gas of aan
CNG-vulstations in de sectoren die onder ETS2 vallen. Hoewel het Europees recht geen
plicht kent tot het verhogen van het aandeel groen gas dat wordt geproduceerd of verbruikt,
kent de EU wel verschillende klimaatdoelstellingen waaraan de bijmengverplichting
groen gas een bijdrage zal leveren. Ook heeft de EU in het REPowerEU Plan22 de ambitie uitgesproken om in 2030 de biomethaanproductie op te schalen tot 35 bcm.
Met de voorgestelde bijmengverplichting draagt Nederland bij aan deze doelen, aan
het vergroten van de leveringszekerheid van gas, de transitie naar fossielarme brandstoffen
en het bevorderen van de strategische autonomie van de EU. De Unierechtelijke doelstellingen
waaraan de bijmengverplichting een bijdrage wil leveren staan in de RED en de ESR,
daarnaast wordt aangesloten bij de verplichtingen die volgen uit de herziene gasrichtlijn.
In het navolgende wordt de verhouding tot hoger recht nader toegelicht.
3.1. EU ETS2
Vanaf 2025 geldt er een verplichting voor energieleveranciers om een emissieverslag
uit te brengen waarin wordt gerapporteerd over de hoeveelheid broeikasgasemissies
van brandstoffen die ze in het daaraan voorafgaande jaar geleverd hebben aan ETS2-sectoren.
Vanaf 2027 moeten de energieleveranciers op grond van het ETS voldoende emissierechten
bemachtigen en inleveren voor deze emissies. Met een GvO met duurzaamheidsbewijs kan
een energieleverancier aantonen dat hij groen gas heeft geleverd waaraan binnen het
ETS2 een emissiefactor nul wordt toegekend en de leverancier voor het geleverde gas
uit hernieuwbare bronnen geen emissierechten hoeft te bemachtigen.
Met de bijmengverplichting wordt beoogd het aandeel gas uit hernieuwbare bronnen te
verhogen in de totale hoeveelheid geleverd gas aan de sectoren genoemd in bijlage
II van het Besluit handel in emissierechten. Het Besluit handel in emissierechten
vormt een zuivere implementatie van Richtlijn 2023/959 waarmee een handelssysteem
is geïntroduceerd oor de broeikasgasemissies die vrijkomen bij de verbranding van
brandstoffen in de gebouwde omgeving, het wegvervoer en aanvullende sectoren (ETS2).
Bijlage II van dit besluit vormt een zuivere implementatie van bijlage III van de
hiervoor genoemde richtlijn.
Met de bijmengverplichting groen gas wordt dus aangesloten bij de doelgroepen van
ETS2 en de plicht rust op dezelfde gereglementeerde entiteiten, namelijk de energieleveranciers.
Dit heeft als voordeel dat het emissieverslag dat de energieleveranciers jaarlijks
uit hoofde van ETS2 moeten opstellen, als uitgangspunt genomen kan worden voor de
bepaling van het aandeel dat een individuele leverancier van gas uit hernieuwbare
bronnen moet bijdragen aan de bijmengverplichting. In paragraaf 2.3 is het gebruik
van het emissieverslag toegelicht, evenals de gelijktrekking van de doelgroep van
gereglementeerde entiteiten voor de levering van gas. Dit wetsvoorstel en het EU ETS
bevat verder dezelfde toezichthoudende- en uitvoerende instantie, de NEa. Met deze
overlap is beoogd de nalevingskosten en de uitvoeringslasten voor respectievelijk
de energieleveranciers en de uitvoeringsinstanties te beperken.
3.2 RED richtlijn 2018/2001
Met de bijmengverplichting wordt een bijdrage geleverd aan het brutoeindverbruik van
energie uit hernieuwbare bronnen, zoals geformuleerd in artikel 3, eerste lid van
de RED. In het betreffende artikel staat opgenomen dat de lidstaten er samen voor
zorgen dat het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het brutoeindverbruik van
energie in de Unie in 2030 minstens 42,5% bedraagt. Op grond van het tweede lid van
artikel 3 moeten lidstaten nationale bijdragen vaststellen om collectief te voldoen
aan deze doelstelling, als onderdeel van de nationale energie- en klimaatplannen.
Artikel 4 van de RED regelt dat lidstaten steunregelingen kunnen aanwenden voor het
behalen van het collectieve doel of de nationale bijdrage aan dat doel. De bijmengverplichting
kan gezien worden als een «verplichting tot het gebruik van energie uit hernieuwbare
bronnen», zoals gedefinieerd in artikel 2, onder 6 van de RED. Het betreft daarmee
een steunregeling waarbij energieleveranciers worden verplicht een bepaald aandeel
energie uit hernieuwbare bronnen in de levering op te nemen.
Om met de bijmengverplichting een bijdrage te kunnen leveren aan het streefcijfer
van artikel 3, eerste lid, van de RED, moet het gas uit hernieuwbare bronnen voldoen
aan de duurzaamheids- en emissiereductiecriteria van artikel 29 respectievelijk 29bis
van de RED. Ook moet op toereikende wijze geverifieerd zijn dat het gas uit hernieuwbare
bronnen voldoet aan de hiervoor genoemde duurzaamheids- en emissiereductiecriteria.
Deze verificatie staat uitgewerkt in artikel 30 van de RED en voor zover het gas uit
hernieuwbare bronnen van biologische oorsprong is, in de uitvoeringsverordening 2022/996.
Vanwege de sturing op ketenemissiereductie is het van belang dat de emissiewaarden
betrouwbaar zijn. Dit wordt geborgd door het systeem van verificatie zoals hiervoor
is genoemd. De eisen aan de verificatie van de werkelijke waarde van de broeikasgasemissie
zijn vastgelegd in Uitvoeringsverordening (EU) 2022/996, in het bijzonder in artikel 11
«Bevoegdheid van de auditors» en artikel 14 «Audits van de werkelijke broeikasgasemissieberekeningen».
Deze eisen zijn door de vrijwillige systemen, die door de EU zijn erkend, geïmplementeerd
in hun richtlijnen. Zo schrijft ISCC, een van de op grond van artikel 30, vierde,
lid van de RED erkende vrijwillige systemen, in haar «Audit guidelines for the auditing
of ISCC Systems», voor dat het auditteam moet borgen dat de broeikasgasemissiewaarden
correct en overeenkomstig de ISCC-berekeningsmethoden voor broeikasgassen zijn. Deze
methoden vormen een uitwerking van de berekeningsmethoden die zijn opgenomen in Bijlage
V en VI van de RED.
Met de bijmengverplichting wordt in dit kader ook geanticipeerd op de komst van de
Uniedatabank, zoals uitgewerkt in artikel 31bis van de RED en artikel 18 van uitvoeringsverordening
2022/996. De Uniedatabank wordt opgezet om de tracering mogelijk te maken van onder
meer vloeibare en gasvormige hernieuwbare brandstoffen. De Uniedatabank had bij het
schrijven van deze toelichting al in werking moeten zijn, maar die inwerkingtreding
is al een paar keer uitgesteld. Zodra de Uniedatabank operationeel is voor gas uit
hernieuwbare bronnen, zullen marktdeelnemers tijdig accurate informatie in die databank
moeten invoeren over de verrichte transacties en de duurzaamheidskenmerken van de
brandstoffen waarop die transacties betrekking hebben, met inbegrip van hun broeikasgasemissies
gedurende de levenscyclus, van hun plaats van productie tot het moment waarop ze in
de Unie in de handel worden gebracht. Ook gegevens over de injectie en verwijdering
van hernieuwbare gasvormige brandstoffen in het onderling verbonden gasstelsel van
de Unie worden in de Uniedatabank verstrekt.
Met de bijmengverplichting wordt ten slotte ook aangesloten bij de systematiek van
garanties van oorsprong, uitgewerkt in artikel 19 van de RED. Een garantie van oorsprong
is een elektronisch document dat op verzoek van een producent van energie uit hernieuwbare
bronnen wordt afgegeven door of namens een lidstaat. Een garantie van oorsprong heeft
uitsluitend tot doel aan de eindafnemer aan te tonen dat een bepaald aandeel of een
bepaalde hoeveelheid energie geproduceerd is op basis van hernieuwbare bronnen.
3.3 Herziene gasrichtlijn 2024/1788
Dit wetsvoorstel sluit tevens aan bij de herziene gasrichtlijn 2024/1788, waarvan
de implementatiewet23 in voorbereiding is. In artikel 9, eerste lid, van de herziene gasrichtlijn staat
opgenomen dat hernieuwbaar gas gecertificeerd wordt overeenkomstig de artikelen 29,
29bis, en 30 van de RED. Onder hernieuwbaar gas in de zin van de herziene gasrichtlijn
wordt verstaan biogas zoals gedefinieerd in artikel 2, onder 28, van de RED, waaronder
biogas dat is opgewerkt tot biomethaan, en hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische
oorsprong zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 36, van diezelfde richtlijn. Deze
definitie komt in grote lijnen overeen met de definitie van gas uit hernieuwbare bronnen
in de zin van onderhavig wetsvoorstel, maar wijkt op één punt af. Hoewel de bijmengverplichting
aansluit bij de definitie van biogas in de RED, moet het gas uit hernieuwbare bronnen
al zijn opgewerkt tot biomethaan en voldoen aan de definitie van gas uit hernieuwbare
bronnen, zoals gedefinieerd in de Energiewet.
De herziene gasrichtlijn bevat in bijlage I, onder vijf, ook verplichtingen voor de
energieleverancier. Zo moet de energieleverancier informatie beschikbaar stellen aan
de eindafnemer in, bij of als verwijzing op zijn facturen en factureringsinformatie
over het aandeel hernieuwbaar gas in de mix die de leverancier in het daaraan voorafgaande
jaar heeft gebruikt. Op grond van dezelfde bijlage moet de energieleverancier informatie
over het aandeel van het door de eindafnemer aangekochte hernieuwbare gas worden verstrekt
aan de hand van garanties van oorsprong op basis van de RED.
3.4 ESR verordening 2023/857
Met de bijmengverplichting groen gas wordt ten slotte beoogd een bijdrage te leveren
aan de bindende jaarlijkse broeikasgasemissiereductie die de ESR24 aan Nederland oplegt. Op grond van de ESR heeft iedere lidstaat een bindende doelstelling
tot het verminderen van broeikasgasemissiereductie in 2030. De productie en het verbruik van biomethaan zorgt voor een
verminderde broeikasgasuitstoot ten opzichte van fossiel gas. Op die manier kan biomethaan
een bijdrage leveren aan de nationale broeikasgasemissiereductiedoelstellingen. Omdat
de huidige Europese energiestatistieken de behaalde broeikasgasemissiereductie koppelen
aan het land van productie ofwel het land van fysieke import buiten het onderling
verbonden gasnet om, heeft de bijmengverplichting mede tot doel de productie van biomethaan
op te schalen binnen Nederland.
3.5. Notificatie op grond van Richtlijn (EU) 2015/1535
Het wetsvoorstel Wet bijmengverplichting groen gas bevat technische voorschriften
waarvoor een notificatieplicht geldt op grond van artikel 5, eerste lid, van de notificatierichtlijn
2015/1535. Een eerdere versie van dit wetsvoorstel is genotificeerd op 8 mei 2024.
Die notificatie heeft geresulteerd in een uitvoerig gemotiveerde mening van de Commissie25 op 12 augustus 2024, die op grond van artikel 6, tweede lid, van voornoemde richtlijn
is uitgebracht. In de uitvoerig gemotiveerde mening stelde de Commissie zich op het
standpunt dat een maatregel waarmee de reikwijdte van de bijmengverplichting wordt
beperkt tot groen gas dat geproduceerd is met een in Nederland gevestigde productie-installatie,
in strijd is met artikel 34 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU) zonder dat er sprake is van een rechtvaardiging op grond van artikel 36
van het VWEU. Artikel 34 van het VWEU bevat een verbod op kwantitatieve invoerbeperkingen
en alle maatregelen van gelijke werking, teneinde het vrij verkeer van goederen te
waarborgen. Artikel 36 van het VWEU bevat rechtvaardigingsgronden voor die beperkingen.
Op grond van artikel 6, tweede lid, van de notificatierichtlijn, moeten lidstaten
verslag doen van het gevolg dat hij voornemens is te geven aan de uitvoerig gemotiveerde
mening. Dit verslag is op 20 november 2025 gedaan in de vorm van een formele reactie,
waarin is aangegeven dat Nederland tegemoet zal komen aan de bezwaren van de Commissie
en dat de bijmengverplichting openstaat voor groen gas dat buiten Nederland is geproduceerd,
ook wanneer dit gas in een andere lidstaat wordt ingevoed in het onderling verbonden
gasnet. Verder is in de formele reactie ter informatie medegedeeld welke voorwaarden
nog in onderliggende regelgeving zullen worden uitgewerkt, namelijk het voornemen
om een massabalanssysteem aan te vullen met een systeem van garanties van oorsprong.
Ook is aangekondigd dat de bijmengverplichting alleen openstaat voor groen gas waarvoor
geen exploitatiesubsidie is ontvangen, teneinde een gelijk speelveld te creëren voor
producenten van groen gas. Verder is in de reactie opgenomen dat het wetsvoorstel
verder in lijn is gebracht met de vereisten van artikel 29, 29bis, 30 en 31bis van
de RED.
Eveneens op grond van artikel 6, tweede lid van de notificatierichtlijn, hebben de
diensten van de Commissie gereageerd op de formele reactie van Nederland op de uitvoerig
gemotiveerde mening. Deze reactie is ontvangen op 16 februari 2026. In de reactie
geven de diensten van de Commissie aan tevreden te zijn met het gewijzigde artikel 9.9.4.1,
waarin niet langer staat opgenomen dat het groene gas moet zijn geproduceerd met een
productie-installatie die in Nederland is gevestigd. Ditzelfde geldt voor het schrappen
van het artikellid dat verplicht tot fysieke invoeding in het Nederlandse distributiesysteem
voor gas.
Naast deze positieve reactie wordt gevraagd om verduidelijking van enkele andere bepalingen.
Dit verzoek om verduidelijking kan gezien worden als gemaakte opmerkingen waarmee
bij de verdere uitwerking van de betreffende bepalingen zoveel mogelijk rekening dient
te worden gehouden.
Nederland heeft op 3 maart 2026 op de opmerkingen gereageerd en de vragen beantwoord.
In de beantwoording is allereerst de zorg weggenomen dat in lagere regelgeving andere
of aanvullende eisen zullen worden gesteld aan de duurzaamheid en broeikasgasemissiereductie
van het groen gas, en is aangegeven dat uitsluitend zal worden verwezen naar de vereisten
die volgen uit de RED. In de Nederlandse reactie is toegelicht dat marktdeelnemers
die onderdeel uitmaken van de toeleveringsketen en gecertificeerd zijn onder een nationaal
erkend systeem niet uitgesloten zijn van levering aan de bijmengverplichting. Dit
zal in de onderliggende regelgeving verder worden verduidelijkt. In de reactie van
de diensten van de Commissie komen ook zorgen naar voren over de werking van en de
mogelijkheid tot inboeking in het GGE-register. Deze zorgen kunnen worden weggenomen.
Het GGE-register geldt voor energieleveranciers die gas leveren aan Nederlandse gebruikers
van gas en aan CNG-vulstations. Dit geldt ongeacht de vestigingsplaats van de betreffende
energieleverancier. Ook de veronderstelling dat het GGE-register een handelsmechanisme
is, is onjuist. Het register is een wijze waarmee kan worden voldaan aan de bijmengverplichting.
Energieleveranciers kunnen groen gas inboeken teneinde te voldoen aan de op hen rustende
jaarverplichting groengaseenheden. Er rust geen plicht op de energieleveranciers om
meer gas uit hernieuwbare bronnen in te boeken dan nodig is voor het voldoen aan die
verplichting. Dit neemt niet weg dat leveranciers op vrijwillige basis een overschot
aan ingeboekt gas uit hernieuwbare bronnen kunnen overdragen aan andere energieleveranciers.
Dit geldt nadrukkelijk alleen voor leveranciers en niet voor andere ketenpartijen.
Het GGE-register wordt daarmee noch in strijd geacht met de vrijheid van vestiging,
noch met het vrij verkeer van goederen.
In de reactie is Nederland ook ingegaan op het vereiste van garanties van oorsprong
en het uitsluiten van gesubsidieerd groen gas. Deze maatregelen worden beide uitgewerkt
in onderliggende regelgeving. De verhouding tot hoger recht zal in de daarbij behorende
toelichtingen nog nader worden gemotiveerd, evenals de relatie tot het vrij verkeer
van goederen. Ook zullen deze bepalingen separaat worden genotificeerd zodra de onderliggende
regelgeving gereed is.
Omdat de discussie met de Commissie formeel pas eindigt met de inwerkingtreding van
de genotificeerde maatregelen, kan niet uitgesloten worden dat de Commissie nog opmerkingen
zal maken of aanvullende vragen zal hebben. Tegelijkertijd is het ook mogelijk dat
tot aan publicatie van de wet, geen nadere opmerkingen of vragen zullen komen, omdat
de gemaakte opmerkingen in de zin van artikel 5, tweede lid, van de notificatierichtlijn,
anders dan de eerdere uitvoerig gemotiveerde mening, niet verplichten tot een formele
reactie, waarop de Commissie op haar beurt weer moet reageren. Ook is geen sprake
meer van een standstillperiode waarin de lidstaat zich moet onthouden van onomkeerbare
handelingen.
3.6. Algemene verordening gegevensbescherming
In onderhavig wetsvoorstel is een verplichting opgenomen die een verwerking van persoonsgegevens
met zich meebrengt overeenkomstig Verordening (EU) 2016/679. Het gaat om het inboeken
van de gegevens over de productie van groen gas in het GGE-register van de NEa. Hiervoor
wordt, niettegenstaande de ontwikkelingen omtrent de Uniedatabank zoals omschreven
in paragraaf 2.4, de relevante informatie van het GvO gebruikt. Uit het huidige artikel 24,
eerste lid, onderdeel e, van de Regeling garanties van oorsprong en certificaten van
oorsprong, vloeit voort dat op de GvO een aanduiding van de productie-installatie,
waaronder de locatie, het type en de capaciteit wordt vermeld. Omdat het in veel gevallen
zal gaan om productie-installaties die worden gebruikt in de agrarische sector kan
niet worden uitgesloten dat deze gegevens kunnen worden herleid naar een persoon.
Door inboeking van het gas uit hernieuwbare bronnen met de relevante kenmerken van
de GvO in het GGE-register is er sprake van een verwerking van persoonsgegevens onder
de Algemene verordening gegevensbescherming. Hiertoe is een DPIA (Data protection
impact assessment) uitgevoerd. De DPIA is voorgelegd aan de Functionaris gegevensbescherming
en is akkoord bevonden. Het wetsvoorstel is na advies van de Functionaris Gegevensbescherming
niet aan de Autoriteit persoonsgegevens voorgelegd.
3.7 Internationale handelsbetrekkingen
Nederland is lid van de Wereldhandelsorganisatie (World Trade Organisation, hierna:
WTO) en daarmee partij bij de verdragen in WTO-verband. Op grond van artikel 3, eerste
lid, onder e, van het VWEU is gemeenschappelijke handelspolitiek de exclusieve bevoegdheid
van de EU. De Europese Commissie is daarmee verantwoordelijk voor het voeren van de
onderhandelingen namens de lidstaten, en voor het afhandelen van de handelsconflicten
binnen de WTO. In de RED is opgenomen onder welke voorwaarden GvO's die niet door
de lidstaat zelf zijn afgegeven kunnen worden erkend door de lidstaat. GvO's uit derde
landen kunnen alleen geaccepteerd worden binnen de EU onder strenge voorwaarden. In
artikel 19, elfde lid, van de RED is bepaald dat GvO’s uitgegeven door een onafhankelijke
instantie in een derde land niet erkend worden, behalve indien de Europese Unie daarvoor
een overeenkomst heeft afgesloten met het derde land en de energie rechtstreeks uit
dat land wordt ingevoerd of uitgevoerd. Hiermee heeft de EU reeds beperkingen opgelegd
aan het erkennen van GvO's die in derde landen zijn uitgegeven.
De RED is een «voor EER relevante tekst». Hiermee is de RED ook van toepassing in
de landen van de Europees Economische Ruimte die niet tot de EU behoren, te weten
Noorwegen, IJsland en Liechtenstein. GvO’s uit deze landen worden behandeld als GvO’s
uit andere lidstaten en dienen als zodanig erkend te worden in de lidstaat. Op dit
moment heeft de EU nog geen verdragen gesloten waardoor GvO's voor gas uit hernieuwbare
bronnen uit derde landen kunnen worden erkend. Verder kunnen dergelijke verdragen
alleen worden gesloten onder de voorwaarde dat de energie rechtstreeks uit het derde
land wordt ingevoerd om de duurzaamheidskenmerken van het gas te garanderen.
4. Verhouding tot nationale regelgeving
4.1. Implementatiewet herziene gasrichtlijn
Via het wetsvoorstel Implementatiewet herziene gasrichtlijn en uitvoering herziene
gasverordening zal de herziene gasrichtlijn worden geïmplementeerd in nationale wetgeving.
Op moment van schrijven is de internetconsultatie van dit wetsvoorstel afgerond. In
de implementatiewet zullen regels gesteld worden ten aanzien van de vervaardiging
van gas uit hernieuwbare bronnen die relevant zijn voor onderhavig wetsvoorstel. Er
zullen regels gesteld worden over het voldoen aan de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria
en het voeren van een massabalans, zoals ook opgenomen in de RED. Op basis daarvan
kan een marktdeelnemer gecertificeerd worden onder een duurzaamheidsschema. Daarnaast
zullen bij de implementatiewet nadere regels gesteld worden ten aanzien van de invoer
en het gebruik van de Uniedatabank.
4.2. Wet milieubeheer, Wet op de economische delicten, Gaswet en de Energiewet
Het huidige wetsvoorstel voorziet in een wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet
op de economische delicten. Het gaat om een verduurzamingsmaatregel die goed past
in de Wet milieubeheer. De strafrechtelijke handhaving zal volgens het voorstel plaatsvinden
via de Wet op de economische delicten, gezien milieudelicten worden geacht schadelijk
te zijn voor het economische leven.
Verder wordt in dit wetvoorstel aangesloten bij de termen en de begrippen uit de energieregelgeving.
De Energiewet treedt in werking op 1 januari 2026 (Stb. 2025, 12 en Stb. 2025, 40). Aangezien de inwerkingtreding van de Energiewet voor onderhavig wetsvoorstel ligt,
wordt in het wetsvoorstel al verwezen naar de Energiewet. Het wetsvoorstel bevat grondslagen
voor nadere uitwerking in onderliggende regelgeving. Hiertoe zullen een algemene maatregel
van bestuur en ministeriële regelingen worden opgesteld.
