Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 918 Wijziging van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding in verband met de permanentmaking van die wet en enkele andere wijzigingen
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I. Algemeen deel
1. Inleiding
De Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (hierna: Twbmt) is
op 1 maart 2017 in werking getreden. In verband met een horizonbepaling zou de Twbmt
met ingang van 1 maart 2022 van rechtswege vervallen. Op 26 februari 2022 is een wet
waarmee de werkingsduur van de Twbmt is verlengd tot 1 maart 2027 in werking getreden.1
Zoals toegelicht bij de invoering van de Twbmt en bij de verlenging van 2022 vloeit
de Twbmt voort uit het «Actieprogramma integrale aanpak jihadisme» (hierna: Actieprogramma).2 Met dit programma werd beoogd een impuls te geven aan de aanpak van het terrorisme,
waaronder het jihadisme, door bestaande maatregelen te intensiveren en nieuwe maatregelen
op te stellen op basis van de terroristische dreiging. Daarbij werd opgemerkt dat
er voor wat betreft de in de wet neergelegde maatregelen twee hoofddoelen werden onderscheiden:
de bescherming van de nationale veiligheid en het verhinderen van deelname aan of
(financiële) ondersteuning van het jihadisme. Tevens werd uitdrukkelijk onderkend
dat met het treffen van deze maatregelen geen garantie kan worden geboden dat er geen
aanslagen worden gepleegd. Beoogd werd om zoveel mogelijk belemmeringen op te werpen
ter bestrijding van het terrorisme en daarmee een bijdrage te leveren aan de bescherming
van de nationale veiligheid. Om die reden werd opgemerkt dat de maatregelen uit de
Twbmt dan ook niet los konden worden gezien van het gehele palet van maatregelen om
radicalisering tegen te gaan.3
De maatregelen uit de Twbmt kunnen worden toegepast indien de betrokkene op grond
van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten
of de ondersteuning daarvan. Bovendien moet de vrijheidsbeperkende maatregel noodzakelijk
zijn om de nationale veiligheid te beschermen. De onderliggende ideologie is daarbij
niet relevant.4 De wet is van toepassing op alle vormen van terrorisme, ongeacht welke ideologie
eraan ten grondslag ligt.
Bij de verlenging van de Twbmt in 2022 is net als bij de invoering wettelijk bepaald
dat een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk
aan de Staten-Generaal wordt gezonden. Naar aanleiding hiervan hebben onderzoekers
in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Datacentrum (WODC) een evaluatie
van de Twbmt uitgevoerd, waarbij de onderzoekers is verzocht om in ieder geval aandacht
te besteden aan de aandachtspunten die de Tweede Kamer en de Raad van State eerder
over de wet hebben geuit, te weten de noodzaak van de wet, de effecten van de wet
in de praktijk, de proportionaliteit van de op te leggen maatregelen en de voorwaarden
waaronder de maatregelen kunnen worden opgelegd. Daarnaast hebben de onderzoekers
in hun evaluatierapport inzicht geboden in de wijze waarop de wet zich verhoudt tot
het strafrecht en tot de grondrechten.
De onderzoekers zijn in het evaluatierapport kritisch over de Twbmt en geven onder
meer aan dat het onderzoek uitwijst dat de Twbmt nauwelijks is toegepast, het onderzoek
geen informatie heeft opgeleverd waaruit is af te leiden dat er terroristische activiteiten
zijn ontplooid die met de toepassing van de Twbmt voorkomen hadden kunnen worden en
in de concrete toepassing de maatregelen vragen oproepen met betrekking tot de noodzaak.
Het evaluatieonderzoek is samen met een beleidsreactie op 16 september 2024 aan de
Tweede Kamer aangeboden. In de beleidsreactie is aangegeven dat het kabinet de punten
begrijpt die in het rapport naar voren komen, maar tot een andere weging ten aanzien
van de noodzaak voor behoud van de Twbmt komt.5 Een aantal redenen is hierbij van belang.
Uit het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland van juni 2025 komt naar voren dat de jihadistische
dreiging van geradicaliseerde individuen in Nederland onverminderd groot is. Nederland
heeft daarnaast te maken met een dreiging vanuit jihadistische groepen uit de zogenaamde
ISIS-provincies. Vooral de dreiging vanuit Islamitische Staat in de Khorasan Provincie
(ISKP) richting het Westen houdt aan. Daarbij maakt ISKP gebruik van Centraal-Aziatische
of Kaukasische netwerken, die zich vaak al langere tijd in Europa bevinden. Er bestaan
bovendien onverminderd grote zorgen over de snelle online radicalisering en mogelijke
geweldsdreiging van met name jongeren in rechts-terroristische online netwerken. Het
is mogelijk dat individuen of kleine groepjes die actief zijn binnen dit milieu overgaan
tot terroristisch geweld. En ook van een zeer klein deel van de anti-institutioneel
extremisten in Nederland gaat een beperkte, maar reële geweldsdreiging uit.
Niet alleen is er sprake van een aanhoudende substantiële terroristische dreiging,
maar geldt dat een dreigingsniveau onder invloed van ontwikkelingen in de wereld relatief
snel kan veranderen. Daarnaast geldt dat ook bij een lager dreigingsniveau in concrete
gevallen de gevolgen van niet ingrijpen groot kunnen zijn. Zoals bij de invoering
is onderkend geldt zoals hierboven al even aan bod kwam, dat de effectiviteit van
preventieve maatregelen op het terrein van terrorismebestrijding naar zijn aard moeilijk
te staven is. Dit neemt niet weg dat er op de overheid een plicht rust om preventieve
maatregelen te nemen om haar burgers te beschermen bij een reële dreiging.6 Dit moet echter in verhouding staan tot de inperking van vrijheden waarbij de proportionaliteit
in acht wordt genomen. Deze proportionaliteit komt tot uiting bij het vraagstuk of
in een concreet geval een maatregel wordt opgelegd. Ook geldt dat er aanwijsbare redenen
zijn voor het feit dat de Twbmt in de periode van de verlenging zeer beperkt is toegepast.
Naar het oordeel van het kabinet heeft de Twbmt dan ook een kleine, maar desalniettemin
belangrijke plaats verworven binnen het wettelijk instrumentarium om terrorisme te
bestrijden. In deze memorie van toelichting zullen de redenen voor behoud van de Twbmt
in de navolgende hoofdstukken meer uitgebreid aan bod komen.
In hoofdstuk 2 zal eerst worden ingegaan op het bredere kader van de terroristische
dreiging en de nationale strategie op het terrein van contraterrorisme. Hoofdstuk
3 behandelt vervolgens op hoofdlijnen de doelstelling en inhoud van de Twbmt. In hoofdstuk
4 zal worden ingegaan op de resultaten van het evaluatieonderzoek verricht door het
WODC en de beleidsreactie op dit onderzoek. Daarbij zal tevens worden ingegaan op
de redenen voor wijziging en permanentmaking van de Twbmt. In hoofdstuk 5 wordt vervolgens
ingegaan op de verhouding van het voorstel tot hoger recht, gevolgd door de verhouding
tot andere regelgeving in hoofdstuk 6. Hoofdstuk 7 behandelt de gevolgen van het voorstel,
tot slot gevolgd door hoofdstuk 8 waarin wordt ingegaan op de consultatie van het
voorstel.
2. Terroristische dreiging en contraterrorisme
2.1 Aanhoudende dreiging
Het wereldtoneel wordt steeds turbulenter. Geopolitieke ontwikkelingen binnen en buiten
Europa, de instabiliteit in het Midden-Oosten en bredere spanningen in de wereld kunnen
invloed hebben op de terroristische dreiging in Nederland. Deze ontwikkelingen kunnen
leiden tot polarisatie en radicalisering en kunnen extremistische en terroristische
sentimenten aanwakkeren.
Er is in Nederland nog altijd sprake van een aanhoudende substantiële terroristische
dreiging. Uit het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) van juni 2025 blijkt dat
de terroristische dreiging onverminderd actueel is en de kans op een aanslag reëel.
De dreiging komt vooral voort uit jihadistische groepen uit de zogenaamde ISIS-provincies,
die aanslagen in Europa proberen aan te sturen, onder meer door jihadisten in Europa
te stimuleren tot het plegen van aanslagen. Alleen-handelende aanslagplegers zijn
vaak geïnspireerd door het gedachtegoed van ISIS, dat via sociale media en online
fora razendsnel kan worden verspreid. Een groot gedeelte van de jihadisten is dan
ook online actief met het bekijken, maken, bewerken en verspreiden van jihadistische
content. Met name tieners en jongvolwassenen weten elkaar via online netwerken te
vinden, ook over landsgrenzen heen. Het is niet ondenkbaar dat een mogelijke geweldsdaad
in de offline wereld door deze personen wordt uitgevoerd.
Daarnaast bestaat er een reële kans dat personen uit het rechts-terroristische milieu
overgaan tot geweld. Het afgelopen jaar zijn in Nederland groepen opgericht van rechts-extremistische
jongens en mannen – en enkele vrouwen – van wie sommigen ook terroristisch gedachtegoed
aanhangen. Ze zijn meer actiebereid: ze delen niet alleen ideeën online maar willen
elkaar ook in persoon ontmoeten en activiteiten ondernemen. Met name de snelle online
radicalisering en mogelijke geweldsdreiging van met name jongeren in rechts-terroristische
online netwerken baren zorgen.
Ten slotte vormt de kleine groep geweldsbereide anti-institutioneel-extremisten een
potentiële dreiging voor de nationale veiligheid. Voor het eerst zijn er in Nederland
personen van deze groep vervolgd voor het voorbereiden en plegen van terroristische
misdrijven.
De hoge en veranderlijke terroristische dreiging in ogenschouw nemend, is het van
belang het bestaande wettelijke instrumentarium om terrorisme te bestrijden zo volledig
mogelijk te houden om terrorisme effectief te kunnen bestrijden. Alleen op die manier
zijn er voldoende maatregelen duurzaam voorhanden die, waar noodzakelijk, tegen een
terroristische dreiging ingezet kunnen worden.
Uit het DTN blijkt tevens dat terroristische aanslagen en aanslagplanning niet weg
te denken zijn uit het dreigingsbeeld. Het DTN biedt elk half jaar een overzicht van
terroristische aanslagen en arrestaties vanwege aanslagplanning in Europa. Ook in
Nederland zijn daar voorbeelden van. Grootschalige aanslagen die veel voorbereiding
vergen en waarbij veel pionnen samenwerken in een netwerk, zoals ten tijde van de
invoering van de Twbmt in 2017, zijn door samenwerking van inlichtingen – en veiligheidsdiensten
voorkomen. Kleinschaligere gewelddadige acties zijn echter nog altijd actueel, met
alle maatschappelijke gevolgen van dien.
