Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 12 november 2025 en het nader rapport d.d. 18 maart 2026, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris en Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 28 mei 2025, no. 2025001210,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
bovenvermeld voorstel van wet rechtstreeks aan de Minister van Justitie en Veiligheid
en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid te doen komen. Dit advies, gedateerd
13 november 2025, nr. W16.25.00126/II, bieden wij U hierbij aan.

Het voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
aanleiding gegeven tot het maken van een aantal opmerkingen. De Afdeling adviseert
daarmee rekening te houden voordat het voorstel wordt ingediend bij de Tweede Kamer
der Staten-Generaal. In het navolgende gaan wij graag in op de opmerkingen van de
Afdeling.

Bij Kabinetsmissive van 28 mei 2025, no.2025001210, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris Rechtsbescherming in overeenstemming met de Minister van Justitie
en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt de wijziging van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (eerste aanvullingswet
nieuw Wetboek van Strafvordering), met memorie van toelichting.

Samenvatting

De modernisering van het Wetboek van Strafvordering is een bijzondere en omvangrijke
wetgevingsoperatie. De vaststellingswetten zijn inmiddels door de Tweede Kamer aangenomen
en zijn in behandeling bij de Eerste Kamer. De eerste aanvullingswet is binnen het
moderniseringstraject een belangrijke volgende stap. De eerste aanvullingswet omvat
wijzigingen die onderling zeer verschillen qua thematiek, omvang en gevolgen. De verschillende
onderwerpen zijn niettemin stuk voor stuk belangrijke bouwstenen, die tezamen kunnen
bijdragen aan een goed functionerend strafproces.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het van belang is dat de
verschillende onderdelen niet alleen zelfstandig, maar ook in onderlinge samenhang
en in het licht van het hele Wetboek worden bezien. Dit kan bijdragen aan een completer
beeld van het toekomstige Nederlandse strafproces. Daarom maakt de Afdeling enkele
opmerkingen over de relatie van de onderdelen in de eerste aanvullingswet tot de doelstellingen
van de moderniseringsoperatie, over de uitvoerbaarheid en digitalisering en over de
veranderende rolverdeling van actoren binnen het strafproces.

Daarnaast maakt de Afdeling advisering in diverse deeladviezen specifieke opmerkingen
over de deelonderwerpen van de eerste aanvullingswet. Belangrijke adviespunten in
deze adviezen zijn de volgende.

In het deeladvies over de strafvorderlijke gegevensverwerking constateert de Afdeling
dat de modernisering van het Wetboek van Strafvordering niet gepaard gaat met een
integrale herziening van het bestaande stelsel. Er is gekozen voor een gefaseerde
aanpak waarbij stapsgewijs elementen van dit stelsel worden aangepakt. Door deze gefaseerde
aanpak ontbreekt een integraal beeld van de strafvorderlijke gegevensverwerking en
een kritische doordenking van het stelsel. Dit wringt gelet op de (fundamentele) vragen
die voorliggen over de balans die moet worden gevonden tussen de opsporing en vervolging
van strafbare feiten en de bescherming van het privéleven en persoonsgegevens.

De Afdeling adviseert daarom met klem om alsnog dit stelsel te doordenken. Naast dit
algemene punt maakt de Afdeling opmerkingen over de bewaartermijn voor inbeslaggenomen
(digitale) gegevens en de verdere verwerking van inbeslaggenomen (digitale) gegevens
en biometrische gegevens.

In het deeladvies over procesafspraken merkt de Afdeling op dat procesafspraken een
nieuwe figuur in het Wetboek van Strafvordering zijn. Hoewel procesafspraken in de
praktijk al voorkomen, is het van belang dat de wetgever bij de wettelijke verankering
van de procesafspraken toelicht hoe deze figuur past bij het doel en de uitgangspunten
van het strafproces en wat dit betekent voor de rolverdeling tussen de verschillende
actoren in het strafproces. Daarnaast maakt de Afdeling opmerkingen over de reikwijdte
van de regeling en over de procedure die wordt voorgesteld.

In het deeladvies over de buitengerechtelijke afdoening heeft de Afdeling begrip voor
de wens om meer zaken met een strafbeschikking af te doen met het oog op een efficiënte
en effectieve afdoening van strafzaken. Een voorwaarde daarvoor is dat bij de procedures
voor het opleggen en omzetten van strafbeschikkingen voldoende waarborgen in acht
worden gehouden.

Dat betekent onder meer dat het recht op informatie en het recht op (kosteloze) rechtsbijstand
voldoende gewaarborgd moeten zijn en dat de rechter voldoende ruimte moet hebben om
het opleggen en omzetten van (voorwaardelijke) strafbeschikkingen te toetsen.

Daarnaast maakt de Afdeling enkele opmerkingen over de verhouding tussen buitengerechtelijke
afdoeningen en procesafspraken, en over het voorwaardelijke sepot en over de transactie.

Advies

INHOUDSOPGAVE

blz.

 
 
 

Algemeen deel

4

 
 
 

1.

Inhoud en achtergrond

4

2.

Overkoepelende opmerkingen

5

 
 
 

Bijzonder deel

12

 
 
 

A.

Strafvorderlijke gegevensverwerking

12

1.

Inleiding en inhoud

12

2.

Constitutioneel kader

13

3.

Integrale herziening stelsel strafvorderlijke gegevensverwerking

16

4.

Bewaartermijn inbeslaggenomen (digitale) gegevens

21

5.

Verdere verwerking inbeslaggenomen (digitale) gegevens

24

6.

Biometrische gegevens

27

7.

Delegatie

30

 
 
 

B.

Procesafspraken

31

1.

Inleiding

31

2.

Inhoud regeling procesafspraken

32

3.

Doel en uitgangspunten Wetboek van Strafvordering

34

4.

Procesafspraken in de tussenliggende jaren

37

5.

Reikwijdte regeling

38

6.

Procedure

41

 
 
 

C.

Buitengerechtelijke afdoening

48

1.

Inhoud en achtergrond

48

2.

Verhouding tussen verschillende vromen van buitengerechtelijke afdoening

49

3.

Strafbeschikking

53

4.

Voorwaardelijke sepot

55

5.

Transactie

56

 
 
 

D.

(Bijzondere) voorwaarden en toezicht op de naleving daarvan

58

1.

Inleiding

58

2.

Inhoud van het voorstel

58

3.

Algemene opmerking over de toelichting

59

4.

De bijzondere voorwaarden

60

5.

Voorwaardelijke gratie

65

6.

De strafonderbreking

66

 
 
 

E.

Strafvordering op zee en in de lucht

67

1.

Inhoud en achtergrond

67

2.

Bekendheid van de regeling

68

3.

Meld- en registratieplichten

69

4.

Verhouding tot andere bijzondere regelingen

71

 
 
 

F.

Overige opmerkingen

71

1.

Inleiding

71

2.

Onderzoek met betrekking tot het lichaam

72

3.

Deskundigenregeling

73

4.

Vormgeving van het vernietigen van gegevens als strafrechtelijke Maatregel

75

5.

Het bewaren van sporendragers

76

6.

Heimelijke bevoegdheid tot het inloggen met rechtmatig verkregen gegevens

77

ALGEMEEN DEEL

1. Inhoud en achtergrond

De modernisering van het Wetboek van Strafvordering (Sv) is een bijzondere en omvangrijke
wetgevingsoperatie. Op 1 april 2025 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de eerste
en tweede vaststellingswet van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Daarmee is de
basis gelegd voor een modernisering van de regels voor de opsporing, vervolging en
berechting van strafbare feiten. Het huidige Wetboek van Strafvordering is namelijk
verouderd en door de vele wijzigingen onoverzichtelijk geworden. Door de moderniseringsoperatie
wordt het wetboek inhoudelijk bij de tijd gebracht en toegankelijker ingedeeld en
vormgegeven.

De eerste aanvullingswet brengt met betrekking tot een aantal onderwerpen wijzigingen
aan in de eerste vaststellingwet. Het gaat dan om de volgende grotere onderwerpen:

– Procesafspraken

– Strafvorderlijke gegevensverwerking

– Onderzoek met betrekking tot het lichaam

– Buitengerechtelijke afdoening

– Deskundigenregeling

– Strafvordering op zee en in de lucht

– De (bijzondere) voorwaarden en het toezicht op de naleving daarvan

– Het vernietigen van gegevens als strafrechtelijke maatregel

Naast deze relatief grote onderwerpen wordt met de eerste aanvullingswet ook een viertal
kleinere onderwerpen aangepast of geregeld:

– Het artikel met betrekking tot het strafvorderlijk legaliteitsbeginsel in verband
met de doorwerking van het internationaal recht

– Het bewaren van sporendragers

– De heimelijke bevoegdheid tot het inloggen met rechtmatig verkregen gegevens op een
elders aanwezig geautomatiseerd werk

– Het verstrekken van niet-strafbare gegevens na inbeslagneming

Daarnaast zijn enkele recente wijzigingen in het huidige Wetboek van Strafvordering
omgezet in het nieuwe wetboek en zijn enkele omissies in de eerste vaststellingswet
hersteld. Verder worden wijzigingen aangebracht in het Wetboek van Strafrecht (Sr)
en in de Gratiewet die samenhangen met de wijzigingen die met de eerste aanvullingswet
in het nieuwe Wetboek van Strafvordering worden aangebracht.

Leeswijzer

Het advies over de eerste aanvullingswet is opgedeeld in een algemeen deel en een
bijzonder deel met diverse deeladviezen. In punt 2 van het algemeen deel worden overkoepelende
opmerkingen gemaakt over de doelstellingen van de moderniseringsoperatie, de uitvoerbaarheid
en digitalisering en de veranderende rolverdeling van actoren binnen het strafproces.
De deeladviezen in het bijzonder deel betreffen de onderwerpen strafvorderlijke gegevensverwerking
(Deeladvies A), de procesafspraken (Deeladvies B), de buitengerechtelijke afdoening
(Deeladvies C), de (bijzondere) voorwaarden en het toezicht op de naleving daarvan
(Deeladvies D), en strafvordering op zee en in de lucht (Deeladvies E). In Deeladvies
F zijn opmerkingen samengebracht over de overige onderwerpen die in de eerste aanvullingswet
worden geregeld.

2. Overkoepelende opmerkingen

In de advisering over de vaststellingswetten heeft de Afdeling de wenselijkheid van
de modernisering van het Wetboek van Strafvordering onderschreven. De eerste aanvullingswet
is binnen het moderniseringstraject een belangrijke volgende stap. Deze wet omvat
wijzigingen die onderling zeer verschillen qua thematiek, omvang en gevolgen. De verschillende
onderwerpen zijn niettemin stuk voor stuk belangrijke bouwstenen, die tezamen kunnen
bijdragen aan een goed functionerend strafproces.

De Afdeling merkt op dat het van belang is dat de verschillende onderwerpen niet alleen
zelfstandig, maar ook in onderlinge samenhang en in het licht van het hele Wetboek
worden bezien. Dit kan bijdragen aan een vollediger en coherenter beeld van het toekomstige
Nederlandse strafproces. Daarom maakt de Afdelingen enkele opmerkingen over de relatie
van deze onderdelen tot de doelstellingen van de moderniseringsoperatie, over de uitvoerbaarheid
en digitalisering, en over de veranderende rolverdeling van actoren binnen het strafproces.

a. Doelstelling van de verschillende onderdelen

In de advisering over de eerste vaststellingswet heeft de Afdeling aandacht gevraagd
voor de doelstellingen van de moderniseringsoperatie. Duidelijkheid hierover is van
belang om te kunnen beoordelen of de voorgestelde bepalingen in het licht van de daarmee
beoogde doelen adequaat zijn. Het expliciteren van de doelstellingen is bovendien
een voorwaarde voor een zinvolle toetsing van onder meer de effectiviteit en proportionaliteit
van de specifieke voorstellen.

In de toelichting bij de eerste vaststellingswet worden de volgende doelen genoemd:1

a. het voorzien in een wetboek dat systematisch van opzet is, het toepasselijke recht
weerspiegelt, een logische indeling kent en inzichtelijk is voor de burger;

b. vereenvoudiging van het voorbereidend onderzoek en de regeling van de opsporingsbevoegdheden;

c. een duidelijke regeling van de bevoegdheden en procespositie van de verschillende
deelnemers aan het strafproces;

d. facilitering van een digitaal strafproces;

e. stroomlijning van procedures in het vooronderzoek en de berechting, waarbij zoveel
mogelijk wordt bijgedragen aan een reductie van administratieve lasten;

f. stimuleren van een voortvarende procesgang en het zoveel mogelijk afronden van het
onderzoek vóór de inhoudelijke behandeling op de zitting, waarbij wordt gestreefd
naar een verkorting van de doorlooptijden.

In de toelichting op de eerste aanvullingswet wordt geen aandacht besteed aan de verhouding
van de verschillende onderdelen van de eerste aanvullingswet tot deze doelen. De onderdelen
«de (bijzondere) voorwaarden en het toezicht op de naleving daarvan» en «het vernietigen
van gegevens als strafrechtelijke maatregel» lijken de systematische opzet en de logische
indeling van het wetboek als doel te hebben. Bij andere onderdelen is echter niet
op voorhand duidelijk welke doelen met de wijzigingen worden gediend (zie ook Deeladvies
B Strafvorderlijke gegevenswerking, punt 3b en Deeladvies C Procesafspraken, punt
3).

Een verduidelijking van welke doelen beoogd worden is van belang, mede met het oog
op de evaluatie die vijf jaar na inwerkingtreding van het nieuwe wetboek zal plaatsvinden.2 Als de nieuwe regeling voor procesafspraken bijvoorbeeld tot doel heeft om een duidelijke
regeling van de bevoegdheden en procespositie van verschillende deelnemers aan het
strafproces te realiseren (het hierboven onder b. genoemde doel), dan moet de evaluatie
zich richten op het verloop van het proces en of dit voor de procesdeelnemers voldoende
duidelijk is. Als deze regeling bedoeld is om een voortvarende procesgang te stimuleren
(hierboven genoemd onder f.), dan ligt het voor de hand dat doorlooptijden geëvalueerd
worden.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op hoe de verschillende onderdelen
van de eerste aanvullingswet aansluiten bij de doelstellingen die voor de modernisering
van het nieuwe wetboek zijn geformuleerd.

Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in het algemeen deel van de
memorie van toelichting een paragraaf op te nemen waarin wordt uiteengezet welke doelstellingen
van het nieuwe wetboek met de in de eerste aanvullingswet opgenomen onderwerpen worden
nagestreefd (paragraaf 11).

b. Uitvoerbaarheid en digitalisering

Voor het behalen van de doelen van de modernisering van het nieuwe wetboek is het
belangrijk dat burgers en professionals in de praktijk met het nieuwe wetboek uit
de voeten kunnen. Bij de totstandkoming van de eerste aanvullingswet is veelvuldig
contact geweest met de organisaties in de strafrechtketen. De Afdeling spreekt haar
waardering uit voor de wijze waarop de ketenpartners betrokken zijn geweest bij de
totstandkoming van het nieuwe wetboek. Deze betrokkenheid draagt bij aan een breed
draagvlak voor de voorstellen en daarmee ook aan een betere uitvoerbaarheid.

Betrokkenheid van de strafrechtketen ontslaat de regering echter niet van de plicht
voldoende inzicht te bieden in de uitvoerbaarheid van de voorstellen. De Afdeling
merkt op dat de toelichting op de uitvoeringsconsequenties van de eerste aanvullingswet
summier is. De Afdeling vraagt daarom aandacht voor een meer concrete inschatting
van de uitvoerbaarheid van de voorstellen, inclusief de gevolgen van het wetsvoorstel
voor de personeelscapaciteit bij uitvoeringsinstanties en de digitalisering van het
strafproces.

i. Implementatie

Voor een effectieve uitvoering is een zorgvuldige implementatie een voorwaarde. Bij
de beschrijving van de implementatiewerkzaamheden wordt verwezen naar de toelichting
op de eerste vaststellingswet en naar de voortgangsrapportages waarmee het parlement
periodiek wordt geïnformeerd. Een aantal onderdelen van de eerste aanvullingswet heeft
betrekking op specifieke actoren binnen strafvordering, zoals forensisch artsen, verpleegkundigen
en physician assistants (zie het onderdeel «onderzoek aan het lichaam») en kapiteins
van schepen, gezagvoerders van luchtvaartuigen en commandanten van militaire schepen
(zie Deeladvies E Strafvordering op zee en in de lucht, punt 2). Dergelijke doelgroepen
hebben niet dagelijks met strafvordering te maken en zijn niet altijd tot bijscholing
op dit terrein verplicht. De bedoelde toelichting en voortgangsrapportages geven echter
geen informatie over hoe deze specifieke doelgroepen geïnformeerd gaan worden over
het nieuwe wetboek. Dit terwijl doelgerichte communicatie een essentiële voorwaarde
is voor (een goede voorbereiding van) een succesvolle implementatie.

Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling in de toelichting te verduidelijken hoe
specifieke doelgroepen bij de implementatie van het wetsvoorstel worden meegenomen.

Naar aanleiding van dit adviespunt van de Afdeling om in de toelichting meer aandacht
te besteden aan de wijze waarop doelgroepen die niet dagelijks gebruikmaken van hun
strafvorderlijke bevoegdheden over de wijzigingen van het nieuwe Wetboek van Strafvordering
worden geïnformeerd, is de toelichting aangevuld (zie de paragrafen 8.3 en 15.1).

ii. Structurele uitvoeringsconsequenties

Uit de beschrijving van de structurele uitvoeringsconsequenties en de financiële gevolgen
blijkt dat de regering «per saldo geen of hooguit zeer beperkte» structurele werklasteffecten
van de eerste aanvullingswet verwacht.3 In de toelichting wordt weinig concrete informatie verschaft om deze conclusie te
staven. Bij een aantal onderdelen wordt zonder nadere toelichting gesteld dat de wijzigingen
geen uitvoeringsconsequenties hebben, terwijl het niet altijd evident is dat dit het
geval zal zijn. Bij een aantal andere onderdelen worden de uitvoeringsconsequenties
geduid in algemene termen van werklastverzwaring of -verlichting, maar wordt dit niet
gekwantificeerd in bijvoorbeeld een inschatting van het extra aantal zaken of fte’s
dat met de wijziging is gemoeid. Voor enkele meer ingrijpende wijzigingen, zoals de
procesafspraken of de buitengerechtelijke afdoening, kan volgens de toelichting geen
enkele indicatie worden gegeven.4

Sommige wijzigingen zullen waarschijnlijk leiden tot een verschuiving van de werklast
naar actoren die al met aanzienlijke capaciteitsproblemen te maken hebben. De Afdeling
vraagt in het bijzonder aandacht voor verschuivingen met gevolgen voor de capaciteit
van de digitale opsporing en de rechter-commissaris. De toelichting veronderstelt
dat de eerste aanvullingswet «per saldo» voor de hele strafrechtketen niet tot extra
belasting zal leiden. Niettemin is het van belang dat in de toelichting aandacht wordt
besteed aan de vraag welke organisaties binnen de strafrechtketen of welke actoren
extra belast worden en welke maatregelen worden getroffen om te zorgen dat zij hiervoor
voldoende capaciteit hebben.

De Afdeling adviseert in de toelichting meer inzicht te geven in de structurele uitvoeringsconsequenties
van de verschillende onderdelen van de eerste aanvullingswet.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling om in de toelichting meer inzicht te
geven in de structurele uitvoeringsconsequenties van de verschillende onderdelen van
de eerste aanvullingswet, is de toelichting aangevuld (zie paragraaf 15.2). De regering
streeft ernaar om in de memorie van toelichting bij de invoeringswet het voorlopige
totaalbeeld van de structurele uitvoeringsconsequenties weer te geven. In reactie
op de specifieke opmerking van de Afdeling over werklastgevolgen van het vaker inschakelen
van de rechter-commissaris bij digitale opsporingsbevoegdheden wordt opgemerkt dat
deze gevolgen zijn ingegeven door codificatie van jurisprudentie en derhalve niet
worden veroorzaakt door het nieuwe wetboek. Naar aanleiding van die ontwikkelingen
is – buiten het kader van het nieuwe wetboek – voorzien in financiering voor de aanstelling
van extra rechter-commissarissen. In paragraaf 4 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting wordt daaraan nader aandacht besteed. Voor de werklastgevolgen van
deze regeling voor opsporingsinstanties en het openbaar ministerie geldt dat deze
nog worden onderzocht, zie verder paragraaf 15.2.

iii. Digitalisering

In de toelichting wordt verder geen aandacht besteed aan de gevolgen van de eerste
aanvullingswet voor de digitalisering van het strafproces. De afgelopen jaren zijn
de digitale voorzieningen bij verschillende uitvoeringsorganisaties in de (straf)rechtspleging
kwetsbaar gebleken. Een belangrijke voorwaarde voor een succesvolle invoering van
het nieuwe wetboek is dat de digitale voorzieningen op orde zijn. Dit geldt in het
bijzonder voor het onderdeel «strafvorderlijke gegevensverwerking» in de eerste aanvullingswet.
Op dit terrein blijkt het complex en moeilijk werkbaar om juridische eisen aan de
verwerking van gegevens op een adequate wijze door te vertalen naar de digitale systemen
(zie Deeladvies A Strafvorderlijke gegevens, punt 3b en 3c). Het is daarom noodzakelijk
dat in de toelichting op de eerste aanvullingswet aandacht wordt besteed aan de gevolgen
van het wetsvoorstel voor de digitalisering van het strafproces.

De Afdeling adviseert in de toelichting op toereikende wijze in te gaan op de gevolgen
van het wetsvoorstel voor de digitalisering van het strafproces.

Naar aanleiding van dit onderdeel van het advies van de Raad van State is in de uitvoeringsparagraaf
(paragraaf 15) ingegaan op de digitalisering van het strafproces. Daarbij zijn in
de paragraaf over de strafvorderlijke gegevensverwerking in het algemeen deel van
de toelichting (paragraaf 4) de redenen toegelicht voor de bescheiden omvang van de
voorgestelde regeling van de strafvorderlijke gegevensverwerking. Een van deze redenen
is dat op het gebied van de strafvorderlijke gegevensverwerking omwille van de tijdige
en verantwoorde invoering van het nieuwe wetboek geen digitaliseringsopgave wordt
verlangd van de ketenpartners.

c. De veranderende verhouding tussen actoren in het strafproces

Verschillende onderdelen van de eerste aanvullingswet houden nauw verband met de veranderende
verhoudingen tussen actoren in het strafproces. In het wetboek van 1926 stond de rechter
centraal. Onder meer de opkomst van de buitengerechtelijke afdoening en de afschaffing
van het gerechtelijk vooronderzoek hebben geleid tot een (verdere) terugtred van de
rechter. De officier van justitie heeft daarentegen een grote rol gekregen binnen
het strafproces.

In de toelichting bij de eerste vaststellingswet zijn deze ontwikkelingen in algemene
zin beschreven en is uitgelegd hoe deze ontwikkelingen hun beslag hebben gekregen
in het nieuwe Wetboek.5 Deze veranderende rolverdeling tussen rechter en officier van justitie, met een steeds
zelfstandiger en omvangrijker rol voor het openbaar ministerie, wordt doorgezet en
versterkt in de eerste aanvullingswet. In de toelichting bij de eerste aanvullingswet
wordt echter onvoldoende ingegaan op deze fundamentele verschuiving. In het bijzonder
bij voorstellen inzake de opsporing en de afdoening schiet de toelichting in dit opzicht
tekort.

i. Opsporing

De onderdelen «strafvorderlijke gegevensverwerking», «onderzoek met betrekking tot
het lichaam» en «de deskundigenregeling» hebben voornamelijk betrekking op de opsporingsfase.
Binnen het Nederlandse strafproces geldt als uitgangspunt dat de officier van justitie
het opsporingsonderzoek leidt en daarvoor verantwoordelijk is. De inzet van bepaalde
bevoegdheden is enkel mogelijk als de officier van justitie daarvoor een bevel geeft.
Voor de inzet van bevoegdheden die een vergaande inbreuk maken op grondrechten, wordt
een machtiging van de rechter-commissaris vereist.

Vooral bij de inzet van digitale opsporingsmethoden speelt de vraag wanneer een voorafgaande
machtiging door de rechter-commissaris noodzakelijk is. Bij onderzoek aan een telefoon
of computer wordt immers al gauw een indringend beeld van het persoonlijk leven van
de eigenaar gekregen. De Europese jurisprudentie vereist in dat geval een vorm van
onafhankelijk toezicht.

Binnen de huidige rolverdeling in het Nederlandse strafproces komt deze taak dan te
liggen bij de rechter-commissaris (Zie Deeladvies A Strafvorderlijke gegevensverwerking,
punt 3b). Deze taakverzwaring van de rechter-commissaris hangt samen met de noodzaak
om de inzet van bepaalde, meer ingrijpende, opsporingsbevoegdheden te onderwerpen
aan rechterlijke controle, door de rechter-commissaris.

In het advies over de eerste vaststellingswet heeft de Afdeling al haar zorg uitgesproken
over het beslag dat wordt gelegd op de capaciteit van de rechter-commissaris. Digitale
opsporingsmethoden zullen in de toekomst immers steeds meer worden ingezet, waarmee
het beroep op de rechter-commissaris enkel zal toenemen.

De Afdeling adviseert in het algemeen deel van de toelichting in te gaan op hoe wijzigingen
in de eerste aanvullingswet passen bij de veranderende verhouding tussen actoren in
de opsporingsfase van het strafproces, in het bijzonder die tussen officier van justitie
en rechter-commissaris.

Aan dit advies van de Afdeling is opvolging gegeven door hierop in te gaan in de paragraaf
over de strafvorderlijke gegevensverwerking in het algemeen deel van de memorie van
toelichting (paragraaf 4). Dat vaker een beroep op de rechter-commissaris wordt gedaan
noopt tot een vergroting van de capaciteit van de Rechtspraak, maar leidt niet tot
een andere rolverdeling tussen de officier van justitie en de rechter-commissaris,
zo is toegelicht.

ii. Afdoening

Bij de onderdelen «procesafspraken» en «buitengerechtelijke afdoening» in de eerste
aanvullingswet krijgt de officier van justitie meer mogelijkheden om in een vroegtijdig
stadium afspraken met de verdediging te maken en om zaken zelf af te doen. Hoewel
deze tendens eerder is ingezet, wordt in de toelichting weinig aandacht besteed aan
het fundamentele karakter van deze nieuwe wijzigingen (zie Deeladvies B Procesafspraken,
punt 3 en Deeladvies C Buitengerechtelijke afdoening, punt 2a).

Om tot een snelle en efficiënte afdoening van strafzaken te komen, worden concessies
gedaan aan waarheidsvinding en de rechtsbescherming. De efficiëntieslag wordt bij
procesafspraken vooral bereikt doordat onderzoekshandelingen in het vooronderzoek
en in het stadium van de berechting achterwege blijven. Bij de buitengerechtelijke
afdoening wordt gehoopt een efficiëntieslag te maken door zaken niet meer ter berechting
aan de rechter voor te leggen. De vraag is of de efficiencyvoordelen die nagestreefd
worden verenigbaar zijn met zorgvuldige strafvordering, waarin een gelijke behandeling
van verdachten voldoende verzekerd is en de onafhankelijke rechter de rechtsbescherming
kan bieden die de verdachte en het slachtoffer toekomt.

Ten aanzien van de positie van de verdachte heeft de Afdeling in het advies over de
eerste vaststellingswet aandacht gevraagd voor een aantal randvoorwaarden voor de
verwezenlijking van de verdedigingsrechten, zoals het recht op informatie en het recht
op (gefinancierde) rechtsbijstand. Daarbij heeft de Afdeling ook gewezen op de positie
van kwetsbare verdachten met een beperkt denk- en doenvermogen.

Bij de voorstellen in de eerste aanvullingswet over procesafspraken en buitengerechtelijke
afdoening beschouwt de Afdeling het dan ook als een belangrijke waarborg dat het recht
op (kosteloze) rechtsbijstand beter wordt vastgelegd met de eerste aanvullingswet
zelf en met de Wet versterking rechtsbijstand in het strafproces.

Daarbij is het uiteraard van groot belang dat deze rechten in de praktijk voldoende
gestalte krijgen, bijvoorbeeld door toegankelijk en duidelijk met verdachten over
het procesverloop en hun rechten te communiceren. Bij de voorwaardelijke strafbeschikking
is het in het bijzonder van belang dat de verdachte erop wordt geattendeerd dat deze
strafbeschikking kan worden omgezet naar een onvoorwaardelijke strafbeschikking als
de verdachte zich niet aan de daarin gestelde voorwaarden houdt en welke rechtspositie
de verdachte in die procedure heeft. Verder dient de verdachte te worden geattendeerd
op de mogelijkheid dat de straf die in de strafbeschikking is opgelegd, later kan
worden omgezet in een vrijheidsstraf.

Ook voor de positie van het slachtoffer hebben de ontwikkelingen op het terrein van
procesafspraken en de buitengerechtelijke afdoening gevolgen. Het is daarbij belangrijk
te onderkennen dat niet alle slachtoffers hetzelfde belangrijk vinden. Sommige slachtoffers
willen dat een zaak snel wordt afgedaan, ongeacht of de officier van justitie een
zaak afdoet dan wel de rechter de zaak beoordeelt. Andere slachtoffers vinden het
juist belangrijk om hun verhaal in het openbaar aan een rechter te kunnen vertellen.
De officier van justitie zal bij de vervolgingsbeslissing en het maken van procesafspraken
rekening moeten houden met de wensen van het betreffende slachtoffer.

De Afdeling benadrukt dat het voor het uitoefenen van slachtofferrechten essentieel
is dat slachtoffers adequaat geïnformeerd worden over het verloop van de strafprocedure.6 Bij de procesafspraken en de buitengerechtelijke afdoening rust hierbij een bijzondere
verantwoordelijkheid op het openbaar ministerie. Onderzoek laat zien dat de praktijk
bij sepotbeslissingen en strafbeschikkingen op dit punt nog te wensen overlaat.7 In het nader rapport bij de eerste vaststellingwet heeft de Minister diverse verbetermaatregelen
uiteengezet, die ten tijde van het onderhavige advies over de eerste aanvullingswet
nog in uitvoering zijn.8

Wanneer de officier van justitie kiest voor een buitengerechtelijke afdoening, heeft
het slachtoffer verschillende manieren om hiertegen op te komen. Het slachtoffer kan
beklag instellen tegen de beslissing om de verdachte niet te vervolgen (bij een voorwaardelijk
sepot of een transactie) of om de zaak door middel van een strafbeschikking te vervolgen.9 Bij de toetsing van een hoge transactie en de procesafspraken kan een slachtoffer
gehoord worden.10 De rechter kan de belangen van het slachtoffer vervolgens meewegen bij de beoordeling
van de afspraken die de officier van justitie en de verdachte hebben gemaakt. De Afdeling
ziet deze rechterlijke toetsing als een belangrijke waarborg om te zorgen voor een
passende afdoening van de strafzaak, waarmee ook recht wordt gedaan aan de belangen
van het slachtoffer.