4.3. Algemene wet bestuursrecht
In onderhavig wetsvoorstel krijgt de NEa de beschikking over enkele bestuursrechtelijke
handhavingsinstrumenten. Zo wordt voorgesteld dat de NEa een last onder bestuursdwang
kan opleggen. Afdeling 5.3.1 van de Algemene wet bestuursrecht is daarmee van toepassing
op de uitoefening van deze bevoegdheid. Met het instrument van de last onder bestuursdwang
kan de NEa ook een last onder dwangsom opleggen. Afdeling 5.3.2 van de Algemene wet
bestuursrecht is van toepassing op de last onder dwangsom. Ook wordt de mogelijkheid
van het opleggen van een bestuurlijke boete voorgesteld waarop titel 5.4 van de Algemene
wet bestuursrecht van toepassing is.
Naast de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten wordt er met de mogelijkheid
tot gebruikmaking van de buy-out een wettelijke basis gecreëerd voor een bestuursrechtelijke
geldschuld. De bepalingen van titel 4.4 van de Algemene wet bestuursrecht zijn op
deze geldschuld van toepassing.
5. Gevolgen van de bijmengverplichting
In dit hoofdstuk worden de verwachte effecten en regeldrukkosten voor producenten,
afnemers en bedrijven beschreven na invoering van de bijmengverplichting. Hiervoor
is gebruikt gemaakt van de duurzame ontwikkelingsagenda van de Verenigde Naties en
het Handboek Meting Regeldrukkosten van het Ministerie van Klimaat en Groene Groei.
5.1. Effecten van de bijmengverplichting voor producenten en afnemers
Voor groengasproducenten zal het voorstel voor de bijmengverplichting zorgen voor
nieuwe innovatiekansen. Bestaande en nieuwe groengasproducenten zullen kunnen profiteren
van een grotere vraag naar groen gas door de energieleveranciers die moeten voldoen
aan de bijmengverplichting. Dit lijkt niet te leiden tot beperkingen van innovatiekansen,
maar juist tot een stabielere business case voor groengasleveranciers, waardoor innovatiekansen
worden ondersteund en versterkt. Door in de bijmengverplichting te sturen op CO2-ketenemissiereductie worden producenten gestimuleerd om productieketens zo efficiënt
mogelijk te ontwerpen. Dit geeft een stimulans voor zowel technische innovaties, bijvoorbeeld
in de vorm van installaties met een lager energieverbruik, als voor procesinnovaties,
zoals meer lokale benutting van grondstoffen.
De bijmengverplichting zal naar verwachting zorgen voor een stijging in de energierekening
voor afnemers, in verband met de hogere kosten van groen gas (zie onder meer paragraaf
5.3 over de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel). Afnemers zullen naast een verhoogde
energierekening geen andere directe gevolgen ondervinden van de bijmengverplichting.
De voorgestelde bijmengverplichting valt onder een groter geheel van maatregelen die
een belangrijke bijdrage leveren aan de energietransitie. Doordat energieleveranciers
een verplichting krijgen voor het aankopen van hernieuwbaar gas, zullen afnemers wellicht
meer mogelijkheden krijgen om duurzame gascontracten af te sluiten.
5.2. Klimaat- en milieueffecten en Sustainable Development Goals
De voorgestelde bijmengverplichting zorgt voor positieve effecten op het milieu. De
regering streeft naar een ketenemissiereductie van 2,85 Mton CO2 in 2031 op basis van de rekenregels in de RED-systematiek. Ervan uitgaande dat er
ongeveer 0,84 bcm groen gas geproduceerd wordt om deze doelstelling te bereiken, levert
dit een directe CO2-reductie op van 1,41 Mton conform de Emissieregistratiestatistiek26. Dat is de directe bijdrage van groen gas aan de doelstelling van tenminste 55% CO2-reductie in 2030. Hiermee draagt de voorgestelde bijmengverplichting bij aan de doelen
in de Klimaatwet. Naast de doelen in de Klimaatwet, draagt de bijmengverplichting
bij aan het halen van de Sustainable Development Goals (SDG’s), specifiek doel zeven,
elf en dertien27. Doel zeven (betaalbare en duurzame energie) ziet onder andere toe op het verhogen
van het aandeel hernieuwbare energie in de globale energiemix. Daarnaast draagt de
bijmengverplichting ook bij aan duurzame steden en gemeenschappen (doel elf) en klimaatactie
(doel dertien).
De productie van groen gas middels vergisting in de landbouw leidt ook tot stikstof-
en methaanreductie. Door additionele maatregelen zoals stalaanpassingen en het strippen
van het restproduct (digestaat) uit de vergister, kan mestvergisting in potentie leiden
tot een significante reductie van de methaanuitstoot en ammoniakuitstoot28. Omdat er wordt gestuurd op CO2-ketenemissiereductie in plaats van op volume groen gas, is de verwachting dat er
meer gebruik wordt gemaakt van mestvergisting, waardoor de hierboven beschreven maatregelen
die resulteren in stikstof- en methaanreductie extra worden gestimuleerd. Daarnaast
kan het digestaat dat resulteert uit vergisting in potentie bijdragen aan het vervangen
van kunstmest, waardoor extra aardgas kan worden vervangen dat anders was gebruikt
bij de productie van kunstmest.
5.3. Financiële effecten van de bijmengverplichting voor producenten en afnemers
Om overstimulering te voorkomen kan een producent van groen gas geen gebruik maken
van een exploitatiesubsidie (zoals de SDE++-subsidie in Nederland of soortgelijke
exploitatiesubsidies in het buitenland) en groen gas leveren ten behoeve van de bijmengverplichting.
Maandelijks heeft de producent de keuze tussen het claimen van de SDE++-subsidie om
de onrendabele top af te dekken, of om te leveren ten behoeve van de bijmengverplichting.
Groengasproducenten zijn al bekend met de situatie dat ze kunnen kiezen tussen twee
routes, omdat deze situatie nu al bestaat met de keuze tussen SDE++ en verwaarding
op de HBE-markt onder de systematiek van de brandstoftransitieverplichting. De voorgestelde
bijmengverplichting geeft dus geen nieuwe taak aan producenten en daarom worden de
administratieve effecten voor zowel bestaande- als nieuwe producenten gering geacht.
Voor kleine installaties (<2 MW, < 200 m3 methaanequivalent/h) zijn er mogelijk extra administratieve lasten omdat de SDE++
deze installaties uitzondert van REDII-duurzaamheidscriteria. Deze uitzondering bestaat
echter niet binnen de brandstoftransitieverplichting en het ETS, waardoor producenten
die binnen deze markten hun groen gas af willen zetten ook nu al aan dezelfde duurzaamheidseisen
moeten voldoen als die binnen de bijmengverplichting van kracht worden.
De energietransitie brengt investeringen en kosten met zich mee die breed gedragen
moeten worden over de hele keten. Een gevolg van de bijmengverplichting is de reële
mogelijkheid van een hogere energierekening voor afnemers. De maximale meerkosten
voor een kubieke meter gas in Nederland als gevolg van de bijmengverplichting worden
ingeschat op 9 ct./m3 in 2031, gebaseerd op de hoogte van de buy-out als maximum. Bij een gemiddeld geschat
gasverbruik van ongeveer 1.000 m3 voor een huishouden, zorgt dit voor meerkosten van € 90 per jaar in 2031. De prijs
voor groen gas zal in werkelijkheid naar verwachting lager zijn dan de buy-out, zeker
aangezien groen gas uit de EU ook gebruikt kan worden om aan de bijmengverplichting
te voldoen, waardoor de vraag-aanbod verhouding de prijs verlaagd. De meerkosten voor
afnemers van gas zullen daardoor waarschijnlijk ook lager uitvallen.
5.4. Regeldrukeffecten
De regeldrukeffecten van de bijmengverplichting slaan in hoofdzaak neer bij energieleveranciers.
Voorgesteld wordt om vanaf 2027 met de bijmengverplichting een vergroeningsverplichting
bij energieleveranciers neer te leggen.Reeds onder het voorstel voor ETS2 krijgen
energieleveranciers te maken met een verhoogde administratieve lastendruk, voor het
aanleveren van gegevens over de hoeveelheid geleverd gas, informatie die ook binnen
de bijmengverplichting nodig is. Om de regeldruk van energieleveranciers onder de
bijmengverplichting te beperken en de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid door de
NEa te bevorderen is de leverancier doelgroep van de bijmengverplichting geharmoniseerd
met de doelgroep van ETS2 (zie paragraaf 2.2). Hierdoor kunnen bovengenoemde gegevens
direct overgenomen worden zonder additionele regeldruk.
De administratieve lasten voor de onder de voorgestelde bijmengverplichting vallende
energieleveranciers zullen betrekking hebben op kennisname en implementatie van de
nieuwe verplichting, rapporteren over hoeveelheid geleverd gas, het kopen van gas
uit hernieuwbare bron, het inboeken van het gas uit hernieuwbare bronnen in het GGE-register
van de NEa en de handel in GGE’s. Voor sommige bedrijven zal dit makkelijker te realiseren
zijn dan voor andere bedrijven. De groep energieleveranciers bestaat in overgrote
meerderheid uit multinationals en grootbedrijven. Slechts een beperkt aantal leveranciers
maakt deel uit van het mkb. Bij het uitwerken van de regeldrukkosten is er input gevraagd
aan energieleveranciers, inclusief energieleveranciers die onder de definitie van
mkb vallen.
Bij het berekenen van de regeldrukkosten is er gewerkt met het Handboek Meting Regeldrukkosten
van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Daarbij wordt gebruik gemaakt
van onder andere een gemiddeld standaard uurtarief en een gemiddelde tijdsbesteding
voor een aantal standaardhandelingen. De input van energieleveranciers is gebruikt
voor een verdere inschatting van activiteiten die nodig zijn om aan de verplichtingen
te kunnen voldoen. Hierin is gepoogd recht te doen aan alle input van de energieleveranciers.
De categorieën zijn breed geformuleerd, waarbij onder elke categorie meerdere handelingen
kunnen vallen. Naast de eenmalige en structurele kosten die zijn opgenomen in de onderstaande
tabel, kunnen er ook out-of-pocket kosten zijn, die sterk kunnen verschillen per energieleverancier.
Dit zijn bijvoorbeeld kosten van een nieuw (ICT) systeem dat ingekocht moet worden.
De gegevens zijn verwerkt in de onderstaande tabel. Daarbij is uitgegaan van de totale
regeldruk voor alle bedrijven. Voor een individueel bedrijf komen de regeldrukkosten
uit op ca. € 7.200 eenmalige kosten en ca. € 21.000 structurele kosten per jaar. Er
zijn geen kosten opgenomen voor rapportage en verificatie omdat deze zaken via het
emissieverslag van ETS2 lopen.
Tabel 3: Regeldrukberekening energieleveranciers
Activiteit
Aantal bedrijven
Aantal
Eenheid
Kosten per eenheid (€)
Totaal
(x 1.000 €)
Kennisneming regelgeving
67
2
Uur
47*
6
Implementatie regelgeving
67
100
Uur
47*
315
Klaarmaken (ICT-) systemen
67
50
Uur
47*
157
Openen rekening bij de NEa
67
2
Uur
47*
6
Totaal eenmalige kosten
485
Inboeken GGE’s op rekening NEa
67
100
Uur per jaar
47*
315
Handel in GGE’s
67
200
Uur per jaar
47*
630
Inkopen GvO’s
67
150
Uur per jaar
47*
472
Controle / inspecties / audits
67
4
uur per jaar
47*
13
Totaal structurele kosten
1.430
Bron: * Handboek Meting Regeldrukkosten
6. Uitvoering
In dit hoofdstuk komen de taken en bevoegdheden van de uitvoerende instanties aan
bod. Dit zijn de NEa, VertiCer en RvO.
6.1. Uitvoering door de NEa
NEa is de onafhankelijke nationale autoriteit voor uitvoering van en toezicht op marktinstrumenten
die bijdragen aan een klimaat neutrale samenleving. De NEa zal hierbij het GGE-register
faciliteren en verzorgt de handhaving op de bijmengverplichting. Het verwerken van
de gegevens wordt hoofdzakelijk gedaan voor het uitvoeren van controles en het afleggen
van verantwoording. Naast uitvoering en handhaving van de bijmengverplichting, houdt
de NEa ook toezicht op emissiehandel van broeikasgassen in de zware industrie, en
op bedrijven die brandstoffen leveren voor vervoer.
De energieleverancier die gas levert aan afnemers die vallen onder ETS2 is de verplichtinghouder
onder dit wetsvoorstel. De NEa is de voornaamste uitvoerende instantie van dit wetsvoorstel
en zorgt ervoor dat de verplichtinghouder aan haar verplichting kan voldoen. Daarvoor
maakt en beheert de NEa een nieuw GGE-register. In dit register komen de gegevens
van energieleveranciers over hun jaarlijkse gasleveringen, zoals die worden aangeleverd
via het emissieverslag. Daarnaast kunnen in dit register GGE’s worden aangemaakt en
overgedragen. Tenslotte wordt de voorgenomen jaarlijkse verplichting in het GGE-register
voldaan door afboeking van de benodigde GGE's. De NEa zal in samenhang met ETS2 haar
communicatie en voorlichting uitbreiden om op die manier ervoor te zorgen dat energieleveranciers
en andere betrokken partijen goed geïnformeerd zijn over de verplichting en hoe zij
hieraan kunnen voldoen. Dit draagt bij aan een soepele implementatie van de bijmengverplichting.
In hoofdstuk 2 is aangegeven dat de NEa zowel de uitvoerende organisatie voor ETS2
als voor de voorgestelde bijmengverplichting is. Als gevolg van beide krijgt de NEa
extra taken en bevoegdheden. De rol van NEa in toezicht en handhaving van de verplichting
is in hoofdstuk 7 uitgewerkt
6.2. Uitvoering door VertiCer
VertiCer is een dochteronderneming van N.V. Nederlandse Gasunie (50%) en TenneT TSO
B.V (50%) en is door de Minister van Klimaat en Groene Groei gemandateerd om in Nederland
Garanties van Oorsprong (GvO) uit te geven voor hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbaar
gas, hernieuwbare thermische energie en hernieuwbare waterstof. Daarnaast geeft VertiCer,
vooralsnog, certificaten van oorsprong voor niet-hernieuwbare elektriciteit uit. Een
GvO kan worden afgegeven door VertiCer op het moment dat een producent aantoont dat
het gas uit hernieuwbare bronnen is geproduceerd en aan het net is geleverd of rechtstreeks
is geleverd aan afnemers. Dit gebeurt op basis van meetwaarden van de groengasinstallatie
die maandelijks door de netbeheerder aan VertiCer worden doorgegeven en via de biomassaregistratie29 door de producent. Daarvoor is het noodzakelijk dat een producent zich heeft geregistreerd
bij VertiCer. Dit proces staat verder beschreven in de krachtens de Energiewet relevante
GvO-regelgeving (de Energiewet bevat de grondslag voor de uitgifte van GvO’s). Voor
de voorgestelde bijmengverplichting is het van belang dat een aantal gegevens op de
GvO staat, waaronder de NTA-codes30, subsidieclaim, het gehanteerde duurzaamheidsschema en de CO2-eq-ketenemissies.
Vooralsnog is er voor VertiCer en het VertiCer-register een rol binnen de voorgestelde
bijmengverplichting. Dit kan mogelijk in de nadere uitwerking in onderliggende regelgeving
wijzigen als gevolg van de ontwikkelingen rondom het UDB. Via de aansluiting van VertiCer
bij AIB kan overdracht van GvO’s tussen aangesloten lidstaten onafhankelijk, transparant
en geautomatiseerd plaatsvinden. VertiCer heeft ook een rol bij eventuele wederzijdse
overeenstemming ten aanzien van GvO’s tussen VertiCer en een afgifte-instantie in
een andere lidstaten, zoals beschreven in paragraaf 2.4.
6.3. Uitvoering in het kader van wisselen tussen de bijmengverplichting en subsidiering
Op een GvO staan meerdere gegevens, waaronder of een producent SDE++-subsidie (exploitatiesubsidie)
heeft geclaimd voor groen gas geproduceerd in een betreffende maand. Een producent
die voor de productie van groen gas een SDE++ subsidiebeschikking heeft verkregen,
zal vooraf moeten kiezen of de in een maand geproduceerde hoeveelheid groen gas wordt
verkocht aan een energieleverancier ten behoeve van de bijmengverplichting groen gas
of niet. Alleen in het geval er in een maand niet wordt verkocht ten behoeve van de
bijmengverplichting mag de producent voor de betreffende hoeveelheid geproduceerd
groen gas een exploitatiesubsidie (zoals dus de SDE++-subsidie) ontvangen. Hiermee
wordt overstimulering31 voorkomen. Het Besluit stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie
zal hierop worden aangepast. Als een producent aangeeft dat deze geen gebruik wil
maken van SDE++-subsidie zal VertiCer dat op de GvO aangeven. Op die manier kan de
GvO voor de bijmengverplichting worden verkocht aan energieleveranciers voor de bijmengverplichting.
Daarom zullen VertiCer en RVO gegevens uitwisselen over welke producent wel of niet
een SDE-beschikking heeft verkregen. Dit zal worden verwerkt in de daarvoor toepasselijke
lagere regelgeving.
7. Toezicht en handhaving
Naast de uitvoering van dit wetsvoorstel vraagt dit wetsvoorstel ook van de NEa om
toezicht te houden op de bijmengverplichting. Dit doet de NEa niet alleen; op sommige
punten spelen ook private toezichthouders een rol. Daarnaast wordt voorgesteld de
NEa te belasten met de bestuursrechtelijke handhaving. De NEa wordt dus volgens dit
wetsvoorstel primair verantwoordelijk voor een systeem van monitoring en toezicht
en voor een sanctioneringsmechanisme. Gezien de belangrijke rol voor de NEa in de
uitvoering en toezicht is de NEa betrokken bij het opstellen van het wetsvoorstel.
7.1. Toezicht op ketenemissiereductie
In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om op ketenemissiereductie te sturen, in hoeveelheid
CO2-equivalenten. Groen gas dat ingezet wordt om te voldoen aan de voorgestelde bijmengverplichting
moet voldoen aan duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria volgens artikel 29
van de RED. Het systeem voor borging, toezicht en handhaving van duurzaamheid van
het groen gas is een samenspel van (private) certificering en audits en (publiek)
toezicht aangevuld met handhaving.
Voor het private toezicht wordt aangesloten bij Europese systematiek van duurzaamheidsborging
van biogrondstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen, zoals vastgelegd
in de RED. Dit betekent dat marktdeelnemers via certificering kunnen aantonen dat
voldaan wordt aan de duurzaamheidscriteria, waaronder die voor de broeikasgasemissiereductie.
Hiervoor kan gebruik gemaakt worden van private vrijwillige nationale of internationale
systemen (ook wel vrijwillige schema's genoemd). Dat kan echter alleen als dat schema
hiervoor is goedgekeurd door de Europese Commissie. Goedkeuring kan plaatsvinden nadat
een beheerder van een certificatieschema een verzoek hiertoe heeft ingediend bij de
Europese Commissie en de Commissie het schema heeft getoetst aan de eisen van de RED.
De wijze van berekening van de broeikasgasemissie, inclusief de situaties waarin standaardwaarden
gebruikt kunnen worden, zijn vastgelegd in de protocollen van de vrijwillige systemen.
Naast de toetsing van de duurzaamheidseisen toetst de Europese Commissie de auditing
procedures van het schema en de eisen die het schema aan zijn auditors stelt.
Voor groen gas zijn Better Biomass en ISCC EU veel gebruikte vrijwillige schema’s
in Nederland, die momenteel zijn goedgekeurd door de Europese Commissie. Met onderhavig
wetsvoorstel wordt het gebruik van een goedgekeurd duurzaamheidssysteem, het zogenaamde
erkend vrijwillig systeem, om groen gas GvO’s te leveren onder de bijmengverplichting
verplicht gesteld.
Een erkend privaat certificeringsorgaan CBI (conformiteitsbeoordelende instantie)
doet namens een vrijwillig schema de certificering van een marktdeelnemer, met de
bijbehorende audits. Alle marktdeelnemers in de keten moeten binnen de bijmengverplichting
gecertificeerd zijn. Een marktdeelnemer wordt voor een bepaalde periode (onder ISCC
is dat één jaar, onder better biomass is dat maximaal vijf jaar) gecertificeerd. Bij een gecertificeerde marktdeelnemer
vindt periodiek een audit plaats door het certificeringsorgaan, om te controleren
of nog voldaan wordt aan de eisen van het duurzaamheidsschema, en om de certificering
te verlengen. Dit is inclusief de controle of wordt voldaan aan de broeikasgasemissie
reductie-eis. Wanneer marktpartijen zich niet aan de duurzaamheidsschema's houden,
kunnen door deze schema’s sancties opgelegd worden, waaronder het uitsluiten van certificering
voor een bepaalde periode. Een gecertificeerde marktdeelnemer moet een bewijs van
duurzaamheid (Proof of Sustainability; PoS) leveren, met daarop onder andere de broeikasgasemissie
(gram CO2-eq/MJ). De informatie op deze PoS wordt door de marktdeelnemer, in dit geval de partij
die groen gas invoedt in het aardgasnet, doorgegeven aan VertiCer die dit overneemt
op de door hen afgegeven GvO.
De toetsingswerkzaamheden van CBI’s zijn ingericht op de criteria uit de RED, bijvoorbeeld
het minimum percentage broeikasgasemissiereductie. Zo wordt op basis van een risicoanalyse
een inschatting gemaakt, waarbij doorgaans met conservatieve aannames wordt gewerkt
om zo op robuuste wijze vast te stellen of de emissiereductie minimaal boven het geëiste
percentage uitkomt. De audits in het kader van certificering zijn achteraf vooral
bedoeld ter onderbouwing van hernieuwde certificering. De impact van in deze audits
geconstateerde afwijkingen gedurende de gecontroleerde periode is vaak beperkt, omdat
de conclusies (namelijk dat is voldaan aan de broeikasgasemissiereductie) niet noodzakelijkerwijs
hoeven te veranderen. Lidstaten zijn conform de RED belast met het toezicht op CBI’s,
dit is in Nederland ondergebracht bij de NEa.
7.2. Betrouwbaarheid van gegevens
Zoals hiervoor uitgelegd bestaat er in de basis een systeem van certificering van
alle marktdeelnemers, waarmee een mate van zekerheid over de te behalen positieve
effecten (mate van broeikasgasemissiereductie) kan worden bereikt. Deze certificering
vindt aan de voorkant plaats, en is niet gelinkt aan specifieke hoeveelheden geproduceerd
groen gas. Middels audits wordt achteraf gecontroleerd of marktdeelnemers op juiste
wijze berekeningen hebben uitgevoerd.
