Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 12 november 2025 en het nader rapport d.d. 13 februari 2026, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Klimaat en Groene Groei, mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 11 juli 2025, nr. 2025001600,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 12 november 2025, nr. W19.25.00184/IV, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend. Graag ga ik op deze opmerkingen in het
navolgende in. De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan met tussengevoegd
mijn reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 11 juli 2025, no.2025001600, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Klimaat en Groene Groei, mede namens de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet en enkele
andere wetten in verband met de uitvoering van verordening (EU) 2024/1787 over de
vermindering van methaanemissies in de energiesector (Uitvoeringswet methaanverordening),
met memorie van toelichting.

Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan de Europese verordening inzake de
vermindering van methaanemissies in de energiesector (hierna: methaanverordening).1 Het voorstel beperkt zich tot het aanwijzen van toezichthoudende instanties, het
toekennen van handhavingsbevoegdheden en het oplossen van tegenstrijdigheden tussen
bestaande wetgeving en de methaanverordening.

De Afdeling advisering van de Raad van State plaatst kanttekeningen bij de voorgestelde
bestuursrechtelijke bevoegdheid voor toezichthouders om behaalde winsten of vermeden
verliezen, die zijn verkregen door bepaalde rapportage- en monitoringsverplichtingen
niet na te leven, in beslag te nemen. Zij adviseert om in de toelichting in te gaan
op de vraag hoe een bestuurlijk bevel tot inbeslagname gekwalificeerd moet worden
en aandacht te besteden aan de (procedurele) waarborgen die daarbij in acht moeten
worden genomen.

Ook merkt de Afdeling op dat de (aanwending van de) voorgestelde bevoegdheid een inmenging
is in het eigendomsrecht. Zij adviseert in de toelichting hierop in te gaan en te
motiveren waarom deze inmenging gerechtvaardigd is. Voorts adviseert zij om in de
toelichting duiding te geven over wat moet worden verstaan onder «behaalde winsten
of vermeden verliezen» en hoe dit economisch voordeel moet worden berekend.

Daarnaast maakt de Afdeling een opmerking over de keuze om niet-naleving van vier
verplichtingen uit de methaanverordening alleen voor bepaalde exploitanten onder de
Wet op de economische delicten (WED) strafbaar te stellen.

In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting en, zo nodig, van het
wetsvoorstel.

1. Achtergrond en inhoud van het voorstel

a. Achtergrond

In de Europese klimaatwet hebben lidstaten van de Europese Unie zich ertoe verbonden
om uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te zijn en tussentijds, in 2030, een nettoreductie
van tenminste 55% minder broeikasgassen ten opzichte van het niveau van 1990 te behalen.2 Om deze reductiedoelen te kunnen realiseren, heeft de Europese Commissie in 2021
het «Fit for 55»- pakket gepresenteerd. Met dit pakket doet de Commissie voorstellen
tot wijziging van Europese richtlijnen en verordeningen en initieert de nieuwe wetgeving.
De methaanverordening is één van de sluitstukken van dit «Fit for 55»-pakket.

De methaanverordening introduceert regels om de methaanuitstoot te beperken die ontstaat
bij de winning van fossiele grondstoffen (ruwe olie, aardgas en steenkool) en bij
de distributie, transport en behandeling van aardgas. Zo worden exploitanten in deze
sectoren verplicht om methaanemissies te meten, monitoren en rapporteren en deze vervolgens
te beperken. Dit onder meer door lekdetectie en -reparatieonderzoeken (hierna: LDAR-onderzoeken),
reparatieverplichtingen en beperkingen aan het afblazen en affakkelen van methaan.