2.2 Terrorismeveroordeelden met hoger dreigingsprofiel uit detentie
Het afgelopen decennium zijn er relatief veel personen strafrechtelijk vervolgd en
veroordeeld voor het voorbereiden en plegen van terroristische misdrijven. Tijdens
en na de oprichting van het kalifaat door ISIS in 2014 zijn er veel Nederlanders7 uitgereisd naar Syrië en Irak, om daar deel te nemen aan de terroristische strijd
die ISIS voerde. Tegen alle onderkende uitreizigers is een strafrechtelijk onderzoek
gestart, hetgeen heeft geresulteerd in een aanzienlijk aantal veroordelingen. Daarnaast
zijn ook personen veroordeeld die in Nederland een aanslag wilden plegen, al dan niet
uit naam van ISIS. Deze personen zitten over het algemeen reeds geruime tijd in detentie.
In een relatief groot aantal gevallen komt in de komende jaren een einde aan die detentieperiode.
Hoewel in het DTN is aangegeven dat de geweldsdreiging van voormalige TA (Terrorisme
Afdeling)-gedetineerden vooralsnog beperkt is gebleven, komen er vanaf dit jaar ook
terrorismeveroordeelden vrij uit detentie die een hoger dreigingsprofiel hebben dan
reeds eerder vrijgelaten terrorismeveroordeelden. Dit hogere dreigingsprofiel komt
onder meer voort uit een niet afnemende radicalisering en de blijvende bereidheid
om aanslagen te plegen, in combinatie met gevechtstraining of -ervaring in strijdgebied.
Uiteraard zijn de inlichtingen- en veiligheidsdiensten alert. De inzet van alle betrokken
partijen is erop gericht om de risico’s van deze dreiging te mitigeren. Hierbij is
het van groot belang dat het volledige instrumentarium ter bestrijding van terrorisme,
inclusief de Twbmt, voorhanden is.
Van personen die in Nederland zijn veroordeeld voor een terroristisch misdrijf en
die niet de Nederlandse nationaliteit hebben wordt in de regel het verblijfsrecht
ingetrokken. Bij terrorismeveroordeelden die naast het Nederlanderschap nog een andere
nationaliteit hebben, kan het Nederlanderschap worden ingetrokken waarna in de regel
een inreisverbod wordt opgelegd. Na het uitzitten van de opgelegde gevangenisstraf
wordt ingezet op vertrek naar het land van herkomst c.q. het land van de overgebleven
nationaliteit. De ervaring leert echter dat vertrek in een aantal gevallen moeilijk
te realiseren valt, met als consequentie dat deze personen na hun detentie onrechtmatig
in Nederland verblijven zonder vaste verblijfplaats. Het zicht houden op deze doelgroep,
die niet of nauwelijks contactmomenten heeft met overheidsinstanties wanneer het opleggen
van een maatregel op basis van de Twbmt niet mogelijk is, vraagt veel capaciteit van
veiligheidspartners. Dit is zorgelijk als de dreiging die van hen uitgaat nog altijd
hoog is.
Daarnaast zijn er ook terrorismeveroordeelden die geen dubbele nationaliteit hebben,
maar alleen de Nederlandse nationaliteit. Deze personen keren na het uitzitten van
hun gevangenisstraf rechtmatig terug in onze maatschappij. Door alle betrokken ketenpartners
wordt ook bij deze groep personen ingezet op het houden van zoveel mogelijk zicht.
Indien er sprake is van (aanhoudende) signalen van radicalisering en geweldsbereidheid,
wordt maximaal ingezet op het voorkomen van mogelijke geweldsdaden door de inzet van
interventiemogelijkheden en maatregelen, bijvoorbeeld door opname in de persoonsgerichte
aanpak radicalisering of door het opleggen van een maatregel op grond van de Twbmt.
Een gedragsbeïnvloedende of vrijheidsbeperkende maatregel (GVM) zoals opgenomen in
het Wetboek van Strafrecht met «de Wet langdurig toezicht (WLT)» kan binnen het strafrechtelijk
kader niet altijd worden toegepast ten aanzien van deze personen. Die maatregel, waarbij
zware geweldsdelinquenten zo lang als nodig onder toezicht blijven staan en onder
persoonsgerichte voorwaarden terugkeren in de samenleving, kan ook worden opgelegd
aan personen die worden veroordeeld voor terroristische misdrijven. De rechter kan
de GVM op vordering van het OM opleggen in het veroordelende vonnis. Kort voor het
einde van de vrijheidsstraf of proeftijd beoordeelt de rechter of de GVM moet worden
tenuitvoergelegd. De rechter doet dat op vordering van het OM en aan de hand van een
advies van de reclassering met een risicotaxatie op basis van de actuele omstandigheden.
De tenuitvoerlegging van de GVM vindt plaats na ommekomst van de opgelegde vrijheidsstraf
of de proeftijd, indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de veroordeelde
wederom een misdrijf zal begaan waarvoor de rechter de GVM kan opleggen of ter voorkoming
van ernstig belastend gedrag jegens slachtoffers en getuigen. Hoewel de mogelijkheid
van een GVM belangrijk is voor het voorkomen van recidive en het beschermen van slachtoffers
en getuigen, is het niet één op één hetzelfde als de bestuurlijke maatregelen die
zijn opgenomen in de Twbmt. Zo moet de GVM door de rechter in een strafrechtelijk
kader worden opgelegd in het vonnis. De Twbmt kan ook ná of zonder een strafrechtelijk
kader van toepassing zijn, wanneer er nieuwe dreigingsinformatie naar voren komt.
Indien de GVM niet door een rechter is opgelegd in het vonnis, kan deze maatregel
geen uitkomst bieden na ommekomst van de detentie. Indien gedurende detentie nieuwe
signalen naar voren komen die aanleiding geven tot de inzet van maatregelen, moeten
in dat geval andere interventies (kunnen) worden ingezet, zoals verlenging van de
proeftijd van de voorwaardelijke invrijheidstelling of de maatregelen uit de Twbmt.
Bij de inzet van het instrumentarium zijn voorts de verschillen in de reikwijdte en
de van toepassing zijnde voorwaarden relevant. Bij de tenuitvoerlegging van de GVM
moet sprake zijn van een risico op het opnieuw plegen van een ernstig misdrijf of
ernstig belastend gedrag jegens slachtoffers of getuigen, in het geval van de Twmbt
kunnen maatregelen worden ingezet ter bescherming van de nationale veiligheid, indien
iemand op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische
activiteiten of de ondersteuning daarvan. Gelet hierop dient de Twmbt, naast de GVM,
behouden te blijven als instrumentarium.
Tot slot dient er op te worden gewezen dat bij het commissiedebat van 19 december
2024 de motie van Van Dijk (SGP) is aangenomen om de Twbmt in te zetten om zicht te
houden op vrijgekomen terrorismeverdachten met een hoog dreigingsprofiel die een gevaar
vormen voor onze nationale veiligheid.8 Deze motie is geheel in lijn met de uitgangspunten en grondslagen van de Twbmt.
2.3 Contraterrorisme strategie
De maatregelen uit de Twbmt staan niet op zichzelf maar maken onderdeel uit van een
breed pakket aan interventiemogelijkheden en maatregelen. In de Nationale Contraterrorisme
Strategie 2022–2026 wordt de samenhangende inzet beschreven van gerichte preventie,
repressie en herstel nadat terroristisch geweld heeft plaatsgevonden (de zogenoemde
brede benadering).9 Het doel van de strategie is de bescherming van de nationale veiligheid en de democratische
rechtsorde tegen de dreiging van terrorisme en van vormen van gewelddadig extremisme
die tot terrorisme kunnen leiden. De inzet is er op gericht terroristische aanslagen
te voorkomen door personen en groeperingen die terroristisch geweld nastreven te bestrijden.
Deze brede benadering vertaalt zich naar vier hoofddoelen van de contraterrorisme-aanpak:
verwerven (van informatie), voorkomen (van aanslagen), voorbereiden (op terroristisch
geweld) en vervolgen (van daders). De inzet van de Twbmt valt primair onder de pijler
«voorkomen». Preventie vormt een belangrijk onderdeel van de Nationale Contraterrorisme
Strategie. Binnen deze pijler wordt onder meer ingezet op gerichte preventie door
interventies op personen of groepen die concrete signalen vertonen van radicalisering
of die zich in de directe invloedsfeer van terroristische netwerken begeven. Dreigingen
worden verstoord door onder meer het verzwakken van netwerken en het verstoren van
propaganda, voorbereidingshandelingen en andere activiteiten van groepen en individuen
die bijdragen aan de terroristische dreiging.
Daarnaast kan specifiek de meldplicht uit de Twbmt bijdragen aan het doel «verwerven
(van informatie)». In het kader van het versterken van de samenwerking tussen het
veiligheidsdomein en andere domeinen is het van belang om de signalering van personen
van wie een (mogelijke) dreiging uitgaat te optimaliseren. Hierbij hoort onder meer
het melden van zorgelijke signalen. Een uitdaging bij verwerving is hoe tijdig de
juiste informatie op de juiste plek kan worden gekregen. Signalen die voortkomen uit
een opgelegde meldplicht kunnen een belangrijke rol spelen bij de beantwoording van
de vraag of er van de betrokken persoon (nog steeds) een dreiging uitgaat. Om die
reden wordt de meldplicht daar waar mogelijk zodanig ingevuld dat deze bijdraagt aan
inzicht in en zicht op de persoon aan wie de meldplicht is opgelegd. De Twbmt is daarmee
een belangrijk onderdeel van de Nationale Contraterrorisme Strategie.
3. De Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding
3.1 Onderdeel van de persoonsgerichte aanpak
Mensen die zorgelijke signalen van radicalisering richting gewelddadig extremisme
en terrorisme vertonen, komen terecht in een persoonsgerichte aanpak (PGA). Het lokaal
bestuur heeft hier de regie, waarbij lokale partners uit bijvoorbeeld het sociale-
en zorgdomein en nationale partners zoals politie, Openbaar Ministerie en reclassering
een belangrijke rol spelen. In een zogeheten casusoverleg wordt gezamenlijk de aanpak
van radicaliserende of geradicaliseerde personen besproken. De insteek van deze aanpak
is ideologie neutraal. Het doel is de duiding van veiligheidsrisico’s en het afstemmen
van interventies tussen alle betrokken ketenpartners. Het inzetten van de Twbmt vormt
één van de mogelijke interventies die kunnen worden gepleegd. De wettelijke basis
van deze casusoverleggen is overigens recent verstevigd met de inwerkingtreding per
1 juli 2025 van de Wet gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering en
terroristische activiteiten (Wet PARTA). Binnen dit wettelijk kader kan de NCTV onder
voorwaarden weer aansluiten bij de casusoverleggen radicalisering. De NCTV die namens
de Minister van Justitie en Veiligheid belast is met uitvoering van de Twbmt, kan
hierdoor de deelnemers van het casus overleg adviseren over de maatregelen van de
Twbmt. Deze ontwikkeling kan bijdragen aan meer bekendheid en inzet van de wet.
