Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 28 januari 2026 en het nader rapport d.d. 30 maart 2026, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Financiën, mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 10 november 2025, nr. 2025002536,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 28 januari 2026, nr. W06.25.00331/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 10 november 2025, no.2025002536, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Financiën, mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
van het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht, Boek
7 van het Burgerlijk Wetboek, de Wet handhaving consumentenbescherming en de Overgangswet
nieuw Burgerlijk Wetboek ter implementatie van Richtlijn (EU) 2023/2225 inzake kredietovereenkomsten
voor consumenten (Implementatiewet herziene richtlijn consumentenkrediet), met memorie
van toelichting.

Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van de herziene richtlijn consumentenkrediet1
(hierna: CCDII2). Daarnaast bevat het wetsvoorstel een aanvullend verbod om bepaalde vormen van krediet
aan te bieden aan minderjarigen en een aanscherping van de toestemming van de wettelijke
vertegenwoordiger voor overige kredietovereenkomsten die door minderjarigen worden
aangegaan. Daarbij wordt ook de verplichting tot leeftijdsverificatie door kredietgevers
ingevoerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor het introduceren van
het genoemde verbod en de aanscherping, maar merkt op dat uit de toelichting onvoldoende
blijkt op welke manier deze zich verhouden tot de CCDII.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat de voorgestelde bepaling voor verwerking van bijzondere
categorieën persoonsgegevens niet lijkt overeen te komen met de procedure van afscheiding
van bijzondere categorieën persoonsgegevens zoals in de toelichting uiteen gezet.
De voorgestelde formulering van de bepaling is bovendien strijdig met de CCDII. Daarin
is geregeld dat bijzondere categorieën persoonsgegevens niet gebruikt mogen worden
bij de kredietwaardigheidsbeoordeling.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de
toelichting.

1. Inhoud en achtergrond van het voorstel

Met het wetsvoorstel wordt de CCDII geïmplementeerd. De CCDII is de opvolger van de
richtlijn consumentenkrediet3

(hierna: CCDI) die per 20 november 2026 zal worden ingetrokken.4
De CCDII beoogt net zoals de CCDI de totstandkoming van een interne markt voor krediet
aan consumenten te bevorderen. Hierbij is volledige harmonisatie het uitgangspunt
om te waarborgen dat alle consumenten in de Europese Unie (EU) een hoog en gelijkwaardig
niveau van bescherming genieten.

De CCDII breidt het toepassingsgebied uit ten opzichte van de CCDI. Zo vallen onder
meer aanbieders van «koop nu, betaal later»-diensten en aanbieders van kaarten met
uitgestelde debitering onder het toepassingsbereik van de CCDII.

Het wetsvoorstel bevat naast de implementatie van de CCDII een aanvullend verbod om
kredietovereenkomsten in de vorm van uitstel van betaling aan te bieden aan minderjarigen.
Voor het aangaan van de overige kredietovereenkomsten door minderjarigen moet sprake
zijn van duidelijke en ondubbelzinnige toestemming van de wettelijke vertegenwoordiger.
Tevens voorziet het wetsvoorstel in de verplichting tot leeftijdsverificatie door
kredietgevers. Volgens de toelichting zijn deze maatregelen noodzakelijk voor het
behalen van de doelstellingen van de CCDII.5

2. Kredietverstrekking aan minderjarigen

Dit wetsvoorstel verbiedt kredietovereenkomsten in de vorm van uitstel van betaling
aan minderjarige consumenten. Hieronder valt ook «koop nu, betaal later»- krediet
en krediet in de vorm van kaarten met uitgesteld debiteren. Overige kredietovereenkomsten
mogen wel door minderjarige consumenten worden aangegaan zolang er sprake is van duidelijke
en ondubbelzinnige toestemming van de wettelijke vertegenwoordiger van de minderjarige
consument.6

Deze bepalingen die de mogelijkheid voor minderjarige consumenten om kredietovereenkomsten
af te sluiten, verbieden dan wel beperken, hebben de bescherming van minderjarigen
tot doel. Volgens de toelichting zijn minderjarigen gevoelig voor beïnvloeding en
de daaruit volgende impulsaankopen. Ook overzien minderjarigen niet altijd of zij
deze aankopen kunnen betalen. Het is daarom volgens de toelichting noodzakelijk om
schuldgewenning bij minderjarigen tegen te gaan. Bovenal omdat zij, bij gebrek aan
financiële buffers, financieel kwetsbaar zijn.