De Afdeling adviseert in het algemeen deel van de toelichting in te gaan op hoe wijzigingen
in de eerste aanvullingswet passen bij de veranderende verhoudingen tussen actoren
in de afdoeningsfase van het strafproces. Daarbij vraagt zij in het bijzonder aandacht
voor de positie van de (kwetsbare) verdachte en het slachtoffer.

Naar aanleiding van dit advies is in het algemeen deel van de memorie van toelichting
paragraaf 3.1 aangevuld en een nieuwe paragraaf 6.4 opgenomen, waarin nader wordt
toegelicht hoe de verschillende modaliteiten van (buiten)gerechtelijke afdoening –
de strafbeschikking, het voorwaardelijk sepot, de transactie en procesafspraken –
zich tot elkaar verhouden. Hiermee wordt tevens tegemoet gekomen aan de in de literatuur
geuite behoefte aan een meer samenhangende visie op de betekenis en functie die toekomt
aan de verschillende vormen van buitengerechtelijke en verkorte afdoening (vgl. J.H.
Crijns, «De pendule van de buitengerechtelijke en verkorte afdoening in strafzaken.
Van consensualiteit naar eenzijdige schuldvaststelling en terug», Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht & Handhaving, 2025, nr. 3, p. 134–136; N.G.H. Verschaeren, «De strafbeschikking in beweging: van
dagvaarden tenzij, naar de strafbeschikking tenzij?», Nederlands Tijdschrift voor Strafrecht, 2025, p. 15). In de nieuwe paragraaf wordt ook aandacht besteed aan de positie van
de verdachte en die van het slachtoffer. Daarbij wordt in het bijzonder ingegaan op
de wettelijke waarborgen voor een zorgvuldige toepassing van buitengerechtelijke afdoeningen,
die in dit wetsvoorstel worden versterkt.

Naar aanleiding van de veronderstelling van de Afdeling dat concessies worden gedaan
aan de waarheidsvinding en de rechtsbescherming om tot een snelle en efficiënte afdoening
te komen, wordt het volgende opgemerkt. De aanpassing van de regeling van buitengerechtelijke
afdoening en de introductie van een regeling van procesafspraken hebben een bredere
doelstelling dan alleen het bijdragen aan de stroomlijning van procedures en het terugdringen
van doorlooptijden (zie paragraaf 11 van de memorie van toelichting). Zo wordt daarmee
ook een logisch ingedeelde en inzichtelijke regeling nagestreefd waarin per afdoeningsvorm
de toepassingsvoorwaarden en de procespositie van de verschillende actoren duidelijk
worden vastgelegd. Vanuit de gedachte van «rechtswaarborgen op maat» zijn de waarborgen
rondom waarheidsvinding en rechtsbescherming bij iedere specifieke afdoeningswijze
toegesneden op de belangen die voor de verdachte en het slachtoffer op het spel staan.
Daarbij is betrokkenheid van dan wel toegang tot de onafhankelijke en onpartijdige
rechter bij alle afdoeningsvormen gewaarborgd, in overeenstemming met het in artikel 6
EVRM neergelegde recht op een eerlijk proces (zie paragraaf 12.4 van de memorie van
toelichting). Tegen deze achtergrond wordt geen afbreuk gedaan aan het centrale belang
dat strafvordering steeds op zorgvuldige wijze plaatsheeft. Tot slot wordt opgemerkt
dat bij de implementatie van het nieuwe wetboek rekening wordt gehouden met de positie
van de (kwetsbare) verdachte met een beperkt denk- en doenvermogen, bijvoorbeeld door
de ontwikkeling van voorlichtingsmateriaal (zie paragraaf 15.1 van de memorie van
toelichting).

BIJZONDER DEEL

A. Strafvorderlijke gegevensverwerking

1. Inleiding en inhoud

In de eerste aanvullingswet zijn een aantal voorstellen opgenomen die betrekking hebben
op de strafvorderlijke gegevensverwerking. De voorstellen zijn tweeledig: ten eerste
worden bepalingen uit het huidige wetboek overgeheveld naar het nieuwe wetboek, ten
tweede wordt in nieuwe bepalingen een nadere normering voorgesteld.

De voorgestelde bepalingen hebben met name betrekking op het bewaren en verder verwerken
(of: hergebruiken) van gegevens. Het gaat dan om (persoons)gegevens die in een opsporingsonderzoek
zijn verkregen en die voor een ander opsporingsonderzoek of ander doel op grond van
de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) of de Wet politiegegevens (Wpg)
worden verwerkt. Deze bepalingen bevatten tevens regels met betrekking tot de uiterlijke
termijnen waarbinnen de gegevens mogen worden bewaard. Voor de vormgeving van deze
bepalingen is met name gekeken naar Europese jurisprudentie.11 Naast deze algemene regeling bevat het voorstel een aanpassing van de regels inzake
het gebruik van biometrische gegevens, onderzoek aan DNA-gegevens en het raadplegen
van gegevens die met Automatic Number Plate Recognition (ANPR) worden verkregen.

Leeswijzer

In het navolgende schetst de Afdeling onder punt 2 eerst het constitutioneel kader
dat van toepassing is op strafvorderlijke gegevensverwerking. In het licht van dit
constitutioneel kader maakt zij in de daarop volgende punten een aantal opmerkingen.
In punt 3 gaat ze in op het ontbreken van een integraal overzicht van de regels voor
strafvorderlijke gegevensverwerking en de belangrijke gezichtspunten die moeten worden
afgewogen. Daarna gaat zij onder punt 4 in op de voorgestelde regeling voor bewaartermijnen
en onder punt 5 op de verdere verwerking van gegevens. Tot slot gaat de Afdeling in
punt 6 in op de voorgestelde wijziging met betrekking tot de regeling voor het gebruik
van biometrische gegevens en in punt 7 op de delegatiebepalingen.

2. Constitutioneel kader

a. Grondwet, EVRM en Handvest

Van de overheid wordt verwacht dat zij actief optreedt om criminaliteit te voorkomen,
te onderzoeken, op te sporen en te vervolgen. De rechtsstaat is gediend bij een effectieve
opsporing en vervolging ter bescherming van de rechten en vrijheden van burgers. Onderdeel
van een effectieve opsporing en vervolging is de verwerking van persoonsgegevens.
Ten aanzien daarvan geldt dat het binnen de democratische rechtsstaat van belang is
dat het privéleven en persoonsgegevens worden beschermd zodat burgers zich – binnen
de kaders van de wet – vrij kunnen bewegen zonder inmenging van of surveillance door
de overheid.

De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is volgens de wetgever een essentiële
voorwaarde voor een menswaardig bestaan en is om die reden opgenomen in artikel 10
van de Grondwet. Dit neemt niet weg dat het mogelijk is om beperkingen te stellen
aan dit grondrecht, zoals wordt gedaan met de verwerking van persoonsgegevens in het
kader van strafvordering. Niet alleen de aard van de gegevens is voor de beperking
van betekenis, maar ook het gebruik ervan. De Grondwet schrijft voor dat in geval
sprake is van beperkingen van dit grondrecht de wet regels moet stellen ten aanzien
van het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens ter bescherming van de persoonlijke
levenssfeer.12

Voor beperkingen op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer moet, in elk geval
op hoofdlijnen, een belangenafweging plaatsvinden in het licht van de Grondwet. In
het strafrecht geldt daarbij dat de grondrechten van burgers door de inzet van strafvorderlijke
bevoegdheden enerzijds worden beschermd en anderzijds daardoor kunnen worden beperkt.
De belangrijkste bestanddelen van de regeling – met inbegrip van de belangrijkste
waarborgen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer – moeten zo veel mogelijk
op het niveau van de wet worden geregeld. Daarbij geldt dat naarmate de inbreuk op
de persoonlijke levenssfeer ernstiger is, de beperking ook specifieker moet zijn vastgelegd
in de wet.

In dit verband rust een belangrijke verantwoordelijkheid op de wetgever.13 De wetgever moet beoordelen of de beperking van grondrechten van burgers binnen de
grenzen blijft die de Grondwet stelt en of deze beperkingen voldoen aan materiële
vereisten.14 Voor de invulling daarvan kan de wetgever aansluiten bij de materiële vereisten van
noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit, die ook uitdrukkelijk zijn
vervat in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest).15 Deze vereisten, en de uitwerking daarvan in de rechtspraak, kunnen in de Grondwet
worden ingelezen. De verantwoordelijkheid van de wetgever om een zorgvuldige afweging
te maken, geldt in het bijzonder bij het gebruik van (nieuwe) technologieën, waarmee
een steeds grotere inbreuk op de privésfeer kan worden gemaakt.16

Ook bij het EVRM en het EU-Handvest geldt dat de bescherming niet absoluut is. Beperkingen
zijn toegestaan als aan een aantal criteria wordt voldaan. In algemene zin moet een
beperking ten eerste bij wet zijn voorzien, zodat willekeurig overheidshandelen wordt
voorkomen. Ook gelden de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit.17 Tot slot is van belang dat beperkingen een legitiem doel dienen (EVRM) of dat sprake
is van een (door de Unie) erkende doelstelling van algemeen belang, of dat de beperking
de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen dient, zoals de voorkoming,
opsporing en vervolging van strafbare feiten.18

b. Richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging

De bescherming van persoonsgegevens binnen het strafproces is in de EU-richtlijn gegevensbescherming
opsporing en vervolging (hierna: de richtlijn) verder uitgewerkt.19 De richtlijn is van toepassing op de gegevensverwerking door bevoegde autoriteiten
(zoals de politie of het OM) met het oog op het voorkomen, onderzoeken, opsporen en
vervolgen van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen.20 In de richtlijn wordt expliciet beoogd tegemoet te komen aan het belang van gegevensverwerking
door de bevoegde autoriteiten en tegelijkertijd een hoge mate van gegevensbescherming
te waarborgen.21

In het algemeen bepaalt de richtlijn dat persoonsgegevens rechtmatig en eerlijk moeten
worden verwerkt en voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en legitieme doeleinden
worden verzameld. Persoonsgegevens moeten toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig
in verhouding tot de doelen worden verwerkt. Ook moeten ze juist zijn en zo nodig
worden geactualiseerd.22 Met betrekking tot de in het voorstel geregelde onderdelen is verder van belang dat
passende termijnen moeten worden vastgelegd voor het wissen van persoonsgegevens of
voor een periodieke evaluatie van de noodzaak van de opslag van persoonsgegevens.23

Specifiek van belang voor dit voorstel is het verder verwerken van persoonsgegevens
voor andere doeleinden, zoals het gebruiken van de gegevens in een ander opsporingsonderzoek.
Het verder verwerken kan nodig zijn voor recherchedoeleinden, om inzicht te verwerven
in criminele activiteiten en verbanden te leggen tussen verschillende opgespoorde
strafbare feiten.24 De richtlijn regelt dat deze verwerkingen zijn toegelaten, zolang dit wettelijk is
geregeld en de verwerking noodzakelijk en evenredig is.25

De wettelijke grondslag moet bescherming bieden tegen willekeurig optreden door de
reikwijdte van de verdere verwerking duidelijk en nauwkeurig te omschrijven en duidelijk
te maken in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden verder verwerkt mag worden,
zodat de inmenging tot het (strikt) noodzakelijke wordt beperkt. De eisen die worden
gesteld zijn afhankelijk van de aard en de ernst van deze inmenging: naarmate de inmenging
ernstiger is, moet de wettelijke grondslag nauwkeuriger zijn. Dit sluit aan bij de
eisen die al voortvloeien uit de Grondwet.

Bij de beoordeling van de noodzakelijkheid moet verder rekening worden gehouden met
de verschillen tussen de betrokken doelstellingen van de verwerking. Dat wil zeggen
dat het gegeven dat de verwerking van bepaalde gegevens noodzakelijk is voor de opsporing
niet automatisch betekent dat de verwerking ook noodzakelijk is voor de vervolging.26

Voor zover er bijzondere gegevens worden verwerkt (zoals de voorgestelde verwerking
van biometrische gegevens), dient de verwerking strikt noodzakelijk te zijn en dienen
daarbij passende waarborgen te worden genomen.27 Dit betekent dat de verwerking alleen in een beperkt aantal gevallen noodzakelijk
kan worden geacht. Of het verwerken van bijzondere gegevens strikt noodzakelijk is,
kan alleen worden beoordeeld in het licht van alle relevante factoren zoals de aard
en de ernst van het strafbare feit, de bijzondere omstandigheden van het strafbare
feit zoals de specifieke context waarin dat feit is gepleegd, het mogelijke verband
van dat strafbare feit met andere lopende procedures en de (gerechtelijke) antecedenten
of het persoonlijke profiel van de betrokkene.28

In het navolgende gaat de Afdeling in het licht van dit constitutioneel kader in op
de strafvorderlijke gegevensverwerking.

3. Integrale herziening stelsel strafvorderlijke gegevensverwerking

a. Geen herziening

Het traject voor de modernisering van het Wetboek van Strafvordering is ingezet om
«te komen tot een toekomstbestendig, voor professionals en burgers toegankelijk en
in de praktijk werkbaar wetboek dat voorziet in een evenwichtig stelsel van rechtswaarborgen».29 Beoogd is om het nieuwe wetboek in lijn te brengen met de technologische ontwikkelingen.
Van een modernisering of herziening van het wettelijk kader is echter geen sprake.
Een deel van de bepalingen wordt één op één overgenomen uit het huidige Wetboek van
Strafvordering en slechts op enkele onderdelen vinden aanpassingen plaats.

De technologische ontwikkelingen zorgen ervoor dat de samenleving steeds meer datagedreven
is. Zo heeft bijna iedereen inmiddels een smartphone waarop dagelijks tientallen berichten
binnen komen en worden verstuurd, maar ook foto’s worden opgeslagen en waar betalingen
mee worden verricht. Alleen een smartphone bevat dus al heel veel informatie over
de persoon die het toestel gebruikt en geeft nauwkeurig inzicht in het privéleven
van die persoon.

Die toegenomen gerichtheid op data zorgt voor een grote hoeveelheid informatie voor
opsporingsinstanties. Tegelijkertijd zorgen die grote hoeveelheden data voor (over)belasting
van bijvoorbeeld de politie. Hoe meer gegevens worden verzameld, hoe meer gegevens
moeten worden bekeken, hoe meer capaciteit dit vergt. Dit brengt vragen met zich over
hoe de opsporingsdiensten moeten omgaan met het inzetten van opsporingsbevoegdheden
ten aanzien van die data, maar ook hoe het privéleven van burgers wordt beschermd
tegen een overheid die die gegevens mag verzamelen en gebruiken in een strafprocedure.
Zo kan de vraag worden gesteld hoeveel data de overheid mag verzamelen in het belang
van een strafrechtelijk onderzoek. Een andere vraag is wanneer de noodzaak tot het
verzamelen omslaat in bovenmatige controle van burgers.

Om dergelijke vragen te beantwoorden is ingezet op een nieuw wettelijk kader voor
de verwerking van persoonsgegevens in het politie- en justitiedomein.30 Daarin zouden niet alleen de strafvorderlijke bevoegdheden voor verwerking van gegevens
worden herzien, maar ook de daarmee samenhangende politiële en justitiële gegevensverwerking.
In afwachting van deze herziening is er bij de eerste vaststellingswet voor gekozen
om de bepalingen over strafvorderlijke gegevensverwerking daarin niet op te nemen.
De herziening heeft vooralsnog echter niet plaatsgevonden, omdat hiervoor geen financiële
middelen beschikbaar zijn gesteld en het implementeren van een nieuw wettelijk kader
te veel zou vragen van de veranderkracht van de betrokken organisaties.31 Met de aanvullingswetten worden daarom de op gegevensverwerking betrekking hebbende
onderdelen van het huidige Wetboek van Strafvordering alsnog in het gemoderniseerde
voorstel opgenomen.

b. Ontbreken integraal beeld

In deze eerste aanvullingswet gebeurt het terugplaatsen van de bepalingen over gegevensverwerking
gedeeltelijk.32 Nadruk ligt daarbij onder andere op het integreren van hetgeen voortvloeit uit een
arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) over de verwerking en
verdere verwerking van telecommunicatiegegevens in strafrechtelijke procedures.33 In de tweede aanvullingswet volgt nog een deel waarbij andere, recente Europese jurisprudentie
zal worden verwerkt.34 Ook na de tweede aanvullingswet zullen er naar verwachting nog wijzigingen volgen
naar aanleiding van de uitkomsten van de Commissie-Koops II.35

Door deze gefaseerde aanpak ontbreekt een integraal beeld van de strafvorderlijke
gegevensverwerking en een kritische doordenking van het stelsel. Het ontbreken van
een dergelijke doordenking wringt gelet op de (fundamentele) vragen die voorliggen
over de balans die moet worden gevonden tussen de opsporing en vervolging van strafbare
feiten en de bescherming van het privéleven en persoonsgegevens. Die vragen raken
ook aan het huidige voorstel, maar door het ontbreken van een integraal beeld van
het stelsel van strafvorderlijke gegevensverwerking is het niet goed mogelijk om te
bezien of die balans wordt gevonden. Dit zal ook de parlementaire behandeling van
het wetsvoorstel bemoeilijken.

Een van de onderwerpen waarvoor een integraal beeld van het stelsel van belang is,
betreft de betrokkenheid van de rechter-commissaris bij het inzetten van opsporingsbevoegdheden
voor het verzamelen en verwerken van persoonsgegevens. Ontwikkelingen in de Europese
jurisprudentie tonen dat in steeds meer gevallen een onafhankelijke autoriteit moet
beoordelen of een opsporingsbevoegdheid met betrekking tot persoonsgegevens kan worden
ingezet als voorzienbaar is dat de inbreuk die wordt gemaakt op het privéleven ernstig
of zeer ernstig is. Die onafhankelijke autoriteit kan een rechterlijke instantie zijn,
maar ook een onafhankelijk bestuursorgaan. Het Nederlandse openbaar ministerie is
niet als zodanig aan te merken.36 Om te voldoen aan het op basis van de jurisprudentie vereiste niveau van bescherming
van persoonsgegevens en het recht op privéleven is dus voor meer en meer bevoegdheden
een machtiging van de rechter-commissaris vereist.

Zoals uit de toelichting blijkt, wordt een deel van de Europese jurisprudentie nog
niet verwerkt in de eerste aanvullingswet.37 Of de nu voorgestelde wijzigingen van het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering
later nogmaals zullen worden gewijzigd, vermeldt de toelichting niet. Hoe de ontwikkelingen
zich verhouden tot de ingezette beweging naar voren blijkt evenmin uit de toelichting.
De rechter-commissaris krijgt immers in het gemoderniseerde wetboek een grotere rol
in het vooronderzoek en meer mogelijkheden om regie te voeren.38

De Afdeling wijst in dit verband onder andere op het voorgestelde artikel voor verdere
verwerking van persoonsgegevens voor een ander doel dan waarvoor zij zijn verzameld.39 De verdere verwerking is voor in de wet bepaalde doeleinden mogelijk op bevel van
de officier van justitie. Het gaat bijvoorbeeld om gegevens die zijn verkregen van
een inbeslaggenomen smartphone. In de eerste vaststellingswet zijn de regels voor
het in beslag nemen van smartphones opgenomen40 In het artikel is een driedeling gemaakt gelet op de ingrijpendheid van het onderzoek
naar het privéleven van de persoon. Aan de hand daarvan moet worden beoordeeld of
de bevoegdheid kan worden uitgevoerd door een opsporingsambtenaar, op bevel van de
officier van justitie of dat daartoe een machtiging van de rechter-commissaris is
vereist. Dit artikel voldoet niet meer aan recente uitspraken van het HvJ EU en de
Hoge Raad.41

De Afdeling begrijpt dat de Minister voornemens is om bij de tweede aanvullingswet
wijzigingen in deze en andere bevoegdheden door te voeren. Welk effect dit heeft op
de nu voorgestelde bepalingen, bijvoorbeeld die over verdere verwerking van persoonsgegevens,
is echter niet helder. In het voorgestelde artikel 2.1.20 is voor hergebruik van de
persoonsgegevens van bijvoorbeeld een in een ándere strafzaak inbeslaggenomen smartphone
een bevel van de officier van justitie vereist. Het is onduidelijk hoe dit zich verhoudt
tot de inbreuk die met die verdere verwerking wordt gemaakt op het privéleven van
de betrokkene, nu voor de initiële inbreuk een machtiging van de rechter-commissaris
zal zijn vereist.

Dezelfde kwestie, namelijk welk effect dit heeft op de nu voorgestelde bepalingen,
is ook aan de orde bij de voorgestelde regeling over ANPR-gegevens.42 Met de ANPR-bevoegdheid worden kentekens van voertuigen automatisch herkend en vastgelegd
door middel van een foto van het voertuig en locatie en tijdstip waarop deze gegevens
zijn vastgelegd.43 Door technologische ontwikkelingen worden de ANPR-camera’s steeds gedetailleerder
en zullen personen vaker herkenbaar in beeld zijn.44 Ook is het camera-netwerk stevig uitgebreid ten opzichte van de bij invoering van
dit systeem beoogde 300 camera’s naar inmiddels bijna 1000 camera’s waarmee alle belangrijke
wegen en grote delen van de Randstad (waaronder binnensteden) worden bestreken. Het
is dan ook voorzienbaar dat door deze omvangrijke registratie een grote(re) inbreuk
kan worden gemaakt op het recht op privéleven, doordat systematischer een bepaald
aspect van het privéleven in kaart kan worden gebracht.

De vraag is in hoeverre hieruit volgt dat een onafhankelijke autoriteit (zoals de
rechter-commissaris) moet beoordelen of de bevoegdheid kan worden toegepast als voorzienbaar
is dat een ernstige of zeer ernstige inbreuk wordt gemaakt op het recht op privéleven.45 Of een toets van een rechter-commissaris nodig is, is dus afhankelijk van de omstandigheden
in de specifieke casus. Deze notie ontbreekt echter in de toelichting en zal pas bij
de tweede aanvullingswet aan de orde komen. Daardoor is onduidelijk op welke wijze
de evenredigheid van de ANPR-bevoegdheid is bepaald en of het voornemen bestaat om
het nu voorgestelde artikel straks nogmaals te wijzigen.

c. Privacy by design en default

Het ontbreken van een herziening (punt 3a) heeft ook gevolgen voor de uitvoering:
knelpunten strekken zich ook uit tot het gebruik van IT-systemen. Voor de toekomstbestendigheid
van het stelsel moeten de systemen zijn toegesneden op de opsporing en vervolging
en daarbij voldoen aan de eisen van privacy by design en default. Dat wil zeggen dat
al in de ontwerpfase moet worden nagedacht hoe aan de beginselen van het gegevensbeschermingsrecht
kan worden voldaan en of daar standaardinstellingen voor kunnen worden gebruikt.46

In dat verband moeten afwegingen worden gemaakt over de wijze waarop grote hoeveelheden
gegevens die worden verzameld, bijvoorbeeld door het kopiëren van de inhoud van een
smartphone, worden opgeslagen, verwerkt en kunnen worden getraceerd. Daarbij rijst
bijvoorbeeld de vraag of het mogelijk is die gegevens in verschillende databases onder
te brengen om deze te vergelijken met eerder inbeslaggenomen gegevens ten behoeve
van andere dossiers. En is het dan nog mogelijk die gegevens te vernietigen zodra
een zaak is afgerond en de gegevens niet (meer) relevant zijn?

Dit is des te meer van belang waar het gaat om datagedreven opsporing die zich richt
op het ontdekken van (nieuwe) strafbare feiten, met het oog op interventies ten aanzien
van verdachten en slachtoffers of ter verstoring van de criminele infrastructuur.47 De wetgever zal zich rekenschap moeten geven van een nadere normering van die datagedreven
opsporing en van het verzamelen van (bulk)gegevens. Daarbij speelt ook een rol dat
niet ongericht grote hoeveelheden gegevens moeten worden verzameld, die vervolgens
in verschillende opsporingsdossiers (langdurig) gebruikt kunnen worden. Dit brengt
in zichzelf al risico’s mee. In dit verband zijn toekomstbestendige systemen binnen
de strafrechtsketen een noodzakelijke randvoorwaarde, waarvoor ook de benodigde middelen
voor moeten worden vrijgemaakt. Uit de toelichting blijkt onvoldoende in hoeverre
het op dit moment mogelijk is om daaraan te voldoen.

d. Conclusie

Het voorgaande toont het grote belang dat is gemoeid met een integrale doordenking
van de strafvorderlijke gegevensbescherming. Die doordenking kan zich niet alleen
richten op individuele bevoegdheden en gegevens, maar moet juist zien op het hele
scala van opsporingsbevoegdheden, de gegevens die daarmee worden verzameld en de wijze
waarop die gegevens vervolgens worden gebruikt door het hele strafproces. Kritisch
moet worden bezien of de noodzaak bestaat tot het verzamelen van grote hoeveelheden
gegevens en wanneer die gegevens weer kunnen en moeten worden vernietigd. Daarbij
is het ook van belang om de Wpg en de Wjsg te betrekken, nu de verwerking van gegevens
onder die wetten samenhangt met de gegevensverwerking binnen het Wetboek van Strafvordering.48

De integrale doordenking is ook van belang voor de uitvoerbaarheid van het gemoderniseerde
wetboek. Indien een onafhankelijke autoriteit namelijk in steeds meer gevallen een
machtiging moet verlenen voor het inzetten van bepaalde bevoegdheden, heeft dit verstrekkende
gevolgen. Binnen het huidige systeem is het voorleggen aan de rechter-commissaris
van alle of een groot deel van de verzoeken tot de inzet van opsporingsbevoegdheden
niet werkbaar. Het Nederlandse stelsel is hier niet op gebouwd en de toelichting laat
in het ongewisse of met de voorgestelde modernisering hieraan tegemoet kan worden
gekomen. De rechter-commissaris krijgt in het nieuwe wetboek immers al meer taken
op zijn bord. Op welke manier is er ruimte om ook nog de taken die voortvloeien uit
de jurisprudentie daarin op te nemen?

De Afdeling wijst erop dat het nodig is om verschillende mogelijkheden te doordenken
voor aanpassing van het stelsel om te komen tot een constitutioneel verantwoorde en
uitvoerbare regeling. Zij adviseert dan ook met klem de strafvorderlijke gegevensbescherming
integraal te doordenken. Zij adviseert in de toelichting te verduidelijken hoe de
regering een integraal beeld en beleid zal vormen op dit terrein.

Aan dit advies van de Afdeling is opvolging gegeven door in de paragraaf over de strafvorderlijke
gegevensverwerking in het algemeen deel van de memorie van toelichting (paragraaf
4) in te gaan op de redenen voor de stapsgewijze aanpak van de nadere regeling van
de strafvorderlijke gegevensverwerking. Deze nadere regeling is geen onderdeel van
het wetgevingsprogramma voor het nieuwe wetboek (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, p. 21–26). Zij moet haar vorm krijgen in samenhang met de herziening van de Wet
politiegegevens en Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, van welke herziening
de regering heeft moeten afzien maar die onverminderd noodzakelijk is. Het ligt in
de rede dat deze herziening opnieuw wordt overwogen, waarbij nadrukkelijk rekening
moet worden gehouden met de tijdige en verantwoorde invoering van het nieuwe wetboek.
Verder is in paragraaf 4 van de memorie van toelichting ook gevolg gegeven aan het
advies van de Afdeling om een integraal beeld van de (toekomstige) nadere regeling
van de strafvorderlijke gegevensverwerking te schetsen. Daarbij is ook gewezen op
de instelling van de Commissie normering bulkdata die (onder meer) is gevraagd om
te adviseren over een apart bewaarregime voor de zogeheten forensische kopie. De vereisten
van privacy by design en privacy by default spelen hierbij een rol.

Naast deze algemene opmerking maakt de Afdeling hierna nog een aantal meer specifieke
opmerkingen.

4. Bewaartermijn inbeslaggenomen (digitale) gegevens

a. Inhoud voorgesteld artikel 2.1.18

Voorgesteld artikel 2.1.18 regelt de bewaring en vernietiging van inbeslaggenomen
(digitale) gegevens die niet aan de processtukken worden toegevoegd. Deze gegevens
worden ter beschikking gehouden voor het strafrechtelijk onderzoek en twee maanden
na het eindigen van de zaak vernietigd. Gelet op de verschillende termijnen waarbinnen
een strafzaak eindigt, kan dit betekenen dat de gegevens enkele maanden tot jaren
worden bewaard.

Het artikel is een omzetting van het huidige artikel 126cc Sv, maar bevat een uitbreiding
van de gegevens die voor deze termijn kunnen worden bewaard.49 De huidige regeling gaat over gegevens die onder andere in beslag zijn genomen bij
een aanbieder van telecommunicatiediensten, die zijn verkregen door stelselmatig volgen
of waarnemen met behulp van een technisch hulpmiddel en via een technisch hulpmiddel
vastgelegde vertrouwelijke communicatie. Dit wordt onder meer uitgebreid met gegevens
die tijdens een doorzoeking in beslag zijn genomen en gegevens die zijn verkregen
door stelselmatig onderzoek in digitale gegevensdragers of geautomatiseerde werken,
al dan niet op afstand of na inbeslagneming.

De uitbreiding van het type gegevens dat onder dit bewaarregime valt, is volgens de
toelichting ingegeven door de praktijk.50 Op dit moment geldt namelijk voor een deel van deze gegevens dat ze moeten worden
vernietigd zodra is gebleken dat ze niet meer van belang zijn voor het onderzoek.51 Dit vergt volgens de toelichting veel opsporingscapaciteit, omdat de opsporing uit
grote hoeveelheden gegevens relatief snel moet selecteren welke gegevens zij wil behouden
voor het onderzoek.52

Daarnaast wordt overwogen dat het onwenselijk is alle gegevens te vernietigen als
daardoor vragen van de rechter of verdediging niet meer kunnen worden beantwoord tijdens
de strafzaak. Het gaat daarbij vooral om het vernietigen van de zogenaamde forensische
kopie. De forensische kopie is een exacte kopie die wordt gemaakt van de gegevens
ter voorkoming van wijziging of verlies van die gegevens. Deze forensische kopie wordt
niet gebruikt in het opsporingsonderzoek, zodat het naderhand mogelijk is om aan te
tonen dat data niet zijn gemanipuleerd.

b. Evenredigheid bewaartermijn

Met de in artikel 2.1.18 opgenomen bevoegdheden kunnen grote hoeveelheden gegevens
worden bewaard. Het gaat bijvoorbeeld om de volledige inhoud van mobiele telefoons,
computers en harde schijven. Of om gegevens die via een peilbaken of IMSI catcher
worden verkregen of die bij telecomaanbieders worden gevorderd. Het betreft een grote
variëteit aan gegevens die ook kunnen zien op enorme hoeveelheden gegevens, zoals
verkeers- en locatiegegevens, foto’s, browsergeschiedenis en communicatie.

Die gegevens kunnen veel informatie verschaffen over het privéleven van de betrokkene.
Een groot deel van de gegevens zal daarbij niet relevant zijn voor de strafzaak en
kan bovendien betrekking hebben op mensen die weinig of niets met de zaak te maken
hebben. Ook kan sprake zijn van bijzondere persoonsgegevens die iets zeggen over iemands
ras of etnische afkomst, politieke opvattingen of religieuze of levensbeschouwelijke
overtuigingen.