Een lidstaat dient de gegevens op het bewijs van duurzaamheid of hernieuwbaarheid
ten aanzien van de duurzaamheid en de broeikasgasemissiereductie zondermeer te aanvaarden.
Gelet op het bepaalde in artikel 30, negende lid, eerste alinea, van de richtlijn
hernieuwbare energie, mag een lidstaat van de marktdeelnemer immers niet om nader
bewijs verzoeken van de naleving van de elementen die onder een duurzaamheidsysteem
of een vrijwillig systeem vallen dat door de Europese Commissie erkend is. De lidstaat
kan wel tegen vermoedelijke fraude ten aanzien van de hoogte van de broeikasgasemissiereductie
optreden door een melding te doen bij het desbetreffende duurzaamheidsysteem of vrijwillig
systeem waarvoor de desbetreffende schakel in de keten is gecertificeerd. Door deze
taak bij de duurzaamheidssystemen te leggen, borgt de Uniewetgever dat het speelveld
in de Europese Unie zoveel mogelijk gelijk is. Daarnaast opereren duurzaamheidssystemen
internationaal, zodat toezicht ook buiten de Uniegrenzen op een geharmoniseerde manier
kan plaatsvinden. Naast melding maken bij het betreffende duurzaamheidssysteem, kan
de lidstaat ook een signaal aan de Europese Commissie afgeven, die naar aanleiding
hiervan tot maatregelen kan besluiten. In het algemeen is Nederland samen met verschillende
andere lidstaten voortdurend in overleg met de Europese Commissie om de robuustheid
van het systeem verder te versterken.
7.3. Toezicht door de NEa op de verplichting
In het wetsvoorstel houdt de NEa toezicht op de jaarverplichting. De NEa bepaalt naar
aanleiding van de emissieverslagen die binnen het ETS worden uitgegeven de jaarverplichtingen
van de energieleveranciers in het kader van de bijmengverplichting. Vervolgens controleert
de NEa of de leverancier voldoende GGE's op de rekening heeft staan op de datum van
verplichting en boekt de benodigde GGE’s af van de rekeningen van de energieleveranciers.
In het geval dat een energieleverancier onvoldoende GGE’s op zijn rekening heeft staan
zal de rekening negatief komen te staan. Het tekort op de rekening zal in drie maanden
moeten worden aangevuld.
Daarnaast controleert de NEa of het gas uit hernieuwbare bronnen dat is inboekt in
het GGE-register voldoet aan de krachtens dit wetsvoorstel gestelde vereisten om GGE's
af te geven. De NEa zal in het Besluit aanwijzing toezichthouders fysieke leefomgeving
worden belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens onderhavig
wetsvoorstel.
De NEa heeft enkele bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten tot haar beschikking
om herstel uit te voeren of te bestraffen. De bestuursrechtelijke handhaving door
de NEa wordt verder toegelicht onder het onderdeel «handhaving.»
Zoals toegelicht in 7.2 mag de NEa de controle op de naleving van de duurzaamheid
en de broeikasgasemissiereductie criteria niet over doen. De NEa moet uit gaan van
de broeikasgasketenemissiereductie die naar voren komt uit de certificaten die zijn
afgegeven door certificeringsorganen die handelen namens een vrijwillig systeem. De
controle op de naleving van de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria,
zoals neergelegd in de normen van het vrijwillig systeem, heeft dan immers al plaatsgevonden
door de certificeringsorganen.
Wat de marktdeelnemer vervolgens met de verkregen informatie doet, mag de NEa wel
bij het toezicht betrekken. Bijvoorbeeld in hoeverre de marktdeelnemer het verkregen
bewijs op de juiste manier opneemt in de door hem gevoerde massabalans en op bewijzen
van duurzaamheid die door hem worden opgesteld en gebaseerd zijn op het bewijs dat
van het certificeringsorgaan afkomstig is.
Lidstaten moeten toezicht houden op de werking van de certificeringsorganen die in
het kader van een vrijwillig systeem onafhankelijke audits uitvoeren32. Toegepast op de bijmengverplichting betekent dit dat de NEa toezicht houdt op de
certificeringsorganen die binnen Nederland actief zijn. Dit toezicht ziet zowel op
de certificeringsdiensten die de certificeringsorganen aanbieden aan marktdeelnemers,
als op de door certificeringsorganen uitgevoerde verificatie van de accuraatheid en
volledigheid van gegevens die marktdeelnemers in de Uniedatabank hebben ingevoerd33. Voor dit toezicht krijgt de NEa toegang tot de locaties van marktdeelnemers, de
massabalanssystemen en andere informatie die zij nodig heeft voor het uitvoeren van
toezicht. Dit volgt bijvoorbeeld uit artikel 17 van de uitvoeringsverordening waarin
staat opgenomen dat vrijwillige systemen vereisen dat marktdeelnemers en certificeringsorganen
met de lidstaten moeten samenwerken en alle informatie ter beschikking moeten stellen
die de bevoegde autoriteiten nodig hebben om hun taken krachtens de RED uit te voeren.
Het toezicht van de NEa op de certificeringsorganen beperkt zich weliswaar tot de
Nederlandse landsgrenzen, maar dit toezicht wordt aangevuld door het toezicht dat
belegd is bij toezichtsorganen in de andere lidstaten. De uitvoeringsverordening bevat
daartoe ook grondslagen tot het uitwisselen van informatie tussen verschillende lidstaten
en het opstellen van samenwerkingskaders. In het kader van de herziening van uitvoeringsverordening
2022/996 zet de regering expliciet in op het versterken van het Europees toezicht
en handhaving op de vrijwillige schema’s, en het versterken van de coördinatie tussen
lidstaattoezicht- en handhaving op de certificeringsinstanties.
Aanvullend op het toezicht op de certificeringsorganen, houdt de NEa binnen Nederland
ook toezicht op de gecertificeerde schakels in de keten. Indien sprake is van een
non-conformiteit die losstaat van het bewijs dat verkregen is van een certificeringsorgaan,
zoals geconstateerde fouten in de grondstoffenadministratie, kan de NEa hierop handhaven.
Binnen Europese samenwerkingsverbanden wordt ingezet op versterking van toezicht op
de schakels in de keten middels verplichte normen. Dit wordt bijvoorbeeld gedaan via
expertgroepen die betrokken zijn bij wijziging van de uitvoeringsverordening 2022/996.
7.4. Handhaving
Naast het houden van toezicht, is het noodzakelijk dat er handhavend opgetreden kan
worden. Energieleveranciers en producenten kunnen immers een prikkel hebben om zich
niet aan de voorliggende wet- en regelgeving te houden, omdat ze daar bijvoorbeeld
goedkoper mee uit zijn. Daarom is het van belang dat er sanctionerend opgetreden kan
worden.
7.4.1. Keuze sanctie instrumenten
In onderhavig wetsvoorstel wordt voorgesteld twee bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten
op te nemen, te weten de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete. Naast deze
mogelijkheden van bestuursrechtelijke handhaving voorziet dit wetsvoorstel in een
ambtshalve vaststelling (AVS) door de NEa en in strafrechtelijke handhaving via de
Wet op de economische delicten (WED). Hierbij zijn de volgende aspecten overwogen.
Allereerst is er gekeken naar de ervaringen van de NEa bij de brandstoftransitieverplichting
die sinds 2015 in titel 9.7 van de Wet milieubeheer is openomen. Ofschoon er sprake
is van een andere doelgroep, zijn de doelstelling en systematiek van titel 9.7 en
de voorgestelde bijmengverplichting groen gas vergelijkbaar. Zo blijkt de nalevingsbereidheid
van de doelgroep van de brandstoftransitieverplichting groot, doordat de verplichting
goed uitvoerbaar is. De corrigerende maatregelen die de NEa kan toepassen op grond
van titel 9.7 van de Wet milieubeheer zijn vaak afdoende geweest om optimale naleving
te realiseren.
Waarin onderhavig wetsvoorstel significant afwijkt van de systematiek van titel 9.7,
is de rapportageverplichting van de energieleveranciers over het geleverde gas per
kalenderjaar. In de bijmengverplichting is voorgesteld gebruik te maken van de emissieverslagen
die de energieleveranciers uitbrengen binnen het ETS ingevolge titel 16 van de Wet
milieubeheer. Handhaving op de overtredingen van de verplichtingen ten aanzien van
emissieverslagen door de NEa vindt plaats op grond van titel 16.
De relevante verplichtingen die op de energieleveranciers rusten zijn onder te verdelen
in twee categorieën: 1) de energieleverancier die op grond van de bijmengverplichting
groengaseenheden dient te hebben en 2) de energieleverancier als inboeker van gas
uit hernieuwbare bronnen.
Voor de eerste categorie gaat het om de verplichtingen van het hebben van een rekening
met jaarverplichtingfaciliteit in het GGE-register, het voldoen aan de jaarverplichting
groengaseenheden door ten minste het aantal groengaseenheden op de rekening te hebben
dat overeenkomt met de voor de energieleverancier geldende jaarverplichting en het
aanvullen van groengaseenheden wanneer deze op de rekening minder dan 1 bedragen.
Bij overtredingen van deze verplichtingen is gekeken naar de aard en ernst van die
overtreding. Voor het functioneren van de voorgestelde bijmengverplichting is het
nodig dat alle onder de reikwijdte van de bijmengverplichting vallende energieleveranciers
ook een rekening met jaarverplichtingfaciliteit in het GGE-register hebben. Wanneer
zij deze niet hebben, dan kunnen zij geen groengaseenheden genereren of aanschaffen
en ontkomen zij aan de verplichtingen bij en krachtens dit wetsvoorstel. Het niet
hebben van een rekening met jaarverplichting kan daardoor als ernstige overtreding
worden aangemerkt, die snelle gedragsverandering vereist. Dit geldt ook voor het niet
hebben van voldoende groengaseenheden op de rekening en het vervolgens niet aanvullen
van groengaseenheden.
Alleen een last onder dwangsom heeft bij deze overtredingen niet het gewenste effect,
omdat de gedragsverandering lang op zich kan laten wachten. Bij een last onder dwangsom
zal namelijk, naarmate de overtreding voortduurt, de te betalen dwangsom oplopen.
Voor het goed functioneren van de bijmengverplichting vragen dergelijke overtredingen
juist om een sanctie-instrument waarbij de overtreder direct geconfronteerd wordt
met het onrechtmatig handelen en de sanctie, zodat gedragsverandering meteen plaats
zal vinden. Bij niet naleving van deze verplichtingen door een leverancier is de groep
benadeelden afgebakend. Alleen wanneer een energieleverancier de verplichting tot
het hebben van een rekening met jaarverplichtingfaciliteit verzuimd heeft, kunnen
andere energieleveranciers worden benadeeld door een onjuiste bepaling van het marktaandeel.
Er is daarmee niet sprake van overtredingen van voorschriften met een «grote normatieve
lading» en benadeling van derden buiten de afgebakende groep normadressanten waardoor
enkel de inzet via het strafrecht gerechtvaardigd is.
Daarnaast worden in onderhavig wetsvoorstel de energieleveranciers aangemerkt als
de inboekers van gas uit hernieuwbare bronnen. Ook voor het inboeken van het gas geldt
voor het goed functioneren van de bijmengverplichting, dat het groen gas dat wordt
ingeboekt voldoet aan de gestelde eisen, waaronder de eisen met betrekking tot de
hernieuwbaarheid van het groen gas. Ook zullen er eisen worden gesteld aan de wijze
van inboeking. De voorwaarden waaronder groen gas kan meetellen in de voorgestelde
bijmengverplichting zijn zorgvuldig ingegeven en daarop is de doelstelling voor 2031
en het bijbehorende ingroeipad afgestemd. Bij overtreding van deze verplichtingen
bestaat het risico dat er sprake zal zijn van een fictieve verwezenlijking van deze
doelstelling. Hierdoor kunnen deze overtredingen eveneens worden aangemerkt als ernstige
overtredingen.
Wat betreft de verwijtbaarheid van de overtreder is het goed mogelijk dat de overtreder
onbewust de verplichting niet naleeft. Er is dan geen sprake van opzettelijk handelen.
Wanneer sprake is van verzwarende omstandigheden, zoals opzet of fraude, kan hiermee
rekening worden gehouden bij de zwaarte van de bestuursrechtelijke handhaving en wordt
alsnog de mogelijkheid geboden voor handhaving via het strafrecht.
Ten slotte is naar de persoon van de overtreder gekeken en de specifieke kenmerken
van het beleidsterrein. De leveranciers zijn rechtspersonen met ruime financiële draagkracht
en grote financiële belangen. Financiële sancties die door hun bestraffende karakter
hoog genoeg zijn, kunnen bij deze doelgroep leiden tot een grotere preventieve gedragsverandering
bij de overtreder. Het voorstel is dat de genoemde overtredingen worden gehandhaafd
met een bestuurlijke boete. Het bestuur van de NEa kan gebruik maken van de bestuurlijke
boete naast de last onder bestuursdwang en bestraffing via het strafrecht.
In de naleving van de duurzaamheidsvoorschriften zijn naast de Nederlandse producenten
van groen gas alle deelnemers in de keten in Nederland normadressant. Er is naast
publiek toezicht reeds sprake van een systeem van privaat toezicht waardoor overtredingen
al in een vroege fase kunnen worden gesignaleerd en gecorrigeerd. Overtredingen van
de duurzaamheidsvoorschriften kunnen echter ook leiden tot een fictieve verwezenlijking
van de doelstelling die ten grondslag ligt aan het wetsvoorstel en «vervuiling» van
de duurzaamheidsketen. Ook bij dergelijke overtredingen is een directe confrontatie
met het onrechtmatige gedrag en de sanctie nodig om snel en tot optimale naleving
te komen en wordt handhaving met een bestuurlijke boete voorgesteld. Handhaving op
de duurzaamheidsvoorschriften bij producenten in andere lidstaten is bij de daarvoor
aangewezen nationale autoriteiten belegd.
Voor de bestuursrechtelijke handhaving is de NEa bij uitstek de geschikte organisatie.
De NEa heeft al veel kennis en ervaring opgedaan als toezichthouder, bestuursrechtelijke
handhaver en uitvoeringsinstantie voor de brandstoftransitieverplichting. De NEa heeft
tevens bijzondere specialistische kennis die benodigd is voor de punitieve handhaving
van overtredingen van de in dit voorstel opgenomen normen.
Naast de mogelijkheden van bestuursrechtelijke handhaving voorziet dit wetsvoorstel
in de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving via de Wet op de economische delicten.
In dit wetsvoorstel staat de bestuursrechtelijke handhaving voorop. De strafrechtelijke
handhaving dient als sluitstuk te worden gezien. Er is voor gekozen de overtredingen
in beginsel bestuurlijk af te doen, maar strafbaar te laten zijn indien zij worden
gepleegd onder verzwarende omstandigheden. Hier is voor gekozen, omdat het bestuur
van de NEa adequaat moet kunnen optreden om het ordeningsrecht effectief te kunnen
handhaven. De bestuurlijke boete voorziet in deze behoefte, waar het strafrecht dit
niet (altijd) kan. Hierbij spelen de beperkte capaciteit aan de kant van het openbaar
ministerie en de specialistische kennis aan de kant van de NEa een belangrijke rol.
Fraude, zoals valsheid in geschrifte, wordt in beginsel altijd strafrechtelijk afgedaan.
Doet zich een verzwarende omstandigheid voor waarbij strafrechtelijke handhaving geboden
is, dan is het zaak dat de handhavende instanties goed met elkaar overleggen, met
name ter voorkoming van samenloop tussen het opleggen van een bestuursrechtelijke
sanctie en een strafrechtelijke vervolging.
Het wetsvoorstel is voorgelegd aan het Ministerie van Justitie en Veiligheid (Directie
Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding, Afdeling Fraude en Bijzonder Strafrecht)
in verband met de voorgestelde wijziging van de Wet op de economische delicten. Het
wetsvoorstel is ambtelijk doorgeleid naar het OM. De toevoeging van de voorgestelde
delicten in de Wet op de economische delicten werd gezien als een logische keuze,
mede omdat deze dezelfde lijn volgt als de handhaving van overtredingen van de brandstoftransitieverplichting.
Er zijn geen nadere opmerkingen gemaakt en er is afgezien van separaat voorleggen
aan de Raad voor de Rechtspraak.
7.4.2. Hoogte van de boete
In onderhavig wetsvoorstel is de hoogte van de bestuurlijke boete bepaald aan de hand
van het Rijksbrede kader: de Boetewijzer. De toepasselijke strafrechtelijke boetecategorie
op grond van de WED is een boete van de vijfde categorie. Ingevolge de laatste zin
van artikel 6, eerste lid, van de WED is artikel 23, zevende lid, van het Wetboek
van Strafrecht overeenkomstig van toepassing. Dat betekent dat de rechter een geldboete
kan opleggen tot ten hoogste het bedrag van de naast hogere categorie indien de verdachte
een rechtspersoon is. Indien dat betekent dat een geldboete van de zesde categorie
kan worden opgelegd, kan er – indien die categorie geen passende bestraffing toelaat
– zelfs een geldboete worden opgelegd van ten hoogste tien procent van de jaaromzet
van de rechtspersoon in het boekjaar voorafgaande aan de uitspraak. Voor de bepaling
van de hoogte van de bestuurlijke boete bij een duaal stelsel (zowel handhaving via
het strafrecht als via bestuurlijke boete) kan een boete worden gekozen die niet hoger
ligt dan de maximum boetecategorie op grond van het strafrecht. Omdat de normadressanten
van onderhavig wetsvoorstel enkel rechtspersonen zijn, kan de maximale bestuurlijke
boete niet hoger zijn dan een boete van zesde boetecategorie. Ook hier is gekeken
naar de aard van de overtreder, het behaalde profijt van de overtreding, de ernst
van de overtreding, het effect van de op te leggen sanctie, recidive en de specifieke
kenmerken van het beleidsterrein.
Wat betreft de aard van de persoon tot wie de boetebepaling is gericht gaat het, zoals
hiervoor al aangegeven, om rechtspersonen. Er is variatie in de groep van de energieleveranciers.
Er zijn grote bedrijven met miljoenenbudgetten maar ook enkele mkb. Zoals benoemd
wordt uitgegaan van de maximale boetecategorie. Het is aan het handhavend bestuursorgaan
om te bepalen of een lagere boete voor de concrete overtreding passender is. Differentiatie
zal ook mogelijk zijn door, indien de omzet van de betrokken onderneming in het boekjaar
voorafgaand aan het jaar waarin de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete
is gegeven meer dan een boete van de zesde categorie bedraagt, de boete ten hoogste
op 10% van die omzet vast te stellen.
Bij de afwegingen is ook gekeken of de overtreder profijt van de overtreding heeft
in de zin van financieel of economisch gewin. Het exact bepalen van de economische
opbrengst als gevolg van de overtreding is uitvoeringstechnisch lastig. Het feit dat
de ondernemer omstandigheden heeft gecreëerd waarmee hij concurrentievoordeel heeft
behaald, is voldoende om aan te nemen dat de overtreder profijt zal hebben van zijn
overtreding.
Ook de ernst van de overtreding speelt een belangrijke rol om te komen tot een evenredig
boetemaximum. Zoals ook besproken bij de afwegingen rondom de keuze van de handhavingsinstrumenten
kan in onderhavig wetsvoorstel sprake zijn van overtredingen waardoor de markt ernstig
verstoord kan worden. Het inboeken terwijl niet is voldaan aan duurzaamheidseisen
kan leiden tot een concurrentievoordeel en kan leiden tot een frustratie van het behalen
van de vereiste verduurzaming.
Het effect van de op te leggen sanctie is hiervoor al aan de orde gekomen. De bestuurlijke
boete heeft tot doel (nieuwe) overtredingen te voorkomen. Binnen de groep normadressanten
zijn er bedrijven waarvan de financiële draagkracht zo groot is dat alleen hoge boetemaxima
effectief zijn. Ook het lik-op-stukkarakter moet ertoe bijdragen dat de overtreder
spoedig zijn gedrag corrigeert. Er is niet gekozen voor een wettelijke verankering
van een verhoging van het boetemaximum in verband met recidive. De verschillende vormen
van toezicht, zowel privaat als publiek toezicht, de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten
en de strafrechtelijke handhaving in uiterste geval geven al voldoende correctiemogelijkheden
waardoor, zo is ook de ervaring bij de brandstoftransitieverplichting, verwacht wordt
dat recidive weinig voorkomt. Eventuele maatregelen met betrekking tot recidive kunnen
in een beleidsregel worden uitgewerkt.
Wat betreft de specifieke kenmerken van het beleidsterrein is met name de verhouding
tussen bestuursrecht (bestuurlijke boete) en strafrecht van belang. Gegeven het feit
dat de doelgroep bestaat uit met name grote bedrijven, is de rol van het strafrecht
vooral een sluitstuk in de handhaving bij verzwarende omstandigheden.
8. Financiële gevolgen
De NEa heeft voor het uitvoeren van deze verplichting ongeveer 12,5 fte nodig. Aanvullende
kosten voor het inrichten en onderhouden van een register zijn ca. 300.000 EUR, plus
40.000 EUR per jaar aan onderhouds- en gebruikskosten. Het gebruik van het register
is gratis voor de leverancier. De NEa zal al deels vóór de inwerkingtreding medewerkers
moeten werven en kosten moeten maken om te zorgen voor de noodzakelijke voorbereidingen
op de taken met betrekking tot uitvoering, toezicht en handhaving en voor het informeren
van de doelgroep. De aanvullende kosten worden vanuit de begroting van het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat vergoed.
De (extra) uitvoeringslasten aan de zijde van VertiCer zijn nog niet bekend. VertiCer
voert een impactanalyse uit, waaruit zal blijken of, en zo ja welke, extra uitvoeringslasten
VertiCer verwacht te krijgen voor de implementatie en uitvoering van deze verplichting.
Gangbaar is dat deze extra kosten door VertiCer worden doorberekend aan de gebruikers
van haar diensten.
Voor de Rijksbegroting zijn er geen directe financiële gevolgen anders dan bovenstaande
uitvoeringskosten voor de NEa. Wel leidt de bijmengverplichting tot meerkosten voor
huishoudens en bedrijven. Deze kosten lopen naar schatting op tot maximaal 9 ct./m3 gas in 2031. De impact hiervan wordt integraal gewogen binnen het bredere klimaat-
en energiebeleid. Eventueel kan dit aanleiding geven voor aanvullende maatregelen
die zien op de kosten voor eindgebruikers, waarbij dit moet worden ingepast binnen
de geldende budgettaire kaders.
9. Advies en consultatie
9.1. Advisering
Voor de totstandkoming van dit wetsvoorstel is nauw samengewerkt met de Nederlandse
Emissieautoriteit (NEa), VertiCer en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).