De Afdeling begrijpt de wens om mede vanwege de financiële kwetsbaarheid van minderjarigen
het aangaan van kredietovereenkomsten met uitgestelde betaling te verbieden en de
toestemming van de wettelijke vertegenwoordig voor de overige kredietovereenkomsten
aan te scherpen. Uit de toelichting blijkt echter onvoldoende op welke wijze het voorgestelde
verbod en aanscherping zich verhouden tot de CCDII.

De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel ervan uit lijkt te gaan dat minderjarigen
als consumenten onder het toepassingsbereik van de CCDII vallen.7
Uit de transponeringstabel en de artikelsgewijze toelichting lijkt te volgen dat het
voorgestelde verbod en beperking van kredietverstrekking aan minderjarige consumenten
een nadere invulling betreft van de verplichting van de kredietgever in de richtlijn
om een kredietwaardigheidsbeoordeling uit te voeren.8

De Afdeling merkt op dat de kredietwaardigheidsbeoordeling ziet op een individuele
beoordeling op basis van informatie over de financiële en economische situatie van
de consument.9
Het is de vraag of dit de juiste basis in de CCDII is voor de voorgestelde beperking
van en verbod op het aangaan van kredietovereenkomsten met minderjarige consumenten.
Ongeacht hun individuele kredietwaardigheid, kunnen minderjarige consumenten op basis
van de voorgestelde categorale beperking en uitsluiting niet of minder gemakkelijk
kredietovereenkomsten aangaan.

Dit hoeft de introductie van een verbod en de aanscherping van het toestemmingsvereiste
overigens niet in de weg te staan. De Afdeling constateert dat de CCDII het ook mogelijk
maakt dat lidstaten voorwaarden aan de toegang tot krediet stellen. Op grond daarvan
lijkt het mogelijk te zijn om leeftijd als voorwaarde voor de toegang tot krediet
te stellen zolang dit onderscheid op grond van leeftijd door objectieve criteria wordt
gerechtvaardigd.10

De Afdeling adviseert om in de toelichting te verduidelijken wat de basis in de CCDII
is voor het verbod op en de beperking van het aangaan van kredietovereenkomsten door
minderjarige consumenten.

2. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
(hierna: de Afdeling) is de grondslag aangepast in de toelichting. Het verbod en de
beperking, zoals opgenomen in artikel 4:34b Wft en artikel 7:75, vierde lid BW, worden
niet langer gebaseerd op de kredietwaardigheidsbeoordeling van artikel 18, derde lid,
van de richtlijn, maar op artikel 6 van de richtlijn. De kredietwaardigheidsbeoordeling
ziet namelijk op een individuele beoordeling op basis van informatie over de financiële
en economische situatie van de consument, terwijl het voorgestelde verbod en de voorgestelde
beperking voor alle minderjarigen gelden. Ongeacht de individuele kredietwaardigheid
van een minderjarige consument kan geen enkele minderjarige consument een kredietovereenkomst
in de vorm van uitgestelde betaling aangaan en geldt voor elke minderjarige consument
dat bij de resterende typen kredietovereenkomsten de toestemming van de wettelijke
vertegenwoordiger vereist is. Artikel 18, derde lid, van de richtlijn voorziet dan
ook niet, zoals de Afdeling terecht opmerkt, in een grondslag voor het verbod op en
de beperking van kredietverstrekking aan minderjarigen.

Artikel 6 van de richtlijn geeft die grondslag wel. Dit artikel maakt voor toegang
tot krediet onderscheid mogelijk op grond van leeftijd, voor zover dit onderscheid
door objectieve criteria is gerechtvaardigd. Dat is hier het geval. Het verbod en
de beperking dienen een legitiem doel, te weten de bescherming van minderjarigen vanwege
hun financiële kwetsbaarheid. Het is niet mogelijk om dit met minder vergaande maatregelen
te bereiken, omdat alleen bij een verbod het risico op schulden is uitgesloten. De
toelichting is op basis van het voorgaande aangepast en nader onderbouwd en ook de
transponeringstabel is aangepast.

3. Verwerking bijzondere categorieën persoonsgegevens

Bij de kredietwaardigheidsbeoordeling moeten kredietgevers toetsen op basis van relevante
en nauwkeurige informatie over onder meer het inkomen en de uitgaven van de consument.11
Uit de toelichting volgt dat het niet uit te sluiten valt dat bij het opvragen van
gegevens door de kredietgever ten behoeve van deze kredietwaardigheidsbeoordeling
de kredietnemer bijzondere persoonsgegevens verstrekt.