Alleen al het bewaren van deze gegevens maakt een inbreuk op het recht op eerbiediging
van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens.53 Die inbreuk moet evenredig zijn tot het doel waarvoor de gegevens worden bewaard.
De gegevens kunnen van belang zijn voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten,
maar dit betekent niet dat ze ongelimiteerd mogen worden bewaard. De opslag moet zoveel
mogelijk tot een minimum worden beperkt.54

In de huidige regeling is dit voor een deel van de gegevens ondervangen doordat deze
moeten worden vernietigd zodra duidelijk wordt dat zij niet meer van belang zijn voor
het strafrechtelijk onderzoek.55 De voorgestelde regeling maakt het echter mogelijk gegevens te bewaren totdat de
strafzaak of het opsporingsonderzoek is beëindigd. Dit is alleen evenredig indien
de opslag (strikt)56 noodzakelijk is voor het doel waarvoor de gegevens zijn verzameld. De enkele reden
in de toelichting dat er veel opsporingscapaciteit is gemoeid met het uitzoeken of
de inbeslaggenomen gegevens van enig belang zijn voor het betreffende opsporingsonderzoek,
is hiervoor onvoldoende rechtvaardiging.

Dat wil zeggen, opsporingscapaciteit kan op de korte termijn meewegen in de beoordeling
van de evenredigheid, maar zal op de lange termijn geen rechtvaardiging meer kunnen
vormen. Het is immers van belang dat wordt voldaan aan de eisen die voortvloeien uit
de Grondwet en verdragen. Uit de toelichting blijkt nu onvoldoende hoe de regering
op termijn de schaarste in opsporingscapaciteit zou kunnen ondervangen. Evenmin volgt
uit de toelichting dat andere, minder belastende manieren beschikbaar zijn.57 Wellicht is het voor de opsporingsautoriteiten mogelijk om aan de voorkant selectiever
te zijn bij het verzamelen en in beslag nemen van gegevens. Op die manier hoeven minder
gegevens te worden bewaard, waarmee de inbreuk op grondrechten kan worden beperkt.

Ook wijst de Afdeling op de mogelijkheid van een apart bewaarregime voor de zogenaamde
forensische kopie, zoals ook voorgesteld door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP)
in haar advies.58 Door alleen de forensische kopie gedurende de looptijd van het strafrechtelijk onderzoek
te bewaren – zonder dat deze door de opsporingsdienst kan worden gebruikt – en slechts
de gegevens die van belang zijn voor het onderzoek te selecteren voor gebruik, blijft
de inbreuk op het recht op privéleven en bescherming van persoonsgegevens beperkt.
Een apart bewaarregime voor de forensische kopie zou tevens tegemoetkomen aan de tweede
in de toelichting genoemde reden: dat verdediging en rechtbank op een later moment
in het proces nog om nader onderzoek kunnen vragen. Uit de toelichting blijkt niet
dat en waarom een dergelijk regime niet mogelijk is gebleken.

De Afdeling adviseert in de toelichting dragend te motiveren waarom de voorgestelde
termijn voor het bewaren van gegevens (strikt) noodzakelijk en evenredig is voor alle
in artikel 2.1.18 genoemde opsporingsbevoegdheden. Indien dit niet mogelijk is, adviseert
zij het voorstel aan te passen. Zij adviseert daarbij tevens alternatieven te betrekken
zoals een apart bewaarregime voor de zogenaamde forensische kopie.

Naar aanleiding van dit onderdeel van het advies van de Afdeling is het voorgestelde
artikel 2.1.18 gewijzigd. Met deze wijziging is tot uitdrukking gebracht dat artikel 2.1.18
niet zozeer een verplichting inhoudt maar veeleer een bevoegdheid betreft om gegevens
te bewaren. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moet het evenredigheidsbeginsel
in acht worden genomen hetgeen meebrengt dat gegevens slechts kunnen worden bewaard
voor zover dat evenredig is in relatie tot het opsporingsonderzoek. Deze wijziging
is toegelicht in het artikelsgewijs deel van de memorie van toelichting bij de in
Boek 2 ingevoegde Titel 1.7 over strafvorderlijke gegevensverwerking.

c. Twee maanden na einde zaak

De voorgestelde bewaartermijn loopt tot twee maanden na het einde van de zaak. Van
een geëindigde zaak is onder andere sprake als een onherroepelijke uitspraak is gedaan,
geen verzet tegen een strafbeschikking meer mogelijk is of sprake is van een opsporingsonderzoek
dat naar redelijke verwachting niet tot een zaak zal leiden. De termijn van twee maanden
is overgenomen uit de huidige regeling. Uit de toelichting blijkt echter niet hoe
deze termijn zich verhoudt tot andere regels binnen het proces van strafvordering,
ondanks dat hierover vragen zijn gesteld door verschillende consultatiepartijen.59

Als sprake is van een strafbeschikking, transactie of sepot kan een belanghebbende
beklag indienen (de zogenaamde artikel 12-procedure).60 Het gerechtshof dat het beklag beoordeelt kan vervolgens bevelen dat nader opsporingsonderzoek
wordt gedaan of vervolging wordt ingesteld. Het is denkbaar dat de bewaarde gegevens
in dat geval van belang zijn. De termijn voor het indienen van dat beklag bedraagt
echter drie maanden. Dat betekent dat de betreffende zaakgerelateerde gegevens in
principe zijn vernietigd nog voordat de beklagtermijn is verstreken. De toelichting
gaat niet in op hoe dit zich dit tot elkaar verhoudt.

Nadere toelichting is eveneens wenselijk met betrekking tot de mogelijkheid van het
aanvragen van een herziening. In de eerste aanvullingswet is een regeling opgenomen
voor het bewaren van sporendragers (fysiek bewijsmateriaal). Voor ernstige misdrijven
kan onder omstandigheden worden bepaald dat sporendragers langer worden bewaard, ook
nadat een strafzaak onherroepelijk is afgedaan of een vervolging is gestaakt.61 De termijnen waarbinnen die sporendragers moeten worden bewaard, zullen in een amvb
worden neergelegd. Een van de redenen voor het verlengen van de bewaartermijn van
deze sporendragers is de mogelijkheid voor een herziening van de strafzaak.62 Hoe verhoudt zich dit tot de regeling voor het bewaren van (digitale) gegevens? In
hoeverre zou hier gebruik kunnen worden gemaakt van de zogenaamde forensische kopie?

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verhouding van de in voorgestelde
bewaartermijn van twee maanden na einde zaak in verhouding tot overige in het strafvorderingsproces
opgenomen regelingen en zo nodig het voorstel aan te passen.

Ook naar aanleiding van dit onderdeel van het advies van de Afdeling is artikel 2.1.18
gewijzigd. Om beter aan te sluiten bij de termijn die geldt voor het indienen van
beklag over het niet-opsporen of niet-vervolgen van strafbare feiten is de bewaartermijn
in artikel 2.1.18 verlengd van twee maanden naar vier maanden. Omdat aan de herzieningsprocedure
geen termijn is gebonden, wordt daarin geen aanleiding gezien tot een wijziging van
de bewaartermijn in artikel 2.1.18. Ook deze wijziging is toegelicht in het artikelsgewijs
deel van de memorie van toelichting bij de in Boek 2 ingevoegde Titel 1.7 over strafvorderlijke
gegevensverwerking.

5. Verdere verwerking inbeslaggenomen (digitale) gegevens

a. Inhoud voorgesteld artikel 2.1.20

De gegevens die worden bewaard ten behoeve van gebruik in de strafzaak waarvoor zij
zijn verzameld, kunnen onder omstandigheden ook worden gebruikt voor een ander doel
dan waarvoor zij zijn verzameld.63 Dit betreft het «hergebruik» of «verdere verwerking» van gegevens, zoals het gebruik
van de gegevens in een andere strafzaak. De regels daarvoor zijn opgenomen in voorgesteld
artikel 2.1.20 dat een omzetting van huidig artikel 126dd Sv is.

Op dit moment is hergebruik (of verdere verwerking) toegestaan voor (i) een ander
opsporingsonderzoek of (ii) een verwerking als bedoeld in artikel 10, eerste lid,
onderdelen a en b Wpg.64 In de eerste aanvullingswet worden de mogelijkheden van verdere verwerking anders
ingericht en uitgebreid.65 Voor elke verdere verwerking is een bevel van de officier van justitie nodig waarin
staat aangegeven waarvoor de toestemming wordt verleend.66

In het voorstel wordt een onderverdeling gemaakt op grond van welke opsporingsbevoegdheid
de gegevens zijn verkregen.67 Het gaat ten eerste om gegevens die kort gezegd door de politie zelf zijn verzameld,
bijvoorbeeld doordat een smartphone in beslag is genomen of telefoongesprekken zijn
opgenomen. Die gegevens mogen worden verder worden verwerkt voor (i) een ander opsporingsonderzoek
of (ii) verwerking voor een ander doel op grond van de Wjsg of Wpg.

Ten tweede gaat het om gegevens die zijn verkregen via aanbieders van communicatiediensten.
Het gaat dan bijvoorbeeld om metadata van telefoongesprekken, zoals de locatiegegevens
of belgeschiedenis. Voor die gegevens is verdere verwerking alleen mogelijk voor (i)
ander opsporingsonderzoek naar een strafbaar feit waarop een gevangenisstraf van vier
jaar of meer is gesteld of (ii) een ander doel op grond van de Wjsg of Wpg voor zover
dat betrekking heeft op de voorkoming van ernstige bedreigingen van de openbare veiligheid.
Op deze gegevens is dus een strenger regime van toepassing.

b. Onderscheid naar mate van ernst van de inbreuk

In het constitutioneel kader (zie punt 2 van dit deeladvies) is uiteengezet aan welke
eisen moet worden voldaan voor de verwerking van persoonsgegevens binnen de strafrechtketen.
Deze eisen gelden ook voor de verdere verwerking van gegevens. Van belang daarbij
is dat een ernstige beperking van het recht op bescherming van persoonsgegevens alleen
kan worden gerechtvaardigd door de bestrijding van ernstige criminaliteit.68 Of sprake is van een ernstige beperking is afhankelijk van de vraag in hoeverre met
de gegevens een nauwkeurig beeld van het privéleven van de betrokkene kan worden geven.69

Het in artikel 2.1.20 gemaakte onderscheid lijkt op grond van de toelichting te zijn
ingegeven door de mate van beperking die wordt gemaakt op de grondrechten van de betrokkenen
en dus afhankelijk te zijn van de vraag of met de gegevens een nauwkeurig beeld kan
ontstaan van een (deel) van het privéleven van betrokkene. Deze gedachte wordt echter
niet weerspiegeld in het artikel. Het artikel maakt immers onderscheid naar de wijze
waarop de gegevens zijn verzameld. Het voorstel regelt dat als gegevens primair door
de politie zijn verzameld het algemene regime voor verdere verwerking geldt. Gegevens
waarover telecomaanbieders beschikken en die vervolgens door de politie zijn verzameld
vallen volgens het voorstel onder het strengere regime.

De bevoegdheid waarmee de gegevens zijn verzameld en de wijze waarop ze verder worden
verwerkt, hangt echter niet noodzakelijkerwijs samen met de gevoeligheid of nauwkeurigheid
van de gegevens. Zo vallen onder het algemene regime voor verdere verwerking bijvoorbeeld
ook smartphonegegevens die een zeer nauwkeurig beeld van het privéleven van een betrokkene
kunnen geven. Op een smartphone kunnen namelijk vele foto’s, video’s, chatberichten
en locatiegegevens van een betrokkene staan. Ook voor deze gegevens geldt dat de inbreuk
die wordt gemaakt op de grondrechten van de betrokkenen als ernstig of zelfs zeer
ernstig wordt aangemerkt.70 De verdere verwerking van die gegevens is vervolgens alleen evenredig als dit gebeurt
voor de opsporing en vervolging van ernstige misdrijven.71 Het is onduidelijk waarom het onderscheid naar de wijze van verzameling van gegevens
zo strikt wordt gehanteerd in plaats van de mate van ernst van de inbreuk. De toelichting
gaat hier niet op in.

De Afdeling adviseert, gelet op het constitutionele kader, de bepaling aan te passen
en in de toelichting in te gaan op het onderscheid tussen de wijze van verzameling
en de mate van ernst van de inbreuk.

Op dit onderdeel van het advies van de Afdeling is ingegaan in het artikelsgewijs
deel van de memorie van toelichting bij de in Boek 2 ingevoegde Titel 1.7 over strafvorderlijke
gegevensverwerking. Daar is toegelicht dat een andere wijze van normering van de verdere
verwerking van gegevens het bestek van het wetgevingsprogramma voor het nieuwe wetboek
te buiten gaat en op zijn plaats is als een onderdeel van de (toekomstige) nadere
normering van de strafvorderlijke gegevensverwerking.

c. Afbakening doel van de verdere verwerking

Onder de huidige regeling is verdere verwerking van de gegevens, anders dan voor een
concrete strafzaak, alleen mogelijk voor het verkrijgen van inzicht in de betrokkenheid
van personen bij bepaalde ernstige bedreigingen van de rechtsorde.72 Met het voorstel wordt deze grond uitgebreid zodat het in algemene zin mogelijk is
om de gegevens verder te verwerken voor «ieder ander doel op grond van de Wjsg of
Wpg». Aan de verdere verwerking van gegevens worden dezelfde eisen van noodzakelijkheid
en evenredigheid gesteld als aan de oorspronkelijke verwerking van die gegevens.73 Op basis van het legaliteitsbeginsel en artikel 10 van de Grondwet geldt daarbij
dat de regeling voldoende duidelijk moet voorschrijven onder welke omstandigheden
en voorwaarden deze mag worden toegepast.74

De nu voorgestelde formulering is algemeen en ruim.75 De Afdeling wijst erop dat verwerking voor ieder ander doel op grond van de Wjsg
of Wpg het mogelijk maakt dat de gegevens kunnen worden verwerkt voor andere taken
dan de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Zo kunnen gegevens onder de Wpg
worden verwerkt voor het uitvoeren van de dagelijkse politietaak, zoals het verlenen
van hulp aan hen die deze behoeven76 Deze verwerkingen voor andere doelstellingen van algemeen belang kennen een hiërarchie,
die meeweegt in de evenredigheid.77 De toetsing van de noodzaak en evenredigheid van de verdere verwerking wordt hierbij
volledig overgelaten aan de officier van justitie.

Gelet op de hiervoor aangehaalde eisen merkt de Afdeling op dat de bepaling van artikel 2.1.20,
eerste lid, onder b, onvoldoende specifiek is. Zij adviseert dan ook om de wettelijke
regeling zo vorm te geven dat duidelijk is in welke gevallen verdere verwerking is
toegestaan, zodat ook de evenredigheid geborgd kan worden.78 Gedacht kan worden aan het vastleggen in wetgeving van handvatten zoals de aard en
de ernst van het strafbare feit, de omstandigheden van het strafbare feit, de aard
en gevoeligheid van de gegevens, het mogelijke verband tussen de gegevens en het strafbare
feit en de relevantie daarvan.79 Voor zover er bijzondere gegevens worden verwerkt, zou ook gedacht kunnen worden
aan aanvullende factoren zoals hierna uiteengezet in punt 6b.

De Afdeling adviseert de bepaling zo te formuleren dat duidelijk is in welke gevallen
verdere verwerking is toegestaan.

Ook op dit onderdeel van het advies van de Afdeling is ingegaan in het artikelsgewijs
deel van de memorie van toelichting bij de in Boek 2 ingevoegde Titel 1.7 over strafvorderlijke
gegevensverwerking. Artikel 2.1.20 beoogt niet te voorzien in een grondslag voor de
verdere verwerking, daarin wordt al voorzien in duidelijk en nauwkeurige geformuleerde
grondslagen bij of krachtens de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens. De bepaling beoogt slechts de officier van justitie in positie te brengen
vanwege zijn gezag over de opsporing, zo is toegelicht.

6. Biometrische gegevens

a. Het verder verwerken van biometrische gegevens, artikel 2.6.9

Ter vaststelling van de identiteit van verdachten kunnen vingerafdrukken en gezichtsopnamen
worden afgenomen. Dit geldt voor drie categorieën verdachten. Ten eerste worden (a)
vingerafdrukken en gezichtsopnamen genomen van verdachten van een misdrijf waarop
naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld.
Ten tweede worden er (b) vingerafdrukken genomen bij een verdachte die staande is
gehouden en waar twijfel bestaat over zijn identiteit. Tot slot worden er (c) gezichtsopnamen
en vingerafdrukken genomen als de officier van justitie daartoe beveelt bij twijfel
over de identiteit en de verdachte is aangehouden of wordt verhoord zonder te zijn
aangehouden.80 Het primaire doel van het nemen van vingerafdrukken en gezichtsopnamen is om de identiteit
vast te stellen van de verdachte. Daarvoor worden deze biometrische gegevens opgenomen
in de strafrechtsketendatabank.81

Het voorstel regelt dat deze biometrische gegevens ook verder kunnen worden verwerkt
voor het voorkomen, opsporen, vervolgen en berechten van strafbare feiten en het vaststellen
van de identiteit van lijken.82 Daarvoor worden de vingerafdrukken en gezichtsopnamen ook opgenomen in politiedatabanken.
In de praktijk betekent dit dat op het politiebureau gelaatsfoto’s en vingerafdrukken
worden genomen van verdachten met behulp van een identificatiezuil. Deze foto’s worden
automatisch, gelijktijdig, zowel naar de strafrechtsketendatabank als naar de politiedatabanken
HAVANK en Catch Strafrecht (hierna te noemen Catch) gestuurd.83 HAVANK wordt onder meer gebruikt voor het vergelijken van vingerafdrukken, terwijl
in Catch de gezichtsopnamen worden bewaard ten behoeve van gezichtsherkenning.84

b. Het vereiste van strikte noodzakelijkheid

Zoals in het constitutioneel kader is uiteengezet, kan het verder verwerken van biometrische
gegevens noodzakelijk zijn voor de opsporing en vervolging van andere strafbare feiten.85 Daarvoor geldt dat de verwerking van bijzondere gegevens, waaronder biometrische
gegevens met het oog op de unieke identificatie van een persoon, alleen mogelijk is
als de verwerking strikt noodzakelijk is, geschiedt met inachtneming van passende
waarborgen en dit bij Unierecht of lidstatelijk recht is toegestaan.86

De Afdeling wijst er in dit verband op dat het ongedifferentieerd en op algemene wijze
verzamelen van biometrische gegevens – voor een ander doel dan het primaire doel van
identiteitsvaststelling – onrechtmatig is.87 Niet voor elke verdachte zal de verdere verwerking (strikt) noodzakelijk zijn. Dit
zal moeten worden beoordeeld aan de hand van factoren als de aard en de ernst van
het strafbare feit, de bijzondere omstandigheden van het strafbare feit zoals de specifieke
context waarin dat feit is gepleegd, het mogelijke verband van dat strafbare feit
met andere lopende procedures en de (gerechtelijke) antecedenten of het persoonlijke
profiel van de betrokkene.88

Een dergelijke beoordeling is op dit moment echter niet gebruikelijk. Voor de verdachten
in groep (a) worden altijd gezichtsopnamen en vingerafdrukken genomen. Voor de groepen
(b) en (c) wordt weliswaar een beoordeling gemaakt, maar deze ziet op het primaire
doel van de identiteitsvaststelling, niet op de verdere verwerking van de gegevens.
Voor alle drie de groepen – en in belangrijke mate voor de groepen (b) en (c) – geldt
dat er gevallen zullen zijn waarin de verdere verwerking in HAVANK en Catch niet noodzakelijk
zal zijn. Daarbij neemt de Afdeling mee dat de aard en ernst van de strafbare feiten
van (b) en (c) in beginsel van een andere orde is dan die van de verdachten in groep
(a).

In dit verband merkt de Afdeling op dat de verdere verwerking een ruime omschrijving
van de doeleinden kent. Zoals ook in punt 2 uiteengezet moet de wettelijke grondslag
nauwkeuriger zijn naarmate de inmenging ernstiger is89 Dit klemt temeer vanwege het vereiste van strikte noodzakelijkheid. De voorgestelde
bepaling maakt echter niet duidelijk in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden
de bevoegdheid mag worden toegepast.

Van belang is hierbij dat de bepaling regelt dat gezichtsopnamen en vingerafdrukken
kunnen worden verwerkt. Volgens de regering laat dit ruimte voor een EU-handvestconforme
interpretatie en beoordeling van de noodzakelijkheid van de verdere verwerking van
biometrische gegevens.90Bij de invulling van de beslissingsruimte kunnen en dienen de actoren in het strafproces
– in casu de opsporingsambtenaren – het evenredigheidsbeginsel, en de daaraan gegeven
uitleg door het HvJ EU, in acht te nemen.91

Dit neemt niet weg dat de biometrische gegevens al in de politiedatabanken worden
opgenomen en verder worden verwerkt, zonder dat daar een afzonderlijke beoordeling
aan ten grondslag ligt. Deze gegevens zijn dus op dat moment raadpleegbaar en worden
steeds opnieuw gebruikt. In het voorstel worden echter geen handvatten voor de praktijk
geboden voor het maken van een dergelijke beoordeling. De Afdeling wijst erop dat
de wetgever deze handvatten wel zou kunnen bieden, bijvoorbeeld door in de wet de
hiervoor genoemde relevante factoren op te nemen. Op deze manier zou in de wettelijke
grondslag verhelderd kunnen worden onder welke voorwaarden de bevoegdheid mag worden
toegepast.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de grondslag voor het verder
verwerken van de biometrische gegevens aan te passen. De Afdeling adviseert daarbij
de beoordeling van de strikte noodzakelijkheid te betrekken en te verduidelijken in
welke omstandigheden en onder welke voorwaarden de bevoegdheid tot het verder verwerken
van biometrische gegevens mag worden toegepast.

Het voornemen is om aan dit onderdeel van het advies van de Afdeling opvolging te
geven door in de tweede aanvullingswet artikel 2.6.9 te wijzigen. Door deze wijziging
in de tweede aanvullingswet op te nemen kan deze in samenwerking met de betrokken
ketenpartners worden voorbereid en kan daarover – als onderdeel van de tweede aanvullingswet
– formele consultatie plaatsvinden. Op dit onderwerp is ingegaan in de paragraaf over
de strafvorderlijke gegevensverwerking in het algemeen deel van de memorie van toelichting
(paragraaf 4).

c. Passende waarborgen voor de politiedatabanken

Voor de verwerking van biometrische gegevens zijn ook passende waarborgen vereist.92 Voor de strafrechtsketendatabank zijn waarborgen, bijvoorbeeld in de zin van bewaartermijnen,
opgenomen in het Besluit identiteitsvaststelling verdachten en veroordeelden (Bivv).
Voor de politiedatabank HAVANK geldt dat het Bivv enige regels stelt. Catch-strafrecht
wordt niet nader geregeld. Nu de bewaartermijnen in het Bivv zijn gericht op de strafrechtsketendatabank
is echter onduidelijk welke bewaartermijnen van toepassing zijn. Voor Havank lijkt
te worden aangesloten bij de bewaartermijnen uit het Bivv.93 Voor Catch worden de bewaartermijnen echter niet in het Bivv geregeld. De Afdeling
begrijpt het zo dat deze laatste als politiegegevens onder het regime van de Wpg vallen,
waardoor de bewaartermijnen van de Wpg van toepassing zijn.94

Duidelijke bewaartermijnen zijn van belang zodat helder is wanneer de gegevens moeten
worden vernietigd. Daarmee wordt niet alleen het risico op onrechtmatige toegang beperkt,
maar wordt ook gegarandeerd dat de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer eindig is.95 Het ontbreken van duidelijke bewaartermijnen klemt temeer wanneer verdachten worden
vrijgesproken. Passende bewaartermijnen zijn in dat opzicht afhankelijk van factoren
zoals de aard en ernst van het strafbare feit, de status van verdachte of veroordeelde
en de aanwezigheid van andere waarborgen.96

Verder is niet inzichtelijk in hoeverre andere waarborgen voor de (verdere) verwerking
van de biometrische gegevens worden gehanteerd. In de praktijk worden ook nu al waarborgen
getroffen, zoals de inzet van experts bij de vergelijkingen.97

Deze waarborgen zijn echter niet nader geregeld. De Afdeling merkt op dat het met
het oog op de evenredigheid in de rede ligt passende waarborgen voor de verdere verwerking
van biometrische gegevens nader te regelen.

De Afdeling adviseert de toepasselijke bewaartermijnen en overige waarborgen met betrekking
tot de verdere verwerking van de biometrische gegevens in de politiedatabanken nader
wettelijk te regelen.

Aan dit onderdeel van het advies van de Afdeling is opvolging gegeven door in de paragraaf
over de strafvorderlijke gegevensverwerking in het algemeen deel van de memorie van
toelichting (paragraaf 4) in te gaan op de geldende bewaartermijnen en waarborgen
voor de verdere verwerking van biometrische gegevens en op het voornemen om voorstellen
voor wetgeving te doen wanneer dit noodzakelijk is.

7. Delegatie

Het voorstel bevat de bepaling dat bij of krachtens amvb regels kunnen worden gesteld
over het verwerken van de resultaten van onderzoek aan kleding en meegevoerde voorwerpen,
onderzoek aan en in het lichaam en andere onderzoeken met betrekking tot het lichaam.98 Volgens de toelichting krijgt een aantal van de huidige bepalingen op deze manier
alsnog een grondslag in het nieuwe wetboek, geconcentreerd in één algemene bepaling.99

Het op deze manier regelen van de delegatiebepaling leidt tot een tweetal kanttekeningen.
Ten eerste wijst de Afdeling erop dat de voorgestelde formulering facultatief is en
daarmee ruimte laat om géén regels te formuleren over het verwerken van (persoons)gegevens.100 Dan wordt het onderwerp feitelijk ook niet genormeerd. De Afdeling adviseert in dit
licht de delegatiegrondslag dwingend te formuleren.101

Ten tweede wijst de Afdeling op de noodzaak om het juiste niveau van regelgeving te
gebruiken. Regels omtrent het verwerken van (persoons)gegevens zijn een waarborg en geven in die zin bescherming aan (in dit geval, met
name) verdachten. Met de voorgestelde bepaling is het echter mogelijk om áls regels
worden gesteld, deze door te delegeren naar een ministeriële regeling. Dat is niet
wenselijk voor regels die niet de uitvoering of technische voorschriften betreffen.102

De Afdeling adviseert de bepaling zo vorm te geven dat er regels moeten worden gesteld,
en met betrekking tot dit onderwerp subdelegatie uit te sluiten.

In lijn met het advies van de Afdeling is de delegatiegrondslag in artikel 2.6.5 aangepast
en dwingend geformuleerd. Het advies om subdelegatie uit te sluiten is niet opgevolgd.
Dit wordt nader toegelicht in de paragraaf over de strafvorderlijke gegevensverwerking
in het algemeen deel van de memorie van toelichting (paragraaf 4).

B. Procesafspraken

1. Inleiding

De eerste aanvullingswet bevat een regeling voor het maken van zogenoemde procesafspraken.
Procesafspraken zijn afspraken tussen het openbaar ministerie en de verdachte over
het verloop van een strafprocedure en de afdoening van die zaak. De rechter is niet
betrokken bij het maken van de afspraken en is daar ook niet aan gebonden, maar kan
deze wel betrekken bij de veroordeling en het bepalen van de straf. Doel van de procesafspraken
is een efficiëntere afdoening van complexe strafzaken te bewerkstelligen.

Het huidige Wetboek van Strafvordering kent geen regeling voor het maken van procesafspraken.
Tot nu toe is de invulling van dit instrument overgelaten aan de praktijk. In september
2022 heeft de Hoge Raad aandachtspunten en randvoorwaarden gegeven voor het maken
van procesafspraken onder de huidige wetgeving.103 In 2023 heeft het openbaar ministerie een Aanwijzing over procesafspraken gepubliceerd.104 Deze kaders worden in de praktijk als uitgangspunt gehanteerd bij het maken van procesafspraken.

De Raad voor de rechtspraak (Rvdr), het openbaar ministerie (OM), de Nederlandse Orde
van Advocaten (NOvA) en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) pleiten
ervoor om de rechtspraktijk ook de komende jaren de ruimte te geven om de mogelijkheden
van het instrument van procesafspraken verder te verkennen, best practices te ontwikkelen
en knelpunten te signaleren voordat een en ander wordt neergelegd in een wettelijke
regeling.105 Bij de toepassing van procesafspraken komen echter principiële en praktische vragen
op waarvan het aangewezen is dat de democratisch gelegitimeerde wetgever deze beantwoordt.
Vanuit de Tweede Kamer is dan ook opgeroepen hiervoor een wettelijke regeling te maken
in het nieuwe Wetboek van Strafvordering.106 Met dit voorstel komt de Minister aan die wens tegemoet. De Afdeling onderschrijft
het uitgangspunt dat het aan de wetgever is om kaders te stellen en randvoorwaarden
te verbinden aan de mogelijkheid tot het maken van procesafspraken.

Leeswijzer

In het navolgende schetst de Afdeling allereerst onder punt 2 de inhoud van de regeling
procesafspraken. Onder punt 3 gaat zij vervolgens in op het doel en de uitgangspunten
van het Wetboek van Strafvordering die van belang zijn bij de beoordeling van de voorgestelde
regeling. Onder punt 4 vraagt de Afdeling aandacht voor de wijze waarop de praktijk
de komende jaren moet omgaan met de voorgestelde regeling, die pas in 2029 in werking
zal treden. Vervolgens zet de Afdeling in punt 5 enkele vraagtekens bij de reikwijdte
van de regeling. Tot slot maakt de Afdeling onder punt 6 enkele opmerkingen over de
voorgestelde procedure.

2. Inhoud regeling procesafspraken

Procesafspraken zijn de uitkomst van onderhandelingen tussen het openbaar ministerie
en de verdediging. Ze kunnen onder andere gaan over de inhoud en omvang van de tenlastelegging
en over het al dan niet doen van nader onderzoek. Ook kunnen procesafspraken een voorstel
voor de op te leggen sanctie bevatten.107 Deze afspraken kunnen op ieder moment tijdens het strafproces worden gemaakt: voor
het uitbrengen van de procesinleiding, nadat het onderzoek ter terechtzitting is gestart
en ook in hoger beroep.108 Volgens de toelichting heeft het de voorkeur dat de procesafspraken op een zo vroeg
mogelijk moment in het proces worden gemaakt, zodat zo veel mogelijk winst kan worden
behaald in het besparen van opsporings- en zittingscapaciteit.

De regeling procesafspraken bevat een afbakening van het type zaken waarin procesafspraken
kunnen worden toegelaten. Zaken waarin het jeugdstrafrecht wordt toegepast en zaken
waarin sprake is van verdenking van een ernstig gewelds- of zedenmisdrijf worden van
de regeling uitgesloten.