3.2 Doelstelling
De Twbmt geeft de Minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid tot het opleggen
van vrijheidsbeperkende maatregelen (meldplicht, gebiedsverbod, contactverbod en uitreisverbod).
De huidige Twbmt maakt het voorts mogelijk dat bestuursorganen beschikkingen weigeren
of intrekken als het ernstige gevaar bestaat dat deze worden gebruikt voor terroristische
activiteiten. Het kan daarbij gaan om beschikkingen op aanvragen voor een subsidie,
vergunning of ontheffing of erkenning. De noodzaak van deze bestuurlijke maatregelen
is gelegen in de bescherming van de nationale veiligheid tegen gevaar dat met andere
maatregelen, zoals het strafrecht, (nog) niet kan worden weggenomen.10 Het betreft hier maatregelen gericht op personen van wie een gevaar voor de nationale
veiligheid uitgaat, maar wier gedragingen (nog) niet resulteren in strafbare feiten.
De maatregelen hebben een preventief karakter en moeten duidelijk worden onderscheiden
van de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden. Het aanknopingspunt voor het opleggen
van een bestuurlijke maatregel is dan ook niet een verdenking of aanwijzing dat een
terroristisch misdrijf wordt gepleegd of zal worden gepleegd, maar (een samenstel
van) gedragingen op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat de betreffende persoon
een dreiging vormt voor de nationale veiligheid. De bestuurlijke maatregelen zijn
daarmee specifiek gericht op personen die in strafrechtelijke zin (nog) niets verwijtbaars
doen maar wiens gedragingen wel een gevaar voor de nationale veiligheid vormen, of
op personen die in verband kunnen worden gebracht met de ondersteuning van activiteiten
die (nog) niet strafrechtelijk verwijtbaar zijn, maar wel een gevaar vormen voor de
nationale veiligheid.
Volledigheidshalve wordt op deze plaats opgemerkt dat de Twbmt er niet toe strekt
dat het bestuursrecht, in plaats van het strafrecht, de rol van ultimum remedium vervult,
in die zin dat bestuursrechtelijk wordt opgetreden terwijl andere middelen aangewezen
zijn. Daar waar sprake is van een aanwijzing of verdenking van een terroristisch misdrijf,
is en blijft strafrechtelijk optreden geïndiceerd.11 Wellicht ten overvloede geldt dat er op verschillende manieren is voorzien in bescherming
van rechten van betrokkene. Hierop is in hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting
bij de invoering van de wet ingegaan en zal in hoofdstuk 5 van deze memorie van toelichting
nog aan bod komen.
3.3 De bestuurlijke maatregelen
Zoals hierboven aan bod kwam maakt de Twbmt het mogelijk een meldplicht, gebiedsverbod,
of contactverbod op te leggen. Een dergelijke maatregel kan worden opgelegd aan een
persoon die op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische
activiteiten of de ondersteuning daarvan. Voorts geldt dat de maatregel noodzakelijk
moet zijn met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid. Hieronder wordt
kort ingegaan op voornoemde maatregelen.
• Een gebiedsverbod behelst een verbod om zich in een door de Minister van Justitie
en Veiligheid vooraf en duidelijk afgebakend gebied te bevinden. De Minister kan indien
dit noodzakelijk is met het oog op de naleving besluiten tot de toepassing van een
technische voorziening (enkelband).
• Het contactverbod behelst een verbod om zich te bevinden in de nabijheid van een of
meer bepaalde personen.
• De meldplicht behelst de verplichting om zich periodiek of eenmalig te melden bij
de politie of een andere door de Minister van Justitie en Veiligheid aangewezen organisatie.
In combinatie met een gebieds- of uitreisverbod (zie hierna) strekt de meldplicht
ter effectuering van deze verboden. De meldplicht kan ook worden opgelegd als zelfstandige
maatregel. In dat geval is het doel om zicht te krijgen en houden op de betrokkene.
Verder bevat de Twbmt de mogelijkheid om een uitreisverbod op te leggen. Het uitreisverbod
houdt in een verbod om het Schengengebied te verlaten. Het uitreisverbod leidt er
bovendien toe dat het paspoort en/of de Nederlandse identiteitskaart van een betrokkene
van rechtswege vervalt.12 Voor deze maatregel geldt dat ten aanzien van de betrokken persoon het gegronde vermoeden
moet bestaan dat deze zich buiten het Schengengebied zal begeven met als doel aansluiting
te zoeken bij een terroristische organisatie.13
In de periode van juni 2017 tot en met december 2025 zijn zestien vrijheidsbeperkende
Twbmt maatregelen opgelegd aan elf personen; aan zes personen zijn meerdere maatregelen
opgelegd. De meldplicht is het meest opgelegd; namelijk aan tien van de elf personen.
Verder is aan drie personen een gebiedsverbod opgelegd en aan twee personen een uitreisverbod.
Het contactverbod is aan één persoon opgelegd.14
Van belang is in dit kader te benadrukken dat al deze maatregelen tijdelijk zijn.
Op grond van artikel 4 van de Twbmt kan een maatregel voor ten hoogste een periode
van zes maanden worden opgelegd, maar niet langer dan strikt noodzakelijk is voor
de bescherming van de nationale veiligheid. De maatregel kan worden verlengd met een
telkens door de Minister vast te stellen periode van ten hoogste zes maanden. De noodzaak
en proportionaliteit zal altijd in het individuele geval en per opgelegde maatregel
afzonderlijk moeten worden gemotiveerd. Ook geldt dat voor iedere verlenging er beroep
openstaat met een versnelde procedure. Bij de beoordeling van het beroep houdt de
rechtbank overigens rekening met feiten en omstandigheden die na het nemen van het
bestreden besluit zijn opgekomen.15
Indien dat aanvaardbaar is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid
kan de Minister op aanvraag tijdelijk ontheffing verlenen van een of meer verplichtingen
die voortvloeien uit een opgelegde maatregel. Aan de ontheffing kunnen voorschriften
worden verbonden.
Ook geldt dat de Minister een opgelegde maatregel wijzigt ten gunste van de betrokkene
of deze intrekt, indien nieuwe feiten of omstandigheden daartoe aanleiding geven.
Wel geldt daarbij dat de Minister op grond van nieuwe feiten of omstandigheden een
maatregel ten nadele van de betrokkene kan wijzigen. Een maatregel wordt in ieder
geval ingetrokken zodra deze niet langer noodzakelijk is met het oog op de bescherming
van de nationale veiligheid.
De huidige Twbmt biedt ten slotte een wettelijke grondslag voor alle bestuursorganen
om een aanvraag voor een besluit af te wijzen, of een genomen besluit in te trekken,
als het ernstige gevaar bestaat dat de activiteit waarop het besluit betrekking heeft
(mede) zou worden gebruikt ten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning
daarvan. Met deze bevoegdheid kan worden voorkomen dat de overheid ongewild en indirect
bijdraagt, of dreigt bij te dragen, aan terroristische activiteiten of de ondersteuning
daarvan. Zoals eerder aangekondigd, komt deze maatregel te vervallen. In het volgende
hoofdstuk zal hierop nader worden ingegaan.
4. Evaluatie Twbmt, beleidsreactie en voorgestelde maatregelen
4.1 Conclusies evaluatierapport
Het WODC heeft in opdracht van het kabinet een evaluatie van de Twbmt laten uitvoeren,
die op 16 september 2024 met de bijbehorende beleidsreactie aan de Tweede en Eerste
Kamer is verzonden.16
Op basis van de toepassing van de Twbmt concluderen de onderzoekers dat de wet slechts
in enkele situaties werd gezien als een geschikt instrument om de nationale veiligheid
te beschermen tegen een terroristische dreiging. Zo geven lokale partners vaak de
voorkeur aan alternatieve maatregelen, zoals zorggerelateerde, strafrechtelijke of
vreemdelingrechtelijke instrumenten. Deze alternatieven blijken in de meeste dreigingssituaties
volgens hen voldoende effectief om de dreiging in te dammen, waardoor toepassing van
de Twbmt niet nodig is. Bovendien geven zij aan dat alternatieven vaak eenvoudiger
toe te passen zijn dan de Twbmt. Daarnaast wijst het onderzoek uit dat de veranderende
dreigingssituatie een reden kan zijn dat de Twbmt niet vaak is ingezet; geïnterviewden
geven aan dat de Twbmt primair gericht zou zijn op het voorkomen van uitreizen en
dat daar nu nauwelijks meer sprake van is. De onderzoekers achten bovendien de beleidstheorieën
die ten grondslag liggen aan de verschillende maatregelen op grond van de Twbmt niet
allemaal overtuigend. Dat geldt volgens hen met name voor de meldplicht, het contactverbod
en het gebiedsverbod.
Het onderzoek wijst uit dat de Twbmt in een beperkt aantal gevallen is toegepast.
In die gevallen waarin de Twbmt is ingezet was dat vaak in aanvulling op een strafrechtelijk
traject. In de praktijk wordt vooral gekozen voor het opleggen van andere maatregelen,
zoals preventieve zorggerelateerde interventies en maatregelen op grond van het straf-
of bestuursrecht. De onderzoekers geven aan dat het onderzoek geen informatie heeft
opgeleverd waaruit is af te leiden dat er terroristische activiteiten zijn ontplooid
die met toepassing van de Twbmt hadden kunnen worden voorkomen. De onderzoekers concluderen
dat de Twbmt geen noodzakelijk instrument is in de bestrijding van terroristische
activiteiten.
Tot slot blijkt er volgens de onderzoekers geen behoefte te bestaan aan de maatregel
die het mogelijk maakt beschikkingen te weigeren of in te trekken om te voorkomen
dat de Nederlandse overheid indirect een terroristische organisatie financiert of
faciliteert aangezien die maatregel niet is ingezet.
4.2 Beleidsreactie
4.2.1 Noodzaak behoud vrijheidsbeperkende maatregelen
In de beleidsreactie op het evaluatierapport heeft het kabinet aangegeven de punten
die de onderzoekers in de evaluatie naar voren brengen te begrijpen evenals de afwegingen
die een rol spelen bij de conclusie die onderzoekers trekken. Met de beleidsreactie
is tevens uitvoering gegeven aan de motie van de leden Bikker en Kuik van 7 december
2021 waarin de regering is verzocht de afzonderlijke maatregelen uit de Twbmt te toetsen
op noodzakelijkheid en proportionaliteit en de uitkomsten te betrekken bij besluitvorming
over de toekomstige vormgeving van de wet.17
Het kabinet ziet echter de relevantie van de Twbmt in de specifieke gevallen waarin
alternatieve maatregelen ontbreken en er sprake is van een dreiging, zoals bij personen
met een hoog dreigingsprofiel. Hieronder zal eerst op de vrijheidsbeperkende maatregelen
worden ingegaan, namelijk het uitreisverbod, de meldplicht, het gebiedsverbod en het
contactverbod.