Daarnaast is de methaanverordening van toepassing op ruwe olie, aardgas en steenkool
afkomstig van buiten de Europese Unie, wanneer deze op de Europese markt in de handel
wordt gebracht. Importeurs van deze energiedragers zullen informatie moeten gaan verstrekken
over de methaanuitstoot hiervan en uiteindelijk zal de Europese Commissie een bindende
emissienorm introduceren. De exacte invulling van de regels hierover zal in de komende
jaren worden vormgegeven door middel van gedelegeerde handelingen.

b. Inhoud van het voorstel

Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan de methaanverordening. Omdat de
meeste bepalingen uit deze verordening rechtstreeks van toepassing zijn, beperkt dit
voorstel zich tot het aanwijzen van de toezichthouders. Verder krijgen zij met dit
voorstel de vereiste handhavingsbevoegdheden, waaronder de mogelijkheid om bij niet-naleving
van bepaalde rapportage- en monitoringsverplichtingen een bevel te geven tot het in
beslag nemen van daardoor behaalde winsten of vermeden verliezen. Dit voor zover dit
economisch voordeel kan worden bepaald.3 Daarnaast wordt ervoor gekozen om niet-naleving van een aantal verplichtingen voor
bepaalde exploitanten strafbaar te stellen onder de WED. Tot slot lost dit voorstel
tegenstrijdigheden tussen de nationale wetgeving en de methaanverordening op.

De Afdeling plaatst kanttekeningen bij de voorgestelde bevoegdheid tot het geven van
een bestuurlijk bevel tot inbeslagname (punt 2) en de gemaakte keuze om niet-naleving
van een aantal verplichtingen alleen voor bepaalde exploitanten strafbaar te stellen
(punt 3).

2. Bestuurlijk bevel tot inbeslagname

De Afdeling stelt voorop dat een bestuursrechtelijke bevoegdheid tot inbeslagname
van economisch voordeel dat door het niet-naleven van bepaalde rapportage- en monitoringsverplichtingen
is verkregen, een voor het Nederlandse (bestuurs)recht nieuwe rechtsfiguur is. De
introductie hiervan roept een aantal vragen op die de toelichting onbeantwoord laat.

a. Hoe moet het bestuurlijk bevel tot inbeslagname worden gekwalificeerd?

De Afdeling merkt ten eerste op dat de toelichting niet ingaat op de vraag hoe het
bestuurlijk bevel tot inbeslagname moet worden gekwalificeerd. Van de kwalificatie
van het bevel hangt mede af welke bijzondere (procedurele) waarborgen in acht moeten
worden genomen. Hoewel aangenomen kan worden dat het hier gaat om een herstelsanctie,
expliciteert de toelichting dit niet.

Bij herstelsancties gaat het om sancties waarbij, volgens vaste rechtspraak van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), het recht op een eerlijk proces moet
worden gerespecteerd zoals dat in het eerste lid van artikel 6 EVRM is vastgelegd.4 Bij herstelsancties wordt meestal niet gesproken van een «criminal charge», zodat
de bijzondere strafrechtelijke waarborgen die in het tweede en derde lid van artikel
6 EVRM zijn vastgelegd, niet direct gelden.5

Wel blijkt uit rechtspraak van het EHRM dat bepaalde waarborgen, zoals het recht om
voor onschuldig te worden gehouden tot het tegendeel is bewezen (de onschuldpresumptie),
ook deel uitmaken van het algemene recht op een eerlijk proces.6 Hoewel de waarborgen die gelden in procedures over een «criminal charge» dus niet
onverkort van toepassing zijn, moet zorgvuldig worden onderzocht welke waarborgen
bij inbeslagname volgens de relevante rechtspraak wel en niet moeten worden geboden.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling om in de toelichting in te gaan
op de vraag hoe het bestuurlijk bevel tot inbeslagname in het licht van artikel 6
EVRM moet worden gekwalificeerd en aandacht te besteden aan de (procedurele) waarborgen
die daarbij in acht moeten worden genomen.

Het advies van de Afdeling is ter harte genomen. In de memorie van toelichting (paragraaf
10.2) is aangegeven dat het bestuurlijk bevel tot inbeslagname een sanctie is die
wordt geïntroduceerd door de verordening en over de uitleg waarvan het EU-Hof gaat,
kan worden aangemerkt als een herstelsanctie. Niet uitgesloten is echter dat de sanctie
onder omstandigheden kan kwalificeren als een criminal charge. Daarom is het wetsvoorstel waar het gaat om de bevoegdheid tot toepassing van deze
sanctie zekerheidshalve aangevuld met het van overeenkomstige toepassing verklaren
van (procedurele) waarborgen die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) al kent voor
de bestuurlijke boete (en die zijn opgenomen in de artikelen 5:10a, 5:41, 5:43, 5:44,
5:45, tweede en derde lid, en 5:47 tot en met 5:52 van de Algemene wet bestuursrecht).

Daarnaast is naar aanleiding van het advies overeenkomstig het Internationaal Verdrag
inzake burgerrechten- en politieke rechten (IVBPR) in het wetsvoorstel (Artikel VI)
geregeld dat tegen deze sanctie voor zover die wordt gebaseerd op de Wet milieubeheer
beroep in twee instanties mogelijk wordt. Hierbij is aangesloten bij de rechtsbescherming
tegen de bestuurlijke boete op grond van de Wet milieubeheer. Dat betekent de mogelijkheid
van beroep bij de rechtbank Den Haag en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Dit gebeurt door aanvulling van de wijziging van bijlage 2
van de Awb. Voor de andere wetten die met dit wetsvoorstel worden gewijzigd, bestond
al de mogelijkheid van beroep in twee instanties tegen deze sanctie. Paragraaf 10.4
van de memorie van toelichting is op dit punt aangepast.

b. Hoe verhoudt het bestuurlijk bevel tot inbeslagname zich tot het eigendomsrecht?

De toelichting gaat niet in op de vraag hoe het bestuurlijk bevel tot inbeslagname
zich verhoudt tot het eigendomsrecht, zoals dat is neergelegd in artikel 17 van het
EU-Handvest en in artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM. Dit is wel
van belang, omdat (de aanwending van) de voorgestelde bevoegdheid tot inbeslagname
een inmenging in dit recht is.7 Uit de toelichting moet daarom blijken waarom die inmenging gerechtvaardigd wordt
geacht in het licht van de beperkingsvereisten die voortvloeien uit artikel 52, eerste
lid EU-Handvest en artikel 1 EP EVRM.

Zo moet een inmenging in het eigendomsrecht ten eerste bij wet zijn voorzien. Dit
houdt ook in dat de rechtsregel waarop de maatregel is gebaseerd voldoende toegankelijk,
precies en voorzienbaar moet zijn. Een bevoegdheid tot inbeslagname die in al te brede
en vage termen is vervat, is niet aanvaardbaar.8 Daarnaast moet de inmenging een legitieme doelstelling van algemeen belang dienen
en proportioneel zijn. Dit laatste betekent dat er sprake moet zijn van een redelijk
evenwicht («fair balance») tussen het nagestreefde doel en de belangen van de betrokkenen.
Tot slot vloeien er uit artikel 17 EU-Handvest en artikel 1 EP EVRM enkele procedurele
eisen voort.9

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan
op de inmenging in het eigendomsrecht en, aan de hand van de voormelde eisen, te motiveren
waarom die gerechtvaardigd is.

Dit advies is opgevolgd door in de memorie van toelichting (paragraaf 10.2) in te
gaan op de verhouding van deze sanctie tot het eigendomsrecht zoals dat wordt beschermd
door het EU-Handvest en het EP EVRM. Toegelicht is dat uit de rechtspraak van het
EHRM blijkt dat confiscatiemaatregelen die betrekking hebben op de opbrengst van een
strafbaar feit of een illegale activiteit in het algemeen onder de regeling van het
gebruik van goederen vallen bedoeld in de tweede alinea van artikel 1 EP EVRM, ook
al wordt een persoon door de aard van die maatregelen van zijn eigendom beroofd.10 Inbeslagname wordt dus in het algemeen door het EHRM beschouwd als regulering van
het gebruik van eigendom en niet als ontneming van eigendom.11

Ook is beschreven waarom deze regulering van goederen, een keuze van de EU-wetgever,
strookt met de eisen die hiervoor op grond van het EU-Handvest en het EP EVRM gelden,
en dus gerechtvaardigd is.

c. Wat wordt begrepen onder «behaalde winsten of vermeden verliezen» en hoe wordt
dit berekend?

De derde vraag die de introductie van deze bevoegdheid oproept is wat moet worden
verstaan onder «behaalde winsten of vermeden verliezen», aangezien het hier moet gaan
om economisch voordeel dat verkregen is door niet-naleving van bepaalde rapportage-
en monitoringsverplichtingen. Onduidelijk is in het bijzonder hoe dit economisch voordeel
moet worden berekend. De toelichting gaat op deze vragen niet in, terwijl voorzienbaar
is dat dit in de praktijk problemen zal kunnen opleveren.

De Afdeling wijst in dit verband op de in het strafrecht neergelegde maatregel tot
ontneming van economisch voordeel dat verband houdt met een strafbaar feit en waarvan
de toepassing bijzonder complex kan zijn.12 Zeker in het licht van de hierboven benoemde voorzienbaarheidseis bij inmengingen
in het eigendomsrecht, is het van belang dat de voorwaarden voor het kunnen nemen
van een besluit tot inbeslagname voldoende duidelijk zijn geformuleerd.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen en, zo nodig, het
voorstel aan te passen.

Dit advies is opgevolgd door aanvulling van de memorie van toelichting met een nieuwe
paragraaf (10.2.1.2 Bepalen behaalde winsten of vermeden verliezen). Hierin is aangegeven
dat bij het berekenen van het economisch voordeel (de behaalde winsten of vermeden
verliezen) als indicatie gekeken kan worden naar bespaarde administratieve kosten
in de vorm van inzet van arbeidsuren voor het niet uitvoeren van verplichtingen van
de verordening en naar inzicht van de toezichthouder mogelijk niet gemaakte kosten
voor benodigde instrumenten die nodig zouden zijn geweest om aan de onderliggende
verplichtingen vanuit de verordening te voldoen. Daarbij geldt dat het toepassen van
dit instrument maatwerk blijft. De concrete invulling en berekening van het economisch
voordeel is afhankelijk van de omstandigheden van het geval en het oordeel van de
toezichthouder. De genoemde elementen geven slechts een indicatie waaruit bedragen
kunnen zijn opgebouwd en laten het maatwerkkarakter van de berekening onverlet.

3. Strafbaarstelling onder de WED

Met dit voorstel is ervoor gekozen om niet-naleving van vijf verplichtingen uit de
methaanverordening voor bepaalde exploitanten strafbaar te stellen onder de WED.13 Het gaat ten eerste om de verplichting om een programma voor LDAR-onderzoeken in
te dienen en om die onderzoeken te verrichten.14 Verder gaat het om reparatie- en vervangingsverplichtingen, het door exploitanten
in acht nemen van de grenzen die zijn gesteld aan het afblazen en affakkelen van methaan
en de verplichting om een beperkingsplan op te stellen en maatregelen te treffen ter
beperking van methaanemissies uit putten.15 Tot slot wordt niet-naleving van de verplichting voor producenten en importeurs om
te voldoen aan de door de Europese Commissie vast te stellen emissienorm strafbaar
gesteld.16

Hoewel de eerste vier verplichtingen gelden voor alle exploitanten binnen de fossiele
energiesector, wordt de niet-naleving daarvan uitsluitend strafbaar gesteld voor exploitanten
die zich bezig houden met activiteiten die worden gereguleerd onder de Mijnbouwwet,
waaronder de winning van fossiele grondstoffen. Exploitanten die activiteiten verrichten
die worden gereguleerd onder de Energiewet, zoals het transporteren en behandelen
van aardgas, handelen hierdoor niet strafbaar als zij diezelfde verplichtingen niet
naleven.17

De Afdeling begrijpt de noodzaak om niet-naleving van de voormelde vijf verplichtingen
strafbaar te stellen. Zoals de toelichting aangeeft, gaat het hier immers om verplichtingen
die bij een inbreuk direct (grote) schade veroorzaken aan het milieu. Daarnaast is
het niet uit te sluiten dat exploitanten de bestuurlijke boetes die kunnen volgen
op inbreuken incalculeren, omdat inbreuken ook economisch voordeel kunnen opleveren.
Het strafrechtelijk kunnen handhaven op naleving van die verplichtingen zorgt voor
een grotere afschrikkende werking.

Tegelijkertijd merkt de Afdeling op dat deze motivering voor het strafbaar stellen
van de niet-naleving van deze verplichtingen ook geldt bij niet-naleving van de eerste
vier verplichtingen door exploitanten wier activiteiten worden gereguleerd onder de
Energiewet. Een exploitant van een distributie- en transmissiesysteem voor gas veroorzaakt
bijvoorbeeld ook milieuschade als hij een methaanlek niet repareert. Ook voor die
exploitant kan de oplegging van een bestuurlijke boete onvoldoende afschrikkende werking
hebben, gezien de winst die kan worden gemaakt door die verplichting niet na te leven.
Dat deze vier verplichtingen nieuw zijn voor exploitanten wier activiteiten onder
de Energiewet worden gereguleerd, zoals de toelichting vermeldt, maakt dit niet anders.18 Uit de toelichting blijkt dan ook onvoldoende waarom de eerste vier verplichtingen
alleen voor bepaalde exploitanten strafbaar worden gesteld.

De Afdeling adviseert om de gemaakte keuze om niet-naleving van de eerste vier verplichtingen
alleen voor bepaalde exploitanten strafbaar te stellen nader te motiveren en, zo nodig,
het voorstel aan te passen.

Dit advies is aanleiding geweest om paragraaf 6.2 van de memorie van toelichting aan
te vullen.

Ten aanzien van het niet strafbaar stellen onder de Wed voor activiteiten die worden
verricht door exploitanten die worden gereguleerd onder de Energiewet, zijnde systeembeheerders
voor gas, is aangegeven dat toepassing van de Wed niet noodzakelijk wordt geacht,
naast de al bestaande bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden. Daarbij speelt
mee dat de systeembeheerders beschouwd kunnen worden als sterk gereguleerde sector,
waarvoor een veelvoud aan wettelijke voorschriften gelden waar zij aan moeten voldoen
ten aanzien van kwaliteit, betrouwbaarheid en veiligheid. De transmissie- en distributiesysteembeheerders
voor gas zijn in publieke handen en kennen door de ACM gereguleerde tarieven die niet
zijn ingegeven door een winstoogmerk. Dit vermindert het risico dat omwille van economische
redenen bepaalde verplichtingen niet worden nagekomen. Voor gesloten systemen geldt
dat deze distributiesystemen lokaal zijn en beperkt zijn in het aantal afnemers en
omvang qua systeem, waardoor de kans op potentiële significante klimaatschade die
kan ontstaan bij niet naleving van de methaanverordening beperkt wordt ingeschat.

Daarnaast is deze opmerking van de Afdeling aanleiding geweest nog eens goed naar
de consistente toepasselijkheid van de Wed te kijken. Dit heeft ertoe geleid dat de
Wed-strafmaat voor overtredingen van voorschriften die gelden voor de mijnbouwsector
in lijn gebracht is met de Wed-strafmaat die voor dezelfde overtreding geldt voor
de Ow-sector (LNG-terminals en/of alternatief gebruik van ondergronds verlaten kolenmijnen).
Paragraaf 6.2 van de memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State,

E. Helder

Ik verzoek U, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S.Th.M. Hermans