De procesafspraken gaan over strafbare feiten ter zake waarvan volgens de officier
van justitie buiten redelijke twijfel staat dat de verdachte deze heeft begaan.109 Deze feiten komen op de tenlastelegging en de verdachte kan daarvoor dus worden veroordeeld.
Daarnaast kunnen partijen afspraken maken over strafbare feiten die buiten de tenlastelegging
worden gehouden. Dat betekent dat de verdachte voor die feiten niet kan worden veroordeeld
en daarvoor dus ook geen straf opgelegd kan krijgen. Ook kan de verdachte niet op
een later moment voor deze feiten worden vervolgd.110 Het moet dan gaan om strafbare feiten waarvan volgens de officier van justitie voldoende
aanwijzing van schuld bestaat, maar dit niet buiten redelijke twijfel is. Voor al
deze feiten geldt dat een slachtoffer geen recht heeft om zich te beklagen over het
niet-vervolgen als de procesafspraken door de rechtbank worden toegelaten en een onherroepelijke
uitspraak volgt.111

Het openbaar ministerie en de verdachte kunnen ook procesafspraken maken over de vordering
tot schadevergoeding van de benadeelde partij. De benadeelde partij moet daarmee wel
instemmen.112 Er mogen geen procesafspraken worden gemaakt over de oplegging van de maatregel van
terbeschikkingstelling, het afgeven van een zorgmachtiging, de onttrekking van voorwerpen
aan het verkeer of de vernietiging van ontoegankelijk gemaakte gegevens.113 Andere afspraken, bijvoorbeeld over de manier waarop een straf ten uitvoer zal worden
gelegd of over het teruggeven van een inbeslaggenomen auto, worden geen procesafspraken
genoemd.

De gemaakte afspraken moeten schriftelijk worden vastgelegd en door het openbaar ministerie
en de verdediging worden ondertekend.114 Voor de transparantie moeten hierin ook de andere afspraken worden opgenomen die
geen procesafspraken zijn.

De vastgelegde procesafspraken worden op een zo vroeg mogelijk moment nadat het onderzoek
ter terechtzitting is aangevangen aan de rechtbank voorgelegd. De rechtbank beoordeelt
vervolgens of ze kunnen worden toegelaten.115 Het slachtoffer krijgt de mogelijkheid om een verklaring af te leggen over de toelaatbaarheid
van de procesafspraken. Die verklaring richt zich op de hieronder besproken gronden
d, e en f.116

De rechtbank dient de aan haar voorgelegde procesafspraken aan de volgende criteria
te toetsen.117 De rechtbank beoordeelt of (a) de strafbare feiten niet zijn uitgesloten van de regeling
procesafspraken, (b) de verdachte door een raadsman wordt bijgestaan en vrijwillig
en ondubbelzinnig heeft ingestemd met de gemaakte afspraken, en (c) de verdachte de
tenlastegelegde feiten niet betwist. Voorts beoordeelt de rechtbank of (d) de rechten
van het slachtoffer met de gemaakte procesafspraken niet onevenredig worden beperkt,
bijvoorbeeld doordat bepaalde feiten niet ten laste zijn gelegd. Tot slot beoordeelt
de rechtbank of (e) de inhoud en omvang van de tenlastelegging in verhouding staan
tot de ernst van de zaak en (f) of de eventueel voorgestelde sanctie in verhouding
staat tot de tenlastegelegde feiten. Bij deze beoordeling gaat de rechtbank niet in
op de schuld van de verdachte aan de tenlastegelegde feiten.

Als voldaan is aan alle criteria dan laat de rechtbank de procesafspraken toe.118 De zaak wordt dan voortgezet met inachtneming van die procesafspraken. Dit zal veelal
betekenen dat het onderzoek op de zitting wordt ingekort en dat de verdachte afziet
van het verzoeken om en verrichten van verdere onderzoekshandelingen.

Dat er procesafspraken zijn gemaakt, neemt niet weg dat de rechtbank zelfstandig moet
bekijken of de verdachte schuldig is aan alle tenlastegelegde feiten. De rechter beoordeelt
dus vervolgens of sprake is van een strafbaar feit, of de verdachte dat feit heeft
begaan en welke straf daarvoor moet worden opgelegd. Voor die straf kan de rechter
het voorstel van het openbaar ministerie en de verdediging overnemen, maar hij mag
daar ook van afwijken.119 Als de rechtbank de procesafspraken volgt, dan kunnen het openbaar ministerie en
de verdediging geen hoger beroep meer instellen.120

In feite beoordeelt de rechtbank de procesafspraken dus op twee momenten, waarbij
de eerste beoordeling een voorlopig karakter heeft en is gericht op de toelaatbarheid
van de procesafspraken. Deze beoordeling loopt niet vooruit op de tweede, meer inhoudelijke
beoordeling of de procesafspraken kunnen worden gevolgd bij het beantwoorden van de
bewijsvraag en de vraag of daad en dader strafbaar zijn, en bij de sanctieoplegging.

Als de rechtbank oordeelt dat de procesafspraken niet voldoen aan de toetsingscriteria
en daardoor niet toelaatbaar zijn, dan krijgen het openbaar ministerie en de verdediging
de mogelijkheid om eenmalig aangepaste afspraken voor te leggen.121 Ook heeft de officier van justitie de mogelijkheid om de tenlastelegging te wijzigen.
Feiten die op grond van de procesafspraken niet op de tenlastelegging waren gezet,
kunnen er dan alsnog op worden geplaatst.122 Als de rechtbank de afspraken niet toelaat omdat sprake is van een onevenredige
beperking van de rechten van het slachtoffer of van een onevenredige verhouding van
de tenlastelegging tot de zaak of van de voorgestelde sanctie tot de tenlastelegging
(de eerder genoemde criteria d t/m f), dan nemen de rechters geen deel aan de verdere
berechting. Dit betekent dat nieuwe rechters de rest van de behandeling van de zaak
overnemen.123

3. Doel en uitgangspunten Wetboek van Strafvordering

Het doel van de nieuwe regeling voor procesafspraken lijkt het bewerkstellingen van
een snellere en efficiëntere afdoening van strafzaken te zijn. Om dat doel te bereiken
wordt een voor het Nederlandse strafprocesrecht nieuwe procesvorm geïntroduceerd waarbij
een uitruil plaatsvindt tussen het openbaar ministerie en de verdediging. De verdediging
zegt daarbij toe haar verdedigingsrechten niet uit te oefenen, bijvoorbeeld door af
te zien van het horen van getuigen. De officier van justitie kan toezeggen van verder
onderzoek af te zien, bepaalde feiten niet (verder) te vervolgen of een lagere straf
te eisen. De voorfase van het strafproces kan hierdoor sneller worden afgerond, waardoor
zaken eerder voor de rechter komen. Hierdoor kan in de hele strafrechtketen capaciteit
worden bespaard: het afzien van nader onderzoek of het horen van getuigen ontlast
de politie, het openbaar ministerie en de rechter-commissaris, een kortere behandeling
op zitting ontlast de rechtspraak. Deze werkwijze levert bovendien sneller duidelijkheid
over de uitkomst van de strafzaak op voor verdachten en slachtoffers.

Een snelle en efficiëntie afdoening van strafzaken is belangrijk, maar het maken van
procesafspraken is een fundamentele verschuiving binnen het strafproces. Het is dan
ook wenselijk dat de wetgever inzichtelijk maakt welke plaats en functie procesafspraken
hebben in het gemoderniseerde strafproces en hoe deze regeling zich verhoudt tot essentiële
uitgangspunten daarvan. De centrale doelstelling van strafprocesrecht is het bevorderen
dat de strafwet wordt toegepast op de werkelijk schuldige en voorkomen dat de onschuldige
wordt veroordeeld of zelfs vervolgd wordt124

De eerbiediging van rechten en vrijheden van de verdachte is daarbij van cruciaal
belang. Het is immers onwenselijk als verdachten procesafspraken accepteren voor strafbare
feiten die zij niet hebben gepleegd. Uit de toelichting blijkt niet hoe de regeling
procesafspraken zich tot deze centrale doelstelling verhoudt.

Ook zijn de rolverdeling tussen verschillende actoren binnen het Nederlandse strafproces
en de fundamentele uitgangspunten die hun rol normeren van belang. Op grond van het
opportuniteitsbeginsel bepaalt de officier van justitie op basis van de resultaten
van opsporingsonderzoek of een verdachte zal worden vervolgd en voor welk feit. Als
de officier van justitie besluit dat een rechter zich over de zaak moet buigen, dan
stelt hij daarvoor een tenlastelegging op met de strafbare feiten waarvan de verdachte
wordt verdacht. De rechter is bij het behandelen van een strafzaak gebonden aan die
tenlastelegging op grond van de grondslagleer. De rechter kan een verdachte alleen
vrijspreken of veroordelen voor de strafbare feiten die op de tenlastelegging staan.
Daarbij laat de rechter zich niet uit over de vervolgingsbeslissing van de officier
van justitie.125

Voor het doen van een uitspraak baseert de rechter zich op het procesdossier en het
onderzoek op de terechtzitting. De rechter is volledig vrij in de beoordeling van
de zaak en moet zelfstandig de formele en materiële vragen beantwoorden.126 Ook heeft de rechter een grote mate van vrijheid bij het bepalen van de straf. Hij
is daarbij in beginsel alleen gebonden aan de maximale straffen die in de wet zijn
neergelegd.127 De verdachte heeft in het strafproces de mogelijkheid om nader onderzoek te (laten)
verrichten, bijvoorbeeld door getuigen te bevragen of een deskundigenonderzoek te
laten doen. Hiervoor dient de verdachte onderzoekswensen in bij de officier van justitie
en/of de rechter-commissaris.

De afgelopen decennia zijn deze rollen van strafrechtelijke actoren veranderd, hetgeen
tot uitdrukking komt in het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering. Het strafproces
heeft een sterker contradictoir karakter gekregen, waarbij de officier van justitie
en de verdachte een grotere rol hebben in het bepalen van de inhoud en omvang van
het vooronderzoek. In het nieuwe wetboek komt daarom meer nadruk te liggen op de voorfase
van het strafproces zodat zaken beter voorbereid op zitting komen («de beweging naar
voren»).128 In de fase van berechting wordt de rechter in sterkere mate dan voorheen belast met
regievoering. Volgens de toelichting bij de eerste vaststellingswet is van belang
dat de zittingsrechter het onderzoek op de terechtzitting in samenspraak met het openbaar
ministerie en de verdachte voorbereidt.129

Het maken van procesafspraken voegt een nieuwe dynamiek toe aan de traditionele rolverdeling
binnen het strafproces. Zo krijgt de verdediging de mogelijkheid invloed uit te oefenen
op de vervolgingsbeslissing en strafeis van de officier van justitie. Er kan immers
worden onderhandeld over welke feiten op de tenlastelegging komen en welke sanctie
wordt geëist. De rol van de rechter verandert bij procesafspraken ook. De beoordeling
of procesafspraken kunnen worden toegelaten bevat onder andere een toetsing van de
beslissing van het openbaar ministerie om bepaalde feiten buiten de tenlastelegging
te houden.130 Die beoordeling is volgens de toelichting vergelijkbaar met die van het gerechtshof
in een beklagprocedure en komt daarvoor ook in de plaats.131 Dat de procesafspraken een voorstel voor sanctieoplegging kunnen bevatten, raakt
daarbij aan de straftoemetingsvrijheid van de rechtbank. Weliswaar behoudt de rechter
een eigen verantwoordelijkheid voor de beslissing of iemand kan worden veroordeeld
en welke straf moet worden opgelegd, maar die beslissing wordt nu in zekere mate ingekaderd
door de procesafspraken.

De figuur van procesafspraken heeft hiermee ook gevolgen voor de effectuering van
het recht van de verdachte op een eerlijk proces zoals volgt uit artikel 6 EVRM en
artikel 47 EU-Handvest. In de toelichting wordt daarover opgemerkt dat een zaak door
procesafspraken sneller wordt afgedaan. Daarmee kan tegemoet worden gekomen aan het
uitgangspunt dat berechting binnen een redelijke termijn moet plaatsvinden.132 Het recht op een eerlijk proces omvat echter meer, bijvoorbeeld het recht van de
verdediging om onderzoek à decharge te (laten) verrichten. In ruil voor een lagere
straf kan de verdediging ervoor kiezen hiervan geen gebruik te maken. In de toelichting
wordt slechts beperkt ingegaan op het effect daarvan op de overall fairness van het
strafproces indien procesafspraken worden gemaakt.133 Het vereiste van het recht op een eerlijk proces is ook relevant in die gevallen
waarin uiteindelijk geen overeenstemming kan worden bereikt over de procesafspraken
of de rechter deze niet toelaat. Kan de verdachte dan alsnog in voldoende mate onderzoek
laten verrichten om zijn onschuld aan te tonen?

In aanvulling hierop geldt dat procesafspraken niet in de openheid van de terechtzitting
gemaakt worden. Hierdoor kan bij de samenleving en het slachtoffer het beeld ontstaan
van een officier van justitie en verdachte die zich er makkelijk van afmaken: een
minder bewerkelijke aanpak van een zaak in ruil voor strafkorting. Die strafkorting
voor de verdachte kan op zichzelf ook gevoelens van onrechtvaardigheid opwekken, zoals
in de toelichting overigens ook wordt benoemd.134 De verhouding van de opgelegde straf tot straffen die in vergelijkbare zaken worden
opgelegd, bepaalt in belangrijke mate of de straf als rechtvaardig wordt ervaren.
Daaraan doet niet af dat deze zorgen gedeeltelijk worden ondervangen doordat de procesafspraken
op de terechtzitting moeten worden besproken en door de rechter worden getoetst, waarbij
aandacht moet zijn voor de positie van het slachtoffer.

De Afdeling constateert dat in de toelichting in de kern wordt benoemd dat procesafspraken
in de praktijk voorkomen, dat dit onder voorwaarden door de Hoge Raad aanvaardbaar
is geacht en een wettelijke regeling nu wenselijk is. Hoe deze vernieuwing moet worden
beoordeeld in het licht van de fundamentele uitgangspunten van het strafprocesrecht
blijft echter onderbelicht. De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op
de vraag of, en zo ja hoe, de voorgestelde regeling voor het maken van procesafspraken
zich verhoudt tot de centrale doelstelling van het strafrecht en past binnen het gemoderniseerde
Wetboek van Strafvordering. Daarbij adviseert zij ook te betrekken wat de gevolgen
van deze regeling zijn voor de rolverdeling tussen de verschillende actoren binnen
het strafproces, bezien vanuit de fundamentele uitgangspunten in het Nederlandse strafprocesrecht
en de bescherming van grondrechten in het EVRM en het EU-Handvest.

Naar aanleiding van dit advies is in het algemeen deel van de memorie van toelichting
nader uiteengezet hoe de wettelijke regeling van procesafspraken zich verhoudt tot
centrale doelstellingen en uitgangspunten van het strafprocesrecht, waaronder de hoofddoelstelling
om te bevorderen dat de strafwet wordt toegepast op de werkelijk schuldige en te voorkomen
dat de onschuldige wordt vervolgd of veroordeeld, en welke positie respectievelijk
de rechter, de officier van justitie, de verdachte en het slachtoffer innemen bij
het maken of beoordelen van procesafspraken (paragraaf 3.1).

4. Procesafspraken in de tussenliggende jaren

Gelet op de ontwikkeling van het gebruik van procesafspraken in de strafpraktijk en
de principiële en praktische vragen die daarbij zijn opgekomen, wordt nu een voorstel
gedaan voor een regeling voor het maken van procesafspraken. De Afdeling vindt het
een terecht uitgangspunt dat het aan de wetgever is om heldere kaders te stellen wanneer
dit instrument kan worden gebruikt en aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan.

Het nieuwe Wetboek van Strafvordering zal naar verwachting op 1 april 2029 in werking
treden.135 In de tussentijd is het voorstelbaar dat de voorgestelde regeling voor procesafspraken
haar schaduw vooruit werpt. De vraag is of dit ook is beoogd en zo ja op welke wijze?

In hoeverre bestaat bijvoorbeeld de verwachting dat de Aanwijzing over het maken van
procesafspraken van het openbaar ministerie wordt aangepast conform de nu voorgestelde
regeling? Dient de praktijk al rekening te houden met het type zaken dat in de voorgestelde
regeling wordt uitgesloten van de mogelijkheid tot het maken van procesafspraken?

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan.

In reactie op dit advies wordt opgemerkt dat het aan de rechtspraak en het openbaar
ministerie is om te bezien in hoeverre zij voor inwerkingtreding van het nieuwe wetboek
anticiperen op de kaders die daarin worden gesteld voor het maken en toelaten van
procesafspraken. Dit is tot uitdrukking gebracht in het algemeen deel van de memorie
van toelichting (paragraaf 3.1.1).

5. Reikwijdte regeling

a. Uitsluiting ernstige gewelds- en zedenmisdrijven

Het wetsvoorstel sluit ernstige geweldsmisdrijven en ernstige zedenmisdrijven uit
van de regeling procesafspraken. Volgens de toelichting is de reden hiervoor dat afspraken
over strafvermindering vanwege proceseconomische voordelen juist bij deze delicten
gevoelens van onrechtvaardigheid kunnen opwekken. De aard en ernst van deze delicten
maakt dat een snelle en doeltreffende berechting onvoldoende gewicht in de schaal
legt om een strafkorting te rechtvaardigen, zo blijkt uit de toelichting.136 Daarbij wordt erop gewezen dat bij dit type zaken slachtoffers betrokken zijn, wiens
belangen met deze uitsluiting worden gediend.

De Afdeling onderschrijft het belang van een duidelijke wettelijke regeling met een
objectieve maatstaf op basis waarvan delicten al dan niet van de toepassing van de
regeling worden uitgesloten. Zij zet echter enkele vraagtekens bij de nu voorgestelde
afbakening. In de wet is de afbakening gerelateerd aan het strafmaximum van 12 jaar
of meer gevangenisstraf.137 Door aansluiting te zoeken bij dit abstracte strafmaximum, worden in algemene zin
de meest ernstige delicten uitgesloten van de regeling procesafspraken.138 Onder die delicten kunnen echter zeer uiteenlopende gedragingen vallen, die niet
allemaal zo ernstig zijn dat het strafmaximum daarvoor passend en proportioneel is.
Het categorisch uitsluiten van delicten met een bepaald strafmaximum doet geen recht
aan deze realiteit. Het is dan ook de vraag of voor alle zaken die onder dit type
delicten vallen in algemene zin kan worden gezegd dat het maken van procesafspraken
niet gepast zou zijn.139

Ter illustratie wijst de Afdeling op de diefstal van een tas door twee of meer personen
waarbij een harde duw wordt gegeven aan het slachtoffer. Deze tasjesroof wordt formeel
gekwalificeerd als diefstal met geweld in vereniging, waarop een wettelijke gevangenisstraf
van 12 jaar staat.140 Hieronder vallen onder meer ook gewapende overvallen of straatroof. In het specifieke
geval van de tasjesroof, en als het slachtoffer geen letsel heeft opgelopen, zal de
straf naar alle waarschijnlijkheid maximaal enkele maanden gevangenisstraf bedragen.141 De voorgestelde wettelijke regeling sluit uit dat in een dergelijke zaak procesafspraken
kunnen worden gemaakt. Dit terwijl hier in de praktijk wel behoefte aan kan bestaan
en een snelle en doeltreffende berechting in dit geval ook maatschappelijk mogelijk
aanvaardbaar is.

Naast de feiten en omstandigheden waaronder een feit is begaan, kunnen ook de belangen
van het slachtoffer een rol spelen bij de vraag of het passend is om procesafspraken
te maken. De officier van justitie kan met de verdediging afspreken dat het slachtoffer
niet nog een keer hoeft te worden verhoord, terwijl wel een veroordeling en strafoplegging
zullen volgen. Een dergelijke afspraak kan tegemoet komen aan een slachtoffer dat
het verhoor als erg belastend ervaart. Door het categorisch uitsluiten van bepaalde
delicten, waaronder ernstige zedendelicten, is er geen ruimte voor een dergelijke
afweging.

De uitsluiting van dit type delicten is niet de enige manier om de belangen van slachtoffers
goed te kunnen borgen. De voorgestelde regeling voor procesafspraken bevat al verschillende
waarborgen om te voorkomen dat het slachtoffer wordt benadeeld. Zo schrijft het voorstel
expliciet voor dat het slachtoffer een schriftelijk standpunt kenbaar kan maken aan
de officier van justitie over het voornemen om procesafspraken te maken en over de
inhoud daarvan.142 Ook krijgt het slachtoffer de mogelijkheid om een verklaring af te leggen over de
afspraken.143 De rechter toetst vervolgens of de belangen van het slachtoffer niet teveel worden
beperkt.144

Uit de toelichting blijkt niet of alternatieven voor de gekozen afbakening zijn overwogen
die meer ruimte laten voor dergelijke overwegingen. Om de meest ernstige misdrijven
uit te sluiten van procesafspraken en toch enige flexibiliteit te behouden voor toepassing
bij relatief minder ernstige gevallen, zou aansluiting kunnen worden gezocht bij de
concreet op te leggen straf in plaats van het abstracte wettelijke strafmaximum.145 Het openbaar ministerie en de verdediging kunnen dan toch procesafspraken maken zolang
zij komen tot een straf die valt binnen het door de wetgever vastgestelde maximum.
Daarbij zullen zij moeten betrekken hoe de rechter de voorgestelde straf zal beoordelen.
De rechter heeft immers altijd de mogelijkheid om de afspraken niet toe te laten omdat
de voorgestelde straf niet in verhouding staat tot de ernst van de tenlastegelegde
feiten.146 In de rechtspraktijk is het geen vreemde figuur om aan te sluiten bij een inschatting
van de straf die de rechter zal opleggen. Bij de vraag of een zaak voor de politierechter
of meervoudige kamer van de rechtbank wordt gebracht wordt ook aangesloten bij de
op te leggen straf.147 De in consultatie gegeven Wet verbetering kroongetuigenregeling bevat een regeling
waarbij de eis van de officier van justitie wordt gehanteerd als uitgangspunt voor
het kunnen toepassen van strafvermindering.148

In het licht van bovenstaande kent de nu voorgestelde categorische uitsluiting van
delicten waarop een strafmaximum van 12 jaar of meer gevangenisstraf staat een aantal
belangrijke nadelen. In ieder geval laat de gekozen afbakening geen ruimte voor maatwerk
in zaken waarin dit in het belang van de samenleving en het slachtoffer kan zijn.
Gelet hierop adviseert de Afdeling alternatieven te onderzoeken voor de afbakening
van zaken waarin procesafspraken kunnen worden gemaakt, bijvoorbeeld door aansluiting
te zoeken bij de verwachtte straf die de rechtbank zou opleggen of bij de eis van
de officier van justitie. De Afdeling adviseert om de gekozen categorale uitsluiting
van zaken op grond van het abstracte strafmaximum te heroverwegen, dan wel alsnog
toereikend te motiveren.

Aan dit advies is gevolg gegeven door – onder handhaving van de gemaakte keuze dat
met betrekking tot zeer ernstige gewelds- en seksuele misdrijven geen procesafspraken
kunnen worden gemaakt – in de toelichting op artikel 4.2.26b, eerste lid, onderdeel
a, aandacht te besteden aan de overwogen alternatieven. Een overwogen alternatief
betreft het toestaan van procesafspraken bij zeer ernstige gewelds- en seksuele misdrijven
onder de nadere voorwaarde dat het slachtoffer daarmee instemt. Andere overwogen opties
zijn om bij de afbakening van zaken die van de procesafsprakenregeling worden uitgesloten
aan te sluiten bij de hoogte van de gevangenisstraf die is opgenomen in het gezamenlijk
afdoeningsvoorstel dan wel de strafeis van de officier van justitie. Uiteengezet is
waarom de voorgestelde afbakening de voorkeur verdient boven deze alternatieven.

b. Uitsluiting jeugdstrafzaken

Het wetsvoorstel sluit ook zaken waarin het jeugdstrafrecht wordt toegepast uit van
de regeling procesafspraken.149 Volgens de toelichting past het maken van procesafspraken niet bij het pedagogische
karakter van het jeugdstrafrecht. De regering acht het niet wenselijk dat jeugdstrafzaken
sneller worden afgedaan met het doel de beschikbaar gekomen capaciteit ergens anders
in te zetten. Het jeugdstrafrecht is namelijk gericht op een positieve gedragsbeïnvloeding
van een jeugdige verdachte, door stimulering van de ontwikkeling van de jeugdige,
resocialisatie en het weerhouden van een (verdere) criminele carrière.150

De Afdeling wijst erop dat het pedagogische karakter van het jeugdstrafrecht in bepaalde
gevallen juist gebaat kan zijn bij het maken van procesafspraken. Een zorgvuldige
afweging van de belangen van de jeugdige kan in bepaalde gevallen een volledige behandeling
door de kinderrechter vergen om aan het pedagogische karakter van de zaak tegemoet
te komen. In andere gevallen kan de jeugdige er juist baat bij hebben dat procesafspraken
worden gemaakt, zodat de zaak sneller tot een einde komt. Een snelle tenuitvoerlegging
van een opgelegde sanctie kan de effectiviteit van de sanctie en het strafproces vergroten.
In dat verband is relevant dat jeugdige verdachten nu soms meer dan 1,5 jaar moeten
wachten op een vonnis van de kinderrechter.151 Door procesafspraken ook bij jeugdigen toe te laten is het mogelijk deze doorlooptijd
te verkorten, waardoor sneller kan worden gewerkt aan de ontwikkeling, heropvoeding
en resocialisatie van de jeugdige zoals het openbaar ministerie opmerkt.152 Daarnaast kan in de praktijk worden ervaren of dit instrument nuttig is binnen het
jeugdstrafrecht en tevens tegemoet kan komen aan het pedagogische karakter daarvan.

Wel is van belang dat de belangen van de jeugdige verdachte voorop dienen te staan
bij de vraag of het passend is om procesafspraken te maken.153 Bij ieder individueel geval moeten die belangen worden afgewogen, waarbij rekening
wordt gehouden met de specifieke kwetsbaarheden die verband houden met de minderjarigheid
van de verdachte.154 Bij die beoordeling is een rol weggelegd voor de jeugdofficier van justitie en de
Raad voor de Kinderbescherming. De Afdeling geeft daarbij in overweging deze toetsingsgrond
expliciet op te nemen in het wettelijk kader voor procesafspraken.155

Gelet hierop adviseert de Afdeling om de mogelijkheid voor het maken van procesafspraken
open te stellen in zaken waarin het jeugdstrafrecht wordt toegepast.

Dit adviespunt heeft geleid tot een heroverweging van het genoemde regelingsonderdeel.
In lijn met het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel aangepast teneinde de mogelijkheid
voor het maken van procesafspraken ook open te stellen in zaken waarin het jeugdstrafrecht
wordt toegepast, waarbij als bijzondere waarborg in de wet wordt verankerd dat in
die zaken procesafspraken uitsluitend kunnen worden gemaakt en toegelaten indien de
afspraken niet in strijd zijn met het belang van de verdachte. Deze verankering en
de nadere inbedding van procesafspraken in jeugdstrafzaken zijn neergelegd in de ingevoegde
artikelen 6.1.22a, 6.1.23a en 6.1.23b en het aangepaste artikel 6.1.28.

6. Procedure

a. Feiten waarover procesafspraken kunnen worden gemaakt

Procesafspraken kunnen op basis van de voorgestelde regeling gaan over twee categorieën
strafbare feiten. Ten eerste strafbare feiten waarvan volgens de officier van justitie
buiten redelijke twijfel staat dat de verdachte deze heeft begaan. Ten tweede de strafbare
feiten waarnaar wel enig opsporingsonderzoek is verricht en een aanwijzing van schuld
bestaat, maar geen sprake is van schuld buiten redelijke twijfel. Deze laatste categorie
feiten kan buiten de tenlastelegging worden gehouden. De verdachte kan voor die feiten
dan niet worden veroordeeld. Als de rechtbank de procesafspraken toelaat en vervolgens
in overeenstemming daarmee komt tot een onherroepelijke veroordeling, dan geldt voor
alle feiten die onderdeel zijn van de procesafspraken dat de veroordeelde daarvoor
niet meer op een later moment kan worden vervolgd.

Voornoemd onderscheid tussen het type strafbare feiten waarop de procesafspraken kunnen
zien, roept de vraag op hoe moet worden omgegaan met feiten waarvan de officier van
justitie gedurende de onderhandelingen de overtuiging bekomt dat de verdachte daarvan
zou moeten worden vrijgesproken. Wanneer de procesinleiding is ingediend, kan de officier
van justitie deze feiten niet meer van de tenlastelegging halen. In de huidige praktijk
wordt in dergelijke situaties in de procesafspraken opgenomen dat de officier van
justitie verzoekt de verdachte vrij te spreken van de betreffende onderdelen van de
tenlastelegging.156 De toelichting wekt de indruk dat het niet mogelijk is om dergelijke afspraken te
maken onder de voorgestelde regeling, althans dat die afspraken niet als procesafspraak
worden aangemerkt.157 Ook in zaken waarin geen procesafspraken worden gemaakt en het reguliere strafproces
wordt gevolgd, is het echter mogelijk dat een officier van justitie op zitting rekwireert
tot vrijspraak. De vraag is waarom een afspraak om bij een tenlastegelegd feit tot
vrijspraak te rekwireren niet als een procesafspraak kan worden aangemerkt?

Deze vraag doet zich ook voor als onderhandelingen over procesafspraken al plaatsvinden
voordat de procesinleiding is uitgebracht. Ook dan kan het voorkomen dat de officier
van justitie gaandeweg concludeert dat de verdachte bepaalde feiten niet heeft begaan.
De officier van justitie kan deze feiten dan seponeren. Dit vergt extra proceshandelingen.
In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag hoe hiermee moet worden omgegaan
als over aanverwante feiten wel procesafspraken worden gemaakt. Moet de officier van
justitie de rechter dan op de hoogte stellen van welke feiten worden geseponeerd als
onderdeel van de andere afspraken?

De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog op voornoemde vragen in te gaan.

In reactie op dit advies is in de toelichting op artikel 3.1.1a, eerste en tweede
lid, nader ingegaan op de (consequenties van de) uitzonderlijke situatie dat de officier
van justitie na het maken van procesafspraken over een feit alsnog tot het oordeel
komt dat de verdachte het desbetreffende feit niet heeft begaan.

b. Toetsing belangen van het slachtoffer en benadeelde partij

Slachtoffers, nabestaanden en overige rechtstreeks belanghebbenden kunnen opkomen
tegen de beslissing van een officier van justitie om iemand niet of alleen voor een
lichter feit te vervolgen. Dit is het zogenaamde beklag wegens niet-vervolgen.158 Met de voorgestelde regeling procesafspraken wordt een uitzondering gemaakt op dit
beklagrecht. Als feiten namelijk buiten de tenlastelegging worden gehouden als onderdeel
van de procesafspraken en die afspraken door de rechtbank worden toegelaten, dan geldt
dat het slachtoffer159 geen beklag meer kan doen over het niet vervolgen van die feiten.160 Voor andere strafbare feiten waarover afspraken zijn gemaakt en die geen «procesafspraken»
zijn, vervalt het beklagrecht niet.