Gedurende het proces zijn de diverse brancheorganisaties en verenigingen geconsulteerd,
bestaande uit groengasproducenten, gasleveranciers, gashandelaars, netbeheerders,
industriële- en transportorganisaties en decentrale overheden. In de zomer van 2023
is het conceptwetsvoorstel ter toetsing voorgelegd aan de ATR (regeldruktoets) en
de NEa (HUF-toets). Daarnaast is er een internetconsultatie uitgevoerd. Hieronder
volgt een samenvatting van de toetsen en internetconsultatie met daarbij een reactie
en toelichting over hoe dit in het wetsvoorstel is betrokken waar van toepassing.
9.2. Handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets)
Als beoogd uitvoerder en toezichthouder in onderhavig wetsvoorstel, heeft de NEa het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting getoetst op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid
en fraudebestendigheid (HUF). De NEa heeft haar zorgen geuit over een tweetal aspecten,
namelijk: de afwijking tussen het bijmengverplichtingsinstrument en het instrument
van ETS2, en de keuze voor CO2-ketenemissiesturing ten opzichte van sturing op een groengasproductiedoel. Daarnaast
is nog een aantal andere aandachtspunten meegegeven.
Samenhang met ETS2
Volgens de NEa zal het de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid ten goede komen wanneer
in het wetsvoorstel op bepaalde aspecten wordt aangesloten bij de wetgeving van ETS2.
Betere aansluiting resulteert ook in lagere administratieve lasten voor energieleveranciers
en hun klanten. De NEa identificeert een zestal aandachtspunten in wetgeving tussen
de bijmengverplichting en ETS2, waarbij harmonisatie de uitvoerbaarheid zou verbeteren;
1) de samenhang met ETS2 voor leveranciers, 2) de doelgroep en reikwijdte, 3) rapportage-wijzigingen,
4) rapportagemiddel, 5) verificatie en 6) dubbele inzet GvO voor zowel bijmengverplichting
als ETS2.
Reactie regering
Ten aanzien van punt 1 en 2 heeft de regering op basis van de HUF-toets op een aantal
punten het wetsvoorstel geharmoniseerd met dat van ETS2, om daarmee de lasten en kosten
voor bedrijven en burgers te minimaliseren en om de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
zo effectief mogelijk in te richten. Dit betekent dat voor wat betreft de doelgroep
(leveranciers en bijbehorende afnemers) is aangesloten bij de doelgroep van ETS2.
De voorgestelde bijmengverplichting is daarom niet meer alleen gericht op leveringen
aan de gebouwde omgeving, maar ook van toepassing op een deel van de sectoren landbouw
en industrie. Dit is niet alleen wenselijk vanuit het perspectief van regeldruk, uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid, maar ook vanuit het oogpunt van betaalbaarheid voor huishoudens
en evenwichtige verdeling van de lasten van deze verduurzamingsmaatregel.
Ten aanzien van punt 3 zijn in samenwerking met de NEa rapportagedata vastgesteld
voor energieleveranciers onder de bijmengverplichting die de uitvoerbaarheid tegemoetkomen.
Deze data zijn opgenomen in hoofdstuk 2.3.5.
Voor punt 4 is de regering het met de NEa eens dat het onwenselijk is dat partijen
dubbel moeten rapporteren over dezelfde gegevens. Het betekent dubbel werk voor zowel
de leveranciers die moeten rapporteren als voor de NEa die rapportages moet verwerken,
controleren en waar mogelijk corrigeren. Het zou ook kunnen leiden tot twee verschillende
rapportages over hetzelfde geleverde gas in een kalenderjaar. Vanuit het perspectief
van uitvoerbaarheid onderkent de regering het nadeel van twee rapportagevormen, en
is besloten dat het rapportagemiddel van ETS2, het emissieverslag, ook gebruikt zal
worden voor de bijmengverplichting. Deze aanpassing is betrokken in het onderhavige
wetsvoorstel:
• Als rapportagemiddel van de hoeveelheid geleverd gas zal gebruik gemaakt gaan worden
van het emissieverslag dat de energieleveranciers indienen binnen het ETS2.
• Voorgesteld wordt dat het emissieverslag zoals wordt uitgebracht en gereguleerd in
het ETS2 ook als basis dient voor de jaarverplichting binnen dit wetsvoorstel. Dat
betekent dat de relevante bepalingen in hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer en de
relevante bepalingen uit de verordening monitoring en rapportage emissiehandel34 en de verordening verificatie en accreditatie emissiehandel35 van overeenkomstige toepassing zijn in de voorgestelde bijmengverplichting.
• De mogelijkheid van correcties door de energieleveranciers vervalt. De emissieverslagen
kunnen nog wel via een ambtshalve vaststelling door de NEa worden aangepast. Dit kan
de NEa doen bij niet uitgebrachte emissieverslagen, emissieverslagen die niet voldoen
aan de eisen van de verordening monitoring en rapportage emissiehandel en niet geverifieerde
emissieverslagen. Wanneer er fouten in een emissieverslag zijn gemaakt en de energieleverancier
wist of had moeten weten dat de gegevens in het emissieverslag onjuist waren, kan
de NEa nog tot 10 jaar na het kalenderjaar waarop het emissieverslag betrekking heeft
dit verslag met een ambtshalve vaststelling corrigeren. Het daadwerkelijk geleverde
gas door de energieleverancier is zowel voor de energieleverancier als voor de netbeheerder
pas 16 maanden na afloop van het betreffende kalenderjaar volledig accuraat beschikbaar.
• Een ambtshalve vaststelling over het emissieverslag in het ETS2 werkt door binnen
de bijmengverplichting. Het wetsvoorstel biedt hier geen zelfstandige grondslag meer
voor.
Ten aanzien van punt 5 volgt de regering het advies van de NEa door aan te sluiten
bij de verificatie zoals die wordt uitgevoerd in het kader van ETS2. Tot slot wijst
punt 6 op dubbele toepassing van GvO's, aangezien deze voor zowel ETS2 als de bijmengverplichting
gebruikt worden om aan te tonen dat energieleveranciers groen gas hebben aangekocht,
maar de GvO maar eenmalig gebruikt kan worden. De insteek is dat dezelfde GvO gebruikt
wordt om te voldoen aan zowel ETS2 als de bijmengverplichting. De nadere uitwerking
van het GGE-systeem en de parallelle verwaarding van het GvO bewijs van hernieuwbaar
gas, zal nader worden uitgewerkt in de algemene maatregel van bestuur.
CO2-ketenemissiesturing
De NEa adviseert negatief over de keuze voor CO2-ketenemissiesturing. Hiervoor worden de volgende argumenten gegeven:
• CO2-reductie in de keten is een administratief gegeven dat alleen kan worden berekend
op basis van aannames en niet kan worden gemeten. Dit maakt dat deze waarden niet
daadwerkelijke CO2-reductie in de keten reflecteren, maar wel moeilijk controleerbaar zijn. Bovendien
maakt het feit dat elke kilogram reductie een financiële waarde vertegenwoordigt het
systeem fraudegevoeliger en kan dit risico niet volledig beperkt worden.
• Door de extra toezichtstaken die hiermee samenhangen, zal de NEa extra zwaar belast
worden. Dit levert, in een periode waarin de NEa meerdere nieuwe taken krijgt toebedeeld,
een grote organisatorische uitdaging op.
• Sturing op CO2-reductie stimuleert het voldoen van de verplichting met zo min mogelijk groen gas
en vervangt daarmee zo min mogelijk fossiel aardgas.
• De benoemde redenen om te kiezen voor CO2-ketenemissiesturing zouden volgens de NEa ook (grotendeels) gerealiseerd kunnen worden
met een systeem op basis van energiesturing met een subdoelstelling voor het aandeel
energie uit mestvergisting (waarmee gericht gestuurd kan worden op de inzet van mest
voor groengasproductie). Voordeel van energiesturing is dat energie-inhoud fysiek
controleerbaar is en dus minder een papieren werkelijkheid is.
Reactie regering
De zorgen van de NEa over frauderisico's en de toenemende uitvoeringslast zijn, zeker
met het oog op het volle portfolio van de NEa, valide. Ondanks de valide overwegingen
van de NEa wordt vastgehouden aan de keuze voor CO2-ketenemissiesturing. De volgende argumenten liggen hieraan ten grondslag:
• CO2-ketenemissiesturing geeft een business case aan ondernemers om in hun ketens maximaal
CO2-uitstoot te reduceren, deze reductie gaat verder dan alleen de reductie uit directe
aardgasvervanging.
• Het creëren van een level playing field met de brandstoftransitieverplichting en ondersteuningsregelingen
in het buitenland, waarin gestuurd wordt of gaat worden op CO2-ketenemissies).
• De uitkomst van het CE Delft onderzoek is dat CO2-sturing de haalbaarheid van de bijmengverplichting vergroot en ook de betaalbaarheid
ten goede komt, vooral doordat met de keuze voor CO2-sturing monomestvergisting rendabeler wordt.
• Volume-sturing in combinatie met multipliers voor bepaalde technieken zoals monomestvergisting
(als minder belastend alternatief) is ook bezien door CE Delft. CE Delft concludeert
dat deze route weinig kansrijk is, omdat de onrendabele top van de technieken zeer
vergelijkbaar is per vermeden ton CO2, waardoor het mogelijke kosten reducerende effect van een dergelijke multiplier beperkt
is. Daarnaast moeten alle technieken maximaal opschalen, waardoor ook de duurdere
technieken aan bod komen (en alsnog prijszettend zullen zijn). Tot slot zorgen multipliers
voor extra volatiliteit in de prijs voor GGE’s, wat financiering kan bemoeilijken.
In 10 van de 30 internetconsultatie reacties is expliciet steun uitgesproken voor
CO2-ketenemissiesturing. In geen van de reacties is aangegeven dat dat CO2-ketenemissiesturing onwenselijk is. Naast de steun uit de consultatiereacties zijn
de bovenstaande argumenten doorslaggevend.
Vaststellen jaarverplichting in relatie tot een absoluut doel
Volgens de NEa werkt de keuze voor een absolute verplichtingsdoelstelling over alle
energieleveranciers beperkend voor de uitvoerbaarheid. Doordat de verplichting van
elk bedrijf afhangt van het marktaandeel, zal de hoogte van de verplichting afhankelijk
zijn van alle bedrijven op de markt. De berekening van de verplichting kan dus pas
nadat van alle bedrijven hun leveringen bekend zijn. Vanuit het oogpunt van de uitvoerbaarheid
heeft een procentueel doel de voorkeur boven een absoluut doel. Indien wordt vastgehouden
aan een absoluut doel dringt de Nea aan op het verschuiven van de verplichtingsdata
en het vastleggen van heldere criteria in het geval dat gegevens ontbreken.
Reactie regering
Ondanks de uitvoerbaarheidsvoordelen van een procentuele doelstelling, wordt voor
de hoogte en het groeipad van de bijmengverplichting vastgehouden aan een absoluut
doel.
• Voor producenten is een vast doel preferabel, omdat dit investeringszekerheid bevordert.
De vraag naar GGE’s is in dat geval namelijk niet afhankelijk van de mate van energiebesparing
en de strengheid van de winter. Deze investeringszekerheid is één van de hoofdredenen
van de regering om te kiezen voor een bijmengverplichting.
• Met het oog op de dwingende aard van het klimaatprobleem, acht de regering dat een
absoluut doel de voorkeur heeft, omdat daarmee met de grootste mate van zekerheid
geprogrammeerd kan worden op het halen van de doelen uit de Klimaatwet.
De voordelen van het afstappen van een absolute doelstelling voor de uitvoering wegen
niet op tegen de andere voordelen van het stellen van een absolute doelstelling.
Overig
Tot slot deelt de Nea enkele aandachtspunten die niet waren opgenomen in deze memorie
van toelichting: (1) De punten onderschrijven de onduidelijkheid omtrent de inzetbaarheid
van specifieke grondstoffen (zijnde voedsel- en voedergewassen), (2) onvoldoende duidelijkheid
bij uittreding van energieleveranciers uit de markt (bij bijvoorbeeld faillissement),
(3) de samenhang tussen de Uniedatabank en de GvO’s en de mogelijkheid om de registers
van VertiCer en Nea te koppelen. Daarnaast zijn er een aantal artikelsgewijze opmerkingen
gemaakt.
Reactie regering
Ten aanzien van punt 1 is de regering niet voornemens om gecertificeerde biogrondstoffen
uit te sluiten. In hoofdstuk 2.1.6 is aangegeven welke eisen binnen de bijmengverplichting
worden gesteld aan het gebruik biogrondstoffen voor groengasproductie.
Betreffende punt 2 zal de bijmengverplichting aansluiten bij de werkwijze die voor
ETS2 wordt aangehouden. Dit betekent dat in- en uittreders de verplichting hebben
tot het uitbrengen van een emissieverslag over de maanden dat de energieleverancier
een vergunning heeft. Voor uittreders geldt ook dat zij onder het ETS emissierechten
en onder de bijmengverplichting GGE's verschuldigd zijn. Dit geldt ook voor energieleveranciers
die op enig moment in een kalenderjaar failliet gaan. Op grond van de Faillissementswet
treedt de curator dan niet alleen als vereffenaar van de failliete boedel op, maar
ook als beheerder van de failliete boedel. De curator zou dan op het moment van zijn
aanstelling dus ook als de beheerder van die onderneming moeten optreden. Als voor
de te beheren onderneming verplichtingen gelden in het kader van milieuwetgeving heeft
de curator zich daar vanaf het moment van de faillietverklaring ook aan te houden.
Als gevolg van zijn taak als beheerder wordt de curator de normadressaat van de voor
de onderneming geldende milieuwetgeving.
De samenhang tussen de Uniedatabank en de GvO's (punt 3), is ondervangen in hoofdstuk
2.4. Gasproducenten en gasleveranciers zullen zelf registratie moeten doen bij de
UDB. De verdere impact van de UDB op de bijmengverplichting zal worden uitgewerkt
in de algemene maatregel van bestuur, onder de nadere details voor het GGE-systeem.
9.3. Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR-toets)
Het conceptwetsvoorstel en bijbehorende memorie van toelichting is op 24 juli 2023
aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) voorgelegd voor de toetsing op de administratieve
lasten en regeldrukgevolgen. Het advies van de ATR was om het wetsvoorstel niet in
te dienen, tenzij met de adviespunten rekening wordt gehouden:
1. De beoogde broeikasgasreductie (in CO2-equivalenten) dient op te worden genomen in het wetsvoorstel. Daarbij dient een haalbare
productiehoogte te worden opgenomen.
2. In het ontwerp van de bijmengverplichting dienen alternatieven voor normering te worden
overwogen die mogelijk minder belastend zijn voor de regeldruk. Daaraan voegt het
adviescollege toe, dat als deze alternatieven meer in proportie zijn met hun doelbereik,
deze beter geschikt zouden zijn ter voorkoming van extra regeldruk.
3. Bij de uitwerking dienen alleen de voor de uitvoering van deze regeling noodzakelijke
gegevens op een groengaseenheid te worden opgenomen.
4. De twee tekortkomingen in de regeldrukkosten voor energieleveranciers te rectificeren;
het aanpassen van de doelgroep van 67 naar 60, en de berekening van regeldrukkosten
voor boekhoudverificateurs op te nemen.
Reactie regering
De noodzaak van de normering in onderhavig wetsvoorstel is om het aandeel van groen
gas in de transitie naar het gebruik van hernieuwbare energie te vergroten. In de
ontwerpmemorie van toelichting, zoals deze aan het adviescollege was voorgelegd, werd
nog gesproken in termen van volumes (1,6 bcm in 2030). Deze doelstelling is nu in
de onderhavige memorie van toelichting vertaald naar een doelstelling in termen van
CO2-ketenemissiereductie. De regering is voornemens bij algemene maatregel van bestuur
een jaarlijkse verplichting op te nemen die tot 2031 exponentieel zal stijgen naar
het beoogde doel van 2,85 Mton CO2-ketenemissiereductie in 2031. De algemene maatregel van bestuur is hiervoor een geschikt
niveau van wetgeving. De regering wil in exceptionele omstandigheden de mogelijkheid
houden om de doelstelling bij te stellen. In de wet- en regelgeving voor de brandstoftransitieverplichting
is een vergelijkbare keuze gemaakt.
Vanuit de internetconsultatie zijn er zorgen geuit over de hoogte en haalbaarheid
van de doelstelling. Vervolgens is met de sector hier het gesprek over gevoerd. Er
werd aangegeven dat er uitgegaan werd van een onrealistische hoeveelheid mest als
basis voor de te realiseren doelstelling. Daarna is, als onderdeel van de Voorjaarsbesluitvorming
2025, gesproken over de impact van de bijmengverplichting op de stijgende kosten van
afnemers van gas. Als gevolg van bovenstaande gesprekken en analyses is de doelstelling
van de bijmengverplichting naar beneden aangepast, tot bovenstaande 2,85 Mton CO2-ketenemissiereductie in 2031, waarvoor naar schatting 0,84 bcm groen gas nodig is.
Wat betreft het tweede punt. In de Kamerbrief van 30 maart 2020 is een overzicht gegeven
van de mogelijke beleidsinstrumenten om de groengasproductie te verhogen.36 Subsidies bestaan al, maar hebben vooralsnog beperkt draagvlak gecreëerd voor groengasmarktopbouw
en voorzien dus niet in de beoogde groei van groengasproductie. Beprijzing geeft zekerheid
over de CO2-prijs, maar onzekerheid over resulterende CO2-emissies. Normering, ten opzichte van beprijzing, geeft zekerheid over CO2-emissies maar onzekerheid over de CO2-prijs. Het doel van de Klimaatwet om de broeikasgasuitstoot te reduceren met 55%
in 2030 verlangt een beleidsinstrument dat zekerheid biedt voor het reduceren van
emissiereductie. Het beoogde groeipad biedt ondernemers voor een langere termijn zekerheid
over de richting van de markt en biedt aanleiding om langdurig en repeterend investeringen
te programmeren en projecten te ontwikkelen. CE Delft heeft de opdracht gekregen om
te onderzoeken welk beleidsinstrument het meest passend is. Ook uit dit rapport blijkt
dat normering, in de vorm van een verplichting, geschikt is om groengasproductie te
stimuleren. Minder belastende alternatieven voor het stimuleren van de groengasproductie,
zoals subsidiëring en beprijzing, zijn in het onderzoek van CE Delft meegenomen, maar
werden beperkt effectief geschat. In de paragrafen 2.1.3 en 2.1.4 zijn bovenstaande
punten nader uitgewerkt.
Ten aanzien van het derde punt volgt de regering het advies om de hoeveelheid gegevens
op een GGE te beperken tot hetgeen noodzakelijk is voor de werking van de verplichting.
Tot slot zijn op advies van het college de regeldrukeffecten opnieuw bezien. Hierbij
zijn tevens de wijzigingen in de regeldrukeffecten als gevolg van aanpassing van het
voorstel meegenomen. Dit heeft geleid tot een nieuwe berekening in hoofdstuk 5.4,
waarin de leveranciersdoelgroep is aangepast naar die van ETS2. De boekhoudingsverificatiekosten,
opgemerkt door het college, zijn vervallen doordat deze al in de wetgeving van ETS2
als regeldrukkosten zijn opgenomen.
9.4. Internetconsultatie
Het conceptwetsvoorstel is gepubliceerd op www.internetconsultatie.nl, waarbij eenieder van 21 juli 2023 tot en met 8 september 2023 in de gelegenheid
is gesteld een zienswijze over het ontwerp naar voren te brengen. Bij de internetconsultatie
is ook meer specifiek aan de inbrengers gevraagd hun zienswijze te geven op de volgende
punten:
1. de algemene reactie op het conceptwetsvoorstel;
2. de reacties op specifieke onderdelen van het conceptwetsvoorstel en de memorie van
toelichting;
3. de werkbaarheid van toepasselijke elementen uit het conceptwetsvoorstel voor marktdeelnemers.
In totaal zijn er 31 reacties ingediend, waarvan 24 openbaar en 1 verlaat. Indieners
zijn energieleveranciers, gasproducenten, bedrijven uit de industrie en transportsector,
brancheorganisaties en platforms en particulieren.
De ontvangen zienswijzen hebben geleid tot enkele aanpassingen van het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting. Omdat er veel overlap is in de punten die in de zienswijzen
naar voren zijn gebracht zijn deze punten gegroepeerd naar onderwerp en voorzien van
een reactie.
9.4.1 Algemeen
1-Instrument en hoogte bijmengverplichting
In de internetconsultatie is steun betuigd voor de keuze van een bijmengverplichting,
maar energieleveranciers geven aan dat er veel onduidelijkheden bestaan in het wetsvoorstel
betreffende de hoogte van de verplichting. Energieleveranciers wensen duidelijkheid
te krijgen over de hoogte van de verplichting en de bijbehorende exponentiele groeicurve.
Dit zou belangrijk zijn voor het afsluiten van langdurige contracten met huishoudens.
Leveranciers voegen hieraan toe dat zij graag zien dat de hoogte van de verplichting
is afgestemd met de capaciteit van overheden om vergunningen te verlenen en bestemmingsplannen
aan te passen. Indien de groengasproductie achterblijft op de verplichting, zullen
er extra kosten in rekening worden gebracht bij afnemers zonder het behalen van beoogde
CO2-ketenemissiereductie. Leveranciers vragen ook naar de juridische houdbaarheid en
duur van de bijmengverplichting. Tot slot geven zowel leveranciers als branchepartijen
aan dat het belangrijk is om herijkingsmomenten op te nemen in de wet. Het is dan
mogelijk om de hoogte van de bijmengverplichting bij te sturen op basis van meer kennis
over de productiecapaciteit.
Reactie regering
Van de in het Klimaatakkoord voorgelegde doelstelling van 1,6 bcm groen gas is afgezien.
De hoogte van de bijmengverplichting is heroverwogen en, met het oog op de impact
voor eindgebruikers, aangepast naar 2,85 Mton CO2-ketenemissiereductie in 2031. Dat komt omgerekend neer op ca. 0,84 bcm groen gas.
De aanpassing van kubieke meters naar CO2-ketenemissiereductie is ten eerste gedaan omdat bij sturing op CO2-ketenemissiereductie een doelstelling past die wordt uitgedrukt in termen van CO2-reductie (zie hoofdstuk 2.2.1 voor de onderbouwing van deze keuze). Ten tweede was
het risico groot dat de oorspronkelijke doelstelling niet haalbaar zou zijn, met als
gevolg een aanzienlijke toename van de meerkosten voor huishoudens. In het onwenselijke
geval dat groengasproductie onvoldoende toeneemt, zouden energieleveranciers een beroep
moeten doen op de buy-out. In dat geval betalen consumenten meerkosten, zonder dat
er CO2-reductie wordt gerealiseerd. De hernieuwde hoogte en indicatieve groeicurve van de
bijmengverplichting zijn opgenomen in hoofdstuk 2.22. De regering is niet voornemens
om de hoogte van de bijmengverplichting tot 2031 te herzien. Door aan de doelstelling
vast te houden wordt groengasproductie interessant voor financiers.
