Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag

Nr. 5
VERSLAG

Vastgesteld 27 februari 2026

De vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat, belast met het voorbereidend
onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer verslag uit te brengen van haar bevindingen.
Het verslag behandelt alleen die onderdelen waarover door de genoemde fracties inbreng
is geleverd.

Onder het voorbehoud dat de regering de vragen en opmerkingen in dit verslag afdoende
zal beantwoorden, acht de commissie hiermee de openbare behandeling van het voorstel
van wet voldoende voorbereid.

Inhoudsopgave

Algemeen

2

Inleiding

2

Hoofdlijnen van de richtlijn

2

Achtergrond en doel van de richtlijn

2

Grenswaarden

2

Luchtkwaliteitsplannen en routekaarten

2

Monitoring supersites

2

Sanctionering

2

Uitvoering, toezicht en handhaving

2

Algemeen

De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Deze leden constateren dat de voorgestelde wijzigingen van de Omgevingswet
(Ow) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hoofdzakelijk van technische aard zijn
en strekken tot de noodzakelijke implementatie van de herziene Richtlijn luchtkwaliteit.
Deze leden hechten grote waarde aan het verbeteren van de luchtkwaliteit in het belang
van de volksgezondheid en het milieu en ondersteunen de ambitie om de Europese grenswaarden
meer in lijn te brengen met de advieswaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO)
uit 2021.

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende stuk en zien
geen aanleiding tot het stellen van nadere vragen.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
wetsvoorstel en hebben hier nog enkele vragen en opmerkingen bij.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij constateren
dat het wetsvoorstel vooral technische aanpassingen op wetsniveau bevat en dat de
inhoudelijke uitwerking van de aangescherpte normen en verplichtingen grotendeels
plaatsvindt via lagere regelgeving, zoals het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
en de Omgevingsregeling (Or). Deze leden onderkennen het belang van een goede luchtkwaliteit
voor de volksgezondheid en leefomgeving. Tegelijkertijd hebben zij nog vragen over
de betrokkenheid van de Kamer bij de verdere uitwerking en over de uitvoerbaarheid
voor decentrale overheden.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben met interesse kennisgenomen van
de belangrijke implementatie om onze luchtkwaliteit te verbeteren en te monitoren.
De impact van slechte luchtkwaliteit heeft grote negatieven gevolgen voor de gezondheid
van veel Nederlanders. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat luchtvervuiling negatieve
gezondheidseffecten veroorzaakt. Deze leden vinden het daarom belangrijk dat we zo
snel mogelijk toewerken naar echt schone lucht. In 2021 heeft de WHO een advieswaarde
vastgesteld waaronder landen moeten zitten om echt schone lucht te hebben die geen
significante negatieve impact heeft op onze gezondheid. De implementatie van deze
richtlijn is een stap in die richting, maar zorgt er nog niet voor dat onze luchtkwaliteit
veilig genoeg is volgens de WHO-richtlijn uit 2021. Deze leden kijken uit naar de
verdere beleidsuitwerking van de richtlijn en hopen dat het nieuwe kabinet extra maatregelen
zal toevoegen om wel onder de WHO-grens te komen. Deze leden hebben nog enkele vragen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel
en hebben geen vragen.