Waar het dreigingsniveau vanaf december 2019 aanzienlijk was, is het dreigingsniveau
sinds december 2023 weer substantieel. De kans op een terroristische aanslag is daarmee
reëel. Er is een aanhoudende, hoge dreiging vanuit het jihadisme. Het jihadisme blijft
daarmee de belangrijkste terroristische dreiging in Europa. Het belang van preventieve
maatregelen binnen het instrumentarium om terrorisme te bestrijden is niet gewijzigd.
Dat geldt zeker voor de noodzaak om zicht te kunnen houden op personen met een hoog
dreigingsprofiel. De Twbmt kan daar – in sommige gevallen als enige – aan bijdragen.
Ook blijft de dreiging van rechts-terrorisme in stand en is bij rechts-extremisme
en anti-institutioneel extremisme sprake van acceptatie van geweld en/of geweldsbereidheid.
Geopolitieke ontwikkelingen en externe conflicten creëren verhoogde risico's en hebben
gevolgen voor de veiligheid van de EU. De Hamas-aanvallen van 7 oktober 2023 en de
daaropvolgende oorlog in Gaza hebben de haat en de aanzetting tot geweld in het hele
ideologische spectrum aangewakkerd. Jihadistische groeperingen hebben deze gebeurtenissen
misbruikt door middel van online desinformatie en expliciete oproepen tot geweld.
Soortgelijke verhalen zijn ook door links- en rechts-extremistische groeperingen gebruikt.
Dit draagt bij aan een verhoogd risico op aanslagen. De Islamitische Staat en aanverwante
groeperingen blijven een van de belangrijkste externe bedreigingen voor de EU vanwege
hun vermogen om aanslagen te inspireren. De instabiele situatie in Syrië baart zorgen
vanwege de mogelijke heropleving van de Islamitische Staat. In 2025 zijn er in Nederland
enkele jihadistische terrorismeveroordeelden met een hoger dreigingsprofiel vrijgekomen
uit detentie. Deze vrijgelaten terrorismeveroordeelden hebben voor zover zichtbaar
tot op heden geen handelingen verricht die wijzen op het voornemen een terroristische
aanslag te plegen. Het valt niet uit te sluiten dat deze personen kunnen overgaan
tot jihadistisch gemotiveerd geweld. Nieuwe vrijlatingen vanaf 2027 kunnen de terroristische
dreiging verhogen.
Er is geen standaard aanpak mogelijk bij personen die geradicaliseerd zijn of dreigen
te radicaliseren. Om die reden is het van belang voldoende en diverse maatregelen
ter beschikking te hebben om een persoonsgerichte aanpak vorm te geven en dreiging
tegen de nationale veiligheid tegen te kunnen gaan.
Bij het uitreisverbod is het volgens het kabinet duidelijk dat het beperken van de
mogelijkheden om uit te reizen bijdraagt aan de nationale veiligheid, omdat het kan
helpen te voorkomen dat de uitreis succesvol is. Deze maatregel is destijds ingevoerd
vanwege de vele uitreizigers die richting Syrië en Irak reisden om daar ISIS te ondersteunen.
Ondanks dat het IS-kalifaat niet meer bestaat, is het gelet op de ontwikkelingen in
de wereld niet uit te sluiten dat er daar of elders wederom een soortgelijk kalifaat
wordt uitgeroepen. ISIS blijft bouwen aan transnationale netwerken, bijvoorbeeld in
Somalië en landen in de Sahel. Ook de groei van ISKP (Islamitische Staat in de Khorasan
Provincie) in de regio Afghanistan baart grote zorgen. ISKP heeft een internationale
agenda waarbij zij ook het westen wil treffen. ISKP tracht personen via het internet
te radicaliseren. Daarnaast maakt ISKP gebruik van Centraal-Aziatische of Kaukasische
netwerken, die zich vaak al langere tijd in Europa bevinden.18 Op dit moment is er (nog) geen grote stroom aan uitreizigers uit Nederland of Europa
op gang gekomen, maar moeten we voorbereid zijn op de aantrekkingskracht die uitgaat
van de groei van ISIS en/of ISKP en hun doorlopende wens tot het oprichten van een
kalifaat. In het DTN van december 2025 is aangegeven dat er in Nederland en andere
Europese landen binnen jihadistische netwerken sprake is van toegenomen interesse
om uit te reizen om zich aan te sluiten bij ISIS in bijvoorbeeld Syrië, Somalië of
Afghanistan. Nederlandse uitreizigers kunnen een terroristische dreiging vormen tegen
Nederland, aangezien zij medestanders in ons land kunnen stimuleren een aanslag te
plegen of hen daarbij ondersteuning bieden.
Sinds de val van het kalifaat is de geografische aanwezigheid van ISIS in belangrijke
mate gegroeid. Zo heeft de organisatie zogeheten provincies in verschillende regio’s
en landen waaronder in Somalië, de Sahel, Afghanistan, de Kaukasus, Irak, Syrië en
de Sinaï. Het aantal potentiële uitreisbestemmingen is daarmee ook gegroeid wat ook
actief door verschillende ISIS provincies wordt gestimuleerd en gefaciliteerd.
Dat de aantrekkingskracht van ISIS en/of ISKP nog steeds aanwezig is, blijkt uit het
feit dat op 16 mei 2024 twee mannen uit Utrecht en Vleuten zijn aangehouden op verdenking
van lidmaatschap van een terroristische organisatie onder meer door te proberen uit
te reizen naar ISIS-gebied. Op 14 mei 2024 werd een 24-jarige man uit Nederland aangehouden
in Parijs omdat hij zou willen uitreizen naar jihadistisch strijdgebied. Een 23-jarige
man uit Helmond is op 9 oktober 2024 veroordeeld tot 4 jaar gevangenisstraf omdat
hij zich wilde aansluiten bij ISIS Somalië.19
Voor de inzet van een meldplicht, gebiedsverbod of contactverbod geldt dat de effectiviteit
van de maatregel tijd- en plaatsgebonden is. Een meldplicht draagt bij aan het zicht
op de persoon die anders mogelijk buiten beeld van bijvoorbeeld veiligheidspartners
zou kunnen komen. Ook draagt deze maatregel bij aan de naleving van een gebieds- en/of
contactverbod, die op hun beurt weer een bijdrage leveren aan het voorkomen of doorbreken
van nauwe relaties van een persoon met jihadistische netwerken waardoor (verdere)
radicalisering optreedt.
Het gebiedsverbod kan tevens dienen om dreiging tegen te gaan, die tegen personen
of objecten die zich in het verboden gebied bevinden is gericht. In 2025 is om die
dan ook reden aan een persoon een gebiedsverbod opgelegd. Daarnaast kunnen signalen,
die voortkomen uit een opgelegde meldplicht, een belangrijke rol spelen bij het inschatten
van de dreiging die (nog steeds) van de betrokken persoon uitgaat. Overtreding van
een van deze maatregelen geeft de mogelijkheid tot strafrechtelijke handhaving, zoals
genoemd in de wet.20 Het kabinet kan zich voorstellen dat een persoon die daadwerkelijk over wil gaan
tot het plegen van een aanslag zich niet zal laten tegenhouden door de sancties die
kunnen worden opgelegd bij het overtreden van een meldplicht, of gebieds- en/of contactverbod.
Desalniettemin is het van belang om zoveel mogelijk preventieve instrumenten ter beschikking
te hebben, teneinde de dreiging zoveel mogelijk te kunnen mitigeren. Daarnaast zorgt
met name de handhaving van een gebiedsverbod met een enkelband ervoor dat tijdig ingegrepen
kan worden bij een dreiging richting personen of objecten in het verboden gebied.
De maatregelen zijn toepasbaar op iedere uitingsvorm van extremisme en terrorisme.
In het DTN van december 2025 wordt melding gemaakt van een blijvende geweldsdreiging
vanuit het rechts-terroristische online milieu. Daarnaast heeft deze terroristische
geweldsdreiging zich het afgelopen jaar ook gemanifesteerd binnen het bredere, deels
offline, rechts-extremistische milieu. In de tweede helft van 2025 waren er enkele
arrestaties naar aanleiding van ambtsberichten van de AIVD. Er is nog geen sprake
van een algehele toegenomen terroristische geweldsdreiging binnen het gehele rechts-extremistische
landschap in Nederland, maar dit zou in de toekomst wel kunnen.
Het kabinet komt ten aanzien van de vrijheidsbeperkende maatregelen dan ook tot een
andere afweging dan de conclusie die de onderzoekers trekken. De onderzoekers geven
aan dat de meldplicht in bepaalde gevallen verbeterd kan worden en doen in dat verband
de suggestie om bij het contactmoment altijd professionals binnen de radicaliseringsaanpak
te betrekken.
In dit kader dient benadrukt te worden dat het doel van de meldplicht is gelegen in
de bescherming van de nationale veiligheid. Wel geldt dat het contactmoment kan worden
benut om zicht te krijgen op gedragingen van personen. Het kabinet heeft deze aanbeveling
dan ook omarmd en uitvoeringspartijen gevraagd contactmomenten in het kader van de
meldplicht op deze wijze in te vullen. In recente cases waarin een meldplicht is opgelegd
zijn dan ook professionals op het gebied van CTER (Contraterrorisme, Extremisme en
Radicalisering) die specifieke expertise hebben op het gebied van extremisme en terrorisme
dan wel getraind zijn in gesprekstechnieken betrokken. Ten behoeve van voornoemde
professionals is een leidraad professionele oordeelsvorming opgesteld. Deze leidraad
wordt onder gemeenten breed onder de aandacht gebracht. In deze leidraad komen de
criteria terug die ook zijn opgenomen in de Wet gegevensverwerking persoonsgerichte
aanpak radicalisering en terroristische activiteiten (Wet PARTA) en waarlangs het
lokaal casusoverleg dient te worden gestructureerd. Op deze wijze wordt beoogd de
meldplicht zo goed mogelijk te benutten voor het verkrijgen van zicht op de gedragingen
van de persoon aan wie deze maatregel is opgelegd.
De onderzoekers geven verder aan dat lokale partners in eerste instantie kiezen voor
alternatieve maatregelen die binnen de persoonsgerichte lokale aanpak kunnen worden
ingezet. In een beperkt aantal situaties werd de Twbmt gezien als geschikt instrument.
De drempel voor de inzet van bestuurlijke maatregelen uit de Twbmt ligt hoog. Voor
de inzet van de maatregelen uit de Twbmt is vereist dat iemand op basis van zijn of
haar gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of
de ondersteuning daarvan. Het is daarbij van belang binnen het hele instrumentarium
te bekijken wat passend en in een concreet geval nodig is om de dreiging voor de nationale
veiligheid te beperken. Hierbij wordt gekozen voor de (combinatie van) minst ingrijpende,
maar meest effectieve interventie(s). Deze hoge drempel voor de inzet van de Twbmt
acht het kabinet terecht. Ook het feit dat wordt gekeken of alternatieve of zorggerelateerde
maatregelen kunnen worden ingezet is als positief te beschouwen. Het zijn immers maatregelen
die diep ingrijpen in het leven van personen en die moeten proportioneel worden ingezet.