De juridische houdbaarheid van onderhavig wetsvoorstel dient in overeenstemming te
zijn met hoger recht, te weten het Europese recht en internationaal publiekrechtelijke
verdragen. In hoofdstukken 3 en 4 van de memorie van toelichting is nader ingegaan
op de verhouding van onderhavig wetsvoorstel tot hoger recht en tot nationale wetgeving.
Op grond van de RED is Nederland verplicht het aandeel van hernieuwbare energie in
het energieverbruik te vergroten. Hiertoe mag de lidstaat zelf bepalen hoe zij tot
de doelstellingen in de RED zal komen. Lidstaten kunnen financiële steunregelingen
inzetten maar ook normering kan een effectieve methode zijn om de Europese doelstellingen
te bereiken. Dergelijke nationale normering dient wel te voldoen aan het Europese
recht. In paragraaf 3.1 van deze memorie van toelichting wordt toegelicht dat de verplichting
past binnen het primaire Europese recht.
2-Samenstelling groen gas
In de internetconsultatie hebben groengasproducenten aangegeven dat de samenstelling
van groen gas bekend dient te zijn om te weten welke criteria nodig zijn om aan de
GvO's te voldoen die geschikt zijn voor GGE's. Verder heerst er onduidelijkheid tot
in hoeverre groen gas hernieuwbaar moet zijn, en uit welk (hernieuwbare) (bio)grondstoffen
dit kan worden opgewekt.
Reactie regering
Gas uit hernieuwbare bronnen is gedefinieerd in artikel 1 van de Energiewet en moet
zijn geproduceerd uit hernieuwbare bronnen of met energie uit hernieuwbare bronnen.
In de thans geldende Regeling garanties van oorsprong en certificaten van oorsprong
is uitgewerkt voor welke vormen van gas uit hernieuwbare bronnen een garantie van
oorsprong uitgegeven kan worden, die vervolgens kan worden omgezet in een GGE. In
paragraaf 2.1.5 is verder uitgewerkt aan welke eisen groen gas moet voldoen.
3-Duurzaamheidscriteria biogrondstoffen
Producenten hebben in de consultatie aangegeven duidelijkheid te willen betreffende
de duurzaamheidscriteria van biogrondstoffen die gebruikt mogen worden voor de opwekking
van groen gas.
Reactie regering
De regering vindt dat alleen duurzame biogrondstoffen een bijdrage leveren aan de
klimaattransitie. In de kamerbrief van 12 mei 2023 heeft de regering uiteengezet hoe
duurzaamheidscriteria voor biogrondstoffen worden vastgelegd.37 In paragraaf 2.1.5 van deze memorie van toelichting wordt ingegaan op de duurzaamheidscriteria.
4-Doelgroep bijmengverplichting
In de consultatie zijn er opmerkingen gemaakt die ingaan op het onderscheid tussen
kleinverbruikers en grootverbruikers en op het verschil dat gemaakt wordt tussen leveranciers
met en zonder vergunning. Deze verschillen leiden mogelijk tot een ongelijk speelveld.
Daarnaast wordt erop gewezen dat het begrip van de kleine aansluiting, zoals beschreven
in het voorstel van de Energiewet, mogelijk nog niet in werking is gereden op het
moment dat de bijmengverplichting start.
Reactie regering
Naar aanleiding van de HUF-toets heeft de regering de keuze gemaakt om qua leveranciersdoelgroep
voor de bijmengverplichting aan te sluiten bij ETS2. Een bijkomend voordeel is dat
bovenstaande punten niet meer aan de orde zijn, omdat er geen onderscheid meer gemaakt
wordt tussen kleinverbruikers en grootverbruikers en tussen leveranciers met en zonder
een-vergunning van de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM). Verder komt het
aansluiten bij de ETS2 leverancier doelgroep ook de betaalbaarheid ten goede, gezien
de kosten aan een grotere groep aan afnemers worden doorberekend.
De Energiewet is inmiddels aangenomen door de Tweede en Eerste Kamer en treedt vanaf
1 januari 2026 gefaseerd in werking.
5-Keuze gebouwde omgeving
Uit de consultatie volgt onvrede over de keuze om groen gas in te zetten in de gebouwde
omgeving ten opzichte van andere sectoren, zoals de transport- en industriesector.
De extra lasten die door energieleveranciers worden doorberekend aan afnemers zouden
beter gedragen kunnen worden door bedrijven in plaats van burgers. Veel burgers zijn
immers niet in staat om af te stappen van gasgebruik, doordat zij niet over voldoende
financiële- of verduurzamingsmiddelen beschikken, of in een huurwoning of monumentaal
pand wonen. Verder zou er, specifiek in de transportsector, meer CO2-ketenemissiereductie worden behaald als de bijmengverplichting geldt voor deze doelgroep.
Verder beargumenteert de industriesector, dat de bijmengverplichting beperkt rekening
houdt met de verduurzamingsdoelen van andere sectoren. Indien een aanzienlijk deel
van het groen gas naar de gebouwde omgeving gaat, blijven de restanten over voor overige
sectoren. De verduurzamingsmogelijkheden voor het vervangen van fossiel aardgas worden
zo voor deze sectoren beperkt.
Reactie regering
De doelgroep voor de bijmengverplichting is aangepast naar de doelgroep van ETS2.
Op basis van de HUF-toets is gebleken dat de administratieve lastendruk van energieleveranciers
beperkt wordt doordat zij voor zowel ETS2 als de bijmengverplichting gebruik kunnen
maken van het emissieverslag. Doordat energieleveranciers middels één emissieverslag
hoeven te rapporteren over zowel uitgestoten broeikasgassen en CO2-ketenemissiereductie neemt foutgevoeligheid af, en verbetert dit de handhaafbaarheid
en uitvoerbaarheid voor de NEa. De bijmengverplichting zal hierdoor niet alleen gaan
gelden voor energieleveranciers met een vergunning voor levering aan afnemers met
een kleine aansluiting (een ACM-vergunning), maar ook voor gasleveringen aan andere
ETS2-sectoren. Als gevolg hiervan wordt de doelgroep van 60 energieleveranciers uitgebreid
naar 67 energieleveranciers. Het onderscheid tussen klein- en grootverbruikers vervalt.
De lasten voor eindgebruikers worden daarom door een bredere doelgroep gedragen. Verdere
overwegingen voor het aansluiten bij ETS2 zijn opgenomen in hoofdstuk 2.1.
9.4.2 Financiën
6-Kosten afnemer
In bijna de helft van de reacties geven partijen aan zich zorgen te maken over de
extra kosten die de bijmengverplichting met zich meebrengt, die uiteindelijk leiden
tot een hogere energierekening voor de consument. Daarbij is ook de verwachting dat
de nettariefkosten zullen stijgen en de invoering van ETS2 tot extra emissiekosten
leidt, die ook doorberekend zullen worden aan de consument. Die meerkosten worden
mede beïnvloedt door de hoogte van buy-out.
Om de kostenstijging te beperken, pleiten enkele partijen ervoor om de kostenstijging
naar rato te compenseren met een verlaging van de energiebelasting en om de inkomsten
van de buy-out terug te laten vloeien naar de consument. Ook wordt er gesuggereerd
om de inkomsten van de buy-out terug te laten vloeien naar de sector, om te investeren
in productie-verhogende maatregelen.
De meerkosten worden ook bepaald door de hoogte van de doelstelling. Als de markt
ondanks inspanningen niet in staat is om voldoende te groeien en structureel gebruik
moet maken van de buy-out, kan overwogen worden om de doelstelling te herijken.
Reactie regering
De regering erkent de impact van de voorgestelde bijmengverplichting op de energierekening
op basis van de verwachte meerkosten. Tegelijkertijd zijn er geen opties waarbij de
opschaling van groen gas op korte termijn wordt bewerkstelligd zonder dat er meerkosten
of (aanvullende) subsidie aan ten grondslag ligt. Met de keuze voor normerend beleid
wordt gekozen voor de economisch meest doelmatige oplossing, waardoor de extra kosten
die nodig zijn voor de opschaling van groen gas zo veel mogelijk worden beperkt. Door
het aanpassen van doelstelling en het verbreden van de doelgroep zijn de meerkosten
per kubieke meter groen gas aanzienlijk gedaald en komen deze op basis van een ambtelijke
inschatting uit op 9 cent per kubieke meter gas in 2031.
Daarbij is de regering zich ervan bewust dat meerdere factoren de hoogte van de energierekening
de komende jaren gaan beïnvloeden, zoals de stijging van de nettariefkosten en de
invoering van ETS2. De eventuele aanpassing of verlaging van de energiebelasting valt
echter buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel. De effecten van meerkosten voor
eindgebruikers worden nader in beeld gebracht. Op basis hiervan kunnen de kosten voor
de verschillende eindgebruikers als gevolg van de bijmengverplichting integraal worden
gewogen binnen het bredere klimaat- en energiebeleid. Eventueel kan dit aanleiding
geven voor aanvullende maatregelen die zien op de kosten voor eindgebruikers, waarbij
dit moet worden ingepast binnen de geldende budgettaire kaders.
De regering is verder niet voornemens om de hoogte van de doelstelling tussentijds
te herzien, omdat dit de prikkel wegneemt voor investeerders om langjarig te investeringen
in groengasproductie. De hoogte van de buy-out wordt uiterlijk in 2029 geëvalueerd
voor een eventuele herziening vanaf 2030. Bij die evaluatie worden ook de meerkosten
voor afnemers meegewogen.
7-Buy-out: algemeen
Het platform Groen Gas geeft aan dat de buy-out ervoor zorgt dat energieleveranciers
onder hun verplichting uit kunnen komen. Energieleveranciers uiten zorgen over de
doorbelasting van kosten van de buy-out, waardoor het leveringstarief als te hoog
kan worden bestempeld door de ACM. Artikel 5.2 van de Energiewet zorgt dat huishoudelijke
afnemers verzekerd zijn van de levering van elektriciteit of gas tegen concurrerende
eenvoudige en duidelijke vergelijkbare, transparante en niet-discriminerende prijzen.
Indien de kosten te hoog worden zal het tarief neerwaarts moeten worden bijgesteld.
Ook geven energieleveranciers aan dat artikel 9.9.2.6. van het wetsvoorstel stelt
dat er een maximum deel van de benodigde GGE’s bestaat. Dit is volgens de energieleveranciers
onwenselijk en zou ertoe leiden dat de buy-out van een plafondprijs naar een bodemprijs
zal veranderen. De buy-out zou daarom ongelimiteerd moeten zijn. Eén energieleverancier
geeft aan dat een bijstelling van de buy-out vanaf 2027 een zo transparant mogelijk
proces moet zijn vanaf 2025.
Energieleveranciers vragen zich af of de kosten van de buy-out moeten worden weergegeven
op de energienota als overheidsheffing.
Reactie regering
De reden voor het instellen van een buy-out is tweeledig. Aan de ene kant helpt de
buy-out met het maximeren van de marktprijs voor groen gas waardoor de meerprijs van
de jaarverplichting beperkt blijft voor huishoudens. Aan de andere kant biedt een
buy-out flexibiliteit. Ook kan een buy-out groengasproductie stimuleren via energieleveranciers.
De keuzes zijn verder uitgewerkt en onderbouwd in paragraaf 2.5.1.
Artikel 5.2 van de Energiewet zorgt ervoor dat huishoudens verzekerd zijn van gas
tegen concurrerende, eenvoudig en duidelijk vergelijkbare, transparante en niet-discriminerende
prijzen. Dat houdt in dat tarieven gebaseerd moeten zijn op redelijke kosten plus
een redelijke marge (onder andere inclusief een risico-opslag). Kosten die voortkomen
vanuit de bijmengverplichting kunnen worden doorbelast aan de consument, mits er geen
additionele marge wordt gehanteerd. Wat het doorberekenen van de buy-out betreft,
is het relevant dat de buy-out geen boete is, maar een bestuursrechtelijke geldschuld.
Boetes (in de zin van punitieve sancties) kunnen niet doorberekend worden aan klanten.
Die beperking geldt niet voor bestuursrechtelijke geldschulden. Het toezicht op de
prijzen en de beoordeling van de opbouw van de prijzen die de energieleveranciers
bij consumenten en micro-ondernemingen in rekening brengen ligt bij de ACM.
De zorg dat de buy-out zorgt voor een bodemprijs in plaats van een plafondprijs als
slechts voor een deel van de verplichting de buy-out mag worden ingezet, is een reële
zorg. Daarom wordt gekozen om de mogelijkheid om een buy-out in te zetten niet te
beperken tot een gedeelte van de verplichting. Indien een aanpassing van de buy-out
noodzakelijk is gedurende de looptijd van de verplichting zal dit proces zo transparant
mogelijk, en ruim voor aanpassing van het bedrag, met de betrokken partijen worden
besproken. De financiële gevolgen van de buy-out zullen in de algemene maatregel van
bestuur inzichtelijk worden gemaakt.
8-Inkomsten buy-out
Vragen en suggesties over de bestemming van de inkomsten van de buy-out zijn veelvuldig
gesteld, vooral door energieleveranciers. Hiervoor zijn enkele voorstellen gedaan,
namelijk het terug laten vloeien van deze middelen naar de schatkist, de middelen
inzetten voor de vergroting van productie van groen gas, inzetten voor CO2-reductie en de middelen inzetten voor het verlagen van de kosten van de energierekening
voor de consument.
Reactie regering
Momenteel wordt bezien wat de mogelijkheden zijn voor het inzetten van de ontvangen
middelen uit de buy-out. Hoe wordt omgegaan met deze middelen heeft echter geen invloed
op de vormgeving van het wetsvoorstel. De geleverde input in het kader van de consultatie
wordt wel meegenomen in de discussie voor de bestemming van deze middelen. Het huidige
begrotingsbeleid geeft geen mogelijkheid om inkomsten direct in te zetten voor uitgaven.
Dit betekent dat het niet mogelijk is om inkomsten uit de buy-out direct in te zetten
voor compensatie van de energierekening.
9-Financiering
Gasproducenten geven aan dat de prijs van gas en GvO's beweeglijk en onvoorspelbaar
zal zijn en daarom onaantrekkelijk voor investeerders. In de consultatie is gevraagd
of de regering contact heeft opgenomen met financiers van groengasprojecten om de
mogelijkheden te verkennen om projecten onder de verplichting te financieren. Om investeerders
een langetermijnperspectief te kunnen bieden, is vanuit de sector het verzoek om extra
flexibiliteit binnen de SDE++ regeling. Producenten zouden de SDE++ graag als vangnet
willen inzetten. In dezen zullen producenten langer dan 12 jaar aanspraak kunnen doen
op extra subsidiering én kan de SDE++ gebruikt worden om het verschil tussen de minimale
groengasprijs en de kosten om deze te produceren overbruggen. Verder zouden zij graag
de mogelijkheid willen om GvO's die gedeeltelijk zijn gefinancierd onder de SDE++
wel te laten tellen voor de bijmengverplichting. Tot slot is er in de consultatie
gevraagd naar subsidieregelingen voor innovatieve groengasproductie, zoals vergassing.
Reactie regering
In voorbereiding op dit wetsvoorstel is vanuit het Ministerie van EZK met verschillende
partijen afstemming gezocht, waaronder met (potentiële) financiers. De regering erkent
dat de prijs van de GGE's in beginsel onzeker kan zijn en dat het voor projecten een
te grote stap kan zijn om de zekerheid van de SDE++ los te laten. Daarom wordt het
mogelijk gemaakt om vanuit de SDE++ of HBE-markt over te kunnen stappen naar de bijmengverplichting.
Projecten kunnen op maandelijkse basis een keuze maken tussen één van deze vormen
van stimulering. Een combinatie van deze instrumenten in één maand is uitgesloten
om overstimulering te voorkomen. Gedeeltelijk binnen de SDE++ gefinancierde GvO's
laten meetellen voor de bijmengverplichting is niet mogelijk, omdat de SDE++ subsidie
de volledige onrendabele top afdekt. Wanneer de bijmengverplichting voldoende zekerheid
biedt aan marktpartijen om (externe) financiering te verkrijgen, zal de afgifte van
nieuwe SDE++-beschikkingen gestopt worden. De regering ziet op dit moment geen aanleiding
om meer flexibiliteit te bieden dan de mogelijkheid om maandelijks te wisselen, ook
om de uitvoeringslasten van RVO en VertiCer te beperken.
Het wetsvoorstel is verlengd tot 2035 waardoor de horizon voor investeerders om de
investering terug te verdienen langer geworden, dit draagt naar verwachting positief
bij aan de financierbaarheid van groengasprojecten onder de bijmengverplichting groen
gas.
Om de innovatie in de vergassingssector te versnellen is er een investeringsregeling
voor de vergassingstechnologie uitgewerkt, de DEI+ (Demonstratie Energie- en Klimaatinnovatie).
Met de investeringsregeling wordt beoogd de innovatie in de sector te versnellen,
zodat de techniek op termijn concurrerend is met andere technieken en met generiek
uitrolinstrumentarium kan worden gestimuleerd.
9.4.3. Handelssysteem
10-Uitsluiten buitenlandse GvO's
Energieleveranciers pleiten voor de mogelijkheid om buitenlands groen gas te mogen
inkopen om te voldoen aan de bij bijmengverplichting. De bijmengverplichting zag ten
tijde van de consultatie alleen op Nederlandse GvO's. De ambitieuze doelstelling zou
volgens energieleveranciers leiden tot een te beperkte hoeveelheid aan Nederlandse
GvO's voor voldoende GGE's, waardoor de inkoop van buitenlandse GvO's nodig zou zijn.
Naast leveranciers onder de bijmengverplichting zijn er namelijk ook andere organisaties
die GvO's aan willen kopen om hun bedrijfsvoering te verduurzamen. Aangezien alleen
Nederlandse GvO's bijdroegen aan de bijmengverplichting is er in de consultatie de
vraag opgeworpen wanneer het importeren van buitenlands groen gas mogelijk is voor
het voldoen aan de bijmengverplichting. Meerdere sectoren zijn namelijk afhankelijk
van de groen gas GvO's om CO2-emissies terug te dringen.
Reactie regering
In de bijmengverplichting is het inmiddels ook mogelijk gemaakt om buitenlands groen
gas in te zetten. Het is daarbij wel belangrijk dat groen gas uit het buitenland aan
dezelfde eisen voldoet als Nederlands groen gas, bijvoorbeeld dat er geen exploitatiesubsidie
is uitgekeerd voor het groen gas en dat voldoende kan worden geverifieerd dat er geen
sprake is van fraude. Geïmporteerd groen gas draagt niet bij aan de emissiereductie
in Nederland onder de ESR, maar kan wel worden meegeteld bij de Nederlandse bijdrage
aan de RED hernieuwbare energiedoelen.
11-Verlenging houdbaarheid GvO
Producenten van groen gas hebben in de consultatie aangegeven een ongelijk marktaandeel
te krijgen door de bijmengverplichting, gezien de GvO's één jaar geldig zijn, en de
GGE's onbeperkt. De prijs van groen gas zou hierdoor bepaald kunnen worden door energieleveranciers,
doordat zij een GGE voorraad op kunnen slaan als zij GvO's inkopen. Gasproducenten
zouden graag de houdbaarheidsdatum van de GvO gelijktrekken aan die van de GGE. Een
alternatieve oplossing voor het beperken van de marktmacht van leveranciers zou het
inzichtelijk en toegankelijk maken van het GGE-systeem voor groengasproducenten zijn.
Reactie regering
De geldigheidsduur van de GvO is vastgelegd in de RED die is geïmplementeerd in de
Nederlandse regelgeving en daarvan kan niet worden afgeweken. Om de flexibele mogelijkheid
van sparen toe te kunnen passen dient de houdbaarheid van een GGE langer te zijn dan
één jaar. Dit sparen is echter ook beperkt in het wetsvoorstel. Hierdoor wordt het
oppotten van GGE’s voorkomen. Verder staat het marktpartijen vrij om over te gaan
tot het publiceren van de GGE-prijzen, zoals dat ook in bepaalde gevallen wordt gedaan
bij de handel in GvO's.
12-Sparen en lenen
Energieleveranciers uiten hun zorgen over het niet opnemen van een volledige spaarmogelijkheid
van GGE’s. Ze geven aan dat een te veel aan gecontracteerd groen gas onbeperkt ingezet
zou moeten kunnen worden voor de verplichting van volgend jaar. Hierdoor kan, volgens
meerdere energieleveranciers, een mogelijk opgelegde buy-out worden voorkomen. Verder
vragen energieleveranciers of GvO's uit 2024 mee mogen tellen voor de bijmengverplichting
met beoogde inwerkingtreding van 2025.
Hiernaast vragen brancheorganisaties en energieleveranciers vooral om duidelijkheid
voor een optie tot lenen ten behoeve van het volgende kalenderjaar. Energieleveranciers
vinden het wenselijk als er een «leenoptie» wordt opgenomen in de bijmengverplichting.
Dit zou leveranciers in de gelegenheid stellen om een toekomstig overschot aan GvO's
te gebruiken voor voorgaande jaar. Deze optie, net als sparen, stimuleert een flexibelere
verplichting. Het huidige wetsvoorstel hanteert 9.9.2.7 een herstelmogelijkheid, maar
geen leenmogelijkheid.
Reactie regering
In de algemene maatregel van bestuur zal nader wordt uitgewerkt wat het maximum spaarpercentage
van de GGE's zal zijn. Hierin zullen de argumenten mee worden gewogen die in deze
internetconsultatie zijn gegeven. Hierbij lijkt het logisch om aan te sluiten bij
ander overheidsbeleid waarin een spaarpercentage wordt toegepast.
Het is binnen de bijmengverplichting mogelijk om GvO’s in te zetten, zolang de betreffende
GvO’s geldig zijn. Een GvO verliest haar geldigheid twaalf maanden na de einddatum
van de productie van het gas uit hernieuwbare bronnen.
Binnen de bijmengverplichting kunnen energieleveranciers geen beroep kunnen doen op
de mogelijkheid tot het lenen van GGE's. De buy-out regeling en spaarmogelijkheid
bieden volgens de regering voldoende flexibiliteit aan energieleveranciers om aan
hun verplichting te doen. Andere redenen voor het niet opnemen van de leenmogelijkheid
zijn: de verminderde stimulans voor energieleveranciers om de verplichting te halen;
het toevoegen van extra flexibiliteitsopties zorgt voor extra handhavingscomplexiteiten;
en het ontstaan van onoverzichtelijkheid wanneer energieleveranciers uittreden.