Om te voorkomen dat deze bijzondere persoonsgegevens bij de kredietwaardigheidsbeoordeling
worden betrokken, wordt voorgesteld deze door de consument aangeleverde gegevens af
te scheiden. Met afscheiding wordt bedoeld: het nemen van technische of organisatorische
maatregelen om ervoor te zorgen dat bijvoorbeeld de reden van de betaling, zoals een
betaling aan een religieuze instelling, niet wordt betrokken bij de kredietwaardigheidsbeoordeling.12

In het voorstel wordt echter geregeld dat een kredietgever geen bijzondere categorieën
persoonsgegevens mag verwerken, tenzij verwerking noodzakelijk is voor de kredietwaardigheidsbeoordeling
en de verwerking is afgescheiden van het proces van de kredietwaardigheidsbeoordeling.13
De Afdeling constateert dat de tekst van deze bepaling niet overeen lijkt te komen
met het doel van deze bepaling, zoals in de toelichting geformuleerd en hiervoor uiteengezet.
Ook is de formulering van de voorgestelde bepaling strijdig met de CCDII.14

Onverminderd het voorgaande wijst de Afdeling erop dat voor de verwerking van bijzondere
categorieën persoonsgegevens een in de AVG genoemde uitzonderingsgrond van toepassing
dient te zijn, en dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor het toepassen van de betreffende
uitzonderingsgrond.15

De Afdeling adviseert om de wettekst en de toelichting hierop aan te passen.

3. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de wettekst van artikel 4:34a
Wft en de toelichting daarop aangepast. Zoals de Afdeling terecht opmerkt leek de
wettekst van artikel 4:34a Wft in strijd te zijn met de bedoeling van deze bepaling,
zoals in de toelichting geformuleerd.

Artikel 4:34a, eerste lid, Wft is gewijzigd, zodat nu expliciet is bepaald dat een
aanbieder van consumptief krediet geen bijzondere categorieën van persoonsgegevens
betrekt bij het uitvoeren van een kredietwaardigheidsbeoordeling. Dit is in overeenstemming
met artikel 18, derde lid, van de richtlijn. Om verwarring of doorkruising met AVG-terminologie
te voorkomen, is gekozen voor de term «betrekt» in plaats van «verwerkt».

Ook het tweede lid van artikel 4:34a Wft is gewijzigd. De formulering van het tweede
lid is aangepast om de wettekst in lijn te brengen met de bedoeling van het artikel.
Eerst was het tweede lid zo geformuleerd dat verwerking van bijzondere persoonsgegevens
voor de kredietwaardigheidsbeoordeling onder voorwaarden mogelijk leek te zijn. Dat
was niet de bedoeling. Dat is in geen geval toegestaan, wat nu expliciet is opgenomen
in het eerste lid. Het tweede lid bevat – na wijziging – een verbod op verwerking
van bijzondere categorieën van persoonsgegevens, maar creëert een wettelijke grondslag
voor verwerking indien voldaan is aan twee voorwaarden.

De eerste voorwaarde is dat de verwerking ertoe dient de bijzondere categorieën van
persoonsgegevens te verwijderen van de informatie die door de consument is verschaft
ten behoeve van de beoordeling.

In het kader van een kredietwaardigheidsbeoordeling kunnen immers, bij wijze van bijvangst,
bijzondere categorieën van persoonsgegevens deel uitmaken van de door de kredietgever
opgevraagde informatie. Dit doet zich bijvoorbeeld voor wanneer een kredietgever rekeningafschriften
opvraagt van de consument om het inkomen en de uitgaven van de consument te kunnen
verifiëren. Op die rekeningafschriften kan bijvoorbeeld een contributie staan opgenomen
aan een kerkgenootschap, waaruit een religieuze overtuiging blijkt. Deze gegevens
mogen in beginsel niet worden verwerkt, maar het is tegelijkertijd van belang dat
de consument niet zelf onderdelen van het opgevraagde rekeningafschrift lakt, om te
voorkomen dat de betrouwbaarheid van de beoordeling wordt aangetast. Het moet de aanbieder
van krediet dan ook worden toegestaan om met bijvoorbeeld een afgescheiden afdeling
of door inschakeling van een derde debijzondere categorieën van persoonsgegevens te
verwerken, zodat de aanbieder de van de consument verkregen informatie kan schonen
van deze bijzondere categorieën van persoonsgegevens. Deze geschoonde, ook wel gelakte,
informatie kan vervolgens worden gebruikt voor het uitvoeren van de kredietwaardigheidsbeoordeling.