Het vervallen van het beklagrecht wordt in de regeling procesafspraken ondervangen
doordat de rechtbank bij het toetsen van de toelaatbaarheid van de procesafspraken
moet afwegen of de tenlastelegging in verhouding staat tot de ernst van de zaak en
of de uitoefening van de rechten van het slachtoffer niet onevenredig worden beperkt.161 Volgens de toelichting zijn dit vergelijkbare waarborgen als de beklagprocedure kent.162 Bij de toetsing van de toelaatbaarheid van de procesafspraken is sprake van een geheel
eigenstandige rechterlijke toets van de vervolgingsbeslissing, waarbij de rechtmatigheid
en opportuniteit van de beslissing van het openbaar ministerie worden beoordeeld.

Deze beoordeling door de rechtbank komt in de plaats van de beklagprocedure.163

De toelichting geeft vervolgens enkele voorbeelden waarin sprake is van een onevenredige
beperking van de uitoefening van rechten van het slachtoffer.164 Daarbij valt op dat niet wordt ingegaan op de wijze waarop de beklagprocedure is
vormgegeven ten opzichte van de procedure van de toetsing van de procesafspraken.
Bij de procesafspraken kan het slachtoffer ter zitting een verklaring afleggen over
de toetsingscriteria, maar de vraag is of dit vergelijkbaar is met het horen van het
slachtoffer zoals gebeurt tijdens een beklagzitting.165 Daarbij toetst de rechter bij procesafspraken een totaalpakket met verschillende
onderdelen, terwijl het in de beklagprocedure alleen gaat over het niet vervolgen
in een concrete zaak. In hoeverre is beoogd dat de procedure voor de toetsing van
de toelaatbaarheid van procesafspraken ten aanzien van de belangen van het slachtoffer
vergelijkbaar is met die van de beklagprocedure?

In dat verband vraagt de Afdeling ook aandacht voor de indringendheid van de toetsing
door de rechtbank. Uit de toelichting lijkt te volgen dat sprake is van een vergelijkbare
toetsing als in de beklagprocedure.166 Voor de beklagprocedure geldt echter volgens de bij eerste vaststellingswet geboden
toelichting dat zowel een marginale als een volledige toetsing mogelijk zijn.167 Ten aanzien van de procesafspraken wordt in de toelichting bij de eerste aanvullingswet
opgemerkt dat de rechtbank een terughoudende toets dient te verrichten als het gaat
om de vraag of de tenlastelegging in verhouding staat tot de ernst van de zaak.168 Hoe verhoudt zich dit tot de toetsing in de beklagprocedure? Hoe verhouden de toetsingscriteria
in de twee procedures zich in dit geval? Als een slachtoffer zich bijvoorbeeld beklaagt
over het buiten de tenlastelegging houden van één van vier feiten, maar de rechtbank
acht de tenlastelegging niet onevenredig in verhouding tot de ernst van de zaak, mogen
de procesafspraken dan onder omstandigheden toch worden toegelaten? En als het openbaar
ministerie en de verdachte afspreken dat geen schadevergoedingsmaatregel wordt opgelegd,
is dan sprake van een onevenredige beperking van de rechten van het slachtoffer?

Door het ontbreken van duidelijkheid over de indringendheid van de toetsing door de
rechtbank is voorzienbaar dat verschillende rechters verschillend toetsen. Dit doet
zich ook voor bij de beklagprocedure, waar in de praktijk blijkt dat gerechtshoven
verschillende maatstaven aanleggen. In het advies bij de eerste vaststellingswet heeft
de Afdeling gewezen op de wenselijkheid dat in vergelijkbare zaken op dezelfde manier
wordt getoetst. Dit in het belang van de gelijke behandeling van betrokkenen.169 In de toelichting bij de eerste vaststellingswet wordt het aan de gerechtshoven overgelaten
hier afspraken over te maken. Gelet op de belangen van het slachtoffer ligt het volgens
de Afdeling in de rede dat duidelijkheid wordt gegeven over de gewenste toetsing door
de rechtbank bij de toelaatbaarheid van procesafspraken.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de vraag
in hoeverre de procedure voor toetsing van de toelaatbaarheid van procesafspraken
ten aanzien van de belangen van het slachtoffer vergelijkbaar is met die van de beklagprocedure.
Ook adviseert de Afdeling in te gaan op de indringendheid van de toetsing door de
rechtbank.

In opvolging van dit adviespunt is in de toelichting op de artikelen 3.5.3 en 4.2.26b,
eerste lid, onderdeel e, nader ingegaan op de verhouding tussen enerzijds de rechterlijke
toetsing van de wijze waarop het openbaar ministerie door het maken van procesafspraken
heeft gebruikgemaakt van het vervolgingsmonopolie en anderzijds het opportuniteitsbeginsel
en de rechterlijke toetsing van de vervolgingsbeslissing in de beklagprocedure.

c. Wijziging tenlastelegging

Als de rechter de procesafspraken niet toelaat op basis van een van de criteria, krijgt
de officier van justitie de mogelijkheid om de tenlastelegging aan te vullen. Strafbare
feiten die eerder niet op de tenlastelegging waren opgenomen overeenkomstig afspraken
hierover met de verdachte kunnen dan alsnog daarop worden opgenomen. De feiten moeten
dan wel in de eerder voorgelegde procesafspraken vermeld zijn.

Met de mogelijkheid om de tenlastelegging aan te vullen met deze eerder uitgesloten
feiten is sprake van een afwijking van het strafvorderlijke uitgangspunt dat de omvang
van de tenlastelegging na het uitbrengen van de procesinleiding niet meer kan worden
gewijzigd. Door de NOvA is erop gewezen dat deze mogelijkheid een inbreuk maakt op
de rechten van de verdachte.170 De verdachte kan tegen deze uitbreiding van de tenlastelegging namelijk niet opkomen,
anders dan door het voeren van verweer tegen die feiten gedurende de terechtzitting.
Hiermee wijkt de regeling af van de reguliere procedure, waarbij de verdediging de
mogelijkheid heeft om bezwaar te maken tegen de procesinleiding.171

Het recht van de verdachte op een eerlijk proces omvat onder meer het recht op informatie
omtrent de beschuldiging en op de beschikking over tijd en faciliteiten die nodig
zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging.172 Dit laat onverlet dat de officier van justitie in een laat stadium van het strafproces
een (nieuwe) beschuldiging mag inbrengen, tenzij sprake is van omstandigheden waardoor
de verdachte zich daar niet behoorlijk tegen kan verdedigen.173 Nu de uitbreiding van de tenlastelegging is beperkt tot feiten die wel zijn opgenomen
in de procesafspraken en een wettelijke regeling voorziet in de mogelijkheid tot uitbreiding
daartoe, kan worden beargumenteerd dat het voor de verdediging voorzienbaar is dat
de omvang van de zaak wordt uitgebreid. In de toelichting wordt de mogelijkheid tot
het uitbreiden van de tenlastelegging niet gewogen in het licht van het recht op een
eerlijk proces. De Afdeling adviseert dit alsnog te doen.

Daarnaast lijkt het bij procesafspraken niet mogelijk om de tenlastelegging in het
voordeel van de verdachte te wijzigen. Als het openbaar ministerie en de verdediging
onderhandelen over procesafspraken nadat de procesinleiding is betekend, dan kunnen
die onderhandelingen op basis van de voorgestelde regeling niet meer gaan over de
omvang van de tenlastelegging. Dit roept de vraag op of het wenselijk is om de onderhandelingsruimte
op dit punt in deze fase van het strafproces te verruimen. Als de officier van justitie
een vordering tot wijziging van de tenlastelegging indient, is de rechtbank immers
bekend met de voorgestelde wijziging. Dat de tenlastelegging eerder een ruimere omvang
had, kan de rechter meewegen bij het toelaten van de procesafspraken.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de mogelijkheid om de tenlastelegging
ten voordele van de verdachte te wijzigen.

Aan beide adviezen met betrekking tot het wijzigen van de tenlastelegging is gevolg
gegeven door de toelichting op artikel 4.2.26c, eerste en tweede lid, aan te vullen.
Allereerst is toegelicht hoe de mogelijkheid tot het uitbreiden van de tenlastelegging
nadat procesafspraken zijn afgewezen, zich verhoudt tot het recht op een eerlijk proces.
Daarnaast is nader toegelicht waarom het niet mogelijk is om, buiten de kaders van
artikel 4.2.27, de tenlastelegging ten voordele van de verdachte te wijzigen na indiening
van de procesinleiding.

d. Strafvermindering

Als procesafspraken worden toegelaten waarin een sanctievoorstel is opgenomen, kan
de rechtbank een straf opleggen die maximaal een derde lager is dan de straf die de
rechtbank zou hebben opgelegd als er geen procesafspraken waren gemaakt (zgn. fictieve
straf).174 De wetgever acht het niet redelijk dat meer strafkorting wordt gegeven, als daarbij
uitsluitend het doel is te komen tot een snellere en efficiëntere afdoening van de
strafzaak. De Afdeling heeft enkele vragen over de omstandigheden die de rechtbank
kan en mag betrekken bij het bepalen van de fictieve straf.

Op basis van de grondslagleer (zie hiervoor onder punt 3) kan de rechtbank iemand
alleen veroordelen voor feiten die zijn opgenomen op de tenlastelegging. Bij het bepalen
van de straf heeft de rechter binnen het Nederlandse strafprocesrecht daarentegen
een grote vrijheid. De rechter mag daarbij namelijk alle omstandigheden betrekken
die hij relevant acht. Dus onder andere het in het dossier opgenomen bewijsmateriaal,
maar ook de persoonlijke omstandigheden van de verdachte en een eventueel strafblad.
Uit de jurisprudentie volgt dat de rechter bij het bepalen van de straf ook rekening
mag houden met feiten die niet op de tenlastelegging zijn opgenomen, (i) die kunnen
worden aangemerkt als omstandigheid waaronder het bewezenverklaarde is begaan, (ii)
waarvoor de verdachte onherroepelijk is veroordeeld en waarvan de vermelding een uitwerking
van de persoonlijke omstandigheden van de verdachte is en (iii) die ad informandum
zijn gevoegd en waarvan de verdachte erkent dat hij deze heeft begaan indien ervan
mag worden uitgegaan dat het openbaar ministerie geen strafvervolging zal instellen
ter zake van deze feiten.175 In de eerste vaststellingswet is de voeging van ad informandum-feiten op de tenlastelegging
gecodificeerd.176

De regeling procesafspraken schrijft voor dat de schriftelijke afspraken inzicht geven
in de strafbare feiten die niet op de tenlastelegging zijn opgenomen. Bij de beoordeling
van de toelaatbaarheid van de procesafspraken dient de rechtbank ook naar die feiten
te kijken. Daarvoor overweegt de rechtbank of de tenlastelegging niet onevenredig
is ten opzichte van de ernst van de zaak. De feiten die buiten de tenlastelegging
zijn gehouden spelen daarentegen volgens de toelichting geen rol bij de evenredigheidstoetsing
van de voorgestelde sanctie.177 In hoeverre beoogt het wetsvoorstel dat de rechter bij het bepalen van de fictieve
straf de niet-tenlastegelegde feiten meeneemt? Of geldt de maximale strafvermindering
alleen ten aanzien van de tenlastegelegde feiten?

De Afdeling adviseert hier in de toelichting nader op in te gaan.

In opvolging van dit advies is de toelichting op artikel 4.3.4, tweede lid, aangevuld.

e. Verwijderen procesafspraken uit dossier

Als de rechtbank oordeelt dat de procesafspraken niet kunnen worden toegelaten omdat
de rechten van het slachtoffer met de gemaakte procesafspraken onevenredig worden
beperkt, de inhoud en omvang van de tenlastelegging niet in verhouding staan tot de
ernst van de zaak of de eventueel voorgestelde sanctie niet in verhouding staat tot
de tenlastegelegde feiten (de eerder genoemde d t/m f criteria), dan neemt zij geen
deel aan het verdere proces.178 Een nieuwe zittingskamer buigt zich dan over de zaak. Deze opdracht tot verschoning
is in de regeling opgenomen, nu in de praktijk is gebleken dat hier behoefte aan bestaat.
De verplichting tot verschoning beoogt te voorkomen dat twijfels kunnen rijzen over
de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de zittingskamer.179

Uit de toelichting blijkt niet wat er in bovenstaande situatie moet gebeuren met de
niet-toegelaten procesafspraken die aan de rechtbank zijn voorgelegd. De voorgestelde
regeling bevat daarover ook geen bepaling. De procesafspraken zijn als processtuk
gevoegd, dus deze blijven in beginsel onderdeel van het dossier, ook als deze niet
worden toegelaten. Dit betekent dat ook de nieuwe zittingskamer kennis kan nemen van
de inhoud van die afspraken.

De Afdeling adviseert dit in de toelichting te adresseren en daarbij te overwegen
om een bepaling in de regeling op te nemen om de procesafspraken uit het dossier te
laten verwijderen als de rechtbank de afspraken niet toelaat.

Naar aanleiding van dit adviespunt is in de toelichting op artikel 4.2.26c, derde
lid, geëxpliciteerd dat en waarom het huidige en het nieuwe Wetboek van Strafvordering
niet voorzien in de mogelijkheid om processtukken uit het procesdossier te verwijderen.

f. Noodzaakcriterium

De bedoeling is dat procesafspraken al in een vroeg stadium van het strafproces worden
gemaakt. Dit betekent dat de verdediging al in een vroeg stadium zal afzien van het
gebruikmaken van verdedigingsrechten. Op het moment dat de rechtbank procesafspraken
vervolgens niet toelaat, bestaat de mogelijkheid voor de verdachte om alsnog gebruik
te maken van die verdedigingsrechten. De verdediging kan bijvoorbeeld vragen om nog
enkele getuigen te horen. Volgens de toelichting worden dergelijke onderzoekswensen
beoordeeld aan de hand van de vraag of inwilliging daarvan noodzakelijk is in het
belang van een behoorlijke behandeling van de zaak (het noodzaakcriterium).180 De Afdeling zet hier vraagtekens bij.

Het criterium dat de rechtbank gebruikt bij de beoordeling van onderzoekswensen is
afhankelijk van het moment waarop die wensen worden ingediend. Als verzoeken tot het
doen van nader onderzoek of het horen van getuigen worden ingediend voordat de procesinleiding
is betekend of binnen de termijn die de procesinleiding daarvoor geeft, dan wordt
getoetst aan het verdedigingsbelang.181 Als onderzoekswensen pas na die termijn worden ingediend, dan wordt getoetst aan
het noodzaakcriterium.

Het verdedigingsbelang houdt in dat onderzoekswensen alleen worden afgewezen indien
redelijkerwijs valt aan te nemen dat de verdachte daardoor niet in zijn verdediging
wordt geschaad.182 Het noodzaakcriterium is dus een strengere toets. Uit de toelichting bij de eerste
vaststellingswet volgt echter dat het noodzaakcriterium onder omstandigheden kan worden
uitgelegd als het verdedigingsbelang. Voorwaarde hiervoor is dat het niet aan de verdediging
te wijten is dat het verzoek niet binnen de gestelde termijnen is ingediend.

In de toelichting bij de eerste aanvullingswet staat dat het denkbaar is dat het noodzaakcriterium
wordt uitgelegd als het verdedigingsbelang indien procesafspraken niet worden toegelaten.183 Op basis van de toelichting is niet duidelijk of de rechter het noodzaakcriterium
in een dergelijk geval altijd dient uit te leggen als het verdedigingsbelang. Zijn
er situaties waarin toch de strengere toets wenselijk wordt gevonden? Zou hiervan
sprake zijn als de verdachte op zitting toch enkele feiten betwist?

Aangezien de verdediging bij het maken van procesafspraken afstand doet van haar verdedigingsrechten
is het volgens de Afdeling de vraag of het redelijk is dat het noodzaakcriterium van
toepassing is op onderzoekswensen die de verdediging in een laat stadium van het proces
indient als gevolg van niet toegelaten procesafspraken. Als de verdediging al tijdens
het vooronderzoek heeft afgezien van verzoeken om nader onderzoek en de procesafspraken
vervolgens in een later stadium niet worden toegelaten en eventuele onderzoekswensen
aan een strenger criterium worden getoetst, dan brengt dit een risico mee voor de
verdediging. Vanwege dit risico kan het voor de verdachte onaantrekkelijk zijn om
al zo vroeg mogelijk procesafspraken overeen te komen. Dit klemt temeer nu de officier
van justitie de mogelijkheid krijgt de tenlastelegging uit te breiden met strafbare
feiten die op grond van de procesafspraken buiten de tenlastelegging zouden blijven.

Gelet op de bijzondere figuur van procesafspraken is een afwijking van de standaardregel
in dit geval goed denkbaar in het kader van de evenredigheid van de regeling en het
evenwicht tussen de procespartijen. De Afdeling adviseert dan ook in de regeling op
te nemen dat de rechter de onderzoekswensen van de verdediging toetst aan het verdedigingsbelang
indien sprake is van niet-toegelaten procesafspraken.

In reactie op dit adviespunt is in de toelichting verduidelijkt dat, hoewel in de
regel sprake zal zijn van omstandigheden die maken dat het niet aan de verdediging
is te wijten dat een verzoek niet binnen de in artikel 4.1.4, derde lid, aangeduide
termijn is gedaan, zich situaties kunnen voordoen waarin dat wel aan de verdachte kan worden tegengeworpen. De invulling van het noodzaakcriterium
in het concrete geval wordt daarom, net als in de overige gevallen, aan de rechter
gelaten.

C. Buitengerechtelijke afdoening

1. Inhoud en achtergrond

Boek 3 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering gaat over de beslissingen over vervolging.
Hierin zijn ook de mogelijkheden van de officier van justitie opgenomen om een zaak
af te doen zonder dat de rechter een einduitspraak doet. Het betreft dan de volgende
mogelijkheden voor buitengerechtelijke afdoening: de strafbeschikking (Hoofdstuk 3
van Boek 3), het sepot (Titel 4.1 van Boek 3) en de transactie (Titel 4.2 van Boek
3). Daarnaast kan de officier van justitie ook een schikking met de verdachte treffen
met betrekking tot de ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel (Afdeling
4.3.4 van Boek 4).

De officier van justitie kan een strafbeschikking uitvaardigen als hij vaststelt dat
een overtreding of een misdrijf is begaan waarop naar de wettelijke omschrijving een
maximale gevangenisstraf staat van zes jaar.184 Als degene aan wie een strafbeschikking wordt opgelegd hiertegen bezwaar heeft, dan
kan hij verzet instellen.185 In dat geval brengt de officier van justitie de zaak alsnog voor de rechter of trekt
hij de strafbeschikking in.186

Nu kan met de strafbeschikking aan volwassenen een taakstraf van ten hoogste 180 uur,
een geldboete of een ontzegging van de rijbevoegdheid voor ten hoogste zes maanden
worden opgelegd. Met de eerste aanvullingswet wordt het mogelijk om deze straffen
ook voorwaardelijk op te leggen. Daarnaast kunnen nu met de strafbeschikking goederen
worden onttrokken aan het verkeer of verbeurd worden verklaard en kan een verplichting
worden opgelegd tot het betalen van een schadevergoeding aan het slachtoffer. Met
de eerste aanvullingswet wordt hieraan de mogelijkheid toegevoegd om ontoegankelijk
gemaakte gegevens te vernietigen.

Als de officier van justitie de vervolging achterwege wenst te laten, dan kan hij
het strafbare feit seponeren. Wanneer het feit naar het oordeel van de officier van
justitie wel bewijsbaar en strafbaar is, kan aan het sepot de algemene voorwaarde
worden verbonden dat de verdachte zich tot het einde van de proeftijd niet schuldig
maakt aan een strafbaar feit.187 De bestaande wettelijke mogelijkheid om bijzondere voorwaarden aan het sepot te verbinden
komt met de eerste aanvullingswet te vervallen. Van deze mogelijkheid werd in beginsel
al geen gebruik meer gemaakt.188

De officier van justitie heeft ook de mogelijkheid om aan de verdachte een transactie
aan te bieden. Als de verdachte de transactie accepteert en de voorwaarden naleeft,
komt het vervolgingsrecht van de officier van justitie te vervallen.189 De regeling voor de transactie is nu opgenomen in artikel 74 van het Wetboek van
Strafrecht. Met de eerste aanvullingswet wordt deze regeling verplaatst naar het Wetboek
van Strafvordering. In vergelijking met de huidige regeling wordt in de eerste aanvullingswet
specifieker aangeduid in welke gevallen de officier van justitie een transactie mag
aanbieden.190 Het gaat hier om strafbare feiten in de sfeer van de rechtspersoon of om bijzondere
omstandigheden. Daarnaast wordt met de eerste aanvullingswet wettelijk geregeld dat
de rechter hoge transacties toetst voordat de transactie tot stand komt.191 Een vergelijkbare procedure wordt opgetuigd voor hoge ontnemingsschikkingen.192

Leeswijzer

De Afdeling maakt eerst enkele opmerkingen over de verhouding tussen de verschillende
varianten van buitengerechtelijke afdoening (punt 2). Daarna gaat zij achtereenvolgens
in op de strafbeschikking (punt 3), het voorwaardelijk sepot (punt 4) en de transactie
(punt 5).

2. Verhouding tussen verschillende vormen van buitengerechtelijke afdoening

a. De inzet van buitengerechtelijke afdoeningen

Het Nederlandse strafproces kent verschillende modaliteiten waarmee de officier van
justitie zonder tussenkomst van de rechter een strafzaak kan afdoen. Met de eerste
aanvullingswet worden in deze modaliteiten verschillende wijzigingen aangebracht.
In de toelichting wordt geen overkoepelend doel van deze wijzigingen geformuleerd.
Een aantal wijzigingen, zoals de introductie van de voorwaardelijke strafbeschikking,
zijn kennelijk ingegeven door de wens om de beperkte capaciteit in de strafrechtketen
efficiënt in te zetten. Andere wijzigingen, zoals de introductie van een rechterlijke
toets bij hoge transacties en de ontnemingsschikking, dragen juist bij aan het waarborgen
van de legitimiteit van buitengerechtelijke afdoeningen en versterken de rechtsbescherming
van de verdachte.

De wijzigingen met betrekking tot de buitenrechtelijke afdoening zullen er naar verwachting
toe leiden dat de strafbeschikking meer zal worden ingezet. De mogelijkheden voor
het gebruik van de transactie en het voorwaardelijk sepot worden immers beperkt. Tegelijkertijd
wordt het mogelijk gemaakt om voorwaarden te verbinden aan de strafbeschikking. Daarmee
kunnen door middel van de strafbeschikking zaken worden afgedaan waarin de officier
van justitie een voorwaardelijke straf op zijn plaats vindt en die anders mogelijk
aan de rechter waren voorgelegd. Hoewel in de toelichting geen cijfers worden genoemd
van het aantal zaken dat naar verwachting met een strafbeschikking zal worden afgedaan,
zal dit om een substantiële uitbreiding kunnen gaan. Het openbaar ministerie staat
immers uitdrukkelijk een beleid voor waarbij optimaal gebruik wordt gemaakt van wettelijke
mogelijkheden tot het opleggen van een strafbeschikking.193

Het is van belang om bij de keuze voor het verruimen van de mogelijkheden om strafzaken
door een officier van justitie zelfstandig af te doen alle voor- en nadelen goed te
wegen. Eerder zijn zorgen in het parlement geuit over deze ontwikkeling. De strafmaat
van het openbaar ministerie zou mogelijk anders zijn dan die de rechter hanteert.
Ook werden vragen gesteld over de waarborgen waarmee de strafbeschikking is omkleed
en hoe die in de praktijk hun uitwerking krijgen, bijvoorbeeld als het gaat om de
communicatie naar de verdachte en naar slachtoffers.194 Uit de consultatiereacties blijkt dat OM en rechtspraak ook verschillend aankijken
tegen deze ontwikkeling en de waarborgen waarmee deze procedures moeten worden omkleed.
Momenteel wordt door de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad en het WODC onderzoek
gedaan naar het functioneren van de strafbeschikking in de praktijk.195

De Afdeling heeft begrip voor de verruiming van de mogelijkheden om zaken met een
strafbeschikking af te doen met het oog op een efficiënte en effectieve afdoening
van strafzaken. Een voorwaarde daarvoor is dat bij de procedures voor het opleggen
en omzetten van strafbeschikkingen voldoende waarborgen in acht worden genomen. Dat
betekent onder meer dat het recht op informatie en het recht op (kosteloze) rechtsbijstand
voldoende gewaarborgd moeten zijn en dat de rechter voldoende ruimte moet hebben om
het opleggen en omzetten van (voorwaardelijke) strafbeschikkingen te toetsen (zie
ook punt 3a).

De Afdeling adviseert in de toelichting te expliciteren dat de wijzigingen op het
terrein van de buitengerechtelijke afdoening ertoe zullen leiden dat de strafbeschikking
meer wordt ingezet, dit zo mogelijk ook cijfermatig te onderbouwen en nader in te
gaan op de gevolgen daarvan. Daarnaast adviseert zij in de toelichting meer aandacht
te besteden aan de waarborgen waarmee deze regeling wordt omkleed.

Naar aanleiding van dit advies is in de nieuwe paragraaf 6.4 van het algemeen deel
van de memorie van toelichting een beschouwing opgenomen over de voorgestelde verruiming
van de wettelijke ruimte om lichtere zaken met een (voorwaardelijke) strafbeschikking
af te doen. Daarbij is ook een cijfermatige onderbouwing verschaft op basis van onderzoek
naar de uitvoeringsconsequenties van de voorgestelde regeling. Daarnaast is in de
genoemde paragraaf (in aanvulling op hetgeen daarover al is opgemerkt in paragraaf
6.2) nadrukkelijk aandacht besteed aan de wettelijke waarborgen voor een zorgvuldige
toepassing van de strafbeschikking, die in dit wetsvoorstel verder worden versterkt.

b. De verhouding tussen buitengerechtelijke afdoeningen en procesafspraken

De voorgestelde wijzigingen met betrekking tot de verschillende modaliteiten van buitengerechtelijke
afdoening in combinatie met de wettelijke verankering van procesafspraken roepen de
vraag op hoe deze (gerechtelijke en buitengerechtelijke) afdoeningen zich tot elkaar
verhouden (zie Deeladvies B Procesafspraken). Dit geldt in het bijzonder voor de transactie
naast de procesafspraken. Beide figuren zijn immers ingegeven door de wens om strafzaken
efficiënt af te doen en hebben een consensueel karakter. Het openbaar ministerie en
de verdachte moeten tot overeenstemming komen over de onderlinge afspraken. Bij hoge
transacties in de sfeer van de rechtspersoon (bijvoorbeeld financieel-economische
criminaliteit en milieucriminaliteit) en voor procesafspraken beoordeelt de rechter
de onderlinge afspraken. Met de transactie wordt echter geen schuld vastgesteld, terwijl
dat bij de procesafspraken wel het geval is. Dit roept de vraag op in welke gevallen
de transactie meerwaarde biedt en de voorkeur verdient boven procesafspraken.

Deze vraag is relevant omdat de eerste aanvullingswet ertoe leidt dat er minder mogelijkheden
zijn voor een afdoening zonder schuldvaststelling, behalve in zaken in de sfeer van
de rechtspersoon. Bij de strafbeschikking wordt de schuld van de verdachte wel vastgesteld;
bij de transactie en het voorwaardelijk sepot niet. Met de eerste aanvullingswet kan
de transactie behoudens enkele bijzondere situaties (zie punt 5a) niet meer worden
aangeboden aan natuurlijke personen. En het voorwaardelijk sepot kent alleen nog de
algemene voorwaarde. Om bijzondere voorwaarden aan het gedrag van de betrokkene te
kunnen stellen moet de officier van justitie dus een strafbeschikking opleggen. Tegen
de achtergrond van deze wijzigingen rijst de vraag waarom bij criminaliteit in de
sfeer van de rechtspersoon meer mogelijkheden bestaan om zaken zonder schuldvaststelling
af te doen dan bij andere vormen van criminaliteit.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de onderlinge verhouding tussen
de verschillende vormen van buitengerechtelijke afdoening aan de ene kant en de procesafspraken
aan de andere kant. Daarbij adviseert zij in het bijzonder aandacht te besteden aan
de afdoening van strafzaken in de sfeer van de rechtspersoon versus zaken daarbuiten.

Aan dit advies is opvolging gegeven door in het algemeen deel van de memorie van toelichting
een nieuwe paragraaf 6.4 op te nemen, waarin nader wordt toegelicht hoe de verschillende
modaliteiten van (buiten)gerechtelijke afdoening zich tot elkaar verhouden (zie ook
de reactie in dit nader rapport op een eerder adviespunt uit het algemeen deel, paragraaf
2, onder c, sub ii).

c. Verschillen in juridische vormgeving

Voor de toepassing van de verschillende buitengerechtelijke afdoeningen en voor het
gebruik van de figuur van procesafspraken gelden verschillende wettelijke criteria.
De onderlinge verschillen tussen deze criteria roepen de vraag op hoe deze zich tot
elkaar verhouden. De Afdeling merkt in algemene zin op dat het hanteren van een eensluidende
wettelijke terminologie voor criteria die op in wezen identieke beslissingen zien
de voorkeur verdient.

Dit geldt ten eerste voor de criteria om aan te duiden dat de verdachte een strafbaar
feit heeft gepleegd waarvoor een afdoeningsbeslissing volgt. Bij de strafbeschikking
moet de officier van justitie «vaststellen» dat een overtreding of een misdrijf is
begaan.196 Bij het voorwaardelijk sepot en bij de transactie is het criterium dat de feitelijke
gedraging «bewijsbaar en strafbaar» is.197 Bij de procesafspraken gaat het bij de tenlastelegging om feiten waarvan «buiten
redelijke twijfel» staat dat de verdachte het feit heeft begaan. Voor procesafspraken
over feiten die niet ten laste worden gelegd, geldt de lichtere eis dat daarvoor «voldoende
aanwijzing van schuld» bestaat.198 Dit laatste is ook een lichter bewijscriterium dan dat de rechter in alle strafzaken
moet hanteren, te weten dat «buiten redelijke twijfel staat» dat de verdachte het
feit heeft begaan. Indien de rechter er niet van «overtuigd» is dat de verdachte het
strafbare feit heeft begaan, dan wordt de verdachte vrijgesproken.199 In de toelichting wordt niet gereflecteerd op de vraag hoe de bovengenoemde criteria
zich tot elkaar verhouden.

Daarnaast komt bij zowel de transactie als bij de procesafspraken de vraag op hoe
het criterium dat ziet op het niet-betwisten van het strafbare feit moet worden begrepen.
De huidige praktijk bij de transactie is dat de verdachte de feitelijke gedraging
in elk geval erkent. Het strafbare feit als zodanig hoeft niet erkend te worden.200 In de aanvullingswet wordt bepaald dat de verdachte bij een transactie de geconstateerde
feitelijke gedraging en de bewijsbaarheid en strafbaarheid daarvan niet mag betwisten.201 In de toelichting staat niettemin dat met het voorgestelde criterium geen lagere
drempel voor het aangaan van transacties wordt beoogd dan de huidige praktijk. Betekent
dit dat de verdachte de feitelijke gedraging wel moet erkennen? Het is wenselijk dat
de toelichting hierover duidelijkheid schept. Voor de procesafspraken geldt dat de
rechter deze alleen kan toelaten als de verdachte de tenlastegelegde feiten niet betwist.202 Uit de toelichting blijkt dat er geen bekentenis van de feiten of een erkenning van
schuld wordt vereist.203 Dit roept de vraag op of aan dit criterium een andere betekenis moet worden gegeven
dan bij de transactie, of dat dezelfde betekenis wordt beoogd.