Inleiding

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben geen inhoudelijke of politieke bezwaren
tegen het samenvoegen van de regelingen. Integendeel, het is logisch om «luchtkwaliteit»
en «gevaarlijke stoffen in de lucht» samen in één wet te vatten. Wellicht dat dit
ook leidt tot een breder besef dat luchtvervuiling zoals fijnstof gevaarlijk is voor
onze gezondheid.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie zijn wel kritisch op het streven van de regering
om in alle gevallen altijd het absoluut minimale te doen in plaats van het optimale.
Het streven om vooral niet meer te regelen dan wat Europa ons voorschrijft, in plaats
van deze kans te grijpen om te regelen en reguleren wat nodig is voor Nederland, maakt
dat ook deze aangepaste regeling amper meer waard is dan wat we hadden. Dat maakt
deze wetswijziging tot een administratieve handeling die niet zal leiden tot een beter
Nederland, gezondere bevolking of ander maatschappelijke baten. Deze leden zien dit
als een grote gemiste kans. Is de regering het met deze leden eens, dat in een land
als Nederland, dat zoveel heeft te lijden onder luchtvervuiling, volgens het Planbureau
voor de Leefomgeving (PBL) 46 miljard per jaar, extra stappen richting minder vervuiling
heel veel maatschappelijke baten kunnen genereren en menselijk leed kunnen besparen?
Waarom is hier geen gebruik van gemaakt?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen de regering uiteen te zetten
in hoeverre het voorliggende wetsvoorstel uitsluitend een technische implementatie
betreft, dan wel beleidsruimte bevat die nationaal ambitieuzer kan worden ingevuld.
Deze leden vragen waarom de implementatie van de richtlijn nog niet maximaal benut
wordt om de gezondheid van mensen, dieren en hun leefomgeving te beschermen. Kan de
regering uitgebreid schetsen welke verdere opties de richtlijn biedt om te werken
aan schone lucht en betere bescherming van de gezondheid, die nog niet in deze wetswijziging
zijn verwerkt? Klopt het dat later AmvB’s naar de Kamer worden gestuurd die beleidsrijker
zijn? Zo ja, wat is daar precies de planning voor? Deze leden gaan ervan uit dat,
gezien de slogan van het nieuwe kabinet, er meer vaart zal worden gemaakt met wijzigingen
die ervoor zorgen dat gezondheid van mensen, dieren en hun leefomgeving veel beter
wordt beschermd. Deze leden ontvangen graag een planning met deadlines en een schets
van wanneer de Kamer aan zet is.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen welke milieuexperts en gezondheidsexperts
zijn gesproken bij de totstandkoming van de wetswijzigingen, wat daar de adviezen
van waren en welke wel en niet zijn overgenomen.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen in hoeverre burgers en maatschappelijke
organisaties daadwerkelijk effectieve rechtsbescherming krijgen, indien luchtkwaliteitsnormen
structureel worden overschreden. Wordt met de voorgestelde wijzigingen expliciet geborgd
dat burgers zich rechtstreeks kunnen beroepen op de normen uit de richtlijn? Acht
de regering het wenselijk dat burgers pas na langdurige overschrijding juridische
stappen kunnen zetten?

Deze leden vragen de regering hoe luchtkwaliteitsbeleid wordt geïntegreerd met stikstof-,
klimaat- en natuurmaatregelen, zodat gezondheidswinst maximaal wordt benut.

Hoofdlijnen van de richtlijn

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vinden het teleurstellend dat er geen ambitieuzere
grenswaarden en streefdata zijn gesteld. Dit was een uitstekend moment om dat te doen.
Vooral voor het pad richting zero-pollution heeft behoefte aan tussenstappen en afrekenbare
deadlines. De richtlijn schrijft verder geen maatregelen en bronnen voor, maar deze
leden hadden graag gezien dat er ook meer specifieke targets voor bronnen en sectoren
zouden komen en dat de blootstellingsindex sterker zou zijn uitgewerkt, als een effectief
middel om juist daar waar veel mensen wonen, de grootste stappen te kunnen zetten.
Dat zou dan de grootste gezondheidsbaten opleveren en de regeling sneller effectief
maken. Waarom is hier niet voor gekozen?

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie betreuren ook dat er geen norm is opgenomen
voor ultrafijnstof (PM 0,1) of op z’n minst een mechanisme om een precieze grenswaarde
toe te voegen, zodra de Gezondheidsraad later dit jaar met een advies komt. Ook voor
ultrafijnstof (UFP) zou een blootstellingscriterium moeten komen, niet alleen voor
de buitenlucht langs de openbare weg, maar ook overal daar waar mensen werken, zoals
Schiphol of in de zware industrie. Waarom is hier niet voor gekozen?