9.4.4. Randvoorwaarden
13-Biogrondstoffen
Uit de internetconsultatie zijn enkele onderwerpen naar voren gekomen die randvoorwaardelijk
worden geacht voor het bewerkstelligen van de beoogde CO2-ketenemissiereductie en groengasproductie. Deze onderwerpen (biogrondstoffen, vergunningverlening,
netcongestie, netbeheer en bijmengverplichting na 2030) zijn geen onderdeel van het
wetsvoorstel van de bijmengverplichting, maar worden door de regering onderschreven
als noodzakelijk voor het stimuleren van de groengasproductie en het behalen van het
beoogde ketenemissiereductiedoel.
Branchepartijen, hoofdzakelijk bestaande uit producenten, geven aan dat de bijmengverplichting
zal leiden tot extra vraag naar groengasproductie waardoor de vraag naar beschikbare
biogrondstoffen stijgt. Als gevolg hiervan zullen de prijzen van biogrondstoffen stijgen,
en zullen deze van verder getransporteerd moeten worden om te kunnen worden verwerkt.
Zij voegen hieraan toe dat de mogelijkheid om niet-biogene grondstoffen in te zetten
dit probleem zou kunnen verhelpen, maar dat het op dit moment niet duidelijk is en
aan welke duurzaamheidskenmerken biogrondstoffen moeten voldoen. Tot slot vragen producenten
zich af of er naast de RED duurzaamheidscriteria, ook nog nationale restricties komen
op de duurzaamheidskenmerken van de biogrondstoffen.
Reactie regering
De regering volgt de huidige duurzaamheidscriteria zoals deze staan omschreven in
de RED. Groen gas kan geproduceerd worden uit hernieuwbare bronnen. Het niet-biogene
gedeelte van grondstoffen zoals restafval is niet hernieuwbaar en de productie van
methaan uit niet-hernieuwbare grondstoffen valt niet binnen de bijmengverplichting.
14-Vergunningen
Branchepartijen, voornamelijk bestaande uit producenten en energieleveranciers, uiten
hun zorgen over vergunningverlening. Voor producenten blijkt het aanvragen van een
vergunning voor een (mono)mestvergister een lastig proces. De doorlooptijd van een
vergunningaanvraag duurt langer door vergunnings-, bezwaar- en beroepsprocedures.
Verder voorzien weinig bestemmingsplannen in de mogelijkheid dat producenten mest
van derden moeten aanvoeren, met als gevolg dat projecten niet van de grond komen.
Gemeenten, provincies en waterschappen zijn bevoegd gezag voor deze ruimtelijke inpassing.
Reactie regering
De regering herkent de geschetste problemen rondom vergunningen. Het versnellen van
de ruimtelijke inpassing is dan ook een van de pilaren van het Programma Groen Gas.
Binnen deze pilaar werkt de regering samen met het Interprovinciaal overleg (IPO),
de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG), Netbeheer Nederland, de Unie van Waterschappen
(UvW), de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en het Platform Groen Gas aan
verschillende acties om de ruimtelijke inpassing te versnellen. Zo werken het Ministerie
van KGG, Platform Groen Gas, Netbeheer Nederland, IPO, UvW en RVO en VNG aan voorlichtingsbijeenkomsten
voor bestuurders en ambtenaren van provincies en gemeentes, handreikingen voor vergunningverleners
en een Expertisecentrum vergunningverlening groen gas. Verder kijkt de werkgroep hoe
het maatschappelijke draagvlak voor groen gas vergroot kan worden.
15-Congestie elektriciteitsnet
Gasproducenten en netbeheerders uiten hun zorgen over het risico dat congestie op
het elektriciteitsnet heeft op de haalbaarheid van de bijmengverplichting. Productie-installaties
en groengasboosters hebben grootverbruik aan elektriciteitsaansluiting nodig, die
door de huidige staat van het elektriciteitsnet in het geding zijn.
Reactie regering
De regering acht de staat van netcongestie op het elektriciteitsnet als zeer kritisch
en investeert in oplossingen. De regering werkt in het kader van het Landelijk Actieprogramma
Netcongestie (LAN) aan oplossingen voor de netcongestieproblematiek en neemt hierbij
de brede impact van netcongestie op verduurzaming en energie opwek mee38.
16-Netbeheer
Netbeheer Nederland heeft aangegeven dat door de toename van groengasproductie ook
de invoeding van gas zal toenemen. Op dit moment kan groen gas ingevoed worden als
er ook een vergelijkbare gasafname in dat deel van het net is. Indien dit niet mogelijk
is, zullen locatieoverschotten getransporteerd moeten worden naar regionale en nationale
gasnetten. Grootschalige invoeding is mogelijk door het stimuleren van productielocaties
met hoge capaciteit of door het combineren van meerdere «kleinere» productielocaties
middels een verzamelleiding. Verder zouden overheden productievestigingen zo geconcentreerd
mogelijk moeten aanwijzen om, door het gebruik van verzamelleidingen, maatschappelijke
kosten zo laag mogelijk te houden.
Reactie regering
De door Netbeheer Nederland afgegeven signalen over de beperkingen van gasinvoeding
en gasgebruik worden meegenomen in bovengenoemde gesprekken met medeoverheden. Verder
werkt de regering aan duidelijke regels die netbeheerders toestaan te investeren in
het realiseren van voldoende invoedcapaciteit voor groengasproductie.
17-Bijmengverplichting na 2030
In de consultatie is door energieleveranciers gevraagd naar de bijmengverplichting
na 2030. Hierbij vragen de leveranciers naar de juridische houdbaarheid van de verplichting,
maar ook de doelstelling en ambities van het kabinet.
Reactie regering
Er is, zoals beschreven in paragraaf 2.1, brede noodzaak tot opschaling van groengasproductie
en consumptie. Om dit te realiseren is het noodzakelijk om over een langere periode
dan een paar jaar zekerheid te bieden over de gevraagde hoeveelheid groen gas inzet.
Om deze redenen wordt de bijmengverplichting tot in ieder geval 2035 doorgezet. Omdat
echter niet zeker is hoeveel groengasproductie op langere termijn beschikbaar zal
zijn voor de bijmengverplichting, wordt het doel tussen 2031 en 2035 nog niet verder
verhoogd. Of er ruimte is voor verdere groei in het opbouwpad na 2031 hangt af van
een aantal onzekere factoren. Op termijn wordt ook bezien of verdere groei wenselijk
en mogelijk is. Een eventuele ophoging wordt tijdig aangepast in de algemene maatregel
van bestuur, zodat betrokken ketenpartijen zich hier op kunnen voorbereiden.
9.5. Gerichte Consultatie
Gedurende de ontwerpperiode van het wetsvoorstel heeft tweemaal een gerichte consultatie
plaatsgevonden, namelijk op 28 augustus en op 11 december 2023. Het doel van deze
bijeenkomsten was tweeledig. Het bestond enerzijds uit het informeren van stakeholders
over de huidige koerslijn van het voorstel en anderzijds het gericht raadplegen van
stakeholders over bestaande zorgen en verwachtingen. De stakeholders bestonden uit
groengasproducenten, energieleveranciers, investeerders en overige geïnteresseerden
uit het mkb.
De vragen die tijdens de stakeholdersessies werden gesteld kwamen nagenoeg overeen
met de vragen die werden gesteld in de internetconsultatie. De voornaamste zorgen
van de stakeholders betroffen de hoogte van de bijmengverplichting, de daarmee gepaarde
kosten en of deze doorberekend mogen worden, de flexibiliteitsmogelijkheden voor energieleveranciers
onder de verplichting, de keuze voor de gebouwde omgeving, vergunningverlening voor
mestvergisters en de bijmengverplichting na 2030/2031. Alhoewel niet direct op alle
vragen is ingegaan, zijn de ingebrachte punten opgenomen en verwerkt in het wetsvoorstel.
9.6. mkb-toets
De impact van de bijmengverplichting voor energieleveranciers die als mkb worden beschouwd,
is beschreven in hoofdstuk 5. Afnemers onder de bijmengverplichting zullen naast een
stijging van energiekosten en een eigen beslissing om over te stappen naar een andere
energieleverancier als gevolg daarvan, geen regeldrukeffecten ervaren.
10. Evaluatie
De werking van dit wetsvoorstel zal uiterlijk vijf jaar na inwerkingtreding van het
wetsvoorstel worden geëvalueerd. Het streven is om dit eerder te doen maar het laat
zich lastig voorspellen wanneer binnen de vijf jaar het juiste moment is. Om effectief
te evalueren moet voldoende informatie beschikbaar zijn, bijvoorbeeld over de totale
geleverde hoeveelheid groen gas onder de bijmengverplichting, de productietoename
in Nederland, en de bijbehorende gerealiseerde emissiereductie. Daarnaast moeten externe
ontwikkelingen worden meegenomen, bijvoorbeeld de ontwikkelingen van ETS1 en ETS2
om te kunnen bepalen hoeveel extra groengasproductie en -consumptie kan worden gerealiseerd
middels de bijmengverplichting ten opzichte van bovengenoemde instrumenten. Ten slotte
moet voldoende tijd beschikbaar zijn om wijzigingen op tijd door te voeren, gezien
de huidig beoogde looptijd tot en met 2035. Het kabinet gaat er momenteel van uit
in 2029 een evaluatie uit te voeren.
De evaluatie zal in ieder geval zien op de volgende onderdelen:
• Bijdrage aan de klimaatdoelstellingen;
• Bijdrage aan groen gas productie in Nederland;
• Haalbaarheid jaarlijkse verplichting (verplichting in 2031 en het groeipad daarnaartoe);
• Werking flexibiliteitsopties (buy-out, inclusief de hoogte, en sparen);
• Meerkosten voor afnemers.
11. Inwerkingtreding en overgangsrecht
De voorgenomen inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is 1 januari 2027. De inwerkingtreding
zal plaatsvinden bij koninklijk besluit waarbij uit zal worden gegaan van de vaste
verandermomenten. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid van gedifferentieerde
inwerkingtreding.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Onderdeel A (artikel 2.2 van de Wm)
Met de voorgestelde uitbreiding van de Wet milieubeheer met titel 9.9, worden de taken
van de Nederlandse Emissieautoriteit uitgebreid met de uitvoering van titel 9.9. In
het algemene deel van deze memorie van toelichting is nader ingegaan op de rol van
de NEa.
Onderdeel B (titel 9.9 van de Wm)
Artikel 9.9.1.1 van de Wm
De in dit artikel opgenomen begripsbepalingen en omschrijvingen zijn alleen van toepassing
op titel 9.9. van de Wet milieubeheer. Daarom zijn deze begripsbepalingen niet in
artikel 1.1 van de Wet milieubeheer opgenomen.
Afnemer, leverancier aan afnemers en levering aan afnemers
Voor het begrip afnemer als bedoeld in deze wet wordt aangesloten bij de reikwijdte
van artikel 50, eerste lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag. In dat artikel
zijn die leveringen van gas belast die via een aansluiting, en dus via het transmissie-
of distributiesysteem voor gas, worden geleverd aan de verbruiker van gas en aan een
CNG-vulstation.
Met levering aan afnemers wordt qua reikwijdte eveneens aangesloten bij artikel 50,
eerste lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag, nu enkel die leveringen meetellen
die plaatsvinden via een aansluiting op het transmissie- of distributiesysteem voor
gas. Een nadere inperking van de reikwijdte van deze definitie wordt gevormd door
de verwijzing naar bijlage II van het Besluit handel in emissierechten. Dit zijn de
leveringen die aangewezen zijn als gereglementeerde activiteit onder ETS2. Concreet
gaat het om leveringen van gas die worden gebruikt voor verbranding in de gebouwensector,
de wegvervoerssector, aanvullende sectoren en uitbreidingssectoren. Resumerend geldt
dus dat onder levering aan afnemers moet worden verstaan, de levering van gas via
een aansluiting op het transmissie- of distributiesysteem voor gas aan een verbruiker
van gas of een CNG-vulstation voor verbranding in één van de ETS2-sectoren genoemd
in bijlage II van het Besluit handel in emissierechten.
De leverancier aan afnemers is tenslotte de partij die gas levert via het transmissie-
of distributiesysteem voor gas aan een verbruiker van gas en aan een CNG-vulstation
in de sectoren die zijn aangewezen in bijlage II van het Besluit handel in emissierechten.
De leverancier aan afnemers valt daarmee onder het begrip gereglementeerde entiteit
als bedoeld in artikel 16.1 van de Wet milieubeheer. Dit is elke natuurlijke of rechtspersoon,
waarvan op grond van de Wet op de accijns, accijns wordt geheven voor minerale oliën
dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die op grond van de Wet belasting op milieugrondslag
belastingplichtig is voor kolen of gas, met uitzondering van de eindverbruiker van
die brandstoffen. De reikwijdte van ETS2 is hiermee breder dan de reikwijdte die onder
het wetsvoorstel bijmengverplichting wordt beoogd. De voorgestelde jaarverplichting
groengaseenheden zal enkel zien op de leveringen van gas.
Voor de afbakening van de onder de voorgestelde bijmengverplichting vallende energieleveranciers
is het begrip gereglementeerde entiteit verder ingeperkt en is de verwijzing naar
de energiebelastingplichtige op grond van de Wet belastingen op milieugrondslag ingeperkt
tot de leveringen van gas via het distributiesysteem of transmissiesysteem. Daarnaast
is de omschrijving van de gereglementeerde activiteit zoals deze geldt binnen het
ETS die de energieleverancier uitoefent opgenomen in de begripsomschrijving van levering
aan afnemers. Dit betreft de gereglementeerde activiteit zoals die is omschreven in
de Bijlage II van het Besluit handel in emissierechten ten behoeve van de implementatie
van richtlijn 2023/959 en het uitslaan tot verbruik van brandstoffen zoals opgenomen
in artikel 16.1 van de Wet milieubeheer.
CO2-equivalent-ketenemissiereductie
Een gevolg van de keuze voor sturing op broeikasgasemissiereductie is dat er een afrekening
op basis van de uitstoot van broeikasgassen plaats zal vinden en niet op basis van
energie-inhoud. Dat betekent dat de hoeveelheid gas uit hernieuwbare bronnen die wordt
bijgemengd, omgerekend moet worden van een hoeveelheid gigajoules naar een hoeveelheid
uitgestoten broeikasgassen in kilogrammen. Naast kooldioxide (CO2) worden ook andere broeikasgassen uitgestoten, zoals methaan (CH4). Om de invloed van de verschillende broeikasgassen te kunnen optellen, worden de
uitstootcijfers omgerekend naar een CO2-equivalent (kg CO2eq). In het kader van de RED wordt deze equivalent gebruikt om de ketenemissiereductie,
ofwel de ketenuitstootbesparing, tot uitdrukking te brengen, afgezet tegen de uitstoot
in de hele keten van de fossiele referentiebrandstof, zoals opgenomen in bijlage VI
van de RED.
Het gaat hierbij om uitstoot in de gehele keten, dus door de aanlevering van grondstoffen,
de productie, het vervoer, de distributie en het gebruik van de hernieuwbare energie.
De bij de inboeking van een hoeveelheid hernieuwbaar gas verkregen groengaseenheid
vertegenwoordigt daarom een bepaalde hoeveelheid CO2-equivalent-ketenemissiereductie in kilogrammen (kg CO2eq).
Duurzaamheidssysteem
In deze wet wordt onder duurzaamheidssysteem een vrijwillig systeem bedoeld, als bedoeld
in artikel 30, vierde lid, van de RED. Dit zijn internationaal opererende systemen
die door de Europese Commissie zijn erkend.
Voor gas uit hernieuwbare bronnen en de hernieuwbare grondstoffen die voor de productie
van dat gas zijn gebruikt, geldt dat – indien ze zijn gecertificeerd onder dat vrijwillige
systeem – van de accuraatheid van de certificering moet worden uitgegaan. Dit betekent
dat als een marktdeelnemer bewijs of gegevens verstrekt die zijn verkregen overeenkomstig
dit vrijwillig systeem, dat van die marktdeelnemer geen nader bewijs mag worden geëist
over de naleving van de duurzaamheids- en emissiereductiecriteria. Dit ziet dus zowel
op de broeikasgasemissiereducties als bedoeld in artikel 29, tiende lid, en artikel 29bis,
eerste en tweede lid, van de RED, van gas uit hernieuwbare bronnen, als op de juistheid
van de duurzaamheidscriteria als bedoeld in artikel 29, tweede tot en met het zevende
lid, van de RED, van gas uit hernieuwbare bronnen en de grondstoffen daarvan.
Gas
Gas is in artikel 1, van de Energiewet gedefinieerd als aardgas dat bij een temperatuur
van 15 °C en bij een druk van 1,01325 bar in gasvormige toestand verkeert en voor
ten minste voor 75% bestaat uit methaan of gas uit hernieuwbare bronnen. Als gas uit
hernieuwbare bronnen eenmaal is ingevoed in het distributiesysteem voor gas of het
transmissiesysteem voor gas, is het niet meer te onderscheiden van het aardgas in
het systeem. Vandaar dat bij de rapportage van de leveringen van gas steeds van het
totale gas zal worden uitgegaan, inclusief het bijgemengde gas uit hernieuwbare bronnen.
Gas uit hernieuwbare bronnen
Gas uit hernieuwbare bronnen wordt in artikel 1, van de Energiewet gedefinieerd als
een stof die bij een temperatuur van 15 °C en bij een druk van 1,01325 bar in gasvormige
toestand verkeert, voor ten minste 75% bestaat uit methaan en die is geproduceerd
met hernieuwbare bronnen of met energie uit hernieuwbare bronnen. Waar in dit wetsvoorstel
gesproken wordt over groen gas, wordt gedoeld op deze definitie in de Energiewet.
Hoewel groen gas momenteel voornamelijk wordt geproduceerd uit grondstoffen van biologische
oorsprong, kan het ook gaan om gas uit hernieuwbare bronnen van niet-biologische oorsprong.
Naast biomethaan moet dus ook gedacht worden aan e-methaan, die wordt geproduceerd
door groene waterstof te combineren met CO2 uit biomassa of via de afvang van CO2 uit de lucht (Direct Air Capture). Zolang het geproduceerde gas voldoet aan de Regeling
gaskwaliteit (Stcrt. 2014, 20452) en volledig afkomstig is uit hernieuwbare bronnen of energie uit hernieuwbare bronnen,
valt het in beginsel onder de reikwijdte van deze wet.
Groengaseenheid
Groengaseenheden zijn verhandelbare eenheden die alleen in het GGE-register kunnen
bestaan en kunnen worden verhandeld. Een groengaseenheid correspondeert met een bepaalde
hoeveelheid CO2-equivalent-ketenemissiereductie in kilogrammen die aan het ingeboekte gas uit hernieuwbare
bronnen is toegekend.
Inboeker gas uit hernieuwbare bronnen
Degene die het gas uit hernieuwbare bronnen inboekt in het GGE-register is de leverancier
aan afnemers. Dit volgt uit het systeem van de wet, aangezien het de leverancier aan
afnemers is op wie de plicht rust om een bepaalde hoeveelheid gas uit hernieuwbare
bronnen bij te mengen.
Jaarverplichting groengaseenheden
De jaarverplichting groengaseenheden is de basis van de bijmengverplichting groen
gas en betreft het aantal groengaseenheden (GGE’s) dat de leverancier aan afnemers
per kalenderjaar verschuldigd is om aan zijn jaarverplichting te voldoen. De jaarverplichting
groengaseenheden wordt berekend aan de hand van het marktaandeel per energieleverancier
ten opzichte van de totale leveringen van gas door alle energieleveranciers gezamenlijk.
In het wetsvoorstel wordt daarvoor aangesloten bij de gasleveringen van energieleveranciers
die binnen ETS2 vallen.
Marktdeelnemer
De verplichtingen omtrent de naleving van de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria
gelden voor de hele keten van bron tot gebruik van een gas uit hernieuwbare bronnen.
Elke stap in de keten werkt immers door tot het eindproduct. Dit betekent dat ook
de marktdeelnemers in elke stap van de keten moeten voldoen aan de eisen van artikel 30
van de RED. Voor de definitie van marktdeelnemer wordt aangesloten bij de definitiebepaling
in de uitvoeringsverordening (EU) 2022/996, nu dit een uitwerking is van artikel 30
van de RED.
Massabalanssysteem
Marktdeelnemers in de keten van gas uit hernieuwbare bronnen, van grondstof tot levering
aan afnemers dienen een massabalans bij te houden van de fysieke leveringen van gas
uit hernieuwbare bronnen of de daartoe dienende grondstoffen. Het massabalanssysteem
moet het mogelijk maken om leveringen met verschillende duurzaamheids- en emissiereductiekenmerken
te mengen, terwijl het systeem zorgdraagt voor de administratieve scheiding en tracering
van de verschillende leveringen door de keten. Het massabalanssysteem moet voldoen
aan de eisen van artikel 30, eerste lid, van de RED en artikel 19 van de uitvoeringsverordening
(EU) 2022/996.
Artikel 9.9.1.2 van de Wm
De RED voorziet in een Uniedatabank waarmee vloeibare en gasvormige hernieuwbare brandstoffen
en brandstoffen van hergebruikte koolstof worden getraceerd. Op grond van artikel 9
van de herziene gasrichtlijn (Richtlijn (EU) 2024/1788) wordt het gebruik van de Uniedatabank
ook verplicht gesteld voor marktdeelnemers in de markt van hernieuwbaar gas en koolstofarme
brandstoffen. Onder hernieuwbaar gas verstaat de nieuwe gasrichtlijn biogas als gedefinieerd
in artikel 2, onderdeel 28 van de RED, biogas dat is opgewerkt tot biomethaan en hernieuwbare
brandstoffen van niet-biologische oorsprong zoals gedefinieerd in artikel 2, onderdeel 36,
van de RED.
Op grond van artikel 31bis van de RED moeten lidstaten van betrokken marktdeelnemers
eisen dat ze tijdig accurate informatie invoeren in de Uniedatabank over de verrichte
transacties en de duurzaamheidskenmerken van de brandstoffen waarop die transacties
betrekking hebben, met inbegrip van hun broeikasgasemissies gedurende de levenscyclus,
van hun plaats van productie tot het moment waarop ze in de Unie in de handel worden
gebracht. Gegevens over de injectie en verwijdering van hernieuwbare gasvormige brandstoffen
worden in de Uniedatabank verstrekt, evenals gegevens over de al dan niet verleende
steun voor de productie van een specifieke levering van brandstof en het type steunregeling.
Indien een lidstaat besluit een massabalanssysteem aan te vullen met een systeem van
garanties van oorsprong voor gasvormige brandstoffen die in de onderling verbonden
gasinfrastructuur van de Unie worden geïnjecteerd, zoals met de onderhavige bijmengverplichting
het geval zal zijn, dienen marktdeelnemers gegevens in de Uniedatabank in te voeren
over de verrichte transacties en de duurzaamheidskenmerken, als ook andere gegevens,
zoals de broeikasgasemissies van de brandstoffen tot aan hun injectie in de onderling
verbonden gasinfrastructuur.