De tweede voorwaarde is dat de verwerking noodzakelijk moet zijn om tot een beoordeling
te komen. Dit houdt in dat de beoordeling niet correct of volledig genoeg kan worden
uitgevoerd op basis van andere gegevens en dat om deze reden het noodzakelijk is om
informatie van de consument op te vragen.

Naast de voorwaarden van artikel 4:34a, tweede, lid Wft geldt ook dat voor verwerking
van bijzondere persoonsgegevens sprake moet zijn van een uitzondering op het verbod
daarop in de AVG. In de toelichting staat opgenomen dat het de uitzondering van artikel 9,
tweede lid, onderdeel g van de AVG betreft. Dit is een uitzonderingsgrond voor verwerking
van bijzondere persoonsgegevens die noodzakelijk is om redenen van algemeen belang.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

4. Overige wijzigingen

4. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele andere wijzigingen door te voeren.
Zo is het voorgestelde artikel 1:20 Wft aangepast in verband met samenloop van het
onderhavige wetsvoorstel met het wetsvoorstel Implementatiewet richtlijn op afstand
gesloten overeenkomsten inzake financiële diensten,16 dat naar verwachting eerder in werking zal treden. Dit laatste wetsvoorstel zal een
aantal leden van artikel 1:20 Wft wijzigen, waardoor het onderhavige wetsvoorstel
van deze gewijzigde versie van dit artikel moet uitgaan. Artikel 1:20 Wft is hierop
aangepast. Daarnaast wordt een nieuw lid toegevoegd. Dit vierde lid bepaalt dat voor
krediet in de vorm van kaarten met uitgestelde debitering (creditcards) de regels
van het wetsvoorstel pas gaan gelden vanaf zes maanden na inwerkingtreding van het
wetsvoorstel. Aangezien het een lidstaatoptie betreft om aanbieders van deze kredietsoort
binnen het toepassingsbereik van de wet te brengen, wordt voor deze partijen pas bij
de afronding van het wetgevingsproces duidelijk of zij definitief hun organisatie
moeten voorbereiden op de nieuwe wet- en regelgeving. Daarom is gekozen voor een uitgestelde
werking van de implementatiewet voor deze kredietsoort. Ook de Overgangswet nieuw
Burgerlijk Wetboek is op deze uitgestelde werking aangepast in artikel 211aa, derde
lid.

Ter volledige implementatie van artikel 18, elfde lid, van de richtlijn, is aan artikel 4:34,
eerste lid, Wft toegevoegd dat de kredietwaardigheidsbeoordeling niet uitsluitend
gebaseerd mag zijn op de kredietgeschiedenis van de consument.

In de toelichting bij artikel 7:60a BW is een passage toegevoegd die verduidelijkt
dat er geen sprake is van koppelverkoop van een kredietovereenkomst samen met een
verzekering als het gaat om een automatische groepsverzekering bij een kredietovereenkomst
waarbij de consument geen keuze heeft ten aanzien van de verzekering of de aanbieder
geen vergoeding ontvangt voor de distributie.17 Tevens is een alinea in de consultatieparagraaf over dit onderwerp verbeterd.

Artikel 7:60b BW bevat een verbod op het gebruik van persoonsgegevens van een consument
waarbij in het verleden oncologische ziekten zijn gediagnosticeerd. In dit artikel
is verduidelijkt dat dit artikel ziet op situaties van koppelverkoop en gebundelde
verkoop.

Ter implementatie van artikel 29, vierde lid, van de richtlijn, is een derde lid aan
artikel 7:68 BW toegevoegd dat bepaalt dat indien de door de kredietgever gevorderde
vergoeding bij vervroegde aflossing hoger is dan het werkelijk geleden verlies, de
consument een overeenkomstige vermindering kan vorderen.

Ten slotte is van de gelegenheid gebruikgemaakt om een aantal wetstechnische punten
te corrigeren die los staan van de implementatie van de richtlijn. Een voorbeeld is
de wijziging van artikel 2:64c, eerste lid, onderdeel a, Wft waarmee een verwijzing
wordt aangepast. Bij de implementatie van artikel 5 van de richtlijn kredietservicers
en kredietkopers (Richtlijn EU 2021/2167) is per abuis een verwijzing opgenomen naar
het tweede en vierde lid van artikel 4:9 Wft, inzake verplichtingen voor financiëledienstverleners
ten aanzien van vakbekwaamheid van medewerkers, terwijl de vergunningvereisten uit
artikel 5 van deze richtlijn geen vakbekwaamheidseisen voorschrijven maar slechts
verplichtingen ten aanzien van de geschiktheid van de dagelijkse beleidsbepalers.

Ik verzoek U, mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Financiën,
E. Heinen