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie betreuren verder dat de regeling vooral weer
lijkt te focussen op jaargemiddelden. Het is begrijpelijk vanuit een bestuurlijke
context en het nemen van structurele maatregelen, dat jaargemiddelden een makkelijke
norm zijn om beleidseffecten op te toetsen en af te rekenen. Echter, voor de gezondheid
van mensen is bij veel van de gereguleerde stoffen naast de structurele blootstelling
ook piekbelasting van groot belang. Deze leden wijzen hierbij bijvoorbeeld op het
onderzoek van de gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD) en het Rijksinstituut voor
Volksgezondheid en Milieu (RIVM) naar de acute negatieve gezondheidsgevolgen voor
kinderen die worden blootgesteld aan UFP van Schiphol. Een jaargemiddelde norm voor
UFP, mocht die worden toegevoegd, is dan onvoldoende. Is de regering bereid om alsnog
effectieve dag- en uurnormen op te nemen voor alle stoffen waarvan kortetermijnpiekbelasting
negatieve effecten op de gezondheid heeft?

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie constateren ten slotte dat alle andere gezondheidsschadelijke
stoffen in de lucht volledig ontbreken. Zowel verschillende industriële emissies,
van zoutzuur tot PFAS, maar ook bijvoorbeeld de blootstelling aan fijnstof uit de
landbouw, belast met grote hoeveelheden bacteriën en virussen die onder verdacht staan
van het vooroorzaken van zoönosen. Hiervoor bestaan vaak emissienormen, maar geen
concentratienormen. Deze leden zouden graag zien dat de nieuwe wet de mogelijkheid
biedt om, waar nodig, of bij voortschrijdend inzicht, stoffen en concentratienormen
eenvoudig toe te voegen. Is de regering hiertoe bereid?

De leden van de CDA-fractie constateren dat veel inhoudelijke keuzes, waaronder aangescherpte
normen en verplichtingen rond monitoring en planning, via Algemene Maatregelen van
Bestuur en ministeriële regelingen worden uitgewerkt. Zij vragen hoe wordt geborgd
dat de Tweede Kamer tijdig en inhoudelijk wordt betrokken bij deze uitwerking. Kan
de regering aangeven wanneer de conceptwijzigingen van het Bkl en de Or beschikbaar
komen en op welke wijze de Kamer daarover wordt geïnformeerd? Deze leden vernemen
daarnaast graag hoe inspraak en consultatie worden georganiseerd bij deze lagere regelgeving
en hoe daarbij de inbreng van uitvoerende partijen wordt meegenomen.

Achtergrond en doel van de richtlijn

De leden van de D66-fractie lezen dat het uiteindelijke streven van de richtlijn is
om te voldoen aan de WHO-advieswaarden. Kan de regering nader toelichten in hoeverre
de huidige technische wetswijziging de basis legt voor de meer inhoudelijke aanscherpingen
die op het niveau van de algemene maatregel van bestuur worden geregeld?

De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat de implementatie van de richtlijn in de
praktijk vooral gevolgen kan hebben voor gemeenten, provincies en omgevingsdiensten,
bijvoorbeeld op het gebied van monitoring, het opstellen van plannen en handhaving.
Zij vragen hoe de regering de uitvoerbaarheid van deze taken beoordeelt. Welke extra
inzet, middelen en expertise acht de regering noodzakelijk bij decentrale overheden
om aan de nieuwe verplichtingen te voldoen? Kan de regering inzicht geven in de verwachte
kosten en capaciteitseffecten en toelichten hoe deze in beeld worden gebracht en gemonitord?

