Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 10 december 2025 en het nader rapport d.d. 21 april 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, mede namens de Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 oktober 2025, nr., 2025002299
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde ontwerp van een algemene maatregel van bestuur rechtstreeks aan
mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 10 december 2025, nr. W17.25.00295/IV,
bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan met daaronder mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 14 oktober 2025, no.2025002299, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wegenverkeerswet
1994 in verband met de structurele invoering van de mogelijkheid van digitale aanvraag
van rijbewijzen (Wet digitale aanvraag rijbewijzen), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot aanpassing van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) en
beoogt, in vervolg op een geslaagd experiment, het digitaal aanvragen van rijbewijzen
bij de Dienst Wegverkeer (RDW) en het verlengen of vervangen daarvan definitief mogelijk
te maken. Dat experiment werd gestart in 2018, eindigde in 2024 en is vervolgens geëvalueerd.
Deze regeling wordt nu definitief gemaakt, waarvoor in het voorstel tevens een aantal
aanvullende zaken wordt geregeld. Ook wordt een aantal technische wijzigingen voorgesteld.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over een te ruime
delegatiegrondslag en over de toepasselijkheid van het Unierecht op een erkenningsregeling
voor fotografen. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en
de toelichting.

1. Delegatiegrondslag

Het voorgestelde artikel 121, eerste lid, van de Wvw 1994, bepaalt dat gemeenten een
vergoeding verschuldigd zijn aan de RDW wanneer de RDW een rijbewijs afgeeft, indien
de aanvraag bij de burgemeester is ingediend. Die bepaling bevat tevens een overzicht
van kostensoorten waaruit die vergoeding mag bestaan. Het tweede lid bepaalt dat de
RDW aan de burgemeester een tarief verschuldigd is indien een elektronische aanvraag
bij de RDW is gedaan, verminderd met een door de RDW vastgestelde vergoeding. Het
derde lid voorziet in een delegatiegrondslag om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur (amvb) nadere regels te stellen.

De Afdeling merkt op dat een delegatiegrondslag zo concreet en nauwkeurig mogelijk
moet worden begrensd en dat het de voorkeur verdient dat een delegatiegrondslag wordt
beperkt tot het stellen van regels bij amvb.1 De voorgestelde tekst van de bepaling voldoet hier niet aan, omdat niet in een concrete
begrenzing is voorzien. Evenmin is duidelijk welke onderwerpen worden geregeld bij
amvb en voor welke onderwerpen het niveau van een ministeriële regeling volstaat.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen door de delegatiegrondslag nader
te begrenzen en te betrekken op het eerste en tweede lid van het voorgestelde artikel 121
Wvw 1994.

In navolging van het advies van de Afdeling is het voorgestelde artikel 121, derde
lid, aangepast en is bepaald dat regels kunnen worden vastgesteld omtrent het bepaalde
in het eerste en tweede lid.

2. Unierechtelijke duiding

In de toelichting bij het voorstel wordt gesteld dat de erkenning van fotografen voor
het elektronisch vastleggen en aan de RDW verzenden van een pasfoto en een handtekening
ten behoeve van de elektronische aanvraag van het rijbewijs, een manier is om uitvoering
te geven aan artikel 3, eerste lid, van de derde Rijbewijsrichtlijn2. Vervolgens wordt vastgesteld dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is, omdat
de rijbewijsrichtlijn is gebaseerd op een bepaling die deel uitmaakt van de vervoersparagraaf
uit het EU-werkingsverdrag.

De Afdeling verwijst hier naar haar eerdere advies3 ten aanzien van de tijdelijke regeling die het experiment met het digitaal aanvragen
van rijbewijzen mogelijk maakte4. Los van de vraag of de Dienstenrichtlijn5 van toepassing is, levert de erkenningsregeling een belemmering op van de Unierechtelijke
vrijheid van vestiging6. Dat betekent dat in de toelichting een rechtvaardiging moet worden gegeven in het
licht van het algemeen belang.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de toelichting aangepast. In de
toelichting in paragraaf 6 (Overeenstemming met regels inzake vrij verkeer van diensten)
is opgenomen dat de afgifte van rijbewijzen in algemene zin een dienst is in het kader
van betrekkingen in overheidsdienst dan wel in het kader van openbaar gezag (uitzondering
artikelen 45, lid 4 en artikel 51 en 62 van het EU- Werkingsverdrag) en daarom geen
economische activiteit is. Maar de medewerking van fotografen in dit proces betreft
wel een economische dienstverlening, omdat de fotografen louter ondersteunende en
voorbereidende taken vervullen ten behoeve van de instantie (gemeente/RDW) die door
het nemen van de eindbeslissing daadwerkelijk het openbaar gezag uitoefent. Om deze
redenen worden de activiteiten van de fotografen niet beschouwd als deelname aan de
betrekkingen in overheidsdienst dan wel uitoefening van openbaar gezag.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in artikel IV overgangsrecht op te nemen
ten aanzien van fotografen die bij het inwerking treden van dit wetsvoorstel al een
overeenkomst inzake het digitaal aanvragen van rijbewijzen hebben gesloten met de
Dienst wegverkeer. Hun overeenkomst zal omgezet worden in een erkenning zonder dat
zij het erkenningentraject hoeven te doorlopen. Hiermee wordt aangesloten bij hetgeen
eerder is bepaald in de Wet van 10 mei 2023 inzake de modernisering van het erkenningenstelsel
(Staatsblad 2023, 195).

Verder is in paragraaf 4 (Verhouding tot fundamentele rechten) gecorrigeerd dat de
verwerking van biometrische gegevens zijn grondslag vindt in artikel 9, tweede lid,
onderdeel g, van de AVG en niet in artikel 29 van de Uitvoeringswet AVG.

Ten slotte zijn enkele verschrijvingen en kleine omissies in het wetsvoorstel en memorie
van toelichting hersteld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
V.P.G. Karremans