Van belang is dat in concrete gevallen de voorhanden zijnde maatregelen inclusief
de Twbmt goed worden overwogen en die maatregelen worden ingezet die nodig en mogelijk
zijn om de nationale veiligheid te beschermen.
De bekendheid met de wet is gedaald in de afgelopen periode waarbij enkele jaren sprake
was van een lager dreigingsniveau. Daarnaast was er een beperkte mogelijkheid voor
de NCTV om tijdens casusoverleggen radicalisering persoonsgericht te adviseren aan
gemeenten, omdat de NCTV daartoe onvoldoende wettelijke grondslag had. Een beperkte
bekendheid met de wet kan aan een verminderde inzet hebben bijgedragen. Het kabinet
zet zich dan ook conform de motie van de leden Michon-Derkzen en Eerdmans van 27 juni
202421 in voor het vergroten van de bekendheid met en mogelijkheden van de Twbmt. Dit is
onder meer vormgegeven door het verzorgen van workshops over de mogelijkheden van
de wet. Daarnaast is een traject gestart waarin een groot aantal partners, zoals de
Dienst Terugkeer en Vertrek, Dienst Justitiële Inrichtingen, gemeenten en de politie,
is geïnformeerd over de mogelijkheden van de wet. Nu zowel de Wet coördinatie terrorismebestrijding
en nationale veiligheid (Wet CoTNV) als de Wet gegevensverwerking persoonsgerichte
aanpak radicalisering en terroristische activiteiten (Wet PARTA) recent in werking
zijn getreden, kan de NCTV onder voorwaarden weer aansluiten bij de casusoverleggen
radicalisering. Daarbij kan de Twbmt weer ten volle onder de aandacht worden gebracht,
hetgeen kan bijdragen aan de verhoging van de lokale bekendheid met de maatregelen.
Dat de maatregelen uit de Twbmt beperkt worden ingezet, blijkt ook uit de evaluatie.
Door veranderingen in de wereld kan de frequentie waarin die gevallen zich voordoen
wijzigen. Het aantal opgelegde maatregelen is volgens het kabinet dan ook niet de
maatstaf voor de noodzaak van de Twbmt, evenals de meetbaarheid van de effecten in
de praktijk, omdat – zoals de onderzoekers ook concluderen – empirisch onderzoek niet
mogelijk is. Deze beperkte inzet is dan ook een lastige graadmeter om te toetsen of
de maatregelen – en daarmee de wet – noodzakelijk zijn. Ook een beperkte inzet van
de wet kan de noodzaak ervan onderschrijven, mede gelet op het feit dat de belangen
die op het spel staan, namelijk de bescherming van de nationale veiligheid, groot
zijn. De beperkte inzet kan er ook op wijzen dat – terecht – zeer terughoudend wordt
omgegaan met het opleggen van maatregelen als bedoeld in de Twbmt en eerst wordt bezien
of andere, minder vergaande maatregelen soelaas bieden. Het is echter van essentieel
belang dat partners over een breed instrumentarium beschikken om de aanhoudende, maar
steeds veranderende terroristische dreiging het hoofd te bieden, waaronder de maatregelen
uit de Twbmt. Alleen op die manier kunnen de meest effectieve maatregelen worden ingezet
wanneer de dreiging daarom vraagt. Er is immers altijd een bepaalde mate van onvoorspelbaarheid
in de casuïstiek en het type dreiging dat zich voordoet. De Twbmt neemt volgens het
kabinet binnen dat instrumentarium een belangrijke plek in; het feit dat de Twbmt
beperkt is ingezet, doet daaraan niets af. Het kabinet stelt daarbij vast dat de maatregelen
waar de Twbmt in voorziet ook aansluiten bij nieuwe vormen van dreiging. Zoals gemeld
in het DTN van december 2025 is er sprake van geweldsdreiging vanuit het rechts-terroristische
online milieu, die zich ook heeft gemanifesteerd binnen het bredere, deels offline,
rechts-extremistische milieu. In het licht van deze ontwikkeling is het voorstelbaar
dat inzet van maatregelen op deze doelgroep ook aan de orde zal zijn. De beperkte
inzet van de Twbmt doet niet af aan dat belang. Met het oog op de hoge en brede terroristische
dreiging is het van belang dat er een instrument klaar staat dat tijdig op élk type
terroristische dreiging ingezet kan worden, waar dit noodzakelijk en proportioneel
is. De Twbmt voorziet daarin, met name in gevallen waarin andere middelen, zoals het
strafrecht, (nog) niet kunnen worden ingezet.
Dit wordt bevestigd door de praktijk; na het verschijnen van de evaluatie hebben zich
casussen voorgedaan waarin het opleggen van maatregelen uit de Twbmt heeft plaatsgevonden
of is overwogen. Op basis van informatie van veiligheidspartners is de verwachting
dat in de komende jaren casussen aan de orde zullen blijven zijn waarbij het opleggen
van maatregelen noodzakelijk kan zijn, gelet op de dreiging die van de betreffende
personen uitgaat en het ontbreken van ander handelingsperspectief. De dreiging houdt
aan en er is geen reden om te veronderstellen dat daar op korte termijn verandering
in komt. Bovendien geldt dat onder invloed van internationale ontwikkelingen dreigingen
in snel tempo kunnen veranderen.
Ondanks de uitgebreide evaluatie en de kritische noten van onderzoekers ziet het kabinet
in de aanhoudende terroristische dreiging en het belang van de bescherming van de
nationale veiligheid de noodzaak om de Twbmt te behouden en komt dan ook tot een andere
afweging dan onderzoekers. Zelfs als er geen sprake is van een hoge frequentie van
het opleggen van maatregelen, geldt dat het ontbreken van ieder handelingsperspectief
grote gevolgen kan hebben indien het risico dat daarmee gepaard gaat zich daadwerkelijk
openbaart.
De wet is tot stand gekomen en ingevoerd in de tijd dat het zogenaamde kalifaat van
IS werd uitgeroepen. Daarbij was de verwachting dat de maatregelen slechts tijdelijk
noodzakelijk zouden zijn en de wet vijf jaar na inwerkingtreding zou komen te vervallen.
Inmiddels is gebleken dat sinds de invoering in 2017 de dreiging voor de nationale
veiligheid sinds december 2023 hoger is dan in voorgaande jaren, aanhoudt en veranderlijk
is. De behoefte aan maatregelen zoals opgenomen in de Twbmt is dan ook onverminderd
aanwezig. De relevantie van de Twbmt in die specifieke gevallen waarin alternatieve
maatregelen (zoals strafrechtelijke of zorggerelateerde interventies) ontbreken en
er sprake is van een dreiging, zoals bij personen met een hoog dreigingsprofiel, is
blijvend. Uit de evaluatie van de Twbmt blijkt dat de wet primair wordt geassocieerd
met de jihadistische dreiging. Dit is goed verklaarbaar vanuit de tijd van totstandkoming
van de wet. De wet moet echter nadrukkelijk ook worden gezien als mogelijke interventie
voor andere vormen van terroristische dreiging. Over de aard van de dreiging wordt
periodiek gerapporteerd in het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland. Deze realiteit
vereist het duurzaam kunnen beschikken over de instrumenten die de Twbmt biedt ter
bescherming van de nationale veiligheid. Derhalve zet het kabinet in op permanentmaking
van de wet.
4.2.2. Schrappen grondslag afwijzen aanvraag voor een besluit af te wijzen, of een
genomen besluit in te trekken
Voor wat betreft de maatregel opgenomen in paragraaf 3 van de wet, de afwijzing van
aanvragen en intrekking van beschikkingen en het daarin opgenomen artikel 6, geldt
dat het kabinet tot een andere afweging komt dan ten aanzien van de vrijheidsbeperkende
maatregelen. In dat artikel is geregeld dat een bestuursorgaan een aanvraag voor een
subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning kan afwijzen dan wel een beschikking
ter zake van een subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning in bepaalde gevallen
kan intrekken. Dit kan indien de aanvrager, subsidieontvanger of houder van een vergunning,
ontheffing of erkenning op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht
met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan en ernstig gevaar bestaat
dat de subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning mede zal worden gebruikt ten
behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.
De strekking hiervan is om te voorkomen dat de Nederlandse overheid indirect een terroristische
organisatie financiert of faciliteert. Deze maatregel wordt door de organisaties uit
het veiligheidsdomein van minder belang geacht in het kader van terrorismebestrijding.
Dit blijkt ook uit het evaluatierapport. Zoals hierboven opgemerkt, is de frequentie
van de inzet van een maatregel niet gelijk te stellen met het nut en de noodzaak van
het instrument. In dit geval geldt echter dat sinds de invoering ervan deze maatregel
geen enkele keer is ingezet. Dit in combinatie met het feit dat de organisaties in
het veiligheidsdomein geen meerwaarde zien in deze maatregel heeft het kabinet doen
besluiten deze maatregel met onderhavige wijziging te laten vervallen.
4.2.3 Evalueren
In de Twbmt is een evaluatiebepaling opgenomen. Eerst bij de invoering van die wet
en daarna in het kader van de verlenging van de wet. Deze evaluaties zijn beide keren
voorzien van een beleidsreactie aan de beide Kamers der Staten-Generaal aangeboden.
Deze evaluaties waren mede ingegeven met het oog op het onderzoeken van de noodzaak
tot behoud van de wet. Bijgaand voorstel beoogt de Twbmt niet langer een tijdelijk
karakter te geven.
Niettemin is het kabinet voornemens binnen vijf jaar na de permanentmaking de wet
te evalueren, met het oog op de werking en toepassing van de wet in de praktijk. Op
deze wijze kunnen verbeterpunten aan het licht worden gebracht. Deze evaluatie en
de bijbehorende kabinetsreactie zullen aan beide Kamers der Staten-Generaal worden
toegezonden.
5. Verhouding tot hoger recht
Onderhavig voorstel bevat geen nieuwe bestuurlijke maatregelen ten opzichte van de
Twbmt die gevolgen hebben voor grond- en mensenrechten en vrijheden zoals vastgelegd
in de Grondwet en internationale verdragen, maar schrapt een van de opgenomen maatregelen.
Het voorstel betreft echter wel de permanentmaking van de wet die in 1 maart 2017
inwerking is getreden. Op de noodzaak tot permanentmaking van de Twbmt is in de voorgaande
paragrafen nader ingegaan. Er is sprake van een aanhoudende dreiging, waarbij is gebleken
dat onder invloed van ontwikkelingen in de wereld het dreigingsniveau relatief snel
kan veranderen. Concrete dreigingen kunnen ook voortvloeien uit de in paragraaf 2.2.
beschreven situatie waarbij terrorismeveroordeelden met een hoger risicoprofiel uit
detentie komen.