Grenswaarden

De leden van de D66-fractie merken op dat de grenswaarden voor fijnstof en stikstofdioxide
voor 2030 aanzienlijk worden aangescherpt. Hoe verhoudt de in het wetsvoorstel genoemde
verplichting om de gemiddelde blootstelling van de bevolking jaarlijks te verminderen
zich tot de reeds bestaande nationale doelstellingen voor luchtkwaliteit? Kan de regering
bevestigen dat de technische aanpassing van de Ow voldoende juridische grondslag biedt
voor het handhaven van deze nieuwe reductieverplichtingen?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen waarom het voorstel tot wijziging
van afdeling 2.2. van het Bkl, waarin alle grenswaarden staan, niet naar de Kamer
is gestuurd. Klopt het dat het deze grenswaarden zijn die aangepast moeten worden
en dat dit voor december moet gebeuren? Zo nee, hoe zit het dan? Deze leden vragen
of er en, zo ja, welke extra maatregelen getroffen gaan worden om onze luchtkwaliteit
onder de meest actuele WHO-normen te krijgen. En als de regering dit niet van plan
is, kan zij dan uitleggen waarom niet, gezien al het wetenschappelijk onderzoek dat
aantoont hoe schadelijk luchtverontreiniging is voor onze gezondheid en dat de maatschappelijke
kosten (in euro’s) groot zijn? Kan de regering dan schetsen van hoeveel schade in
euro’s (geschat) als gevolg van niet voldoen aan WHO-advieswaarden zij is uitgegaan
en hoe ze dan de afweging heeft gemaakt? Op welke adviezen van gezondheidsexperts
baseert de regering zich? Is er met milieuexperts en gezondheidsexperts gepraat over
de invulling van de voorliggende wetswijziging en, zo ja, met wie en wat waren de
adviezen?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat het RIVM ervan uitgaat
dat de we de luchtkwaliteitsdoelen uit de richtlijn kunnen halen, mits we onze klimaatdoelen
behalen, de ammoniakemissies verlagen en specifiek ook de ammoniakemissie-eisen voor
grote stallen aanscherpen. Deze leden merken op dat deze aanpassing van de ammoniakeisen
voor grote stallen nu niet van de grond komt. Ook merken deze leden op dat uit de
recente wijziging van de Richtlijn industriële emissies juist minder strenge eisen
voor de intensieve veehouderij komen. Deze leden vragen dan ook af hoe de regering
ervoor gaat zorgen dat de aangescherpte grenswaarden voor de luchtkwaliteit overal
in Nederland gehaald gaan worden en welke extra maatregelen om de ammoniakuitstoot
naar beneden te brengen de regering daarvoor gaat nemen. Deze leden vragen ook hoe
de regering de gezondheid beter gaat borgen, aangezien we ook niet op koers zijn om
de klimaatdoelen te halen en dat negatieve effecten heeft op de volksgezondheid. Gaat
de regering bij gezondheidsexperts toetsen of haar keuzes de gezondheid van mensen
rondom bijvoorbeeld veehouderijen en mestvergisters, voldoende beschermen? Zo ja,
hoe? Weet de regering wat de maatschappelijke kosten zijn van milieuvervuiling volgens
instanties als het PBL? Hoe neemt ze die feiten mee in de verdere invulling van haar
beleid?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen de regering of zij een overzicht
kan geven van de verwachte bijdrage per sector aan concentraties van PM2.5, PM10 en
NO₂ in Nederland richting de nieuwe normjaren en hoe dat zich verhoudt tegenover gezondheid.
Hoe worden cumulatieve effecten van landbouwemissies en andere emissies op lokale
luchtkwaliteit juridisch meegewogen en welke ruimte is er theoretisch om wetgeving
daarin te verbeteren als we dat zouden willen? Is de regering bereid, met behulp van
gezondheidsexperts, gezondheidsindicatoren explicieter te koppelen aan ammoniakreductiedoelen?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat houtstook een belangrijke
bron is van fijnstof in woongebieden. Houtstook is volgens het Longfonds verantwoordelijk
voor 13% van de negatieve gezondheidseffecten door de luchtvervuiling die we in Nederland
zelf veroorzaken. Van de 1,2 miljoen mensen in Nederland met een longziekte, ervaren
ruim 750.000 mensen gezondheidsklachten door houtstook. Bij een kwart van de mensen
met een longziekte leidt het zelfs tot een longaanval, en één op de drie moet extra
medicijnen nemen om weer een beetje te kunnen functioneren. Houtstook zorgt voor 26%
van het fijnstof (PM 2,5) dat we in Nederland met elkaar produceren. Ter vergelijking,
dat is meer dan het fijnstof afkomstig van het wegverkeer. Onderzoek van CE Delft
laat zien dat maatregelen om houtstook tegen te gaan het meest effectief zijn om fijnstof
in Nederland te verminderen. In 2022 is aangetoond dat houtstook niet alleen bij de
naaste buren tot vervuiling en klachten leidt, maar ook op buurtniveau. Vooral (ongeboren)
kinderen zijn extra kwetsbaar voor de effecten van houtstook. Deze leden vragen de
regering welke bijdrage houtstook levert aan overschrijdingsrisico’s onder de nieuwe
normen en of naleving van de richtlijn haalbaar is zonder aanvullend houtstookbeleid.
Zo nee, welk additioneel beleid gaat de regering nemen?