Bij het schrijven van deze tekst is de Europese Commissie bezig met een nieuw artikel 18
in de uitvoeringsverordening (EU) 2022/996, waarin nadere regels zullen komen over
onder meer de invoer in, het gebruik van en de verwijdering van gegevens uit de Uniedatabank.
Ook regelt het betreffende artikel welke actoren een rol spelen in de Uniedatabank.
Met de delegatiebepaling in artikel 9.9.1.2, onderdeel a, wordt het mogelijk gemaakt
om nadere regels te stellen die op dit wetsvoorstel zijn toegespitst.
Met onderdeel b wordt een delegatiegrondslag opgenomen waarmee uitvoering gegeven
kan worden aan artikel 31bis, vijfde lid, eerste volzin, van de RED. Daarin staat
opgenomen dat lidstaten er in hun nationale rechtskader voor moeten zorgen dat de
accuraatheid en de volledigheid wordt geverifieerd van de gegevens die door marktdeelnemers
in de databank worden ingevoerd. Die controle zal worden belegd bij certificeringsorganen
die werken onder een duurzaamheidssysteem. Bij ministeriële regeling worden hier nadere
regels over gesteld.
Artikel 9.9.1.3 van de Wm
De NEa heeft voor de uitvoering van haar taken informatie nodig van andere partijen.
In het algemeen deel van deze memorie van toelichting is uiteengezet dat de NEa, naast
de informatie in de door de energieleveranciers uitgebrachte emissieverslagen, gebruik
zal gaan maken van de informatie van de transmissiesysteembeheerder voor gas, GTS,
om de marktaandelen van de energieleveranciers in de totale leveringen van gas te
kunnen vaststellen. In het voorgestelde artikel wordt voorzien in deze informatieverplichting
van de transmissiesysteembeheerder voor gas aan de NEa.
Artikel 9.9.1.4 van de Wm
Het voorgestelde artikel voorziet in de grondslag om kleine energieleveranciers bij
algemene maatregel van bestuur uit te zonderen van de op de leverancier aan afnemers
rustende verplichtingen. Er is een aantal kleine energieleveranciers op de markt actief
waarvan het marktaandeel dermate klein is dat de opbrengst van de verplichting in
het totale doelbereik verwaarloosbaar is en niet proportioneel ten opzichte van de
administratieve lasten voor de kleine energieleveranciers. In de algemene maatregel
van bestuur zal de uitzondering worden gekoppeld aan een drempelhoeveelheid levering
van gas aan afnemers met een kleine aansluiting per jaar.
Artikel 9.9.2.1 van de Wm
De leverancier aan afnemers zal jaarlijks een hoeveelheid groengaseenheden op zijn
rekening in het GGE-register moeten hebben om aan zijn verplichting te voldoen. Die
hoeveelheid groengaseenheden per leverancier aan afnemers is de jaarverplichting groengaseenheden.
Een groengaseenheid vertegenwoordigt een van tevoren vastgestelde hoeveelheid broeikasgasemissiereductie
in de keten, weergegeven in CO2-equivalenten. De reductie wordt bepaald ten opzichte van een vaststaande fossiele
referentieketen, gebaseerd op het gebruik van aardgas. Voor de berekening van de jaarverplichting
zijn een aantal elementen van belang. Allereerst zal er bij algemene matregel van
bestuur per jaar een absoluut doel per kalenderjaar aan broeikasgasemissiereductie
worden vastgesteld. Door vervolgens het marktaandeel te bepalen van elk van de energieleveranciers
in de leveringen van gas aan afnemers, wordt berekend hoeveel zij moeten bijdragen
om het absolute doel te bereiken.
Met de keten van broeikasgasemissiereductie wordt het moment van het vrijkomen van
de biogrondstoffen bedoeld tot het moment van levering aan eindverbruikers.
Artikel 9.9.2.2 van de Wm
De hoogte van de voorgestelde jaarverplichting groengaseenheden wordt berekend door
het marktaandeel in de totale leveringen van gas die binnen de reikwijdte van het
wetsvoorstel vallen. Om het marktaandeel te berekenen en de energieleveranciers te
informeren over de hoogte van de jaarverplichtingen van de energieleveranciers, heeft
de NEa informatie nodig over de totale leveringen van gas en het aandeel van elk van
de energieleveranciers in die totale leveringen. Hiertoe zal in eerste instantie gebruik
worden gemaakt van de emissieverslagen die de energieleveranciers binnen het ETS2
uitbrengen. De plicht tot het uitbrengen van een emissieverslag volgt uit titel 16
van de Wet milieubeheer en de verordening monitoring en rapportage emissiehandel.
Energieleveranciers rapporteren jaarlijks aan de NEa over de hoeveelheid CO2 die onder ETS2 worden uitgestoten. In deze verslagen zullen ook de hoeveelheden geleverd
gas zijn opgenomen en de middelen waarmee het gas voor verbruik zijn vrijgegeven.
Dit maakt het mogelijk om die informatie uit het emissieverslag te destilleren die
nodig is om het marktaandeel per energieleverancier binnen de totale leveringen van
gas te berekenen.
De doelgroep van ETS2 en daarmee de doelgroep die emissieverslagen moet uitbrengen,
is nieuw en er is nog geen ervaring met de naleving van de rapportageverplichtingen
door deze doelgroep. Het kan dan ook voorkomen dat een energieleverancier een emissieverslag
niet, niet overeenkomstig de gestelde eisen of niet-geverifieerd uitbrengt. In die
gevallen kan de NEa het emissieverslag op grond van artikel 16.16 ambtshalve vaststellen.
Een dergelijke ambtshalve vaststelling vindt niet altijd plaats voorafgaand aan de
datum waarop de marktaandelen worden berekend en ook niet voorafgaand aan de datum
waarop de GGE's worden afgeschreven van de rekeningen van de energieleveranciers.
Om onzekerheid te voorkomen over verschuiving van marktaandelen als gevolg van ambtshalve
vaststellingen op de emissieverslagen, wordt bij de berekening van de marktaandelen
gebruik gemaakt van de totale leveringen van gas via aansluitingen op het transmissiesysteem
voor gas en de distributiesystemen voor gas en de emissieverslagen die door de doelgroep
onder het ETS1 zijn uitgebracht. Door deze informatie te combineren kunnen de totale
leveringen van gas via een aansluiting aan de sectoren die behoren tot ETS2, en dus
de voorgestelde bijmengverplichting, worden berekend en daarmee ook het marktaandeel
van de overige energieleveranciers die wel aan hun verplichtingen van het uitbrengen
van een emissieverslag hebben voldaan. Om de gevolgen voor de omvang van de leveringen
van gas in het ETS1 door eventuele ambtshalve vaststellingen op die emissieverslagen
weg te nemen is er voor een peildatum van de emissieverslagen gekozen zoals die gelden
op 1 mei van het kalenderjaar waarin het verslag moet zijn uitgebracht. Eventuele
wijzigingen in de emissieverslagen in het ETS1 zullen geen gevolgen hebben voor de
verdeling van de marktaandelen in de bijmengverplichting.
Artikel 9.9.2.3 van de Wm
Met het voorgestelde artikel wordt het emissieverslag zoals dat in het ETS2 in titel
16 van de Wet milieubeheer wordt uitgebracht ook van toepassing in de voorgestelde
bijmengverplichting. Tevens worden de eisen die voor de gereglementeerde entiteiten
gesteld worden aan het emissieverslag in de verordening monitoring en rapportage emissiehandel
van toepassing op het emissieverslag binnen de voorgestelde bijmengverplichting.
In het voorgestelde tweede lid worden enkele artikelen uit hoofdstuk 16 die gelden
voor gereglementeerde entiteiten van toepassing verklaard binnen de bijmengverplichting.
In artikel 16.39ab, derde lid, is geregeld dat indien een energieleverancier op enig
moment in een kalenderjaar geen ETS-emissievergunning meer heeft, de energieleverancier
nog wel de verplichting behoudt om over de maanden waarover hij wel een ETS-emissievergunning
had een emissieverslag uit te brengen. Dit kunnen de situaties zijn wanneer een energieleverancier
lopende het kalenderjaar failliet gaat of later in een kalenderjaar actief wordt en
onder de bijmengverplichting gaat vallen.
In artikel 16ae, derde lid, zijn enkele artikelen uit het ETS1 van overeenkomstige
toepassing verklaard op de gereglementeerde entiteiten. Met het voorgestelde artikellid
werken deze artikelen ook door in de bijmengverplichting. Met name van belang is artikel 16.16
waarin de mogelijkheid voor de NEa is opgenomen om bij het niet uitbrengen van een
emissieverslag, het niet volgens de voorgeschreven regels opstellen van het emissieverslag
of het uitbrengen van een niet-geverifieerd emissieverslag, voor 30 september het
emissieverslag ambtshave vast te stellen. Hierbij kan de ambtshalve vaststelling met
3 maanden worden verdaagd. Wanneer degene die het emissieverslag moet uitbrengen wist
of had moeten weten dat het emissieverslag anderszins onjuist was, dan kan de NEa
tot tien haar na het verstrijken van de eerdergenoemde datum een ambtshalve vaststelling
doen over het emissieverslag.
De ministeriële regelingen die zijn vastgesteld op grond van de artikelen 16.39af,
derde lid en artikel 16.39ag zijn ook van overeenkomstige toepassing op de voorgestelde
bijmengverplichting. Het gaat dan om aanvullende nationale regels over de wijze waarop
het emissieverslag moet worden ingediend en om regels ten behoeve van het betrouwbaar
en nauwkeurig identificeren en documenteren van de precieze volumes van de tot verbruik
uitgeslagen brandstoffen.
Artikel 9.9.2.4 van de Wm
Om aan de in het voorgestelde artikel 9.9.2.1 opgelegde jaarverplichting te voldoen,
dient de leverancier aan afnemers op zijn rekening in het GGE-register een jaarverplichtingfaciliteit
groengaseenheden te hebben waarop de leverancier aan afnemers op 1 augustus van enig
kalenderjaar de verplichte groengaseenheden moet hebben en die door het bestuur van
de NEa worden afgeschreven. Dit is daarmee ook de enige manier waarop de energieleverancier
aan afnemers kan voldoen aan zijn jaarverplichting groengaseenheden.
Artikel 9.9.2.5 van de Wm
Het is voor de energieleveranciers van belang dat zij geruime tijd voor het afschrijven
van de benodigde GGE's weten wat de hoogte van hun jaarverplichting wordt. Na het
ontvangen van de emissieverslagen en de informatie van de transmissiesysteembeheerder
kan het marktaandeel worden berekend van de energieleveranciers die hun emissieverslagen
correct hebben uitgebracht en kan de NEa de energieleveranciers daarover informeren.
In het tweede lid is geregeld dat wanneer energieleveranciers geen emissieverslag,
een emissieverslag dat niet voldoet aan de gestelde eisen of een niet-geverifieerd
emissieverslag heeft uitgebracht, deze energieleverancier pas wordt geïnformeerd over
zijn verplichting nadat er een ambtshalve vaststelling op het emissieverslag heeft
plaatsgevonden binnen het ETS.
Artikel 9.9.2.6 van de Wm
eerste lid
In het voorgestelde eerste lid van dit artikel is de mogelijkheid van een buy-out
opgenomen. Voor een uitgebreide toelichting op de buy-out wordt verwezen naar paragraaf
2.5.1 van het algemene deel van deze memorie van toelichting. De buy-out is in het
voorgestelde artikellid vormgegeven als een mogelijkheid tot het verkrijgen van een
ontheffing van het geheel of een deel van de jaarverplichting groengaseenheden tegen
een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde vergoeding. Alleen
energieleveranciers die hun emissieverslag conform de eisen hebben uitgebracht en
waarvoor de hoogte van de jaarverplichting door de NEa is gecommuniceerd, kunnen gebruik
maken van de buy-out.
derde lid
De leverancier aan afnemers wordt in staat gesteld te besluiten gebruik te maken van
een gehele of gedeeltelijke buy-out nadat zijn jaarverplichting op 1 juni is berekend
en de leverancier is geïnformeerd door de NEa. Op deze datum weet de leverancier pas
zeker wat zijn jaarverplichting zal zijn en kan hij een geïnformeerd besluit nemen
of hij wel of niet gebruik wil maken van een buy-out. De leverancier zal dit wel voor
1 juli van hetzelfde kalenderjaar moeten doen. Voor deze datum is gekozen om enerzijds
de leverancier voldoende tijd te geven om al dan niet te kiezen voor een buy-out en
anderzijds het bestuur van de NEa voldoende tijd te geven om rekening te houden met
een eventuele buy-out bij de afschrijving van de verschuldigde GGE’s op 1 augustus
van datzelfde kalenderjaar.
tweede en vierde lid
Om gebruik te kunnen maken van de buy-out is, zoals in het algemeen deel van deze
memorie van toelichting is beschreven, de leverancier aan afnemers een financiële
vergoeding verschuldigd. Deze financiële vergoeding, het buy-out-bedrag, zal op grond
van de voorgestelde artikelleden van de bijmengverplichting groen gas bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld, evenals het maximum deel van de
jaarverplichting waarvoor de buy-out kan worden toegepast en het moment en de wijze
waarop de vergoeding zal moeten worden voldaan. De effectiviteit van de buy-out zal
gemonitord en geëvalueerd worden om te bezien of deze gedurende de looptijd van de
bijmengverplichting zal worden gehandhaafd.
vijfde lid
Wanneer een energieleverancier gebruik wil maken van de optie van een buy-out maar
niet binnen de gestelde termijn en op de voorgeschreven wijze het daartoe verschuldigde
bedrag heeft betaald, dan heeft dit tot gevolg dat er geen ontheffing is verleend
of zal worden verleend van het deel van de jaarverplichting groengaseenheden waarop
de buy-out ziet. De energieleverancier zal op de datum van afschrijving de verschuldigde
GGE's op zijn rekening moeten hebben staan.
Artikel 9.9.2.7 van de Wm
eerste lid
Op 1 augustus schrijft het bestuur van de NEa het aantal GGE’s af dat een leverancier
aan afnemers op grond van zijn jaarverplichting groengaseenheden over het voorafgaande
kalenderjaar verschuldigd is. Door de leverancier ook te verplichten op 1 augustus
voldoende GGE’s op zijn rekening te hebben staan, heeft de leverancier voldoende tijd
om de op 1 juni bepaalde hoeveelheid verschuldigde GGE’s te verwerven.
tweede lid
Indien er voor 1 augustus binnen het ETS2 een ambtshalve vaststelling heeft plaatsgevonden
op één of meer van de emissieverslagen, kan dit tot gevolg hebben dat de bepaling
van de jaarverplichting groengaseenheden hoger of lager uitvalt dan het saldo GGE’s
dat de leverancier aan afnemers op zijn rekening heeft staan. Het bestuur van de NEa
zal in het voorgestelde artikellid rekening houden met deze verhoging of verlaging
van de jaarverplichting en schrijft het meerdere of mindere aan GGE’s af van de rekening
van de leverancier. Bij een verhoging van de verplichting kan dit tot gevolg hebben
dat de leverancier een tekort aan GGE’s heeft en «in het rood» komt te staan. Omgekeerd
kan een verlaging van de jaarverplichting gevolgen hebben voor het maximum aan de
te sparen GGE’s waar in het voorgestelde artikel 9.9.5.6 in is voorzien.
Derde lid
Het marktaandeel van een energieleverancier en de hoogte van zijn jaarverplichting
groengaseenheden kunnen nog niet worden bepaald als die energieleverancier een emissieverslag
niet heeft uitgebracht, het emissieverslag niet voldoet aan de gestelde eisen of als
het emissieverslag niet-geverifieerd is.
De datum van afschrijving van de verschuldigde groengaseenheden in het eerste lid
geldt dan niet voor die energieleveranciers en kan pas plaatsvinden wanneer er een
ambtshalve vaststelling over het emissieverslag heeft plaatsgevonden. Om ervoor te
zorgen dat de energieleverancier zo spoedig mogelijk alsnog aan zijn jaarverplichting
voldoet, wordt in het derde artikellid geregeld dat de NEa binnen een maand na de
ambtshalve vaststelling van het emissieverslag de benodigde groengaseenheden afschrijft
van de rekening van de energieleverancier.
Vierde lid
Ook bij de toepassing van de buy-out, bedoeld in het voorgestelde artikel 9.9.2.6
houdt het bestuur van de NEa rekening met het aantal groengaseenheden waarvoor een
ontheffing is verkregen. Ook in deze situatie heeft de toepassing van dit artikellid
gevolgen voor het sparen van GGE’s.
Vijfde lid
Een tekort op de rekening moet worden aangevuld. De leverancier aan afnemers krijgt
daarvoor drie maanden de tijd om het tekort aan te vullen. Een gevolg van een tekort
is dat er geen GGE’s kunnen worden overgedragen door de leverancier met het tekort
maar hij kan deze wel verwerven. Verwezen wordt naar het voorgestelde artikel 9.9.3.4.
Paragraaf 9.9.3
Met de voorgestelde artikelen in paragraaf 9.9.3 wordt er qua systematiek van de GGE’s
waar mogelijk aangesloten bij de bepalingen over de hernieuwbare brandstofeenheden
in de verplichting hernieuwbare energie voor vervoer in paragraaf 9.7.3, van de Wm.
Artikel 9.9.3.1 en 9.9.3.2 van de Wm
Een GGE is een gestandaardiseerde verhandelbare eenheid die zal worden gebruikt om
aan de jaarverplichting groengaseenheden te voldoen. De GGE is vastgesteld op één
kg CO2 equivalent-ketenemissiereductie. In het voorgestelde tweede artikellid is voorgeschreven
dat de GGE alleen in het GGE-register kan worden gehouden. Dit betekent ook dat die
GGE’s slechts kunnen worden overgedragen binnen dat GGE-register. De GGE’s in het
GGE-register zijn de enige methode om aan de jaarverplichting te voldoen en betreft
een besloten markt.
Artikel 9.9.3.3 van de Wm
eerste lid
Het overdragen van GGE’s van de ene rekening naar de andere, mag niet resulteren in
een negatief aantal GGE’s. Een rekeninghouder kan dus nooit meer GGE’s overdragen
dan hij op zijn rekening in het GGE-register heeft staan.
tweede lid
Wanneer een tekort op de rekening is ontstaan als gevolg van een afschrijving van
de jaarverplichting groengaseenheden kunnen er geen GGE’s worden overgedragen aan
een andere rekeninghouder voordat het tekort is aangevuld. Als een rekeninghouder
een tekort heeft op zijn rekening kan hij uiteraard wel GGE’s ontvangen om daarmee
zijn tekort aan te vullen. Hij kan echter pas weer GGE’s overdragen als zijn saldo
voldoende positief is.
Artikel 9.9.3.4 van de Wm
eerste en tweede lid
De overdracht van GGE’s gebeurt door de zogenoemde levering. In dit voorgestelde artikel
is bepaald hoe die levering plaatsvindt.
Met «andere overgang» worden situaties bedoeld waarin de eigendom van GGE’s op andere
wijze dan door verkoop overgaan. Het betreft hier de zogenoemde verkrijging onder
algemene titel. Te denken valt aan overname van een onderneming die GGE’s bezit door
een andere onderneming of een fusie.
derde lid
De bepaling dat overgang anders dan overdracht, waarvoor levering door overschrijving
op de rekening van de verkrijgende partij vereist is, pas tegen derden werkt nadat
die overgang is geregistreerd, draagt bij aan het actueel houden van het GGE-register.
De verkrijgende partij kan immers pas rechten doen gelden op de GGE’s als in het GGE-register
die GGE’s op zijn rekening zijn bijgeschreven.
Artikel 9.9.3.5 van de Wm
In het voorgestelde artikel wordt voorzien in de zekerheid voor de partij die door
bijschrijving op zijn rekening in het GGE-register van een of meer GGE’s dat die GGE’s,
ook bij nietigheid of vernietigbaarheid van de overeenkomst die aan de overdracht
ten grondslag heeft gelegen, ook van hem zijn. Omdat de aan de levering ten grondslag
liggende overeenkomst geen onderdeel is van het GGE-register en de NEa daar geen zicht
op kan hebben, is het niet wenselijk dat omstandigheden buiten het GGE-register gevolgen
kunnen hebben voor het aantal GGE’s dat op een rekening in het GGE-register staat.
Artikel 9.9.3.6 van de Wm
GGE’s bestaan slechts binnen het GGE-register, hebben naar hun aard een tijdelijk
karakter, zijn dus nauwelijks geschikt als verhaalsobject en zullen in het algemeen
slechts een beperkt deel van het vermogen van de onderneming op wier rekening ze staan,
uitmaken. De mogelijkheid van het vestigen van een pandrecht op een GGE wordt daarom
niet wenselijk geacht. Daar komt bij dat indien het mogelijk zou zijn om een pandrecht
te vestigen op een GGE dat zou moeten gebeuren door inschrijving van dat pandrecht
in het GGE-register. Het GGE-register is echter niet in staat om weer te geven dat
op een GGE een recht van pand is gevestigd.
Het voorgaande is tevens reden om het vestigen van vruchtgebruik en het leggen van
beslag uit te sluiten.
Artikel 9.9.4.1 van de Wm
Om gas uit hernieuwbare bronnen in te kunnen boeken in het GGE-register, moet aan
een aantal cumulatieve voorwaarden zijn voldaan. Uit de definitie van gas uit hernieuwbare
bronnen volgt al dat fossiel gas niet in aanmerking komt voor inboeking in het register.
In het voorgestelde onderdeel a van het eerste lid wordt daar de voorwaarde aan toegevoegd
dat het hernieuwbare gas door hem, de inboeker en tevens de leverancier aan afnemers
als bedoeld in deze wet, moet zijn geleverd aan afnemers. Gelet op de definitie van
levering aan afnemers, gaat het om het totaal van leveringen via een aansluiting op
het transmissie- of distributiesysteem voor gas aan een gebruiker van gas of een CNG-vulstation
als bedoeld in artikel 50, eerste lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag,
dat is geleverd aan de sectoren als bedoeld in bijlage II bij het Besluit handel in
emissierechten. Zoals in de algemene toelichting uiteen is gezet, gaat het om de sectoren
die onder ETS2 vallen.
In het voorgestelde onderdeel b van het eerste lid staat een tweede eis opgenomen
die aan het in te boeken gas uit hernieuwbare bronnen wordt gesteld, namelijk dat
het gas voldoet aan de eisen gesteld bij of krachtens artikel 9.9.4.2. In dat artikel
staan de eisen opgenomen waaraan moet zijn voldaan om te kunnen spreken van gas uit
hernieuwbare bronnen als bedoeld in deze wet.