De bescherming van de nationale veiligheid en de mogelijkheid tot het kunnen nemen
van preventieve maatregelen is nog immer aanwezig. Dat neemt niet weg dat de systematiek
van de wet en de daarin opgenomen maatregelen in overeenstemming moet zijn met hoger
recht, naast het feit dat bij het opleggen van een maatregel er sprake dient te zijn
van een dragende motivering waarbij de rechten van betrokkene in acht worden genomen.
Ten aanzien van de systematiek van de wet kwam in paragraaf 3.3 al aan bod dat de
maatregelen die kunnen worden opgelegd tijdelijk zijn en niet langer dan strikt noodzakelijk
is voor de bescherming van de nationale veiligheid worden opgelegd. De noodzaak en
proportionaliteit zal bij een verlenging altijd in het individuele geval en per opgelegde
maatregel afzonderlijk moeten worden gemotiveerd. Indien dat aanvaardbaar is met het
oog op de bescherming van de nationale veiligheid kan de Minister op aanvraag tijdelijk
ontheffing verlenen van een of meer verplichtingen die voortvloeien uit een opgelegde
maatregel. Ook geldt dat de Minister een opgelegde maatregel wijzigt ten gunste van
de betrokkene of deze intrekt, indien nieuwe feiten of omstandigheden daartoe aanleiding
geven.
Voor wat betreft de in de wet opgenomen maatregelen zal hieronder worden ingegaan
op de verschillende grond- en mensenrechten en vrijheden, waarbij primair zal worden
verwezen naar de onderdelen van de toelichting die bij de invoering van de Twbmt en
verlenging van die wet waarop reeds op de materie is ingegaan. Daarbij komen waar
relevant recente uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)
aan bod. Ten algemene geldt dat de in het EVRM opgenomen rechten niet absoluut zijn,
maar een beperking gerechtvaardigd is, indien deze beperking bij de wet is voorzien
en voorts noodzakelijk is in een democratische samenleving met het oog op een legitiem
doel, waaronder de nationale veiligheid. Ook dient de maatregel proportioneel te zijn.
Op deze elementen is in de memorie van toelichting bij de invoering van de Twbmt ingegaan.22
De in de Twbmt opgenomen meldplicht, al dan niet in combinatie met een van de andere
maatregelen als het gebiedsverbod zijn beperkingen van de bewegingsvrijheid. De meldplicht
en het gebiedsverbod raken derhalve aan het recht op vrijheid van beweging, zoals
vastgesteld in onder andere artikel 2, vierde lid, van de Grondwet, artikel 2 van
het Vierde Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en
artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten
(IVBPR). Zoals bij de invoering van de Twbmt uiteen is gezet, leiden deze maatregelen
niet tot vrijheidsontneming en wordt het recht op vrijheid zoals beschermd door artikel
5 van het EVRM niet door deze maatregelen geraakt.23 In de memorie van toelichting bij de invoering van de Twbmt is ingegaan en uiteengezet
op welke gronden het kabinet de beperking op het recht van vrijheid van beweging gerechtvaardigd
acht.24
Sinds de invoering van de Twbmt heeft EHRM een aantal uitspraken gedaan waar in dit
kader op kan worden gewezen. In de zaak PAGERIE v. FRANCE van 19 januari 202325 ging het om tijdelijke preventieve bestuurlijke maatregelen op het terrein van terrorismebestrijding,
waaronder een gebiedsgebod (i.c. een verblijfplaats), een gebiedsverbod en een contactverbod,
waarbij het Hof zich heeft gebogen over de overeenstemming van de opgelegde maatregelen
met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM. Het Hof wijst er in deze zaak
op dat het zich volledig bewust is van de moeilijkheden die gepaard gaan met preventieve
maatregelen op het terrein van terrorismebestrijding en geeft aan dat nationale autoriteiten
effectieve maatregelen moeten kunnen treffen. Dit dient uiteraard op een consistente
wijze in overeenstemming met het EVRM plaats te vinden. Daarbij geeft het Hof aan
dat het Verdrag een onlosmakelijk geheel is waarbij de beschermde rechten wederzijds
afhankelijk en onderling verwezen zijn. Bij de bestrijding van terrorisme vereist
het Verdrag niet alleen dat lidstaten preventieve maatregelen nemen om de levens van
de bevolking te bescherming bij een reële dreiging, maar ook om de bescherming van
de rechten opgenomen in het Verdrag effectief te verzekeren.26 Het Hof onderstreept het belang van de balans tussen de bescherming van de bevolking
en de noodzaak tot rechtsbescherming. Uiteindelijk overweegt het Hof gelet op de omstandigheden
in de desbetreffende zaak, inachtneming van de dringende noodzaak tot het voorkomen
van terrorisme, het gedrag van betrokkene, de procedurele waarborgen die zijn toegekend
en de toegepaste periodieke heroverweging van de noodzaak van de maatregel, dat de
opgelegde maatregel niet disproportioneel was en er geen schendig van artikel 2, vierde
protocol van het EVRM heeft plaatsgevonden. Ook in de zaak AFFAIRE M.B. c. FRANCE
van 5 december 202427 kwam het Hof tot het oordeel dat de opgelegde preventieve maatregelen in het kader
van terrorismebestrijding niet disproportioneel waren en er geen schending van artikel
2, vierde protocol van het EVRM had plaatsgevonden. Alhoewel iedere zaak casuïstisch
van aard is, laat deze jurisprudentie zien dat de het uiteindelijk gaat om proportionaliteit
bij de toepassing van een maatregel op grond van de Twbmt, waarbij de balans tussen
de bescherming van de bevolking en de bescherming van rechten van betrokkene in acht
wordt genomen.
Het contactverbod raakt in voorkomende gevallen ook het recht op eerbiediging van
privéleven, familie- en gezinsleven, wanneer dit tot gevolg heeft dat het familie-
of gezinsleven niet meer (op dezelfde wijze) kan worden uitgeoefend dan wel tot een
inmenging op het privéleven leidt. Deze rechten zijn beschermd in respectievelijk
artikel 10 van de Grondwet, artikel 8 van het EVRM en artikel 7 van het Handvest.
Overigens kan dit ook gelden voor de andere bestuurlijke maatregelen. Met name voor
wat betreft het contactverbod geldt dat niet valt uit te sluiten dat dit een inmenging
is in het recht op eerbiediging van het privéleven. De verhouding van het uitreisverbod
tot deze rechten is aan bod gekomen in de memorie van toelichting bij de invoering
van de Twbmt.28
Op grond van artikel 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(VWEU) en artikel 45, eerste lid, van het EU Handvest voor de Grondrechten heeft iedere
burger van de Unie het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen
en er vrij te verblijven. De meldplicht en het uitreisverbod raken dan ook aan het
vrij verkeer van personen. Daarbij geldt overeenkomstig 52, derde lid, van het Handvest
dat voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn
gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er
door genoemd verdrag aan worden toegekend. In de memorie van toelichting bij de invoering
van de Twbmt is hierop nader ingegaan.29
Het opleggen van een verbod om het Schengengebied te verlaten kan eveneens het recht
op vrijheid van beweging raken zoals hierboven bij de meldplicht en het gebiedsverbod
aan de orde kwam. Dit recht omvat meer specifiek het recht het land te verlaten, respectievelijk
het recht zich vrijelijk te verplaatsen. Het opleggen van een uitreisverbod, waarmee
het recht wordt ontzegd het land te verlaten, valt derhalve ook binnen de reikwijdte
van genoemde artikelen. Bij de invoering van de Twbmt is uiteengezet op welke gronden
het kabinet deze beperking van het recht op vrijheid van beweging gerechtvaardigd
acht.30 Deze overwegingen gelden op dezelfde manier voor deze wet. In dit kader kan nog worden
gewezen op de zaak MØRCK JENSEN v. DENMARK van 18 oktober 202231 met betrekking tot de strafbaarstelling van verblijf in terroristisch gebied zonder
toestemming van de politie of een legitiem doel, waarin betrokkene een beroep doet
op artikel 2, vierde protocol van het EVRM. Het Hof oordeelt dat er in die zaak sprake
was van een «fair balance» tussen het publieke belang dat werd gediend en de rechten
van het individu, waardoor er geen schending heeft plaatsgevonden van het EVRM. Ook
bij de toepassing van een uitreisverbod op grond van de wet zal sprake moeten zijn
van een «fair balance».
In artikel 6, 8 en 9 van de Grondwet, artikel 9 en 11 EVRM en artikel 18, 21 en 22
van het IVBPR zijn de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en de vrijheid
van vergadering en vereniging vastgelegd. Ook hier valt niet uit te sluiten dat de
oplegging van een maatregel raakt aan deze vrijheden en rechten, afhankelijk van de
omstandigheden van het geval. Hierop is dan ook nader ingegaan in de memorie van toelichting
bij de invoering van de Twbmt.32
In artikel 1 van de Grondwet, in artikel 26 van het IVBPR, artikel 14 van het EVRM
en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM is het discriminatieverbod vastgelegd.
Zoals bij de invoering van de wet aangegeven geldt dat de toepassingscriteria van
het gebiedsverbod, het contactverbod, de meldplicht en het uitreisverbod neutraal
zijn geformuleerd en dat zij geen onderscheid maken naar persoonskenmerken, zoals
afkomst of geloofsovertuiging. Er wordt dan ook geen direct onderscheid gemaakt op
grond van ras, huidskleur of nationale of etnische afstemming. De voorgestelde maatregel
leidt tevens niet tot indirecte discriminatie. In de memorie van toelichting bij de
invoering van de Twbmt is nader uiteengezet waarom de regering van mening is dat met
het opleggen van een van de vrijheidsbeperkende maatregelen opgenomen in de wet, geen
inbreuk wordt gemaakt op het discriminatieverbod, zoals neergelegd in voornoemde wetten
en verdragen, dan wel waarom geen sprake is van indirecte discriminatie.33
In artikel 6 van het EVRM is het recht op een eerlijk proces vastgelegd. Op de vereisten
die dit meebrengt is eveneens in de memorie van toelichting bij de invoering van de
Twbmt ingegaan.34 Tevens komt dit hierna nog artikel 13 EVRM nader aan bod, waarin het recht op een
effectief rechtsmiddel is vastgelegd.
Ook de vrijheid van meningsuiting zoals vastgelegd in artikel 7, derde lid, van de
Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 van het IVBPR kan een rol spelen. Net als
bij de andere vrijheden geldt dat inperking mogelijk is indien dit bij wet is voorzien,
een legitiem doel dient en noodzakelijk is in een democratische samenleving. In de
memorie van toelichting bij de Wijziging van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding in verband met het verlengen van de werkingsduur is naar aanleiding
van casuïstiek meer uitgebreid uiteengezet hoe de bestuurlijke maatregelen zich verhouden
tot eis van voorzienbaarheid bij wet.35 Ook hier geldt dat er sprake is van een gerechtvaardigde inperking die voorzien is
bij wet is, een legitiem doel dient en noodzakelijk is in een democratische samenleving
vanwege de redenen die ook bij de andere grondrechten aan de orde kwamen. Het wetsvoorstel
beoogt niet om de positie van hulpverleners werkzaam voor een onpartijdige humanitaire
organisatie, journalisten, kunstenaars en artiesten of wetenschappers te raken. Deze
personen vallen namelijk niet onder het criterium uit artikel 2 van de Twbmt wanneer
zij in het kader van hun (creatieve) werkzaamheden, de nieuwsgaring of wetenschappelijk
onderzoek activiteiten uitvoeren, zoals het onderhouden van contact met geradicaliseerde
personen.