De Afdeling adviseert op de bovengenoemde punten in te gaan.

De Afdeling adviseert allereerst om in de wet zoveel mogelijk eensluidende terminologie
te hanteren voor criteria die op in wezen identieke beslissingen zien. Daarbij wordt
specifiek gewezen op de wettelijke criteria om aan te duiden dat de verdachte een
strafbaar feit heeft begaan waarvoor een afdoeningsbeslissing volgt. Naar aanleiding
hiervan is de formulering van de bewijscriteria in het kader van respectievelijk de
strafbeschikking (artikel 3.3.1, eerste lid), het voorwaardelijk sepot (artikel 3.4.1),
de transactie (artikel 3.4.4, eerste lid) en procesafspraken (artikel 3.1.1a, tweede
lid) beter op elkaar afgestemd. Daarbij is het bewijscriterium steeds – in lijn met
de manier waarop dat voor de rechter bij de berechting is voorzien (zie de artikelen
4.3.3 en 4.3.4) – op uniforme wijze betrokken op het plaatsvinden van het feit, de
strafbaarheid van dat feit en de strafbaarheid van de verdachte vanwege dat feit.
Daarnaast is – ter onderstreping van het uitgangspunt dat de strafbeschikking berust
op een formele schuldvaststelling – de formulering van het wettelijk bewijscriterium
bij de strafbeschikking verder in lijn gebracht met het bewijscriterium dat op grond
van artikel 4.3.7, tweede lid, geldt voor de rechter, zodat expliciet uit de wet blijkt
dat ook een strafbeschikking alleen kan worden uitgevaardigd als «buiten redelijke
twijfel» staat dat de verdachte het feit heeft begaan. Ook is in opvolging van het
advies door aanscherping van de wettekst en de daarop gegeven toelichting verduidelijkt
dat het criterium dat ziet op het niet-betwisten van het strafbare feit bij de transactie
(artikel 3.4.4, eerste lid, onderdeel c) dezelfde inhoud heeft als bij procesafspraken
(artikel 4.2.26b, eerste lid, onderdeel c). Verder is in de toelichting op eerstgenoemde
bepaling verhelderd hoe dat criterium zich in de context van de transactie verhoudt
tot de huidige maatstaf op dit punt.

3. Strafbeschikking

a. De omzettingsprocedure en bezwaarschriftprocedure

Met de eerste aanvullingswet krijgt de officier van justitie de mogelijkheid om voorwaardelijke
straffen via een strafbeschikking op te leggen. Hierdoor ontstaat ook de behoefte
aan een procedure om die voorwaardelijk opgelegde straf om te zetten naar een onvoorwaardelijke
straf als voorwaarden overtreden worden. Daarnaast zal het in bepaalde omstandigheden
nodig zijn om de proeftijd te verlengen, de voorwaarden aan te passen, of een opdracht
tot toezicht te geven of te wijzigen. Hoewel de hieronder beschreven procedure een
omzettingsprocedure wordt genoemd, kan deze dus ook gevolgd worden met betrekking
tot wijzigingen van de strafbeschikking die niet op de opgelegde straf betrekking
hebben.

Wanneer de officier van justitie de strafbeschikking wil wijzigen, dan kan hij daartoe
zelf een besluit nemen204 of kiezen voor de omzettingsprocedure bij de rechter door een vordering tot wijziging
van de onherroepelijke strafbeschikking bij de rechtbank in te dienen.205

Wanneer de officier van justitie de strafbeschikking wil wijzigen naar een vrijheidsbenemende
straf, dan moet de officier van justitie de omzettingsprocedure bij de rechtbank in
gang zetten. De beslissing tot vrijheidsbeneming is namelijk aan de rechter voorbehouden.
De omzettingsprocedure bij de rechtbank is ook verplicht als de officier van justitie
de voorwaardelijke straf naar een onvoorwaardelijke straf wil omzetten, omdat het
ernstige vermoeden bestaat dat iemand binnen de proeftijd een strafbaar feit heeft
gepleegd en de officier van justitie die persoon wegens dat nieuwe feit voor de rechter
wil brengen. In dat geval wordt de behandeling van de vordering tot wijziging van
de onherroepelijke strafbeschikking gevoegd met de nieuwe strafzaak (zie ook punt
4).206 Omdat de omzettingsprocedure tot vrijheidsbeneming kan leiden, moet de rechter in
deze procedure beoordelen of de aanvankelijke strafbeschikking op een toereikende
schuldvaststelling berust.207

Wanneer de officier van justitie zelf de strafbeschikking wijzigt, kan de betrokkene
tegen dit besluit opkomen door een bezwaarschrift in te dienen bij de rechtbank.208 In de bezwaarschriftprocedure bekijkt de rechter of het omzettingsbesluit aan de
wettelijke voorwaarden voldoet. In deze procedure toetst de rechter de schuldvaststelling
niet. In de toelichting is uiteengezet dat hiermee wordt voorkomen dat een veroordeelde
die niet meewerkt aan de tenuitvoerlegging van de straf die in de strafbeschikking
is opgelegd een oneigenlijk voordeel heeft ten opzichte van de verdachte die wel meewerkt.
De niet-meewerkende verdachte krijgt in het huidige stelsel namelijk de kans om zijn
zaak (nogmaals) bij de rechter te bepleiten; voor een meewerkende verdachte geldt
dat niet. Uit de toelichting blijkt dat een dergelijke rechterlijke toets ook niet
noodzakelijk wordt geacht, omdat de strafbeschikking bedoeld is voor relatief lichte
strafbare feiten, waarbij de feitenvaststelling eenvoudig is. Daarnaast wordt er in
de toelichting op gewezen dat de verdachte de gelegenheid heeft gehad om tegen de
strafbeschikking in verzet te gaan.209

Het is echter denkbaar dat de rechter in de bezwaarschriftprocedure wordt geconfronteerd
met een strafbeschikking voor een feit waarvan duidelijk is dat de betrokkene dat
niet heeft gepleegd. Uit onderzoek blijkt namelijk dat de schuldvaststelling bij de
strafbeschikking niet altijd toereikend is.210 Niet alle betrokkenen bij dergelijke gevallen zullen ook steeds daadwerkelijk gebruik
maken van het rechtsmiddel verzet, bijvoorbeeld omdat zij niet goed begrijpen wat
de strafbeschikking inhoudt of hoe zij in verzet moeten gaan. Bij een voorwaardelijke
straf zullen sommige verdachten bovendien niet willen riskeren dat zij door in verzet
te gaan alsnog een zwaardere (onvoorwaardelijke) straf krijgen.

Deze situatie is te onderscheiden van de situatie waarin de rechter een voorwaardelijke
straf heeft opgelegd. De voorwaardelijke strafbeschikking is een nieuwe figuur in
het strafproces, waarvan nog moet blijken hoe deze in de praktijk wordt toegepast.
Het lijkt om die reden wenselijk dat, in elk geval in de eerste fase na de inwerkingtreding
van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, de rechter een strafbeschikking kan vernietigen
als bij hem de overtuiging ontstaat dat deze ten onrechte aan de betrokkene is opgelegd.
Als bij de evaluatie blijkt dat het opleggen en omzetten van de voorwaardelijke strafbeschikking
in de praktijk goed verloopt, kan alsnog overwogen worden de wettelijke regeling zodanig
aan te passen dat de rechter de schuldvaststelling niet langer toetst.

De Afdeling adviseert te voorzien in een mogelijkheid voor de rechter in de bezwaarschriftprocedure
om de strafbeschikking te vernietigen als de rechter vaststelt dat de betrokkene niet
schuldig is aan het strafbare feit waarvoor de strafbeschikking is opgelegd.

Naar aanleiding van dit advies is deelparagraaf 6.2.3 van het algemeen deel van de
memorie van toelichting aangevuld om nader toe te lichten dat en waarom in de bezwaarschriftprocedure
de schuldvaststelling waarop de onherroepelijke strafbeschikking berust niet meer
ter discussie staat.

b. Hoorplicht bij jeugdigen

De procedures voor het opleggen en omzetten van een strafbeschikking zijn met verschillende
waarborgen omkleed. In artikel 6.1.16 zijn specifieke eisen opgenomen voor het geval
de officier van justitie een strafbeschikking oplegt aan een jeugdige. Hieruit volgt
dat de jeugdige moet worden gehoord wanneer de officier van justitie voornemens is
een taakstraf van 32 uur of meer op te leggen. Voor volwassenen geldt echter dat zij
gehoord moeten worden als het voornemen is om een taakstraf op te leggen, ongeacht
het aantal uren taakstraf.211 Dit verschil tussen het jeugdrecht en het volwassenrecht wordt in de toelichting
niet verklaard. Gelet op de kwetsbare positie van de jeugdige in het strafrecht ligt
het echter voor de hand dat deze gehoord wordt alvorens een taakstraf wordt opgelegd.

Gelet op het bovenstaande adviseert de Afdeling in artikel 6.1.16 op te nemen dat
de jeugdige altijd wordt gehoord als de officier van justitie voornemens is om een
taakstraf op te leggen.

Dit advies is opgevolgd door in artikel 6.1.16 de vermelding van taakstraffen (van
meer dan tweeëndertig uur) te schrappen. Daarmee wordt duidelijk gemaakt dat ook voor
jeugdige verdachten de algemene regeling van artikel 3.3.4, eerste lid, geldt. Dat
wil zeggen dat de verdachte altijd wordt gehoord als de officier van justitie voornemens
is om in de strafbeschikking een taakstraf op te leggen, ongeacht de duur van die
taakstraf.

4. Voorwaardelijk sepot

Bij een voorwaardelijk sepot ziet de officier van justitie af van de vervolging van
een strafbaar feit onder de algemene voorwaarde dat de verdachte zich voor het einde
van de proeftijd niet schuldig maakt aan enig strafbaar feit. Indien de officier van
justitie een ernstig vermoeden heeft dat de verdachte de algemene voorwaarde heeft
geschonden, dan kan hij alsnog vervolging instellen.212 De strafzaak voor het aanvankelijk geseponeerde feit hoeft niet gevoegd te worden
behandeld met de nieuwe strafzaak. Uit de toelichting blijkt dat hiermee wordt aangesloten
bij een uitspraak van de Hoge Raad.213 In deze uitspraak oordeelde de Hoge Raad dat voor een overtreding van de algemene
voorwaarde niet is vereist dat iemand voor een ander strafbaar feit is veroordeeld.
Ook een redelijke verdenking dat iemand zich aan een strafbaar feit schuldig heeft
gemaakt is daarvoor al voldoende. In de toelichting wordt genoemd dat het onwenselijk
is dat wordt gewacht met de vervolging van het geseponeerde feit totdat de vervolging
van het nieuwe feit is afgerond. Dit is volgens de toelichting niet in het belang
van de verdachte en ook onwenselijk op grond van efficiëntieoverwegingen.214

Deze regeling wijkt af van de situatie waarin iemand een voorwaardelijke straf of
maatregel opgelegd heeft gekregen en wordt verdacht van een nieuw strafbaar feit.
In die gevallen kan de officier van justitie de vordering tot tenuitvoerlegging van
een voorwaardelijke sanctie indienen bij de rechter bij een ernstig vermoeden dat
de algemene voorwaarde niet is nageleefd. De vordering moet dan wel gevoegd worden
behandeld bij de nieuwe strafzaak.215 Volgens de toelichting is dit om te voorkomen dat de veroordeelde een straf of maatregel
moet ondergaan terwijl er geen veroordeling plaatsvindt voor het nieuwe feit. Ook
in de omzettingsprocedure bij de strafbeschikking is ervoor gekozen dat de vordering
tot wijziging van de onherroepelijke strafbeschikking gevoegd wordt behandeld bij
de berechting van het nieuwe feit.216

Het verschil tussen deze regelingen heeft gevolgen voor de situatie waarin iemand
voor het nieuwe strafbaar feit wordt vrijgesproken. Bij het voorwaardelijk sepot kan
iemand dan alsnog vervolgd en bestraft worden voor het aanvankelijk geseponeerde strafbare
feit. De rechter moet bij de straftoemeting wel rekening houden met de vrijspraak
voor het nieuwe feit.217 De rechter kan dit echter niet doen als de berechting van het geseponeerde feit eerder
plaats heeft gevonden dan de berechting van het nieuwe feit. Bij een lopende voorwaardelijke
straf of maatregel leidt vrijspraak voor het nieuwe feit ertoe dat de voorwaardelijke
straf of maatregel niet wordt omgezet in een onvoorwaardelijke straf of maatregel.218 De vrijspraak leidt er dan wel toe dat iemand niet alsnog het voorwaardelijk deel
van de straf moet uitvoeren. Dit is een groot verschil met de situatie van het voorwaardelijk
sepot.

In de toelichting worden geen redenen genoemd voor het bovengenoemde verschil. De
Afdeling adviseert hier alsnog op in te gaan en zo nodig de regeling aan te passen.

De Afdeling merkt terecht op dat de huidige en de voorgestelde wettelijke regeling
niet de mogelijkheid uitsluiten dat de verdachte wordt veroordeeld voor het aanvankelijk
voorwaardelijk geseponeerde feit, terwijl de berechting van het nieuwe feit op dat
moment nog niet heeft plaatsgevonden. Daarmee kan zich de situatie voordoen dat bij
de afdoening van het aanvankelijk voorwaardelijk geseponeerde feit geen rekening is
gehouden met de latere vrijspraak voor het nieuwe feit. De regering is met de Afdeling
van oordeel dat deze consequentie onwenselijk is. Ook gelet op de uitvoeringsconsequenties
die een wijziging van de regeling van het voorwaardelijk sepot zal hebben, zal in
het kader van de tweede aanvullingswet – in samenspraak met de betrokken organisaties
– worden bezien op welke wijze die regeling moet worden aangepast om deze ongewenste
consequentie weg te nemen.

5. Transactie

a. Bijzondere omstandigheden

In de eerste aanvullingswet wordt opgenomen dat de transactie specifiek is bedoeld
voor twee categorieën. Ten eerste kan een transactie worden aangeboden bij zaken in
de sfeer van de rechtspersoon.219 Het gaat dan om transacties met rechtspersonen, hun feitelijk leidinggevers, opdrachtgevers
en personen die anderszins hebben deelgenomen aan de feitelijke gedraging van de rechtspersoon.
Deze zaken betreffen bijvoorbeeld financieel-economische criminaliteit en milieucriminaliteit.

De tweede groep betreft zaken waarin «bijzondere omstandigheden die in verband staan
met de aard van de transactie» naar het oordeel van de officier van justitie tot een
transactieaanbod moeten leiden in plaats van een strafbeschikking. De zogenoemde boetecomponent
van de transactie mag in deze zaken niet hoger zijn dan € 20.000.220 Uit de toelichting blijkt dat in deze categorie met name de afdoening van strafbare
feiten in de luchtvaart of de zeevaart valt.221 Wat wordt bedoeld met «de aard van de transactie» wordt echter niet toegelicht. Evenmin
wordt gereflecteerd op de vraag wat de omstandigheden in deze categorie dusdanig bijzonder
maken dat een transactie de voorkeur verdient boven een strafbeschikking.

Aangezien in de toelichting de mogelijkheid wordt opengelaten om de transactie in
de toekomst ook in andere typen zaken toe te passen, is het wenselijk dat over de
bovengenoemde punten in de toelichting duidelijkheid wordt gegeven. De voorbeelden
in de toelichting laten zien dat verschillende kenmerken van de transactie worden
genoemd die in «bijzondere omstandigheden» tot een voorkeur voor de transactie boven
de strafbeschikking leiden. Bij het voorbeeld van de luchtvaart lijkt het consensuele
karakter van de transactie en het uitblijven van een schuldvaststelling voorop te
staan. Dit past volgens de toelichting bij de «cultuur van billijkheid», waarin wordt
gestimuleerd dat personen zich melden met voorvallen zodat passende veiligheidsmaatregelen
kunnen worden getroffen. Bij het voorbeeld van de zeevaart zijn het meer praktische
overwegingen die tot de keuze voor een transactie leiden. De transactie is namelijk
met minder procedurele waarborgen omkleed dan de strafbeschikking, waardoor deze sneller
kan worden opgelegd bij verdachten die op doorvaart zijn.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op «de aard van de transactie»
en op de «bijzondere omstandigheden» waarin de transactie de voorkeur verdient boven
de strafbeschikking.

Dit advies is opgevolgd door in de toelichting op artikel 3.4.4 nader in te gaan op
de begrippen «aard van de transactie» en «bijzondere omstandigheden».

b. Verwijderen documenten hoge transactie en ontnemingsschikking uit strafdossier

In de eerste aanvullingswet wordt een procedure geïntroduceerd voor de toetsing van
de hoge transacties en ontnemingsschikkingen. De rechter kan deze transacties en ontnemingsschikkingen
afwijzen. De officier van justitie kan dan de strafzaak of de ontnemingsvordering
alsnog voor de rechter brengen. Evenals bij de procesafspraken (zie Deeladvies A Procesafspraken,
punt 6e) blijkt niet uit de toelichting in hoeverre de rechter kennis kan nemen van
de stukken betreffende de hoge transactie of de ontnemingsschikking. Worden deze toegevoegd
aan de processtukken, zodat de rechter daarvan kennis kan nemen bij de behandeling
van de strafzaak of de ontnemingsvordering? Als dit het geval is, roept dit de vraag
op in hoeverre het wenselijk is dat de rechter kennis kan nemen van de informatie
die voorafgaand aan het strafproces tussen openbaar ministerie en verdediging is uitgewisseld.

De Afdeling adviseert dit in de toelichting te adresseren en daarbij te overwegen
dat deze stukken niet aan de processtukken worden toegevoegd.

Naar aanleiding van dit advies is in de artikelsgewijze toelichting uiteengezet waarom
het niet voor de hand ligt om stukken die betrekking hebben op een hoge transactie
of hoge ontnemingsschikking buiten het procesdossier te laten wanneer – na afwijzing
van de desbetreffende verlofvordering door het gerechtshof – de strafzaak of ontnemingsvordering
door de officier van justitie alsnog voor de rechter wordt gebracht (zie de memorie
van toelichting bij de eerste vaststellingswet bij artikel 4.4.14, vierde lid, en
de memorie van toelichting bij onderhavig voorstel op artikel 4.4.28, vierde lid).

D (Bijzondere) voorwaarden en toezicht op de naleving daarvan

1. Inleiding

De eerste aanvullingswet wijzigt diverse regelingen met betrekking tot (bijzondere)
voorwaarden en het toezicht op de naleving daarvan. De toelichting geeft hiervoor
als achtergrond dat de regelingen waarbij (bijzondere) voorwaarden een rol kunnen
spelen in het huidige wetboek verschillende kaders en formuleringen hebben. Dat komt,
blijkens de toelichting, de duidelijkheid, effectiviteit en uitvoerbaarheid van de
regeling niet ten goede en raakt ook de rechtszekerheid van verdachten en veroordeelden.

Het wetsvoorstel beoogt meer eenheid in de regelingen te brengen, met name door de
gehanteerde terminologie te uniformeren, mogelijk te stellen voorwaarden in de verschillende
regelingen steeds in dezelfde volgorde op het niveau van de wet op te nemen, en het
op een coherente wijze regelen van het (geven van opdracht tot) toezicht op de naleving
van de bijzondere voorwaarden.222

Leeswijzer

In het navolgende schetst de Afdeling onder punt 2 de inhoud van het voorstel. Onder
punt 3 maakt zij een algemene opmerking over de toelichting. In punten 4 t/m 6 komen
meer specifieke onderdelen aan bod: de bijzondere voorwaarden, de strafonderbreking
en de voorwaardelijke gratie.

2. Inhoud van het voorstel

Voor het bereik van de wijzigingen is aansluiting gezocht bij de voorgestelde artikelen
7.2.1 en 7.7.5 in het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering. De voorgestelde
wijzigingen betreffen daardoor de regelingen van (a) de transactie; (b) de schorsing
van de voorlopige hechtenis; (c) de straffen en maatregelen die geheel of gedeeltelijk
ten uitvoer worden gelegd;223 (d) de terbeschikkingstelling (TBS) met voorwaarden; (e) de gratie; (f) de maatregelen
en aanwijzingen die het gedrag van de veroordeelde betreffen of diens vrijheid beperken;
en (g) de bijkomende straf van ontzetting van het recht om ambten of bepaalde ambten
te bekleden en het recht om bepaalde beroepen uit te oefenen. Onder categorie f vallen
de gedragsaanwijzing van de officier van justitie ter beperking van ernstige overlast,
de maatregel strekkende tot gedragsbeïnvloeding of vrijheidsbeperking (GVM) en de
vrijheidsbeperkende maatregelen. De wijzigingen betreffen vanuit de wenselijk geachte
eenheid ook enkele bepalingen in het Wetboek van Strafrecht en de Gratiewet.

In alle hierboven genoemde regelingen worden wijzigingen voorgesteld in één of meer
typen voorwaarden: de algemene voorwaarde, de bijzondere voorwaarden en de van rechtswege
geldende voorwaarden. De algemene voorwaarde houdt in dat er door de verdachte of
veroordeelde geen nieuwe strafbare feiten mogen worden gepleegd. Deze voorwaarde wordt
alsnog in de wet neergelegd bij de regelingen waar dat nog niet het geval was. Alleen
bij enkele specifieke modaliteiten, zoals de bijkomende straf van ontzetting van rechten224 wordt dit niet passend geacht.225 De bijzondere voorwaarden zijn gericht op gedragsbeïnvloeding en vrijheidsbeperking.
Deze voorwaarden worden steviger verankerd in de wet, zoveel mogelijk in dezelfde
volgorde en met zoveel mogelijk dezelfde terminologie.226 De van rechtswege geldende voorwaarden bestaan uit twee medewerkingsplichten voor
de verdachte/veroordeelde bij (jeugd)reclasseringstoezicht. Dit type voorwaarden wordt
gekoppeld aan de toezichtopdracht en uniform op één plek in boek 7 van het Wetboek
van Strafvordering vastgelegd.227

Voorts wordt het toezicht op de naleving van voorwaarden met de eerste aanvullingswet
gewijzigd. Onder andere wordt op uniforme wijze in de wet neergelegd dat de rechter
of officier van justitie een toezichtopdracht kan geven aan de (jeugd)reclassering
of – bij uitzondering – aan een andere instelling of persoon, als hij het wenselijk
acht om bijzondere voorwaarden te stellen. Met de voorgestelde wijziging wordt tot
uitdrukking gebracht dat de rechter of officier van justitie bij het stellen van bijzondere
voorwaarden dient af te wegen of daarop ook daadwerkelijk actief toezicht dient te
worden gehouden. Er is bijvoorbeeld geen actief (reclasserings)toezicht vereist bij
een locatieverbod zonder elektronisch toezicht.

Schending van dit verbod kunnen (bijzondere) opsporingsambtenaren in het kader van
hun reguliere werkzaamheden constateren (zogenaamd reactief toezicht), bijvoorbeeld
in het geval dat een slachtoffer een overtreding van de voorwaarde meldt.228

3. Algemene opmerking over de toelichting

In de toelichting zijn de algemene overwegingen die hebben geleid tot de voorgestelde
herstructurering van de regeling van de (bijzondere) voorwaarden en ook het toezicht
op de naleving daarvan geschetst. Daarbij is aangegeven dat niet is beoogd ingrijpende
veranderingen aan te brengen in de bestaande mogelijkheden tot het stellen van (bijzondere)
voorwaarden. Naast technische aanpassingen gaat het met name om een codificatie op
basis van de wetsgeschiedenis, rechtspraak en de bestaande praktijk. In de artikelsgewijze
toelichting worden veranderingen ten opzichte van de huidige situatie afzonderlijk
toegelicht.229

Het algemeen deel van de toelichting zou echter inzichtelijker worden als deze wordt
uitgebreid met een beknopt overzicht van de concrete wijzigingen, waardoor verduidelijkt
wordt welke voorwaarden bij welke modaliteiten kunnen worden gesteld en waarom deze
keuzes zijn gemaakt. Op dit moment ontbreekt een overzicht van de modaliteiten waar
de algemene voorwaarde in de wet is opgenomen, wat de functie daarvan is en waarom
deze voorwaarde wel of niet passend wordt geacht.

Verder zou een kort overzicht geboden kunnen worden van alle in de wet opgenomen bijzondere
voorwaarden, met daarbij een onderscheid tussen de bijzondere voorwaarden die bij
(bijna) alle modaliteiten zijn opgenomen en de bijzondere voorwaarden die minder vaak
voorkomen (zie verder punt 4a).

Tot slot zou een overzicht behulpzaam zijn van de modaliteiten met een zogenaamde
«open categorie», welke categorie bij een aantal modaliteiten is ingevoegd. Deze categorie
houdt in dat «andere voorwaarden het gedrag van de verdachte of veroordeelde betreffende»
kunnen worden gesteld. Deze open categorie is bedoeld als vangnet, om in bepaalde
gevallen maatwerk te kunnen leveren. Die doelstelling wordt wel in algemene zin toegelicht.
Een concreet overzicht van de modaliteiten waarbij deze open categorie in het wetsvoorstel
is opgenomen ontbreekt echter (zie verder punt 4c).

Bij een aanvulling van de toelichting in bovenbedoelde zin kan tevens worden verduidelijkt
welke aanpassingen zijn doorgevoerd uit een oogpunt van codificatie en welke veranderingen
zijn ingegeven door andere motieven. Op de achterliggende gedachten of systematiek
om bepaalde voorwaarden wel of niet wettelijk te regelen, wordt thans slechts beperkt
ingegaan. Omwille van de kwaliteit van het wetgevingsproces is het wenselijk dat het
Algemeen deel van de toelichting een overzicht biedt van de voorgestelde inhoudelijke
wijzigingen en van de belangrijkste redenen voor die wijzigingen. Dit kan immers bijdragen
aan de beoordeling van de noodzaak en proportionaliteit van het stellen van bepaalde
voorwaarden. Dit is van belang omdat met het stellen van die voorwaarden een inbreuk
wordt gemaakt op grondrechten van de verdachte of de veroordeelde en het voor hen
voorzienbaar moet zijn dat dergelijke voorwaarden kunnen worden gesteld.

De Afdeling adviseert het Algemeen deel van de toelichting in het licht van het voorgaande
aan te vullen.

Dit advies van de Afdeling is opgevolgd door in het algemeen deel van de memorie van
toelichting paragraaf 9.1 aan te vullen. In deelparagraaf 9.1.1 wordt nader toegelicht
waar de algemene voorwaarde in de wet is opgenomen, en wordt ook toegelicht waar dit
niet het geval is. Daarna wordt in deelparagraaf 9.1.2 een (beknopt) overzicht gegeven
van de concrete wijzigingen met betrekking tot de bijzondere voorwaarden ten opzichte
van de huidige regeling, waardoor wordt verduidelijkt welke bijzondere voorwaarden
bij welke modaliteiten kunnen worden gesteld en wat de basis van deze keuzes is. Tot
slot wordt in een aparte deelparagraaf 9.1.3 – conform het advies van de Afdeling
– nader ingegaan op de «open categorie» van voorwaarden.

4. De bijzondere voorwaarden

a. Codificatie bijzondere voorwaarden

Voor de bijzondere voorwaarden geldt dat deze met de eerste aanvullingswet steviger
worden verankerd in de wet. Dit berust op twee gedachten: het bevorderen van de rechtszekerheid
en het bijdragen aan de effectiviteit van het toezicht op de naleving van de bijzondere
voorwaarden en de begeleiding daarbij.230 De sterkere verankering in de wet houdt in dat bij bijna alle modaliteiten waarbij
voorwaarden, aanwijzingen of maatregelen kunnen worden bevolen een lijst met bijzondere
voorwaarden in de wet wordt opgenomen.231 Als in de huidige wet al een lijst aanwezig is, dan wordt die gewijzigd.232

De Afdeling onderschrijft de doelstelling om te komen tot een meer uniforme en coherente
wettelijke regeling van de bijzondere voorwaarden. Het is van belang dat de motivering
van de gelet op die doelstelling gemaakte keuzes kenbaar is. In de toelichting komt
nog onvoldoende duidelijk naar voren waarom bepaalde bijzondere voorwaarden aan bepaalde
modaliteiten worden gekoppeld. Er wordt alleen benoemd dat het per fase in het strafproces
verschilt welke bijzondere voorwaarden gesteld kunnen worden. Dit heeft volgens de
toelichting onder andere te maken met de verschillen in de mate waarin bepaalde bijzondere
voorwaarden een inbreuk maken op de grondrechten van de betrokkene.233 Voor de afweging lijken echter ook andere factoren relevant, zoals de verschillen
in typen modaliteiten (voorlopige hechtenis, straf of maatregel), alsook of het gaat
om een jeugdstrafrechtelijke modaliteit en de mogelijke consequenties die verbonden
zijn aan niet-naleving van de voorwaarden. De toelichting gaat op dergelijke factoren
niet of beperkt in.

De specifieke modaliteit waaraan voorwaarden worden verbonden, kan dus gevolgen hebben
voor de weging van de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit. De Afdeling begrijpt
dat het de leesbaarheid van de toelichting niet ten goede komt als voor iedere voorwaarde
bij elke modaliteit wordt toegelicht waarom het passend is dat deze voorwaarde daarbij
kan worden gesteld. Dit neemt niet weg dat een meer algemene beschrijving van de gemaakte
keuzes wenselijk is, met inbegrip van een beoordeling van de verhouding tot de relevante
grond- en mensenrechten. De Afdeling ziet dat de toelichting ingaat op relevante wettelijke
vereisten en de door de Hoge Raad aangebrachte begrenzingen van de concrete invulling
van de bijzondere voorwaarden en het reclasseringstoezicht. Dit betreft echter vooral
het niveau van de uitvoering,234 terwijl ook op het niveau van wetgeving aandacht moet zijn voor begrenzingen door
de grondrechten. Dat bepaalde voorwaarden al bestaande praktijk zijn, ontslaat de
wetgever niet van de gehoudenheid om een zelfstandige afweging te maken van de vraag
of codificatie van die praktijk aangewezen is.