Luchtkwaliteitsplannen en routekaarten

De leden van de D66-fractie hebben vragen over de introductie van de zogenaamde routekaarten
als nieuw type luchtkwaliteitsplan. Waarom is ervoor gekozen om de specifieke aspecten
van de routekaart pas in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) uit te werken en
niet reeds kaders hiervoor in de wet op te nemen? Op welke wijze wordt geborgd dat
de routekaarten tijdig, uiterlijk twee jaar na een geregistreerde overschrijding,
worden vastgesteld?

Monitoring supersites

De leden van de D66-fractie steunen de verplichting tot het inrichten van monitoring
supersites voor het meten van onder andere ultrafijne deeltjes en zwarte koolstof.
Kan de regering toelichten hoeveel van dergelijke locaties in Nederland voorzien zijn
en of de technische wetswijziging invloed heeft op de verdeling van de monitoringsverantwoordelijkheden
tussen het Rijk en de kennisinstituten?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie constateren dat monitoringsverplichtingen
zich vooral richten op de concentraties over grotere gebieden. Specifieke lokale monitoring
van concentraties en depositie van bijvoorbeeld (ultra)fijnstof, lood en andere metalen
rond grote bedrijven wordt door deze richtlijn niet vereist. Kan de regering toezeggen
om in de verdere uitwerking van de richtlijn de lokale monitoring, zoals voorgesteld
door het RIVM, te implementeren en vast te leggen in wetgeving, zodat we overal beter
zicht hebben op de luchtkwaliteit rondom grote vervuilers? Hoe wordt rekening gehouden
met lokale piekbelasting die niet zichtbaar is in gemiddelde waarden? Is de regering
bereid laagdrempelig en zoveel mogelijk real-time meetgegevens publiek toegankelijk
te maken, zodat er zo min mogelijk achterstand is in informatievoorziening over wat
er uitgestoten wordt in leefomgeving van mensen?

Ook vragen deze leden op welke manier de verspreiding van ammoniak en bestrijdingsmiddelen
in de lucht zal worden gemeten. Is de regering het met deze leden eens dat de acht
meetstations voor ammoniak te weinig zijn voor een representatieve meting in heel
Nederland? Is de regering bereid om hier met gezondheidsexperts naar te kijken om
tot verbetering te komen waar nodig?

Sanctionering

De leden van de D66-fractie vragen de regering of het bestaande stelsel van bestuursrechtelijke
en strafrechtelijke handhaving inderdaad volledig dekkend is voor de nieuwe eisen
uit de richtlijn, gezien de specifieke eisen aan doeltreffende en afschrikkende sancties.
Wordt de effectiviteit van de huidige sanctiemogelijkheden in het kader van deze richtlijn
periodiek geëvalueerd?

Uitvoering, toezicht en handhaving

De leden van de D66-fractie vragen de regering of de omgevingsdiensten voldoende zijn
toegerust op de uitvoering van de nieuwe taken, in het bijzonder wat betreft het toezicht
op de aangescherpte grenswaarden.

De leden van de CDA-fractie informeren hoe wordt geborgd dat de uitvoeringspraktijk
tijdig gereed is voor de aangescherpte normen richting 2030. Welke ondersteuning biedt
het Rijk aan gemeenten, provincies en omgevingsdiensten bij de implementatie?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe handhaving wordt versterkt,
wanneer normen worden overschreden en welke concrete interventies verplicht worden
gesteld.

De voorzitter van de commissie, P. de Groot

Adjunct-griffier van de commissie, Koerselman