Tenslotte wordt in onderdeel c van het eerste lid geregeld dat het in te boeken gas
afkomstig moet zijn van marktdeelnemers die voldoen aan artikel 9.9.4.3 van wet. Hiermee
wordt geborgd dat iedere marktdeelnemer die betrokken is geweest in de keten van bron
tot levering van gas aan afnemers handelt overeenkomstig de normen van een duurzaamheidssysteem
en een massabalans voert die voldoet aan de eisen van artikel 30, eerste lid van de
RED en artikel 19 van de uitvoeringsverordening (EU) 2022/996.
Op grond van het voorgestelde tweede lid wordt geregeld dat bij ministeriële regeling
de bij de inboeking te vermelden gegevens worden bepaald.
In het voorgestelde derde lid is een grondslag opgenomen om bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur regels te stellen met betrekking tot de inboeker, de voorwaarden
waaraan het gas uit hernieuwbare bronnen moet voldoen en op welke wijze de inboeker
kan aantonen dat hieraan is voldaan.
Hierbij kan in de eerste plaats gedacht worden aan het vereiste van een GvO ter uitbreiding
van het massabalanssysteem dat over gas uit hernieuwbare bronnen wordt gevoerd. Op
grond van bijlage I van de herziene gasrichtlijn (Richtlijn (EU) 2024/1788) moet een
energieleverancier informatie over het aandeel van het door de eindafnemer aangekochte
hernieuwbare gas verstrekken aan de hand van een garantie van oorsprong (GvO) op basis
van artikel 19 van de RED. Met een GvO toont een energieleverancier het aandeel of
de hoeveelheid energie uit hernieuwbare bronnen aan in zijn energiemix en in energie
die hij aan consumenten levert in het kader van overeenkomsten die in de handel zijn
gebracht met verwijzing naar het verbruik van energie uit hernieuwbare bronnen, zo
blijkt uit artikel 19, eerste lid, van de RED. Bovendien moet hernieuwbaar gas, waar
het gas als bedoeld in deze wet ook onder valt, op grond van artikel 9, eerste lid,
van de herziene gasrichtlijn gecertificeerd worden overeenkomstig de artikelen 29,
29bis en 30 van de RED. Dit betekent dat de GvO’s over dezelfde leveringen van gas
uit hernieuwbare bronnen worden afgegeven als bedoeld in deze wet. Nu de bijmengverplichting
wordt opgelegd aan energieleveranciers die gas uit hernieuwbare bronnen aan afnemers
leveren, zal in het kader van deze wet ook worden geëist dat de fysieke leveringen
van gas uit hernieuwbare bronnen beschikken over een garantie van oorsprong.
Een andere voorwaarde die bij nadere regelgeving in ieder geval zal worden uitgewerkt
is het uitsluiten van gas uit hernieuwbare bronnen waarvoor subsidie is ontvangen
of waarop anderszins een steunmaatregel van toepassing is. Deze voorwaarde was in
een eerder ontwerp van deze wet bedoeld ter voorkoming van overcompensatie van in
Nederland geproduceerd groen gas. Doordat de bijmengverplichting wordt opengesteld
voor groen gas uit andere lidstaten, zal deze voorwaarde bovendien bijdragen aan een
gelijk speelveld voor binnenlandse en buitenlandse producenten nu geen sprake is van
een voorspelbare marktprijs voor groen gas op grond waarvan verleende subsidie kan
worden gecorrigeerd ter voorkoming van overcompensatie.
Artikel 9.9.4.2 van de Wm
Het voorgestelde artikel bevat in het eerste lid, onderdeel a, een grondslag voor
het bij ministeriële regeling kunnen stellen duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria.
Om hernieuwbare brandstoffen mee te kunnen tellen in de streefcijfers van de RED,
bijvoorbeeld het bindend algemeen streefcijfer van de Unie voor 2030 zoals opgenomen
in artikel 3, eerste lid, van de RED, moeten lidstaten van marktdeelnemers eisen dat
ze aan de hand van verplichte onafhankelijke en transparante audits, in overeenstemming
met de uitvoeringsverordening (EU) 2022/996, aantonen dat is voldaan aan de duurzaamheids-
en broeikasgasemissiereductiecriteria die zijn vastgesteld in artikel 29, tweede tot
en met het zevende lid en het tiende lid, en artikel 29, eerste en tweede lid, van
de RED. In het kader van deze bijmengverplichting is vereist dat een marktdeelnemer
deelneemt aan een erkend vrijwillig systeem overeenkomstig artikel 30, vierde lid,
van de RED. Daarnaast zijn in de hiervoor genoemde rechtstreeks werkende uitvoeringsverordening
regels opgenomen waaraan vrijwillige systemen, marktdeelnemers en certificeringsorganen
moeten voldoen in het kader van de vaststelling en controle van duurzaamheids- en
broeikasgasemissiereductiecriteria. Indien een marktdeelnemer bewijs of gegevens verstrekt
die zijn verkregen overeenkomstig een duurzaamheidssysteem, wordt in het kader van
deze wet geen nader bewijs geëist over de naleving van de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria.
Hiermee is de naleving van deze criteria in beginsel voldoende geborgd en zijn nadere
regels niet nodig. Mocht daar toch noodzaak toe bestaan dan kunnen bij ministeriële
regeling aanvullende eisen worden gesteld.
In onderdeel b van het eerste lid is de mogelijkheid opgenomen om bij ministeriële
regeling eisen te stellen aan de accuraatheid en volledigheid van de gegevens die
de marktdeelnemers in de Uniedatabank invoeren. Op grond van de RED moeten lidstaten
in hun nationale rechtskader verifiëren dat de gegevens die marktdeelnemers in de
Uniedatabank invoeren accuraat en volledig zijn. Artikel 9.9.1.2, tweede lid, bevat
daarom een grondslag om bij ministeriële regeling nadere regels te kunnen stellen
over de controle daarop door certificeringsorganen die deelnemen aan een duurzaamheidssysteem.
Met deze grondslag wordt het mogelijk gemaakt om eisen te stellen aan de marktdeelnemers
zelf, ten aanzien van de accuraatheid en de volledigheid van de gegevens die ze invoeren
in de Uniedatabank. Voordat het gas uit hernieuwbare bronnen kan worden ingeboekt
in het GGE-register, dient de energieleverancier zich dan ook te vergewissen van de
accuraatheid en volledigheid van de gegevens die in de Uniedatabank zijn ingevoerd.
Artikel 9.9.4.3 van de Wm
Dit voorgestelde artikel bevat eisen die aan de marktdeelnemers worden gesteld die
deel uitmaken van de keten van bron tot levering aan afnemers van gas uit hernieuwbare
bronnen. Elk onderdeel van de keten werkt immers door in de duurzaamheids- en emissiereductiekenmerken
van de uiteindelijke levering van gas uit hernieuwbare bronnen. Alleen als iedere
marktdeelnemer die onderdeel uitmaakt van die keten handelt overeenkomstig de normen
van het duurzaamheidssysteem en een toereikende massabalans voert over het gas uit
hernieuwbare bronnen of de daarvoor gebruikte grondstoffen en tussenproducten, kan
in de laatste stap van de keten worden uitgegaan van de duurzaamheids- en emissiereductiekenmerken
die op het duurzaamheidsbewijs staan. Bij ministeriële regeling kunnen zo nodig nadere
regels worden gesteld aan de marktdeelnemers of het door hen te voeren massabalanssysteem.
Artikel 9.9.4.4 van de Wm
De leveringen van gas uit hernieuwbare bronnen die door de energieleveranciers worden
ingeboekt in het GGE-register wordt omgerekend naar een hoeveelheid CO2-equivalent-ketenemissiereductie. Per kilogram CO2 equivalent-ketenemissiereductie (zie ook voorgestelde artikel 9.9.3.1) ontvangt de
energieleveranciers een GGE van de NEa. In het voorgestelde tweede lid is bepaald
dat de hoeveelheid CO2-equivalent-ketenemissiereductie naar beneden wordt afgerond op hele kilogrammen.
In het voorgestelde derde lid is een grondslag opgenomen om regels te stellen over
de berekening van de CO2-equivalent-ketenemissiereductie.
Artikel 9.9.4.5 van de Wm
De NEa publiceert periodiek (beoogd wordt ieder kwartaal) de aantallen in de voorafgaande
periode uitgegeven GGE’s. Hiermee wordt voor alle marktpartijen de omvang van de markt
van GGE’s inzichtelijk.
Artikel 9.9.4.6 van de Wm
Tussen 1 januari en 1 augustus geeft het bestuur van de NEa geen GGE’s uit voor in
die periode ingeboekte gas uit hernieuwbare bronnen. Voor in het voorafgaande kalenderjaar
ingeboekte gas uit hernieuwbare bronnen dat tussen 1 januari en 1 augustus wordt ingeboekt,
worden wel direct GGE’s uitgegeven. De reden hiervoor is dat de leveranciers aan afnemers
tot 1 augustus de tijd hebben om aan de jaarverplichting groengaseenheden over het
voorafgaande jaar te voldoen. Aan die jaarverplichting moet worden voldaan door over
voldoende GGE’s te beschikken.
Artikel 9.9.4.7 van de Wm
Met het voorgestelde artikel wordt geregeld dat het bestuur van de emissieautoriteit
niet gehouden is om GGE’s bij te schrijven als het over informatie beschikt dat ingeboekt
gas uit hernieuwbare bronnen niet aan de daaraan gestelde eisen voldoet. Bij twijfel
kan de uitgifte worden opgeschort om de inboeker de gelegenheid te geven die twijfel
weg te nemen. Als zeker is dat de ingeboekte hoeveelheid niet voldoet, wordt de bijschrijving
van de GGE’s geweigerd. Op deze manier worden grote ambtshalve vaststellingen en correcties
voorkomen die van invloed kunnen zijn op de jaarverplichting groengaseenheden voor
alle energieleveranciers aan afnemers. Het tweede lid geeft de delegatiegrondslag
om nadere regels te stellen over het opschorten of weigeren van het bijschrijven van
GGE’s.
Artikel 9.9.4.8 van de Wm
eerste lid
Dit voorgestelde artikel biedt het bestuur van de NEa de bevoegdheid om ambtshalve
inboekingen in het GGE-register vast te stellen. Dit kan aan de orde zijn indien uit
toezicht blijkt dat er onjuiste gegevens zijn opgegeven bij de inboeking. Het kunnen
aanpassen van inboekingen of de kenmerken daarvan maakt het mogelijk om eventueel
ten onrechte uitgegeven aantallen GGE’s af te schrijven en draagt bij aan de juistheid
van de rapportages die op basis van het GGE-register gedaan worden.
tweede lid en derde lid
Het gevolg van ambtshalve vaststelling van een hoeveelheid op de ingeboekte GvO’s
of de kenmerken daarvan kan zijn dat de inboeker recht heeft op minder of juist meer
GGE’s dan het aantal dat hij direct na de inboeking heeft gekregen. Voor die gevallen
bepalen deze leden dat het aantal te veel uitgegeven GGE’s wordt afgeschreven van
de rekening van de inboeker en het te weinig ontvangen GGE’s worden bijgeschreven
op de rekening.
vierde lid
Een tekort op de rekening moet worden aangevuld. De rekeninghouder krijgt daarvoor
drie maanden de tijd.
Artikel 9.9.4.9 van de Wm
Met het voorgestelde artikel wordt geregeld dat de NEa jaarlijks een overzicht openbaar
maakt met de aard, de herkomst en het gehanteerde duurzaamheidssysteem van het gas
uit hernieuwbare bronnen per inboeker. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan artikel 30,
derde lid, laatste volzin, van de RED.
Paragraaf 9.9.5
Met de voorgestelde artikelen in paragraaf 9.9.5 wordt er qua systematiek van het
GGE-register waar mogelijk aangesloten bij de bepalingen over het register hernieuwbare
energie vervoer in de verplichting hernieuwbare energie vervoer in paragraaf 9.7.5,
van de Wet milieubeheer.
Artikel 9.9.5.1 van de Wm
Voor de voorgestelde bijmengverplichting zal er een nieuw GGE-register worden ingesteld.
Het GGE-register faciliteert de naleving van die jaarverplichting groengaseenheden,
de overdracht tussen energieleveranciers van de voor die naleving benodigde GGE’s
en het inboeken van gas uit hernieuwbare bronnen ten behoeve van de jaarverplichting.
Het register is gemodelleerd naar het systeem van de verplichting energie voor vervoeren
ETS zoals vastgelegd in titels 9.7 en 16 van de Wet milieubeheer. De NEa is belast
met de uitvoering van en het toezicht op dat systeem en heeft daar ervaring en kennis
in opgedaan. Om die reden is gekozen voor het opdragen van het beheer van het GGE-register
aan de NEa.
Artikel 9.9.5.2 van de Wm
eerste lid
De bij ministeriële regeling te stellen regels over werking, organisatie, beschikbaarheid
en beveiliging van het GGE-register zal onder andere zien op de tijden waarop het
GGE-register beschikbaar zal zijn en de voorwaarden waaronder rekeninghouders toegang
krijgen tot hun rekening.
tweede lid
De bevoegdheid om voorwaarden voor het gebruik van het GGE-register vast te stellen
betreft de zogenoemde gebruiksvoorwaarden. Deze zien onder andere op de aansprakelijkheid
voor fouten in de registratie.
Artikel 9.9.5.3 van de Wm
De rekeningen in het GGE-register kennen drie mogelijke faciliteiten: inboeken, jaarverplichting
en overboeken. Welke faciliteit een rekeninghouder op zijn rekening krijgt is afhankelijk
van zijn rol. Dat is neergelegd in de verschillende artikelleden. De bij ministeriële
regeling te stellen regels over het openen, bijhouden en beheren van de rekening zullen
onder andere betrekking hebben op de bij het openen te verstrekken gegevens, de toegang
door medewerkers van de leverancier aan afnemers tot de rekening en eventuele verplichtingen
met betrekking tot omgang met de inlogcodes en dergelijke.
Artikel 9.9.5.4 van de Wm
Dit artikel voorziet in de bevoegdheid van het bestuur van de NEa om te weigeren een
rekening te openen, een rekening of een faciliteit van die rekening te blokkeren of
een rekening op te heffen. In het navolgende volgt een toelichting van de verschillende
leden en onderdelen van dit artikel.
eerste lid
onderdeel a
Het bestuur van de NEa hoeft niet op het verzoek om een rekening te openen in te gaan
als de verzoeker niet een leverancier aan afnemers in zijn hoedanigheid van verplichtinghouder
of als inboeker betreft.
onderdeel b
Indien het bestuur van de NEa vermoedt dat er frauduleuze handelingen worden verricht
met een rekening moet het mogelijk zijn om die rekening of een faciliteit van die
rekening (tijdelijk) te blokkeren in afwachting van de uitkomsten van onderzoek.
onderdeel c
De uitkomst van het onderzoek naar frauduleuze handelingen kan zijn dat de rekening
wordt opgeheven. Ook indien de rekeninghouder de hoedanigheid voor het hebben van
een rekening heeft verloren, kan het bestuur van de NEa de rekening opheffen.
tweede lid
Het bestuur van de NEa kan ook op verzoek van de rekeninghouder de rekening opheffen.
Hiervan kan sprake zijn wanneer de energieleverancier niet meer onder de doelgroep
van de jaarverplichting groengaseenheden valt.
derde lid
Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gegeven omtrent weigeren een
rekening te openen en het blokkeren en opheffen van rekeningen.
In ieder geval zal worden bepaald dat een rekening alleen kan worden opgeheven als
er geen verplichtingen meer aan die rekening gekoppeld zijn; de jaarverplichting(en)
moeten zijn voldaan, inclusief eventuele verhogingen met betrekking tot voorgaande
jaren.
Artikel 9.9.5.5 van de Wm
Voorgesteld wordt om in ieder geval de eerste jaren de kosten voor het GGE-register
voor rekening van het Rijk te laten komen om nalevingskosten van de leveranciers aan
afnemers te beperken. Deze bepaling voorziet in de bevoegdheid om – op termijn – de
kosten voor het elektronische GGE-register door te berekenen aan de gebruikers. De
door de gebruikers te betalen heffing zal niet meer zijn dan het bedrag dat nodig
is om de kosten van het register te dekken.
Artikel 9.9.5.6 van de Wm
eerste lid
Voor de leverancier aan afnemers geldt dat hij een deel van het aantal GGE’s dat na
het voldoen aan de jaarverplichting op zijn rekening staat, kan sparen.
tweede lid
Voor het aantal te sparen GGE’s wordt bij algemene maatregel van bestuur een limiet
gesteld. Dat limiet zal nog worden bepaald.
Paragraaf 9.9.6. (artikelen 9.9.6.1, 9.9.6.2 van de Wm)
Paragraaf 9.9.6 ziet op regels met betrekking tot de vervaardiging van gas uit hernieuwbare
bronnen (artikel 9.9.6.1). Artikel 9.9.6.2 bevat de aan de NEa opgedragen toezichtstaak
op de werking van de certificeringsorganen die in Nederland namens het duurzaamheidsysteem
in het kader van de naleving van duurzaamheids- of broeikasgasemissiereductiecriteria
voor grondstoffen voor biomassabrandstof, waaronder gas uit hernieuwbare bronnen,
onafhankelijke audits uitvoeren. Met deze artikelen wordt invulling gegeven aan artikel 30
van de RED.
In hoofdstuk 7 van het algemene deel van deze memorie van toelichting is ingegaan
op de achtergrond van deze paragraaf.
Paragraaf 9.9.7 (artikelen 9.9.7.1 en 9.9.7.2 van de Wm)
Artikel 9.9.7.1 van de Wm
In de wet is een evaluatiebepaling opgenomen als grondslag voor een evaluatie waarmee
de effecten en de doelmatigheid van deze wet zullen worden getoetst.
Artikel 9.9.7.2 van de Wm
In verschillende bepalingen van deze wet wordt verwezen naar enig kalenderjaar of naar het voorafgaande kalenderjaar. Omdat deze artikelen verplichtingen in het leven kunnen roepen, is het van belang
duidelijkheid te verschaffen over het jaar waarop deze bepalingen zien. Hiertoe is
in dit artikel geregeld op welk jaar wordt gedoeld, uitgaande van het jaar van eerste
inwerkingtreding.
Onderdeel D
Artikel 18.2f, tweede lid, van de Wet milieubeheer verplicht de NEa om zorg te dragen
voor de bestuursrechtelijke handhaving van de titels 9.7, verplichting hernieuwbare
energie voor vervoer en 9.8, thans Rapportage- en reductieverplichting vervoersemissies,
maar zal met een ander wetsvoorstel worden gewijzigd. In artikel 18.2f wordt het in
onderhavig wetsvoorstel titel 9.9 toegevoegd.
Onderdeel E
Het voorgestelde artikel 18.6c van de Wm geeft het bestuur van de emissieautoriteit
de bevoegdheid om bij overtreding van bepaalde voorschriften met betrekking tot biobrandstoffen
een last onder dwangsom op te leggen.
Het bestuur van de emissieautoriteit krijgt in dit voorstel de bevoegdheid om een
last onder dwangsom op te leggen, voor zover zij vallen onder de jurisdictie van de
NEa, aan:
a. de marktdeelnemers in geval van overtreding van de regels over de invoer en het gebruik
van de nog op te richten Uniedatabank (artikel 9.9.1.2);
b. de transmissiesysteembeheerder van gas die niet de informatie over de totale leveringen
van gas aan de NEa uitbrengt (artikel 9.9.1.3);
c. de leverancier aan afnemers die geen rekening met jaarfaciliteit heeft (artikel 9.9.2.3);
d. de leverancier aan afnemers die op 1 augustus van enig kalenderjaar niet ten minste
het aantal groengaseenheden op zijn rekening heeft dat overeenkomt met zijn jaarverplichting
(artikel 9.9.2.7, eerste lid, onderdeel a);
e. de leverancier aan afnemers die een tekort op zijn rekening niet heeft aangevuld op
1 november (artikel 9.9.2.7, vijfde lid);
f. de marktdeelnemer die geen correcte massabalans heeft gevoerd (artikel 9.9.4.3);
g. de marktdeelnemer die gas uit hernieuwbare bronnen produceert en die onvoldoende de
aard en hoeveelheid en de juiste verhouding tussen aard en hoeveelheid van de door
hem ontvangen duurzame grondstoffen heeft geregistreerd (artikel 9.9.6.1).
Onderdeel F
Het voorgestelde artikel 18.16s, eerste lid, van de Wm geeft het bestuur van de emissieautoriteit
de bevoegdheid om bij overtreding van bepaalde voorschriften een bestuurlijke boete
op te leggen aan marktdeelnemers die opereren binnen de jurisdictie van de NEa.
Het betreft voorschriften bij of krachtens de bepalingen van de voorgestelde titel
9.9.
Het bestuur van de emissieautoriteit kan een bestuurlijke boete opleggen aan:
a. de marktdeelnemers in geval van overtreding van de regels over de invoer en het gebruik
van de nog op te richten Uniedatabank (artikel 9.9.1.2);
b. de leverancier aan afnemers die geen rekening met jaarfaciliteit heeft (artikel 9.9.2.3);
c. de leverancier aan afnemers die 1 augustus van enig kalenderjaar niet ten minste het
aantal groengaseenheden op zijn rekening heeft dat overeenkomt met zijn jaarverplichting
(artikel 9.9.2.7, eerste lid, onderdeel a);
d. de leverancier aan afnemers die niet aan de eisen gesteld aan de buy-out heeft voldaan
(artikel 9.9.2.6);
e. de leverancier aan afnemers die een tekort op zijn rekening niet heeft aangevuld op
1 november (artikel 9.9.2.7, vijfde lid);
f. de leverancier aan afnemers die in zijn hoedanigheid van inboeker de regels over de
in te boeken gegevens niet naleeft (artikel 9.9.4.1);
g. de inboeker die gas uit hernieuwbare bronnen inboekt dat niet voldoet aan de daarvoor
gestelde eisen (artikel 9.9.4.2);
h. de marktdeelnemer die geen correcte massabalans heeft gevoerd (artikel 9.9.4.3);
i. de inboeker die niet de juiste gegevens heeft vermeld bij het inboeken (artikel 9.9.4.1);
j. de inboeker die een tekort op zijn rekening niet heeft aangevuld binnen drie kalendermaanden
(artikel 9.9.4.8, vijfde lid);
k. de marktdeelnemer die gas uit hernieuwbare bronnen produceert en die onvoldoende de
aard en hoeveelheid en de juiste verhouding tussen aard en hoeveelheid van de door
hem ontvangen duurzame grondstoffen heeft geregistreerd (artikel 9.9.6.1).
Artikel II
Voorgesteld wordt de Wet op de economische delicten aan te passen. Dezelfde overtredingen
die handhaafbaar zijn met een bestuurlijke boete worden als economische delict aangemerkt.
De Minister van Klimaat en Groene Groei, S. van Veldhoven-van der Meer
Ondertekenaars
S. van Veldhoven-van der Meer, minister van Klimaat en Groene Groei
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.