Ter illustratie wijst de Afdeling op het volgende. Met de eerste aanvullingswet wordt
bij de ISD-maatregel (Inrichting Stelselmatige Daders) een nieuwe lijst met bijzondere
voorwaarden opgenomen. De artikelsgewijze toelichting bij de ISD-maatregel verwijst
voor dit onderdeel naar de artikelsgewijze toelichting bij de TBS met voorwaarden.
Dit omdat de nieuwe lijst bij de ISD-maatregel overeenkomt met de eveneens nieuwe
lijst met bijzondere voorwaarden bij de TBS met voorwaarden, met uitzondering van
de verhuisplicht en de plicht tot inname van geneesmiddelen.235

In de toelichting bij de TBS met voorwaarden staat dat de bij deze modaliteit opgenomen
lijst met uitzondering van drie onderdelen overeenkomt met de mogelijk te stellen
bijzondere voorwaarden bij de voorwaardelijke straf. De drie afwijkende onderdelen
worden kort toegelicht.236

Waarom de lijst bij de voorwaardelijke straf als uitgangspunt is genomen voor de ISD-maatregel
en de maatregel van TBS met voorwaarden wordt niet toegelicht, ook al hebben deze
maatregelen in tegenstelling tot straffen geen punitief karakter. Meer concreet blijkt
uit de toelichting niet waarom bijvoorbeeld het vestigingsverbod is opgenomen bij
beide maatregelen. Bij de schorsing van voorlopige hechtenis is het vestigingsverbod
niet als voorwaarde opgenomen vanwege «het vergaande en bestraffende karakter», aldus
de toelichting.237 Als het vestigingsverbod een bestraffend karakter heeft, past dit dan wel als voorwaarde
bij de ISD-maatregel en de TBS-maatregel?238 Ook blijkt uit de toelichting niet waarom de verhuisplicht wel bij de TBS-maatregel
en niet bij de ISD-maatregel is opgenomen. In de toelichting wordt namelijk onderkend
dat met zowel het vestigingsverbod als de verhuisplicht een vergaande inbreuk op de
grond- en mensenrechten van de veroordeelde kan worden gemaakt.239

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de overwegingen om bepaalde
bijzondere voorwaarden in de wet op te nemen gelet op de specifieke modaliteiten waar
deze aan verbonden worden.

Het verheugt ons dat de Afdeling de doelstelling onderschrijft om te komen tot een
meer uniforme en coherente wettelijke regeling van de bijzondere voorwaarden. Om beter
kenbaar te maken wat de overwegingen zijn geweest om bepaalde bijzondere voorwaarden
aan de wet toe te voegen bij specifieke modaliteiten is hieraan aandacht besteed in
de nieuwe deelparagrafen die in paragraaf 9.1 zijn toegevoegd, naar aanleiding van
het voorgaande adviespunt.

Zoals de Afdeling benoemt kan daarbij met het oog op de leesbaarheid van de memorie
van toelichting niet op alle bijzondere voorwaarden bij iedere modaliteit zelfstandig
worden ingegaan. Gefocust is op de wijzigingen die ten opzichte van het huidige recht
zijn aangebracht.

b. Controle van digitale gegevensdragers

Het valt de Afdeling op dat meewerken aan controles van digitale gegevensdragers in
geen van de lijsten met bijzondere voorwaarden is geëxpliciteerd. Uit een recent onderzoek
blijkt echter dat deze voorwaarde in de periode van februari 2016 tot en met 2023
in 395 gepubliceerde zaken betreffende online seksueel kindermisbruik is opgelegd,
veelal bij een voorwaardelijke straf (303 zaken) en ook bij TBS met voorwaarden (81
keer).240 De onderzoekers concluderen op basis van een analyse van artikel 8 EVRM dat de controle
van digitale gegevensdragers een ingrijpende maatregel is die inbreuk maakt op het
privéleven van de veroordeelde. Zij bevelen aan om voor een dergelijke inbreuk een
specifieke rechtsgrondslag op te nemen in een wet in formele zin. Artikel 14c, tweede
lid, van het Wetboek van Strafrecht vinden ze hiervoor een logische plek.241

In de beleidsreactie bij dit onderzoek is aangegeven dat de controle van gegevensdragers
door de reclassering een nieuwe werkwijze betreft die nog in ontwikkeling is. Gewacht
wordt tot helder is hoe de structurele controle er uit zal komen te zien (dit zou
in de loop van 2025 bekend moeten zijn). Dan zal worden bekeken op welke wijze het
beste opvolging kan worden gegeven aan voornoemde aanbeveling.242

De Afdeling vraagt zich af waarom deze aanbeveling niet al is opgevolgd in deze eerste
aanvullingswet. De modernisering van het Wetboek van Strafvordering is mede ingegeven
door nieuwe technologische ontwikkelingen. Het is evident dat ook bij veroordeelden
die zich onder voorwaarden in de vrije samenleving begeven een belangrijk deel van
het leven online plaatsvindt en dat het daarom wenselijk kan zijn dat daar toezicht
op wordt gehouden. Het meewerken aan controles van gegevensdragers wordt in de praktijk
ook al opgelegd, inclusief bijbehorend reclasseringstoezicht. Codificering van deze
voorwaarde met daarbij een toelichting komt tegemoet aan de vereisten van artikel 8
EVRM, zal houvast geven aan de uitvoeringspraktijk en draagt bij aan de rechtszekerheid
voor veroordeelden. Deze codificering laat de verdere ontwikkeling van de structurele
controle onverlet. De kaders van het reclasseringstoezicht worden namelijk niet nader
in de wet geregeld.243

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande om het meewerken aan controles van digitale
gegevensdragers als bijzondere voorwaarde in het wetsvoorstel van een specifieke wettelijke
grondslag te voorzien.

De Afdeling merkt terecht op dat het meewerken aan controles van digitale gegevensdragers
in geen van de lijsten met bijzondere voorwaarden is geëxpliciteerd. Zoals in het
door de Afdeling aangehaalde WODC-onderzoek naar voren komt, is de controle van digitale
gegevensdragers binnen de kaders van de huidige wet- en regelgeving al mogelijk, maar
verdient het de voorkeur om een specifieke rechtsgrondslag voor de controle van gegevensdragers
in een wet in formele zin op te nemen. Deze voorkeur wordt, net als door de Afdeling,
onderschreven door de regering. Ter opvolging van deze aanbeveling wordt daarom een
apart wetgevingstraject gestart.

In de door de Afdeling genoemde beleidsreactie op het WODC-onderzoek is aangegeven
dat zal worden bekeken op welke wijze het beste opvolging kan worden gegeven aan de
aanbeveling om een specifieke rechtsgrondslag voor de controle van gegevensdragers
in een wet in formele zin op te nemen, zodra helder is hoe een structurele controle
er uiteindelijk uit zal komen te zien.

Sinds de publicatie van het WODC-onderzoek zijn ter voorbereiding daarvan belangrijke
stappen gezet. Zo is een werkwijze tot stand gekomen die het mogelijk maakt voor de
reclassering om controles op risicovol online gedrag uit te voeren. Deze werkwijze
wordt per januari 2026 in gebruik genomen en na één jaar geëvalueerd.

Tegelijkertijd zijn nog enkele stappen nodig om de vormgeving van deze bijzondere
voorwaarde op een toekomstbestendige manier in de wet te verankeren. Zo bevelen de
onderzoekers aan om een wettelijke grondslag in artikel 14c, tweede lid, van het Wetboek
van Strafrecht op te nemen. Daarin zijn de bijzondere voorwaarden opgenomen die aan
een voorwaardelijk niet tenuitvoergelegde straf kunnen worden verbonden. Momenteel
wordt, in overleg met de betrokken ketenpartners, nader bekeken of het wenselijk is
deze bijzondere voorwaarde ook mogelijk te maken bij andere sanctiemodaliteiten, zoals
bijvoorbeeld bij de voorwaardelijke invrijheidsstelling en wat dit betekent voor de
capaciteit. Het gaat immers om een ingrijpende en (technisch) gespecialiseerde manier
van controle, die afwijkt van het «reguliere» toezicht op de naleving van bijzondere
voorwaarden en de begeleiding daarbij door de reclassering. Bij de vormgeving van
deze bijzondere voorwaarde is het wenselijk om aan de betrokken ketenpartners, zoals
de reclassering, het openbaar ministerie en de rechtspraak, voldoende ruimte te bieden
om zich hierover uit te laten.

Beoogd is in het genoemde wetgevingstraject de controle van digitale gegevensdragers
als bijzondere voorwaarde nog in het huidige recht te regelen en het vervolgens ook
een plek te geven in het nieuwe wetboek.

c. Open categorie

Bij bepaalde modaliteiten wordt de lijst met op te leggen bijzondere voorwaarden besloten
met de open categorie dat «andere voorwaarden het gedrag van de verdachte of veroordeelde
betreffende» kunnen worden gesteld. De open categorie geeft volgens de toelichting
de mogelijkheid om maatwerk te bieden doordat de rechter een bijzondere voorwaarde
kan stellen die passend, noodzakelijk en proportioneel wordt geacht, maar die niet
in de wet is genoemd.

Dit biedt flexibiliteit om de bijzondere voorwaarden af te stemmen op de persoon van
de verdachte of veroordeelde, zonder dat in de wet een lange lijst hoeft te worden
opgenomen van zeer specifieke bijzondere voorwaarden die mogelijk slechts sporadisch
worden toegepast.244 De Afdeling heeft begrip voor deze keuze.

Een vraag die hierbij echter opkomt is welke voorwaarden in de open categorie kunnen
vallen. Enerzijds is het denkbaar dat het om voorwaarden gaat die zeer specifiek zijn
voor de situatie van de veroordeelde of verdachte, bijvoorbeeld dat de verdachte spullen
aan het slachtoffer teruggeeft. Het opnemen van een dergelijke voorwaarde kan een
bekrachtiging vormen van wat in een strafzaak is besproken en daarmee een signaal
afgeven aan de verdachte en het slachtoffer. De inbreuk van dergelijke voorwaarden
op de rechten van de betrokkene is beperkt. Anderzijds lijkt het niet uitgesloten
dat voorwaarden worden opgelegd die wel een grote inbreuk maken op de rechten van
de betrokkene en die daarom bij andere modaliteiten expliciet in de wet zijn opgenomen.

Ter illustratie: Het vestigingsverbod en de verhuisplicht zijn opgenomen in de lijst
met bijzondere voorwaarden bij de voorwaardelijke veroordeling.245 Deze twee voorwaarden ontbreken bij de voorwaardelijke veroordeling tot een van de
jeugdstraffen.246 Over het vestigingsverbod zegt de toelichting dat een dergelijke ingrijpende bijzondere
voorwaarde bij jeugdigen niet snel de toets van noodzakelijkheid, proportionaliteit
en subsidiariteit doorstaat, en een dergelijke voorwaarde veelal ook de ouders of
voogd raakt. De toelichting zegt echter ook: «In uitzonderlijke gevallen zou de behoefte
aan een vestigingsverbod aan de orde kunnen zijn maar dit is onvoldoende om deze bijzondere
voorwaarde aan het artikel toe te voegen.»247 Over het ontbreken van de verhuisplicht wordt niets gezegd.

Door de open categorie als vangnet toe te voegen is geen sprake van een limitatieve
opsomming. De vraag rijst of de open categorie echt als open is bedoeld en dus ook
kan worden ingevuld met een bijzondere voorwaarde die in andere in de wet opgenomen
lijsten wel is geëxpliciteerd. Indien dat mogelijk wordt geacht, geldt dan in dat
geval een zwaardere motiveringseis?

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten te verhelderen en zo nodig de
wetstekst aan te passen.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is in een nieuwe deelparagraaf 9.1.3
nader ingegaan op het bijzondere karakter van de open categorie en wat dit betekent
voor de (rechterlijke) motivering als deze wordt ingevuld met bijzondere voorwaarden
die in andere lijsten wel expliciet zijn opgenomen.

5. Voorwaardelijke gratie

Voor de voorwaardelijke gratie zijn in de huidige wet enkele voorbeelden van bijzondere
voorwaarden opgenomen. Deze worden met de eerste aanvullingswet vervangen door een
nieuwe uitgebreide lijst met bijzondere voorwaarden, inclusief een open categorie.
De toelichting hierbij is dat voor de nieuwe lijst in lijn met huidig OM-beleid aansluiting
is gezocht bij de artikelen 14c en 77z van het Wetboek van Strafrecht betreffende
de voorwaardelijke veroordeling.248

De gratie kent echter een ander karakter dan de voorwaardelijke veroordeling. Bij
gratie gaat het om kwijtschelden, verminderen of veranderen van sancties die door
de rechter zijn opgelegd. Gratie kan namelijk worden verleend op grond van een omstandigheid
die de rechter niet of onvoldoende bekend was ten tijde van zijn beslissing, terwijl
als die wel bekend was geweest de rechter aanleiding zou hebben gegeven tot het opleggen
van een andere straf of maatregel, of tot het afzien daarvan. Gratie kan daarnaast
worden verleend als aannemelijk is geworden dat met de tenuitvoerlegging of de voortzetting
daarvan geen met de strafrechtstoepassing na te streven doel in redelijkheid wordt
gediend.249

Uit de toelichting blijkt niet hoe de voorgestelde bijzondere voorwaarden zich verhouden
tot het karakter van de gratie. Daarnaast zijn enkele voorwaarden in de huidige wet
niet terug te vinden in de nieuwe lijst met bijzondere voorwaarden, terwijl die juist
aansluiten bij dit karakter. Het gaat ten eerste om de voorwaarde van betaling van
een bepaalde geldsom aan de Staat, een equivalent van de boete. De nieuwe lijst bevat
de storting van een waarborgsom en de storting van een geldbedrag in het waarborgfonds,
wat niet hetzelfde is als een boete. Een toelichting hierbij ontbreekt.

Ten tweede gaat het om de voorwaarde van het verrichten van onbetaalde arbeid of het
volgen van een leerproject of, indien de veroordeelde de leeftijd van achttien jaren
niet heeft bereikt, het verrichten van arbeid tot herstel van de door het strafbare
feit aangerichte schade. Het tweede deel van deze voorwaarde is vervangen door de
nieuwe voorwaarde «geheel of gedeeltelijk herstel van de door het strafbare feit veroorzaakte
schade», geldend voor zowel volwassenen als jeugdigen.250 Het eerste deel van de huidige voorwaarde, het equivalent van de taakstraf (een zelfstandige
hoofdstraf), komt niet terug in de nieuwe lijst. Ook hierbij ontbreekt enige toelichting.

De Afdeling adviseert de voorgestelde lijst met bijzondere voorwaarden bij de gratie
aan te laten sluiten bij het karakter van de gratie en hiertoe de wettekst en toelichting
aan te passen.

Het advies van de Afdeling over de in het huidige artikel 13 van de Gratiewet genoemde
voorwaarden tot het verrichten van onbetaalde arbeid of het volgen van een leerproject
en het betalen van een geldsom aan de Staat is opgevolgd door deze voorwaarden toch
onderdeel van de regeling te laten uitmaken, om de redenen genoemd door de Afdeling.
Op dit punt is de artikelsgewijze toelichting bijgesteld. Voor wat betreft de overige
bijzondere voorwaarden die in de wet zijn geëxpliciteerd, is – in lijn met het beleid
van het openbaar ministerie (Stcrt. 2023, nr. 32927) – de aansluiting bij de artikelen 14c en 77z van het Wetboek van Strafrecht gehandhaafd.

6. De strafonderbreking

Zoals toegelicht in punt 2 van dit deeladvies hebben de voorgestelde wijzigingen betrekking
op (het toezicht op de naleving van) de regelingen die vallen onder het bereik van
de artikelen 7.2.1 en 7.7.5 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Eén van de
regelingen die valt onder het bereik van artikel 7.2.1, is de regeling van de strafonderbreking.
Strafonderbreking is het opschorten van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf
voor bepaalde of onbepaalde tijd, gelet op uitzonderlijke omstandigheden. Met de tweede
vaststellingswet wordt bepaald dat nadere regels over strafonderbreking in een AMvB
worden neergelegd, welke regels in ieder geval de voorwaarden betreffen die kunnen
worden verbonden aan de strafonderbreking.251

Met de eerste aanvullingswet worden de voorwaarden in alle regelingen onder artikel 7.2.1
uniform op het niveau van de wet geregeld, met uitzondering van de regeling van de
strafonderbreking. Het maken van deze uitzondering wordt niet toegelicht. Dit terwijl
het in de rede ligt om ook voor de strafonderbreking de voorwaarden op het niveau
van de wet te regelen, met daarbij dezelfde vormgeving als in de andere regelingen.

De Afdeling adviseert de voorwaarden aan de strafonderbreking alsnog uniform op het
niveau van de wet te regelen, en daartoe de wettekst en toelichting aan te passen.

De Afdeling constateert terecht dat de regeling van de strafonderbreking valt onder
artikel 7.2.1, dat het toezicht op de verschillende bijzondere voorwaarden regelt,
maar niet is meegenomen in de herstructurering en uniformering van de bijzondere voorwaarden
en het toezicht. Het advies van de Afdeling heeft aanleiding gegeven tot een heroverweging
van de keuze om de regeling van strafonderbreking in het Wetboek van Strafvordering
op te nemen. Naar aanleiding daarvan is besloten om de bepalingen van de strafonderbreking
over te hevelen naar de Penitentiaire beginselenwet en de Beginselenwet justitiële
jeugdinrichtingen. Dit zal in de invoeringswet gebeuren. Voor de eerste aanvullingswet
heeft dit tot gevolg dat de artikelen 7.3.4 en 7.3.6, tweede lid, worden geschrapt
en de artikelen 7.2.1 en 7.7.8 aangepast. In de artikelsgewijze toelichting bij het
schrappen van de artikelen 7.3.4 en 7.3.6, tweede lid, wordt toegelicht waarom regeling
van de strafonderbreking wetssystematisch beter passend wordt geacht in de genoemde
beginselenwetten.

E. Strafvordering op zee en in de lucht

1. Inhoud en achtergrond

De eerste aanvullingswet moderniseert de regels over de uitoefening van strafvorderlijke
bevoegdheden aan boord van zeevaartuigen en luchtvaartuigen. Deze regels zijn nu opgenomen
in de titel Strafvordering buiten het gebied van een rechtbank (Vierde boek, Titel
VIb, artikelen 539a tot en met 539w Sv). In de eerste vaststellingswet van het nieuwe
Wetboek van Strafvordering is een plaats voor de nieuwe regeling Strafvordering op
zee en in de lucht gereserveerd in het boek voor bijzondere regelingen (Hoofdstuk
3 van Boek 6). Met de eerste aanvullingswet wordt dit hoofdstuk inhoudelijk ingevuld.252 Bij deze gelegenheid worden de verouderde regelingen gemoderniseerd en in lijn gebracht
met de rest van het nieuwe wetboek. Daarnaast worden wijzigingen in Boek 1 van het
nieuwe Wetboek van Strafvordering aangebracht om de verhouding tussen het nationale
en internationale recht beter tot uitdrukking te brengen.253

Op strafvorderlijk optreden op zee en in de lucht is in beginsel het reguliere strafprocesrecht
van toepassing.254 De gewone regels zijn echter niet altijd geschikt voor deze situaties. Op een zeevaartuig
of in een luchtvaartuig is immers als regel geen opsporingsambtenaar, (hulp)officier
van justitie of rechter-commissaris aanwezig om opsporingshandelingen te verrichten,
dwangmiddelen in te zetten of toezicht te houden op de inzet hiervan. De kapitein
van een zeeschip, de commandant van een oorlogsschip, en de gezagvoerder van een luchtvaartuig
moeten in die gevallen dus zelfstandig handelen.255

Het uitgangspunt is in die situaties dat er zo snel mogelijk contact wordt gezocht
met de bevoegde autoriteiten. In sommige situaties zal dit contact echter niet direct
mogelijk zijn of zijn de communicatiemiddelen niet geschikt voor strafvorderlijke
doeleinden. Bij een vlucht zal het tenminste een aantal uren duren voordat het vliegtuig
kan landen en alsnog contact met bevoegde autoriteiten kan worden opgenomen.

Bij een schip op de oceaan kan dit zelfs langer dan tien dagen duren. In deze omstandigheden
zijn bijzondere voorzieningen voor de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden noodzakelijk.256

2. Bekendheid van de regeling

De regeling voor strafvordering op zee en in de lucht richt zich onder andere op kapiteins,
commandanten en gezagvoerders. De toepassing van de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden
behoort niet tot de kern van hun werkzaamheden. Uit onderzoek blijkt dat de huidige
regels in het Wetboek van Strafvordering bij deze doelgroep weinig bekendheid genieten.
De bevoegdheden worden in de praktijk wel toegepast, maar zonder dat men zich bewust
is van de wettelijke grondslag.257 Meestal wordt gehandeld op basis van richtlijnen, handboeken of protocollen die door
de sector zelf zijn ontwikkeld. Daarnaast zijn in veel gevallen bijzondere wet- of
regelgeving en specifieke verdragen van toepassing. Het optreden van de commandant
wordt bijvoorbeeld genormeerd in de Wet militaire strafrechtspraak en het Wetboek
van Militair Strafrecht. In de toelichting wordt weinig aandacht besteed aan de juridische
context waarbinnen kapiteins, commandanten en gezagvoerders opereren en de verhouding
tot de voorgestelde regeling.

Deze context roept een meer praktische vraag op: hoe worden kapiteins, commandanten
en gezagvoerders op de hoogte gesteld van de aanstaande wijzigingen van het Wetboek
van Strafvordering? Hoewel de regeling op veel punten inhoudelijk hetzelfde blijft,
worden ook nieuwe verplichtingen in het leven geroepen. De kapitein, commandant en
gezagvoerder worden bijvoorbeeld verplicht om bij de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden
zo veel mogelijk geluids- en beeldopnamen te maken.258 Dergelijke wijzigingen zullen ook hun doorwerking moeten vinden in de richtlijnen
en/of handboeken die in de praktijk gehanteerd worden. Daarnaast zullen de actoren
zelf ervan bewust moeten worden gemaakt dat de regels gaan veranderen.

De Afdeling adviseert in de toelichting meer aandacht te besteden aan de wijze waarop
deze doelgroep over de wijzigingen van het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt
geïnformeerd. Daarbij is van belang dat de wijzigingen van het nieuwe Wetboek van
Strafvordering beslag krijgen in bestaande richtlijnen en/of handboeken.

Met de Afdeling is de regering van mening dat het van groot belang is dat de kapiteins,
commandanten en gezagvoerders van luchtvaartuigen goed worden geïnformeerd over de
wijzigingen van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. In lijn met het advies van
de Afdeling is in paragraaf 8.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
hieraan nader aandacht besteed.

3. Meld- en registratieplichten

a. Meld- en registratieplicht voor de kapitein

De kapitein is verplicht om direct mededeling te doen aan de (hulp)officier van justitie
bij ernstige strafbare feiten. Het gaat dan om de strafbare feiten waarbij de veiligheid
van het schip of degenen die zich op het schip bevinden ernstig in gevaar is gebracht
of waardoor iemands dood of zwaar lichamelijk letsel is veroorzaakt.259 Nieuw is dat de kapitein ook mededeling moet doen van feiten waarvan een opvarende
verlangt aangifte te doen bij een opsporingsambtenaar.260 Daarnaast moet de kapitein een register bijhouden met de strafbare feiten waarop
de meldingsplicht van toepassing is. Hij moet ook andere strafbare feiten registeren
als hij ten aanzien van die feiten strafvorderlijke bevoegdheden heeft toegepast.
In het register moet hij opnemen waar en wanneer deze feiten zijn gepleegd, welke
bevoegdheden hij heeft ingezet en voor zover mogelijk moet hij de gegevens van eventuele
verdachten, slachtoffers en getuigen hierin opnemen. Als de kapitein nalaat om aan
de meldplicht of registratieplicht na te leven, is hij strafbaar.261

De meld- en registratieplicht geldt niet voor commandanten van een oorlogsschip en
gezagvoerders van luchtvaartuigen. Dit roept de vraag op waarom hiervoor niet gekozen
is. Uit de toelichting blijkt dit niet. Wordt op een andere wijze ondervangen dat
bij dergelijke ernstige strafbare feiten melding wordt gedaan bij de bevoegde autoriteiten?
In de luchtvaart geldt bijvoorbeeld een meldplicht voor voorvallen die een risico
vormen voor de luchtvaartveiligheid.262

De Afdeling adviseert in te gaan op de keuze om voor de commandant en de gezagvoerder
geen registratie- en meldplicht op te nemen.

De Afdeling wijst er terecht op dat de meld- en registratieplicht zoals deze is opgenomen
in de artikelen 6.3.21 en 6.3.22 niet geldt voor commandanten van een oorlogsschip
en gezagvoerders van luchtvaartuigen. Evenals in het huidige Wetboek van Strafvordering
geldt de meld- en registratieplicht enkel voor de kapitein. Naar aanleiding van dit
advies is in de artikelsgewijze toelichting bij Boek 6, Titel 3.4, de achtergrond
daarvan toegelicht.

b. De kapitein als verdachte

De meld- en registratieplicht voor de kapitein staat op gespannen voet met het nemo
teneturbeginsel als de kapitein zélf een strafbaar feit heeft gepleegd.263 Het nemo teneturbeginsel houdt in dat niemand verplicht is om mee te werken aan zijn
eigen veroordeling. In het nieuwe Wetboek van Strafvordering is daarom een regeling
opgenomen voor de situatie waarin een opvarende aangifte wenst te doen over een strafbaar
feit dat door de kapitein is gepleegd. In dat geval zal de vervanger van de kapitein
aan de meldplicht moeten voldoen.264 Er is echter geen regeling getroffen voor de situatie waarin de kapitein zelf verdachte
is van ernstige strafbare feiten waarvoor de meldplicht geldt, maar niemand aangifte
wil doen.265 Ook is onduidelijk in hoeverre de kapitein in een dergelijk geval een registratieplicht
behoudt, terwijl ook dat mogelijk spanning oplevert met het nemo teneturbeginsel.
Gaat de meld- en registratieplicht in een dergelijk geval dan over op de vervanger
van de kapitein?

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de meld- en registratieplicht
van de kapitein in het geval hij zelf een strafbaar feit heeft gepleegd.

De Afdeling constateert terecht dat geen regeling is getroffen voor de situatie waarin
de kapitein zelf verdachte is van een ernstig strafbaar feit waarvoor de meldplicht
geldt, maar niemand aangifte wil doen. Dit adviespunt van de Afdeling heeft aanleiding
gevormd om artikel 6.3.21, tweede lid, aan te vullen om hierin alsnog te voorzien.
Daarnaast is aan artikel 6.3.22 een derde lid toegevoegd, waarin tot uitdrukking komt
dat in een dergelijk geval de registratieplicht geldt voor de vervanger van de gezagvoerder
van een Nederlands schip of Nederlands zeevissersschip. De artikelsgewijze toelichting
bij de artikelen 6.3.21 en 6.3.22 is op deze onderdelen bijgesteld.

c. De bescherming van persoonsgegevens

Wanneer de kapitein het register met strafbare feiten bijhoudt, verwerkt hij persoonsgegevens
en strafrechtelijke gegevens. Nieuw is dat in de wet wordt opgenomen dat voor zover
mogelijk de personalia, nationaliteit en contactgegevens van elke verdachte, getuige
en slachtoffer worden geregistreerd.266 Dit roept de vraag op welke gegevensverwerkingsregime op het register van toepassing
is en welke waarborgen zijn getroffen ten behoeve van de bescherming van deze personen.

De registerplicht sluit volgens de toelichting aan bij de verplichting van de kapitein
om een scheepsdagboek bij te houden. Deze verplichting is opgenomen in artikel 348
van het Wetboek van Koophandel. Hierop is in beginsel het regime van de Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG) van toepassing.

Uit de AVG volgt dat voor de registratie van strafrechtelijke gegevens geldt dat deze
enkel onder het toezicht van de overheid mogen worden bijgehouden of dat passende
waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkene worden geboden.267 Mogelijk valt de registerplicht ook onder het regime van de AVG, maar het is ook
denkbaar dat deze binnen het bereik van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
valt. In dat geval is het openbaar ministerie verwerkingsverantwoordelijk voor het
register en is de kapitein verwerker.268

Hiervan is sprake als het openbaar ministerie het doel en de middelen van de verwerking
bepaalt. Uit het wetsvoorstel en de toelichting blijkt echter niet wat het doel van
het register is, hoe het openbaar ministerie kan beschikken over het register en hoe
het openbaar ministerie toezicht kan houden of welke wijze de registratie plaatsvindt
en of hierbij voldoende waarborgen in acht worden genomen.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag welk gegevensverwerkingsregime
op de registratie van strafbare feiten door de kapitein van toepassing is en welke
waarborgen voor dit register gelden.

Op grond van het huidige artikel 539v, derde lid, dient de schipper in het register
van strafbare feiten reeds de personalia en nationaliteit van de verdachte en van
de getuigen te noteren. Dit is overgenomen in artikel 6.3.22, waaraan is toegevoegd
dat de genoemde gegevens «voor zover mogelijk» genoteerd dienen te worden van elke
verdachte, getuige en slachtoffer en dat «indien mogelijk» ook de contactgegevens
worden genoteerd. Het advies van de Afdeling om in te gaan op de vraag welk gegevensverwerkingsregime
op de registratie van strafbare feiten van toepassing is en welke waarborgen voor
het register gelden, is opgevolgd door op dit punt de artikelsgewijze toelichting
bij artikel 6.3.22 aan te vullen.

4. Verhouding tot andere bijzondere regelingen

De regeling voor strafvordering op zee en in de lucht is opgenomen in Hoofdstuk 3
van Boek 6, waarin meer bijzondere regelingen zijn opgenomen. In Hoofdstuk 1 van dit
Boek staan voorzieningen die betrekking hebben op jeugdigen en jongvolwassen verdachten.
Voor jeugdige verdachten geldt onder andere dat zij de mogelijkheid hebben tot een
medisch onderzoek en dat zij het recht hebben om vergezeld te worden door een ouder
of een persoon naar keuze bij het verhoor. Bij het toepassen van dwangmiddelen en
bij het verhoor moeten het belang van het kind worden meegewogen.269 Wanneer een jeugdige op een schip of in een vliegtuig strafbare feiten pleegt, zijn
dergelijke voorzieningen echter niet altijd te realiseren. Dit roept de vraag op wat
in een voorkomend geval van de kapitein of een gezaghebber van een vliegtuig wordt
verwacht.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag hoe de bijzondere regelingen
in Boek 6 ten aanzien van jeugdigen en jongvolwassenen aan de ene kant en de regeling
voor strafvordering op zee en in de lucht aan de andere kant zich tot elkaar verhouden.

Naar aanleiding van dit advies is paragraaf 8.3 van het algemene deel van de memorie
van toelichting en de artikelsgewijze toelichting op Boek 6, Hoofdstuk 3, aangevuld.
Hierin wordt tot uitdrukking gebracht dat de bijzondere bepalingen over strafvorderlijk
optreden op zee en in de lucht gelden in aanvulling op de gewone regels voor strafvordering,
en dat dit betekent dat de regels van het jeugdstrafprocesrecht in Boek 6, Titel 1.1
(jeugdigen en jongvolwassenen) als gewone regels voor strafvordering in beginsel op
strafvorderlijk optreden op zee en in de lucht van toepassing zijn.