Uit het voorgaande volgt dat het opleggen van een bestuurlijke maatregel, zoals de
maatregelen waaraan dit wetsvoorstel een grondslag biedt, aan meerdere grond- en mensenrechten
raakt en een inmenging op deze rechten vormt. Zoals aan bod kwam in paragraaf 3.3.
geldt dat per keer bij het opleggen van iedere maatregel vastgesteld dient te worden
op welke grond- en mensenrechten de maatregel een inmenging vormt en vervolgens dient
afzonderlijk gemotiveerd te worden dat de maatregel noodzakelijk is een democratische
samenleving is gelet op het doel dat daarmee nagestreefd wordt (de nationale veiligheid).
Zoals hierboven aan bod kwam bij PAGERIE v. FRANCE is vereist dat er sprake is van
een balans tussen de bescherming van de bevolking en de noodzaak tot bescherming van
de rechten van betrokkene. Naarmate de inmenging op de grond- en mensenrechten groter
is, worden zwaardere eisen gesteld aan de motivering van een maatregel. Tevens dienen
de specifieke afwegingskaders en motiveringseisen die gelden voor het grond- of mensenrecht
die het betreft in acht worden genomen. In het geval van het verlengen van een maatregel
dienen tevens de totale duur van de opgelegde maatregelen en de actuele feiten en
omstandigheden betrokken te worden.36 Een maatregel wordt ingetrokken zodra deze niet langer noodzakelijk is ter bescherming
van de nationale veiligheid. Daarbij is van belang dat op grond van artikel 13 EVRM
een effectief rechtsmiddel open dient te staan tegen besluiten waarin een bestuurlijke
maatregel zoals voorzien in dit wetsvoorstel wordt opgelegd, gelet op de inmenging
die deze maatregelen maken op de genoemde rechten uit het EVRM. Zoals is toegelicht
in hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting bij de invoering van de Twbmt,37 is afdeling 7.1 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin onder meer wordt bepaald
dat geen beroep tegen een besluit bij de bestuursrechter mogelijk is, dan nadat tegen
dat besluit bezwaar is gemaakt, niet van toepassing op het opleggen, wijzigen, verlengen
of intrekken van een bestuurlijke maatregel. De rechtbank is vervolgens verplicht
om de zaak versneld te behandelen, waarbij de rechtbank onder meer gebruik kan maken
van de in artikel 8:52 van de Awb geboden versnellingsmogelijkheden.
6. Verhouding tot andere nationale regelgeving
In nagenoeg alle gevallen zijn de maatregelen uit de Twbmt opgelegd na een strafrechtelijk
traject, ter afwending van een – aanhoudende of nieuwe – dreiging voor de nationale
veiligheid. De onderzoekers van het WODC stellen dat dit klemmend kan zijn, aangezien
het strafrecht als ultimum remedium wordt gezien. Tegelijkertijd wijzen zij op een
uitspraak van de rechtbank, in lijn met eerdere jurisprudentie, waaruit blijkt dat
oplegging van een Twbmt-maatregel na een strafrechtelijk traject op grond van dezelfde
gedraging niet in strijd is met het una-via beginsel vanwege het verschil in doel.
De maatregelen uit de Twbmt betreffen preventieve bestuurlijke maatregelen met een
ander karakter dan het strafrecht. Ook heeft de Afdeling bestuursrechtspraak al in
2018 overwogen dat een gebiedsverbod in de zin van de Twbmt niet is aan te merken
als een bestraffende sanctie. De onderzoekers van het WODC hebben bovendien geconstateerd
dat het strafrechtelijk instrumentarium niet altijd kan worden toegepast. Er is namelijk
niet altijd sprake van een verdachte, de zogenoemde «ernstige bezwaren» of een strafrechtelijke
veroordeling. Aangezien er de aankomende jaren diverse terrorismeveroordeelden op
vrije voeten komen, kan niet worden uitgesloten dat de maatregelen uit de Twbmt in
het vervolg wederom worden opgelegd na een strafrechtelijk traject. Zoals toegelicht
in paragraaf 2.2 geldt ten aanzien van de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende
maatregel (GVM) dat deze van groot belang is, maar geen sluitend alternatief is voor
de maatregelen in de Twbmt. De onderzoekers zijn niettemin van mening dat dat er omstandigheden
denkbaar zijn dat na de oplegging van een maatregel na een strafrechtelijk traject
strijd kan opleveren met het evenredigheidsbeginsel.38 Zoals al eerder aan bod kwam in deze memorie van toelichting (onder meer paragraaf
3.3. en hoofdstuk 5) geldt dat bij het opleggen van een maatregel altijd de noodzaak
en proportionaliteit (evenredigheid) gemotiveerd dient te worden.
De Twbmt kan worden ingezet in situaties waar het strafrecht (nog) geen handelingsperspectief
(meer) biedt, en is daarmee een belangrijk instrument in het kader van terrorismebestrijding.
Inzet van de Twbmt vindt plaats op basis van een andere wettelijke norm dan een strafrechtelijk
traject. De Twbmt kan dus worden toegepast naast toepassing van het strafrecht.
Ook de Vreemdelingenwet 2000 kent vrijheidsbeperkende maatregelen, voor de doeleinden
opgenomen in die wet. Deze maatregelen zijn bijvoorbeeld bedoeld om vreemdelingen
beschikbaar te houden voor het vertrekproces en kunnen niet vanzelfsprekend als alternatief
voor de Twbmt dienen, waarvan het doel is het beschermen van de nationale veiligheid.
Daar komt bij dat een gebiedsverbod zoals opgenomen in de Twbmt de mogelijkheid biedt
tot handhaving door middel van elektronisch toezicht waarmee de nationale veiligheid
beter kan worden beschermd. De verhouding tussen maatregelen uit het vreemdelingenrecht
en de Twbmt is ook bevestigd door de rechtbank.39
Ten aanzien van de relatie tot de Wet gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering
en terroristische activiteiten en de Wet coördinatie terrorismebestrijding en nationale
veiligheid geldt zoals hierboven al aan bod kwam dat de verwachting is dat de inwerkingtreding
van deze wetten bijdraagt aan het vergroten van de bekendheid van de Twbmt en daarmee
de inzet van de Twbmt.
7. Financiële gevolgen en regeldruk
De wet heeft geen financiële gevolgen voor burgers en bedrijven, uitgezonderd personen
aan wie maatregelen worden opgelegd. De lasten die samenhangen met het opleggen en
uitvoeren van maatregelen uit de wet komen voor rekening de begroting van de betrokken
organisaties. Daarbij is de verwachting dat deze lasten zeer beperkt zullen zijn,
omdat het gaat om een gering aantal personen en de maatregelen tijdelijk van aard
zijn.
De wet brengt geen gevolgen voor regeldruk met zich mee.
Er zijn met het voorstel tot permanentmaking van de wet en het schrappen van een van
de maatregelen geen andere gevolgen dan die niet reeds bij de invoering en de verlenging
van de wet aan bod zijn gekomen.
8. Advies en consultatie
Het wetsvoorstel is van 11 juli 2025 tot en met 22 september 2025 ter consulatie op
internetconsultatie geplaatst. Tevens is het voorstel voor advies aangeboden aan het
Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB),
het College van procureurs-generaal, Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Nederlandse
Vereniging voor Burgerzaken (NVB).
De NOvA geeft ambtelijk aan over dit voorstel geen nieuw advies uit te brengen onder
verwijzing naar de kritiek opgenomen in de eerdere adviezen die zijn uitgebracht bij
de invoering van de Twbmt en de verlenging van de Twbmt en er vanuit gaande dat er
op de permanentmaking na geen aanvullingen komen.
Het College van procureurs-generaal geeft aan dat gezien de geringe wijzigingen ten
opzichte van de Twbmt het College geen aanleiding ziet tot het maken van uitgebreide
op- of aanmerkingen. Wel verzoekt het College de Minister om in de memorie van toelichting
nader toe te lichten hoe de Minister gaat vaststellen dat de bescherming van de nationale
veiligheid noodzaakt tot het nemen van maatregelen. Het College geeft aan dat dit
van belang is om te kunnen bepalen welke informatie de politie en het openbaar ministerie
beschikbaar zouden kunnen stellen aan de Minister, bijvoorbeeld in het kader van de
casusoverleggen ten behoeve van de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische
activiteiten. Daarnaast vraagt het College of de Minister nog andere voorbeelden kan
geven dan een dreigende uitreis ter ondersteuning van terroristische regimes. Tot
slot vraagt het College of de Minister kan aangeven hoe actueel en betrouwbaar de
informatie dient te zijn waaruit blijkt dat er sprake is van gedragingen waarmee een
betrokkene in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning
daarvan en daarmee een gevaar vormen voor de nationale veiligheid.
In reactie hierop kan worden aangegeven dat de NCTV kan aansluiten bij (lokale) casusoverleggen
en het Multidisciplinair Afstemmingsoverleg Resocialisatie. In deze gremia kunnen
door partners die zicht hebben op casussen die in deze gremia worden besproken, zorgen
en concrete signalen die wijzen op terroristische activiteiten naar voren worden gebracht.
Te denken valt aan gedragingen en uitspraken waaruit kan worden geconcludeerd dat
er sprake is van een reële en concrete dreiging, maar waarbij strafrechtelijk optreden
(nog) niet mogelijk is. Zo heeft in een recente casus waarin maatregelen zijn opgelegd,
de betrokkene tijdens detentie uitgesproken «wraak» te willen nemen en daarbij aangegeven
een gevaar voor de «Nederlandse staat» te zullen zijn. De informatie die via deze
gremia wordt gedeeld kan worden betrokken in de mogelijke inzet van de Twbmt. De recente
inwerkingtreding van de Wet coördinatie terrorismebestrijding en nationale veiligheid
(Wet CoTNV) en de Wet gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering en
terroristische activiteiten (Wet PARTA) vormen de basis voor deelname aan deze overlegstructuren.
Het (bestuur van het) Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) geeft aan de
lijn van het kabinet om de wet permanent te maken, te onderschrijven. Dit in verband
met de aanhoudende en veranderende terroristische dreiging. Het NGB geeft bovendien
aan zich te kunnen vinden in het vervallen van artikel 6, al ziet het NGB in het feit
dat een bepaling in de praktijk niet is toegepast, geen gegronde reden om deze vervolgens
te laten vervallen. De NGB had graag gezien dat tijdens de voorbereiding van deze
wijziging aansluiting was gezocht bij de burgemeesters in plaats van bij de «veiligheidspartners»
die immers niet gaan over een burgemeesters- of collegebevoegdheid, zoals het afwijzen
of intrekken van subsidies en vergunningen.
In reactie hierop kan worden aangegeven dat daar waar in het vervolg sprake is van
een mogelijke wijziging van burgemeesters- of collegebevoegdheden, dit zal worden
besproken in het overleg dat gemeenten en de NCTV voeren over de lokale aanpak van
radicalisering, extremisme en terrorisme.
De Raad voor de rechtspraak heeft aangegeven dat het wetsvoorstel geen aanleiding
geeft tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. Naar verwachting leidt het wetsvoorstel
niet tot substantiële werklastgevolgen voor de Rechtspraak. Daarbij geeft de Raad
aan dat indien het wetsvoorstel op belangrijke onderdelen wordt gewijzigd of indien
uit nadere uitvoeringsregelgeving belangrijke werklastgevolgen voortvloeien, de Raad
graag in de gelegenheid wordt gesteld daarover aanvullend te adviseren.
Het ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies omdat het geen
gevolgen voor de regeldruk heeft.
Via internetconsultatie zijn er 23 reacties ontvangen waarvan 16 openbaar. Alle reacties
zijn van personen, dat wil zeggen, er zijn geen reacties van organisaties binnengekomen
via internetconsulatie. Alle reacties hebben de strekking tegen het wetsvoorstel te
zijn, al dan niet met opgave van redenen.
In een aantal reacties wordt aangegeven dat het wetsvoorstel een inperking is van
het recht op demonstratie. Alhoewel niet kan worden uitgesloten dat een aantal van
de reacties beoogd hebben een reactie te verzenden ten aanzien van het in dezelfde
periode geconsulteerde «Wetsvoorstel strafbaarstelling verheerlijken van terrorisme
en openbare steunbetuiging aan terroristische organisaties», zal hier worden ingegaan
op de verhouding van het voorstel tot het demonstratierecht en de vrijheid van meningsuiting.
Ook wordt in meerdere reacties ingegaan op wat terrorisme is.
De bestuurlijke maatregelen die in de Twbmt zijn opgenomen kunnen worden opgelegd
aan een persoon indien dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale
veiligheid, indien die persoon op grond van zijn gedragingen in verband kan worden
gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. Een dergelijke
maatregel is altijd tijdelijk en niet langer dat strikt noodzakelijk is voor de bescherming
van de nationale veiligheid. Het deelnemen aan een demonstratie is geen gedraging
op grond waarvan iemand in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten
of de ondersteuning daarvan. Bij een aantal reacties wordt in dat verband de vraag
opgeworpen hoe terrorisme kan worden gedefinieerd. In het meest recente Dreigingsbeeld
Terrorisme Nederland wordt de volgende definitie aangehouden: «Onder terrorisme wordt verstaan het uit ideologische motieven (voorbereiden van het)
plegen van op mensenlevens gericht geweld, of het veroorzaken van maatschappij-ontwrichtende
schade, met als doel (een deel van) de bevolking ernstige vrees aan te jagen, maatschappelijke
veranderingen te bewerkstelligen en/of politieke besluitvorming te beïnvloeden.»
In reacties wordt de zorg uitgesproken dat geweldloze demonstraties, meningsuitingen
en andere zaken waarin burgers hun ongenoegen of wensen uitdragen aanleiding zijn
om burgers in hun vrijheden te beperken, te straffen of anderszins monddood te maken.
Zoals hierboven opgemerkt is er in die gevallen geen sprake van gedragingen op grond
waarvan iemand in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten en de
ondersteuning daarvan en een noodzaak tot het opleggen van bestuurlijke maatregelen
ter bescherming van de nationale veiligheid. Zoals opgemerkt bij de invoering van
de Twmbt moet nationale veiligheid in elk geval worden onderscheiden van de openbare
orde. De maatregelen in de Twbmt hebben geen betrekking op de openbare orde. Zoals
ook aangegeven bij de invoering van de Twbmt kan als richtsnoer artikel 83a van het
Wetboek van Strafrecht worden aangehouden, waarin onder terroristisch oogmerk wordt
verstaan «het oogmerk om (een deel van) de bevolking ernstige vrees aan te jagen, dan wel een
overheid of internationale organisatie wederrechtelijk te dwingen iets te doen, niet
te doen of te dulden, dan wel de fundamentele politieke, constitutionele, economische
of sociale structuren van een land of een internationale organisatie ernstig te ontwrichten
of te vernietigen.» Bij ondersteuning van terroristische activiteiten moet gedacht worden aan het behulpzaam
zijn bij het verrichten van terroristische activiteiten door een ander of het verschaffen
van gelegenheid, middelen of inlichtingen tot het verrichten van terroristische activiteiten
door een ander.
Ook wordt de zorg uitgesproken dat de bevoegdheden die de Minister heeft op basis
van deze wet kunnen leiden tot vrijheidsbeperkingen die niet proportioneel zijn, waarbij
de maatregelen die voor deze beperkingen zorgen telkens verlengd kunnen worden.
In reactie hierop kan worden aangegeven dat het opleggen van maatregelen na zorgvuldige
afweging plaatsvindt en de lat voor motivering hoog ligt. Er kan dan ook niet lichtvaardig
of zonder gedegen motivering een maatregel worden opgelegd. Een maatregel dient te
worden ingetrokken indien deze niet langer noodzakelijk is. Een verlenging van een
maatregel kan weliswaar mogelijk zijn, maar vereist een zelfstandige motivering. Zoals
toegelicht bij de invoering van de Twbmt geldt verlenging van een opgelegde maatregel
uitdrukkelijk geen automatisme is. Ten aanzien van de motivering van de (onderdelen
van) de bestuurlijke maatregel, met inbegrip van de duur ervan, gelden bij een verlenging
dezelfde vereisten als bij het initiële besluit tot oplegging. De periode dat een
vrijheidsbeperkende maatregel reeds loopt dient daarbij in het kader van de proportionaliteit
te worden meegewogen. Ook de rechtsbescherming is van hetzelfde niveau; tegen ieder
besluit tot verlenging staat dan ook dezelfde mogelijkheid tot beroep bij de bestuursrechter
open.40
Naar aanleiding van bovengenoemde reacties is de memorie van toelichting op onderdelen
aangevuld.
II. Artikelsgewijze toelichting
Artikel I, onderdeel A (wijziging artikel 1)
De voorgestelde wijziging is technisch van aard en brengt de verwijzing in artikel
1 naar de Schengengrenscode in overeenstemming met de in aanwijzing 3.42 geactualiseerde
wijze waarop wordt verwezen naar bindende EU-rechtshandelingen. Uit die aanwijzing
en de bijbehorende toelichting volgt dat bij verwijzing naar bindende EU-rechtshandelingen
vermelding van de vindplaats in het Publicatieblad van de Europese Unie (PbEU) alleen
plaatsvindt indien daar een bijzondere reden voor is. Om die reden wordt voorgesteld
de verwijzing naar het PbEU te schrappen.
Artikel I, onderdeel B (vervallen paragraaf 3 en artikel 6)
Met bijgaande wijziging vervalt §3. De afwijzing van aanvragen en intrekking van beschikkingen,
en het daarin opgenomen artikel 6. Dit onderdeel is toegelicht in paragraaf 4.2.2
van deze toelichting.
Artikel I, onderdeel C (wijziging artikel 7)
Met bijgaande wijziging vervalt het tweede lid van artikel 7 waarin is geregeld dat
voordat een besluit op grond van artikel 6 wordt genomen of voordat het ontwerp van
een dergelijk te nemen besluit ter inzage wordt gelegd overeenkomstig artikel 3:11
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het betreffende bestuursorgaan eerst overlegt
met de Minister van JenV. Met het vervallen van artikel 6, is dit artikellid overbodig
geworden. In het derde lid vervalt de verwijzing naar het tweede lid. Tevens wordt
het derde lid vernummerd naar het tweede lid.
Artikel I, onderdeel D (vervallen artikelen 9 tot en met 11)
De artikelen 9 tot en met 11 zijn uitgewerkt en kunnen daarom vervallen.
Artikel I, onderdeel E (nieuw artikel 12)
Met het nieuwe artikel 12 wordt vastgelegd dat uiterlijk 1 maart 2032 (vijf jaar na
de datum waarop de Twbmt van rechtswege vervalt) een verslag aan Staten-Generaal wordt
gezonden inzake de doeltreffendheid en effecten van de wet in de praktijk. Dit onderdeel
is nader toegelicht in paragraaf 4.2.3.
Artikel I, onderdeel F (wijziging artikel 13)
Met deze wijziging vervalt de in het tweede lid opgenomen horizonbepaling, op basis
waarvan de Twbmt met ingang van 1 maart 2027 vervalt. Daarmee wordt de Twbmt permanent
gemaakt.
Artikel I, onderdeel G (vervallen artikelen 14 en 15)
De artikelen 14 en 15 zijn uitgewerkt en kunnen daarom vervallen.
Artikel I, onderdeel H (nieuw artikel 16)
Het vervallen van de in artikel 13, tweede lid, opgenomen horizonbepaling ontneemt
het tijdelijke karakter van de Twbmt. Om die reden is tevens aanpassing van de in
artikel 16 opgenomen citeertitel van de wet vereist naar «Wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding».
Artikel II tot en met IV. Wijzigingen andere wetten
De voorgestelde wijzingen zijn technisch van aard. De artikelen wijzigen bijlage 1
van de Algemene wet bestuursrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Wet coördinatie
terrorismebestrijding en nationale veiligheid door de in die wetten opgenomen verwijzingen
naar de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding aan te passen
naar de Wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding.
Artikel V. Samenloop voorstel Wet op de Nederlandse identiteitskaart
Bij koninklijke boodschap van 24 oktober 2024 is het wetsvoorstel ingediend houdende
regels in verband met de uitgifte van de Nederlandse identiteitskaart (Wet op de Nederlandse
identiteitskaart) (Kamerstukken 36 644). In dit wetsvoorstel is een verwijzing naar de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen
terrorismebestrijding opgenomen. Vanwege de wijziging van de citeertitel is aanpassing
van deze verwijzing in de artikelen 12, 13 en 30 van die wet nodig.
Artikel VI. Inwerkingtreding
Deze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het
Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Vanwege de in artikel 13, tweede lid, van de
Twbmt opgenomen horizonbepaling vervalt die wet met ingang van 1 maart 2027. Om die
reden heeft onderhavig voorstel spoed en kan niet aangesloten worden vaste verandermomenten
en de minimuminvoeringstermijn zoals opgenomen in aanwijzing 4.17 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel
Ondertekenaars
D.M. van Weel, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.