F. Overige opmerkingen

1. Inleiding

In dit deeladvies worden enkele opmerkingen geplaatst bij onderwerpen die in de overige
deeladviezen nog niet aan de orde zijn gekomen. In het navolgende worden achtereenvolgens
enkele opmerkingen gemaakt bij de onderdelen onderzoek met betrekking tot het lichaam
(punt 2), de deskundigenregeling (punt 3), de vormgeving van het vernietigen van gegevens
als strafrechtelijke maatregel (punt 4), het bewaren van sporendragers (punt 5) en
de introductie van een heimelijke bevoegdheid tot inloggen met rechtmatig verkregen
gegevens op een elders aanwezig geautomatiseerd werk (punt 6).

2. Onderzoek met betrekking tot het lichaam

a. Inleiding

In hoofdstuk 6 van boek 2 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering worden de opsporingsbevoegdheden
met betrekking tot het lichaam geregeld. Het uitgangspunt bij dit soort onderzoek
is dat de onderzoeksbevoegdheden gedwongen worden toegepast. Het is echter ook mogelijk
dat een verdachte of een derde vrijwillig meewerkt aan lichaamsonderzoek. Met de eerste
vaststellingswet is de toestemming voor dergelijk onderzoek geregeld in artikel 2.6.3.
De eerste aanvullingswet brengt hier enkele wijzigingen in aan en introduceert een
nieuwe regeling in artikel 2.6.4a voor lichaamsonderzoek bij bewusteloze personen.
De Afdeling heeft enkele opmerkingen bij deze wijzigingen en nieuwe regeling.

b. Lichaamsonderzoek bij minderjarigen

De eerste aanvullingswet introduceert in artikel 2.6.3 een regeling over het geven
van toestemming voor lichaamsonderzoek bij betrokkenen onder de achttien jaar. Zo
wordt bepaald dat als de betrokkene onder de twaalf jaar is, het geven van de toestemming
plaats moet vinden door de ouders met gezag over de betrokkene.270 Als het om specifiek een slachtoffer onder de twaalf jaar gaat, kan in twee gevallen
van dit voorschrift worden afgeweken: ouders kunnen niet tijdig worden bereikt of
het vermoeden bestaat dat ouders niet in belang van het kind handelen. Als het onderzoek
dringend noodzakelijk is, mag in die gevallen het onderzoek toch worden verricht op
bevel van de officier van justitie, voor welk bevel een machtiging van de rechter-commissaris
vereist is. De kinderrechter moet dan optreden als rechter-commissaris.271

De Afdeling merkt op dat als de betrokkene onder de twaalf jaar niet het slachtoffer
is, maar een verdachte of andere derde, het geven van de toestemming voor lichaamsonderzoek
altijd plaats moet vinden door de ouders met gezag.272 Dit doet de vraag rijzen hoe moet worden gehandeld als er twee ouders zijn met gezag,
en slechts één van deze ouders toestemming geeft. Kan het onderzoek dan niet worden
uitgevoerd?

De Afdeling adviseert om ter verduidelijking van de regeling in de toelichting nader
in te gaan op bovenstaande vraag.

In reactie op dit adviespunt is in de memorie van toelichting bij artikel 2.6.3, derde
lid, de gevraagde verduidelijking geboden. Verhelderd is dat het onderzoek bij een
verdachte onder de twaalf jaar niet kan worden verricht als één van de gezagsdragende
ouders (als bedoeld in artikel 1.1.10, tweede lid) geen toestemming geeft voor dat
onderzoek, waarbij ook de redenen hiervoor zijn uiteengezet.

c. Lichaamsonderzoek bij bewusteloosheid

Personen die (tijdelijk) bewusteloos zijn, kunnen geen toestemming geven voor lichaamsonderzoek.
Voor die situatie wordt een regeling getroffen in artikel 2.6.4a. De regeling houdt
in dat onderzoek dat normaal zonder toestemming kan worden uitgeoefend, ook bij een
betrokkene die bewusteloos is kan worden verricht, maar alleen indien het belang van
het onderzoek dit dringend vereist. Onderzoek waarvoor normaal wel toestemming nodig
is, kan niet worden verricht bij een betrokkene die bewusteloos is, tenzij het een
vermoedelijk slachtoffer betreft. In dat geval kan het onderzoek worden verricht als
is voldaan aan bepaalde waarborgen, zoals dat het onderzoek moet worden bevolen door
de officier van justitie.

De politie heeft geadviseerd om in artikel 2.6.4a te bepalen dat voor bepaalde onderzoeken
een bevel van de officier van justitie niet nodig is als de identiteit van de bewusteloze
persoon onbekend is. Het gaat om drie soorten onderzoek die dan uitsluitend ter identificering
van de bewusteloze persoon mogen worden ingezet: het maken van afdrukken van lichaamsdelen,
het nemen van maten, en het maken van beeldopnamen. Ziekenhuizen vragen de politie
namelijk regelmatig om hulp bij de identificatie van bewusteloze patiënten waarvan
de identiteit na enige dagen nog steeds niet bekend is. Het gaat dan doorgaans om
personen die slachtoffer zijn van eenzijdige ongevallen, personen die om medische
redenen bewusteloos op straat zijn aangetroffen en drenkelingen. Nu verleent de politie
deze hulp op grond van haar hulpverleningstaak zoals omschreven in artikel 3 van de
Politiewet 2012.

Volgens de politie is de genoemde grondslag van artikel 3 Politiewet 2012 niet meer
toereikend voor het uitvoeren van de genoemde drie soorten onderzoek buiten het kader
van strafvordering, als dit met de nieuwe regeling in artikel 2.6.4a binnen het kader
van strafvordering alleen met een bevel van de officier van justitie is toegestaan.
Dit is anders als het binnen het kader van strafvordering ook zonder een bevel van
de officier van justitie kan.273

Het advies van de politie wordt niet overgenomen, zo vermeldt de toelichting.274 Het lijkt de Afdeling gewenst dat de politie genoemde onderzoeken buiten het kader
van strafvordering vanuit een oogpunt van hulpverlening moet kunnen uitvoeren. Het
is echter de vraag of artikel 3 Politiewet 2012 hiervoor als grondslag kan volstaan.
De toelichting gaat hier niet op in. De Afdeling adviseert om dit alsnog te doen.

In reactie op dit adviespunt wordt overwogen dat beantwoording van de vraag van de
Afdeling de reikwijdte van dit wetsvoorstel te buiten gaat. Het gaat in dit wetsvoorstel
immers niet om de (normering van de) hulpverleningstaak van de politie, bedoeld in
artikel 3 van de Politiewet 2012. Dat wordt in de memorie van toelichting bij artikel 2.6.4a,
tweede lid, nader uiteengezet.

3. Deskundigenregeling

De eerste aanvullingswet brengt enkele wijzigingen aan in de met de eerste vaststellingswet
voorgestelde regeling van het deskundigenonderzoek dat resulteert in een verslag (Boek
1, Hoofdstuk 7, van het nieuwe Wetboek van Strafvordering). De aanleiding voor deze
wijzigingen is de opmerking van de politie en het Openbaar Ministerie bij het in de
eerste vaststellingswet gekozen uitgangspunt dat de officier van justitie alleen geregistreerde
deskundigen kan benoemen. Dit zijn de deskundigen die in het Nederlands Register Gerechtelijk
Deskundigen (NRGD) geregistreerd staan. De rechter-commissaris kan deze geregistreerde
deskundigen eveneens benoemen, maar kan ook niet-geregistreerde deskundigen benoemen.
De politie en het Openbaar Ministerie hebben erop gewezen dat het gekozen uitgangspunt
dat de officier van justitie alleen geregistreerde deskundigen kan benoemen problematisch
is bij specifiek DNA-onderzoek: het sluit niet aan bij het huidige wetboek en kan
in de uitvoeringspraktijk grote gevolgen hebben.275

Vanwege de opmerking van de politie en het Openbaar Ministerie is opnieuw naar de
voorgestelde regeling van het deskundigenonderzoek gekeken en zijn enkele verbeteringen
voorgesteld. De Afdeling heeft een opmerking over één van deze verbeteringen.

Voor deskundigenonderzoek dat resulteert in een verslag is voorgeschreven dat een
deskundige benoemd wordt met een bepaalde onderzoeksopdracht.276 Denk aan een wapen- en munitieonderzoeker voor het onderzoeken van een schietincident,
of een forensisch arts voor het beoordelen van bepaald letsel of een verdacht overlijdensgeval.
Met de eerste aanvullingswet wordt een alternatief gegeven voor het benoemen van een
specifieke deskundige. Er wordt namelijk de mogelijkheid geboden om in het benoemingsbesluit
te bepalen «dat een organisatie waarvoor deskundigen werkzaam zijn een deskundige
aanwijst die de opdracht uitvoert».277

Volgens de toelichting komt deze verbetering voort uit de huidige praktijk waarin
niet altijd een specifieke deskundige wordt benoemd als het gaat om onderzoek dat
wordt verricht binnen een organisatie zoals het Nederlands Forensisch Instituut (NFI).
Het gaat dan om organisaties waarvoor vaak meerdere deskundigen werkzaam zijn die
gekwalificeerd zijn om het betreffende onderzoek uit te voeren. In dat geval zou het
niet noodzakelijk zijn om al in het benoemingsbesluit een specifieke deskundige aan
te wijzen. Wel moet uit het benoemingsbesluit blijken of het moet gaan om een geregistreerde
deskundige of een niet-geregistreerde deskundige.278

In de toelichting wordt voorts genoemd dat in de consultatieversie van het wetsvoorstel
was opgenomen dat het mogelijk is in het benoemingsbesluit te bepalen dat een organisatie
de deskundige aanwijst indien bij die organisatie meerdere deskundigen werkzaam zijn
die de opdracht kunnen uitvoeren. Deze tekst bleek echter niet handig, omdat dan voorafgaand
aan de benoeming steeds eerst geïnformeerd zou moeten worden hoeveel deskundigen op
een bepaald deskundigheidsgebied de organisatie in dienst heeft.279

Het voorgaande impliceert dat bedoeld is dat de organisatie alleen een deskundige
kan aanwijzen die voor de organisatie werkzaam is. De voorgestelde wettekst kan echter
zo worden uitgelegd dat de organisatie elke deskundige die geschikt is om de opdracht
uit te voeren kan aanwijzen. Dus bijvoorbeeld ook een deskundige die bij een andere
organisatie werkzaam is, van wie de kwaliteit dus niet door de aanwijzende organisatie
gewaarborgd kan worden.

De Afdeling adviseert om in de toelichting en wettekst te expliciteren of het inderdaad
de bedoeling is dat een organisatie alleen een deskundige kan aanwijzen die voor de
organisatie werkzaam is. De Afdeling adviseert daarnaast om in de toelichting te verduidelijken
wat wordt verstaan onder «werkzaam zijn bij».

Het advies om in de toelichting en wettekst te expliciteren dat het de bedoeling is
dat een organisatie alleen een deskundige kan aanwijzen die voor de organisatie werkzaam
is, is opgevolgd. Het voorgestelde artikel 1.7.1, tweede lid, en de toelichting bij
dit artikellid zijn daartoe aangepast. Daarbij is ook, zoals door de Afdeling is geadviseerd,
verduidelijkt wat wordt verstaan onder «werkzaam zijn bij».

4. Vormgeving van het vernietigen van gegevens als strafrechtelijke maatregel

De vernietiging van ontoegankelijk gemaakte gegevens is met de eerste vaststellingswet
(net als in het huidige recht) geregeld in het Wetboek van Strafvordering. Met de
eerste aanvullingswet wordt voorgesteld om deze vernietiging als strafrechtelijke
maatregel op te nemen in het Wetboek van Strafrecht. De reden voor deze verplaatsing
is dat de vernietiging vergelijkbaar is met de in het Wetboek van Strafrecht geregelde
maatregel van onttrekking aan het verkeer van inbeslaggenomen voorwerpen.

De strafvorderlijke regels blijven staan in het Wetboek van Strafvordering en worden
vereenvoudigd, omdat ze in samenhang met de strafvorderlijke regels voor de onttrekking
aan het verkeer kunnen worden vormgegeven.280

De Afdeling heeft een opmerking over de voorwaarden voor de vernietiging van ontoegankelijk
gemaakte gegevens. Deze voorwaarden veranderen inhoudelijk niet. Gezien de gemaakte
vergelijking met de maatregel van onttrekking aan het verkeer, ligt een afstemming
tussen de voorwaarden van beide maatregelen voor de hand. Een dergelijke afstemming
lijkt echter niet te zijn gemaakt. Dit blijkt uit het navolgende.

De vernietiging betreft ten eerste ontoegankelijk gemaakte gegevens «met betrekking
tot welke of met behulp waarvan een strafbaar feit is begaan». Deze gegevens mogen
alleen vernietigd worden voor zover dit noodzakelijk is ter voorkoming van nieuwe
strafbare feiten.281 Vergelijkbaar hieraan ziet de onttrekking aan het verkeer op voorwerpen met betrekking
tot welke het feit is begaan, of met behulp van welke het feit is begaan of voorbereid.
De onttrekking ziet echter ook op nog drie andere categorieën voorwerpen gerelateerd
aan het strafbare feit. En voor al deze categorieën geldt een ander vereiste dan voor
de vernietiging, te weten dat de voorwerpen van zodanige aard moeten zijn, dat het
ongecontroleerde bezit daarvan in strijd is met de wet of met het algemeen belang.

De vernietiging betreft ten tweede ontoegankelijk gemaakte gegevens «die van zodanige
aard zijn dat het ongecontroleerde bezit ervan in strijd is met de wet of het algemeen
belang». Ook deze gegevens mogen alleen vernietigd worden voor zover dit noodzakelijk
is ter voorkoming van nieuwe strafbare feiten.282 Vergelijkbaar hiermee kunnen voorwerpen van dezelfde aard worden onttrokken aan het
verkeer, maar dan alleen indien deze «kunnen dienen tot het begaan of de voorbereiding
van soortgelijke feiten, dan wel tot de belemmering van de opsporing daarvan».283 Dit vereiste is beperkter geformuleerd dan voor de vernietiging van gegevens van
dezelfde aard, want die vernietiging moet zoals gezegd noodzakelijk zijn ter voorkoming
van nieuwe strafbare feiten.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de afwezigheid van een nadere
afstemming tussen de voorwaarden voor de twee maatregelen, dan wel de voorwaarden
nader op elkaar af te stemmen en hiertoe de wettekst en toelichting aan te passen.

In de memorie van toelichting (zie de artikelsgewijze toelichting op het nieuwe artikel 36d
van het Wetboek van Strafrecht) is in navolging van het advies van de Afdeling ingegaan
op de verschillen in de voorwaarden voor de toepassing van de twee maatregelen. Deze
voorwaarden verschillen inderdaad enigszins van elkaar. Kern is dat voor wat betreft
de vernietiging van gegevens is gekozen voor een formulering van de gronden die meer
toegespitst is op de aard van digitale gegevens en die aansluit op de gronden waarop
deze gegevens, voorafgaand aan vernietiging als definitieve maatregel op grond van
het Wetboek van Strafvordering ontoegankelijk kunnen worden gemaakt als voorlopige
maatregel.

5. Het bewaren van sporendragers

Bij een opsporingsonderzoek worden regelmatig voorwerpen in beslag genomen. Met de
eerste vaststellingswet is een apart regime geïntroduceerd voor het bewaren van voorwerpen
die sporen dragen van het strafbare feit (hierna: sporendragers).284 Het huidige Wetboek van Strafvordering kent één regime voor alle voorwerpen die in
beslag zijn genomen, ongeacht of die voorwerpen sporen dragen van het strafbare feit.
Een aparte regeling voor sporendragers is volgens de regering noodzakelijk omdat sporendragers
van doorslaggevende betekenis kunnen zijn, bijvoorbeeld voor het oplossen van cold
cases of bij de behandeling van herzieningsverzoeken na een novum.285

Met de eerste aanvullingswet is een verduidelijking aangebracht in de bepaling over
sporendragers zoals die in de eerste vaststellingswet is opgenomen. Ook is een inhoudelijke
wijziging aangebracht, namelijk dat sporendragers na afloop van de termijn altijd
worden vernietigd. In een algemene maatregel van bestuur zal worden bepaald in welke
gevallen het regime voor sporendragers geldt, en voor welke termijn sporendragers
worden bewaard.

Uit de toelichting bij de eerste aanvullingswet blijkt dat het bij sporendragers vaak
zal gaan om voorwerpen met een geringe waarde, zoals kledingstukken, afval, klein
huisraad en gereedschappen. Het wordt echter niet uitgesloten dat ook voorwerpen met
een aanzienlijke waarde worden aangemerkt als sporendrager. Hiervoor kan de betrokkene
met een schadevergoeding worden gecompenseerd.286 De Afdeling merkt op dat voorwerpen met een grote financiële, emotionele of historische
waarde als sporendrager worden aangemerkt en onder het verzwaarde beslagregime voor
sporendragers kunnen vallen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een erfstuk van het
slachtoffer of een geroofd museumstuk. Een schadevergoeding lijkt dan niet altijd
passend.

Uit de toelichting blijkt dat als een voorwerp eenmaal als sporendrager wordt aangemerkt,
het beslagregime voor sporendragers onverkort van toepassing is en het voorwerp na
afloop van de beslagtermijn altijd moet worden vernietigd. De toelichting vermeldt
dat betrokkenen beklag kunnen instellen tegen de inbeslagneming, maar dat als een
voorwerp terecht is aangemerkt als sporendrager, het beklag ongegrond is.

Met de inbeslagname en vernietiging van sporendragers wordt echter een inbreuk gemaakt
op het eigendomsrecht van de betrokkene. Een dergelijke inbreuk moet noodzakelijk
en proportioneel zijn. Dit roept de vraag op of de beklagprocedure voldoende ruimte
laat voor een dergelijke belangenafweging. Daarbij komt de vraag op of het bij voorwerpen
die een grote materiële of immateriële waarde vertegenwoordigen niet wenselijk is
dat deze bij wijze van uitzondering na het verstrijken van de bewaartermijn kunnen
worden teruggeven aan de rechtmatig eigenaar.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de verschillende belangen
die een rol spelen bij het bewaren en vernietigen van sporendragers en in te gaan
op de mogelijkheden voor de belanghebbende om op te komen voor hun belangen.

Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in de memorie van toelichting
(zie de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.7.24) nader in te gaan op de wijze
waarop in de regeling van het bewaren en vernietigen van sporendragers rekening wordt
gehouden met de belangen van de eigenaar van het voorwerp, vooral als het gaat om
voorwerpen met een grote financiële, emotionele of historische waarde. Als eenmaal
vaststaat dat een voorwerp onder de regeling voor het handhaven van het beslag op
sporendragers valt, is het niet wenselijk dat dit voorwerp via een beklagprocedure
niettemin moet worden teruggegeven. Het is daarom van groot belang dat bij de vormgeving
van de algemene maatregel van bestuur daarmee rekening wordt gehouden, en dat in overleg
met de uitvoeringsinstanties nader wordt bepaald wat voor voorwerpen onder de regeling
zullen komen te vallen. Te meer omdat die voorwerpen na afloop van de bewaartermijn
worden vernietigd. Het belang van een evenwichtige regeling wordt terdege onderkend.

6. Heimelijke bevoegdheid tot inloggen met rechtmatig verkregen gegevens

In het wetsvoorstel wordt in artikel 2.8.17 een nieuwe bevoegdheid voor opsporingsambtenaren
gecreëerd om heimelijk in te loggen met rechtmatig verkregen gegevens. Met deze bevoegdheid
kunnen opsporingsambtenaren zich met gebruik van rechtmatig verkregen (inlog)gegevens
toegang verschaffen tot een elders aanwezige digitale-gegevensdrager of geautomatiseerde
werk om gegevens over te nemen die daarop zijn opgeslagen. Een opsporingsambtenaar
kan met deze bevoegdheid bijvoorbeeld inloggen in een e-mailaccount of social media-account
als bij een doorzoeking inloggegevens zijn gevonden.

De bevoegdheid is bedoeld voor het overnemen van gegevens die zijn opgeslagen op de
digitale-gegevensdrager of het geautomatiseerde werk. De Afdeling leidt uit de toelichting
af dat het begrip overnemen ziet op het kopiëren van gegevens om informatie te verzamelen
voor een opsporingsonderzoek. In de toelichting wordt een voorbeeld gegeven waarbij
een opsporingsambtenaar deze bevoegdheid gebruikt voor het inloggen op een cryptocurrency-wallet
en het overboeken van deze currency naar een wallet van het openbaar ministerie.287 De handelingen in dit voorbeeld gaan verder dan het enkel overnemen van gegevens
en zitten meer in de sfeer van de inbeslagname.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de betekenis van het begrip
overnemen in artikel 2.8.17. Als dit meer inhoudt dan het enkel «kopiëren» van gegevens,
adviseert de Afdeling in te gaan op de verhouding van deze bepaling tot andere bevoegdheden
die meer in de sfeer van de inbeslagname liggen.

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is in de toelichting op artikel 2.8.17
opgenomen dat het «overnemen van gegevens», bedoeld in dit artikel, aansluit bij de
gegeven definitie in artikel 2.1.1: «het kopiëren van gegevens uit een externe bron».
Voor de inbeslagneming van cryptocurrency kan gebruik worden gemaakt van de klassieke
bevoegdheden tot inbeslagneming.

Conclusie

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State,

E. Helder

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele redactionele en technische wijzigingen
en verduidelijkingen, die niet hun aanleiding vinden in het advies van de Afdeling,
door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

Allereerst is nieuwe wetgeving, die in het Staatsblad is gepubliceerd nadat dit voorstel voor advies was voorgelegd
aan de Afdeling, door middel van deze aanvullingswet verwerkt in het nieuwe wetboek.
Het gaat daarbij om de Wet uitbreiding strafbaarheid spionageactiviteiten (Stb. 2025, 76), de Verzamelwet Justitie en Veiligheid en Asiel en Migratie 2025 (Stb. 2025, 124) en de Wet versterking strafrechtelijke aanpak ondermijnende criminaliteit II (Stb. 2025, 333). Deze nieuwe wetten zorgen voor wijzigingen in de artikelen 1.5.11, 2.1.8, 2.7.9,
3.3.5, 4.5.3, 5.5.5, 6.2.2, 6.2.4 en 6.5.15. Tevens zorgen deze nieuwe wetten voor
de invoeging van de nieuwe artikelen 4.2.25a en 5.4.22a.

Daarnaast is een aantal omissies uit het voorstel zoals dat aan de Raad van State is voorgelegd hersteld. Zo heeft
de inbreng van diverse ketenorganisaties ervoor gezorgd dat in Boek 8 de volgende
artikelen zijn verbeterd: 8.2.11, 8.2.27, 8.3.9, 8.5.9, 8.5.22, 8.7.7 en 8.9.16. Nadere
overweging heeft geleid tot het alsnog overnemen van het huidige artikel 5.8.7, eerste
lid, in het nieuwe artikel 8.9.18. Andere artikelen waarin omissies zijn hersteld
of verduidelijkingen zijn doorgevoerd betreffen de artikelen 1.11.4, 2.5.1, 2.5.9,
2.5.14, 2.5.35, 6.1.14, 6.5.15, 6.5.16, 7.1.18, 7.2.7, 7.3.7, 7.3.12, 7.6.14, 7.7.5
van het nieuwe wetboek. Ook in de artikelen 14c, 38v en 77aa van het Wetboek van Strafrecht
zijn omissies hersteld met dit voorstel.

In verband met de voorgenomen verplaatsing van de regeling van de strafonderbreking
naar de Penitentiaire beginselenwet en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen
zijn in dit voorstel wijzigingen doorgevoerd in de artikelen 7.2.1, 7.3.4, 7.3.6 en
7.7.8.

In het wetsvoorstel zoals voorgelegd aan de Afdeling waren wijzigingen in de artikelen
1.2.19, vierde lid, en 2.7.62, opgenomen. Deze wijzigingen zijn geschrapt omdat de
artikelen waarin zij waren aangebracht onderwerpen betreffen die in de tweede aanvullingswet
breder worden bezien.

Bij het verwerken van het advies van de Afdeling zijn de verschillende onderwerpen
in dit voorstel nogmaals beoordeeld. Ook die beoordeling heeft tot wijzigingen geleid
die niet rechtstreeks het gevolg zijn van het advies. Zo is in de regeling van procesafspraken nog een aantal verbeteringen aangebracht. In de versie van de memorie van toelichting
die ter advisering aan de Afdeling is voorgelegd, was al opgenomen – mede ter uitvoering
van de aangenomen motie-Van Nispen/Ellian (Kamerstukken II 2024/25, 36 327, nr. 62) – dat procesafspraken over te ontnemen wederrechtelijk verkregen voordeel alleen
mogen zien op de vereenvoudigde wijze waarop de omvang van dat wederrechtelijk verkregen
voordeel wordt geschat en het daaruit voortvloeiende ontnemingsbedrag. De enkele omstandigheid
dat een procesafspraak over wederrechtelijk verkregen voordeel wordt gemaakt levert
geen zelfstandige grond op om de aan de verdachte op te leggen betalingsverplichting
te verminderen. Bij de rechterlijke toetsing van de ontnemingsschikking wordt hetzelfde
uitgangspunt gehanteerd. Dit uitgangspunt wordt nu in beide wettelijke regelingen
vastgelegd (zie de artikelen 4.2.26b, vierde lid en 4.4.25, tweede lid). Verder is
het nieuwe vijfde lid van artikel 5.4.1, met aanpassing van de formulering, aangevuld.
Deze bepaling bevat de hoofdregel dat hoger beroep tegen eindvonnissen in beginsel
is uitgesloten indien de rechtbank procesafspraken heeft toegelaten en enkele uitzonderingen
op die hoofdregel. Aan de uitzonderingen wordt toegevoegd dat hoger beroep open staat
tegen de beslissing tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, voor zover
over die voordeelsontneming geen procesafspraken zijn gemaakt. Verder zijn de bepalingen
over hoger beroep en beroep in cassatie van overeenkomstige toepassing verklaard in
de bijzondere rechtsmiddelenregeling met betrekking tot de vordering van de benadeelde
partij (artikel 5.3.37, derde lid, en artikel 5.5.17, derde lid), de vordering tot
ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel (artikel 5.4.41, tweede lid, en artikel 5.5.20,
tweede lid) en in de bepalingen met betrekking tot jeugdige verdachten (artikel 6.1.23a
en artikel 6.1.23b).

Er zijn diverse aanpassingen doorgevoerd in de regeling van bevoegdheden met betrekking tot het lichaam. Zo is allereerst de memorie van toelichting bij artikel 2.6.14 aangevuld, door in
te gaan op de afbakening met de bevoegdheden tot het verrichten van onderzoek aan
het lichaam (artikel 2.6.7) en onderzoek in het lichaam (artikel 2.6.8). Tevens is
de memorie van toelichting bij artikel 2.6.24 verduidelijkt, in het bijzonder door
nader in te gaan op de verhouding tussen de in dat artikel opgenomen bevoegdheid tot
lichaamsonderzoek bij overledenen en de overige bevoegdheden met betrekking tot het
lichaam. Ook de verhouding tussen de artikelen 2.6.9 en 2.6.13 is in de memorie van
toelichting verduidelijkt. Daarnaast is een delegatiegrondslag toegevoegd aan artikel 2.6.5,
eerste lid, voor het doorberekenen aan de verdachte van de kosten voor tegenonderzoek.
Tevens zijn verschillende bepalingen tekstueel aangepast aan de systematiek van het
wetboek. Zo wordt in de artikelen 2.6.3 en 2.6.18 niet meer gesproken over het «vermoedelijke
slachtoffer» maar over het «slachtoffer». Daarmee is geen inhoudelijke wijziging beoogd.
Ten slotte zijn in dit onderdeel foutieve verwijzingen verbeterd en omissies hersteld
in de wettekst en de memorie van toelichting, in het bijzonder in de artikelen 2.6.3,
2.6.4a, 2.6.6, eerste lid, 2.6.7, eerste lid, 2.6.13, eerste en derde lid, 2.6.17,
zevende lid, 2.6.20, eerste lid, en 2.6.24.

Tot slot is van de gelegenheid gebruikt gemaakt om in de regeling van de buitengerechtelijke afdoening een aantal technische wijzigingen door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting. Allereerst is aan artikel 7.2.5 een vijfde lid toegevoegd dat voorziet
in de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels
te stellen ten aanzien van de nakoming van andere voorwaarden dan de geldelijke voorwaarden
in het eerste tot en met derde lid van die bepaling. Omdat die delegatiegrondslag
betrekking heeft op bijzondere voorwaarden die worden verbonden aan een door de rechter
opgelegde voorwaardelijke straf dan wel worden gesteld bij een strafbeschikking of
transactieaanbod, wordt de tot de transactie beperkte delegatiegrond die was opgenomen
in artikel 3.4.6, zesde en zevende lid, van de versie van het wetsvoorstel die ter
advisering is voorgelegd, geschrapt.

Daarnaast is in de wettelijke regeling van de (hoge) ontnemingsschikking scherper
afgebakend in welke uitzonderlijke gevallen opnieuw een ontnemingsvordering kan worden ingediend nadat een ontnemingsschikking is aangegaan of een vordering tot het verlenen van verlof voor het aangaan van een
hoge schikking bij het gerechtshof is ingediend. Daartoe zijn de artikelen 4.4.24,
tweede lid, 4.4.27, tweede lid en 4.4.28, derde lid aangevuld. Daarnaast is de inhoud
van het huidige artikel 6:4:18, eerste lid, overgeheveld naar artikel 4.4.24, door
daaraan een nieuw derde lid toe te voegen.

Artikel 5.4.39 en het opschrift van Boek 5, Afdeling 4.2.2 zijn gewijzigd om te bewerkstelligen
dat de beslissing van de rechtbank over de vordering tot wijziging van de onherroepelijke
strafbeschikking in hoger beroep eveneens aan het oordeel van het gerechtshof is onderworpen.

Ten slotte is een technische verbetering doorgevoerd in de artikelen 7.2.8c, eerste
lid, en 7.4.8, vijfde lid.

In het onderdeel deskundigenregeling is in artikel 1.7.5, vierde lid, voor wat betreft het technisch onderzoek een recht
op tegenonderzoek voorzien.

Ook in het onderdeel strafvordering op zee en in de lucht zijn enkele verbeteringen aangebracht. In de memorie van toelichting bij de tweede
vaststellingswet is ten aanzien van artikel 7.1.14 opgemerkt dat het huidige artikel 6:1:6,
vierde lid, vooralsnog niet was overgenomen in het nieuwe Wetboek van Strafvordering,
omdat de inhoud van dat artikellid afhankelijk is van de op dat moment nog niet bekende
invulling van Boek 6, Hoofdstuk 3 (Kamerstukken II 2024/25, 36 636, nr. 3, p. 48). Nu de inhoud van dat hoofdstuk bekend is met dit voorstel, kan worden vastgesteld
dat artikel 6:1:6, vierde lid, niet hoeft terug te keren in artikel 7.1.14. In de
artikelsgewijze toelichting op Boek 6, Hoofdstuk 3, is de achtergrond daarvan toegelicht.
Daarnaast zijn in dit onderdeel technische verbeteringen aangebracht in de artikelen
6.3.1 en 6.3.5.

Wij mogen U hierbij verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
K.T. van Bruggen

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel