Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 892 Wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in verband met de risicoanalyse bestuurlijke integriteit voor kandidaat-bestuurders (Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur tweede tranche)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
ALGEMEEN DEEL
2
1.
Inleiding
2
1.1.
Hoofdlijnen wettelijke regeling
2
1.2.
Leeswijzer
4
2.
Achtergrond wettelijke regeling risicoanalyse
4
2.1.
Doel en strekking van het instrument
4
2.2.
De uitvoering van een risicoanalyse in de praktijk
5
2.3.
Belang wetsvoorstel
7
3.
Inhoud en uitvoering wettelijke regeling risicoanalyse
7
3.1.
Reikwijdte risicoanalyse
7
3.2.
De uitvoering van een risicoanalyse
12
3.3.
Risicoanalyse bij waterschappen
19
3.4.
Risicoanalyse bij de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
20
4.
Doel en inhoud wettelijke regeling omgang financiële belangen
20
4.1.
Achtergrond en doel wettelijke regeling
20
4.2.
Inhoud wettelijke regeling
21
4.3.
Financieel belang in relatie tot de uitvoering van een risicoanalyse
23
5.
Overige wijzigingen
24
5.1.
Harmonisatie integriteitsnormen openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba
24
5.2.
Besluit tot niet-benoeming
25
6.
Verhouding hoger recht en nationale regelgeving
25
6.1.
Grondwet en mensenrechten
25
6.2.
Gegevensbescherming
28
7.
Gevolgen voor decentrale overheden en anderen
36
7.1.
Algemene gevolgen voor decentrale overheden
36
7.2.
Administratieve lasten voor burgers, bedrijven en milieu
36
7.3.
Financiële gevolgen
36
7.4.
Rechtsbescherming
37
8.
Reacties consultatie
37
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
41
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
1.1. Hoofdlijnen wettelijke regeling
Met dit wetsvoorstel wordt het uitvoeren van een risicoanalyse integriteit (hierna:
risicoanalyse) voor decentrale bestuurders verplicht gesteld en wordt vastgelegd welke
waarborgen daarbij in acht moeten worden genomen. Dit wetsvoorstel legt daarnaast
de omgang met financiële belangen door bestuurders vast. De omgang met financiële
belangen door bestuurders betreft een fundamentele integriteitsnorm die regelmatig
in de belangstelling staat, maar tot op heden niet is verankerd in de Europees Nederlandse
wetgeving.1
Sinds de dualisering in 2002 zijn steeds meer taken bij decentrale overheden belegd
met als gevolg dat zij over meer bevoegdheden en een steeds groter budget beschikken.
Dat maakt dat steeds meer belangrijke beslissingen over verdeling van schaarse middelen
door lokale besturen genomen moeten worden, bijvoorbeeld als het gaat om aanbesteding
van publiek geld of ruimte voor wonen, infrastructuur of landbouw. Individuele bestuurders
hebben daarbij vaak een doorslaggevende rol als het gaat om het afwegen van alle verschillende
belangen. Inwoners moeten er daarom op kunnen vertrouwen dat zij eerlijk en betrouwbaar
zijn. Bestuurders werken immers niet voor zichzelf, maar voor het algemeen belang.
Het huidige politieke landschap kenmerkt zich echter door een lager publiek vertrouwen.2 Tegen die achtergrond is het borgen van integriteit een essentiële voorwaarde voor
goed bestuur en daarmee voor het versterken van het vertrouwen in en de legitimiteit
van de overheid.3
Integriteitskwesties komen het meeste voor op decentraal niveau en hebben een grote
weerslag op alle betrokkenen.4 Een belangrijk moment om aandacht te besteden aan de integriteit van bestuurders
is dan ook voordat zij benoemd worden. De risicoanalyse helpt om kwetsbaarheden tijdig
te herkennen en beheersmaatregelen te nemen om daadwerkelijke problemen te voorkomen.
Het aan de voorkant voeren van het goede gesprek over integriteit zorgt er daarnaast
voor dat het bewustzijn hierover wordt versterkt. Bovendien helpt het om de vaak abstracte
integriteitsnormen concreet te maken voor kandidaat-bestuurders.
Bij veel decentrale overheden wordt al een risicoanalyse uitgevoerd, maar uit onderzoek
is gebleken dat hier op zeer verschillende wijzen en soms ook gebrekkig uitvoering
aan wordt gegeven.5 Daarmee weten kandidaat-bestuurders niet altijd wat hen te wachten staat, zijn de
verantwoordelijkheden niet helder belegd en krijgt de gemeenteraad soms weinig tot
geen informatie. Met dit wetsvoorstel wordt het uitvoeren van een risicoanalyse een
wettelijke verplichting. Daarmee wordt uitdrukking gegeven aan het grote publieke
belang dat met de bestuurlijke integriteit is gemoeid. Met dit wetsvoorstel worden
ook belangrijke kaders vastgelegd zodat voor alle betrokkenen – kandidaat-bestuurders,
de voorzitters van het dagelijks bestuur en volksvertegenwoordigers – duidelijk is
waar zij aan toe zijn. Daarbij gaat het om essentiële randvoorwaarden en waarborgen
zoals de reikwijdte van de risicoanalyse, de verschillende verantwoordelijkheden en
de omgang met persoonsgegevens. Dat is ook passend nu het uitvoeren van een risicoanalyse
inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer van kandidaat-bestuurders en daarmee
een in potentie verstrekkend instrument is.
Al eerder bestond aan de zijde van de regering het voornemen om de uitvoering van
een risicoanalyse wettelijk te verankeren. Daarom heeft de regering in 2021 een ontwerp
van een nota van wijziging bij het wetsvoorstel bevorderen integriteit en functioneren
decentraal bestuur aangeboden aan de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
de Afdeling). Het advies van de Afdeling bevatte zowel een bezwaar tegen de vorm als
tegen de inhoud van de nota van wijziging. Hierop heeft de regering besloten om niet
tot indiening bij de Tweede Kamer over te gaan.6 Kort weergegeven zagen de vragen en opmerkingen van de Afdeling op de gevolgen voor
de bestuurlijke verhoudingen, de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de
rechtszekerheid van kandidaat-bestuurders. Om te komen tot dit voorstel is de bestaande
praktijk ten aanzien van de uitvoering van een risicoanalyse in kaart gebracht.7 Dit voorstel is dan ook tot stand gekomen met inachtneming van de vragen en de opmerkingen
van de Afdeling alsmede op basis van de lessen uit de praktijk. Met dit voorstel wordt
tevens uitvoering gegeven aan de door de regering overgenomen motie Van der Graaf
c.s.8 Het instrument van de risicoanalyse is niet van toepassing op kroonbenoemde bestuurders
zoals burgemeesters, commissarissen van de Koning en dijkgraven. Zij worden reeds
aan een screening onderworpen, namelijk in de vorm van naslag bij de Algemene Inlichtingen-
en Veiligheidsdienst, de Belastingdienst en op justitiële antecedenten.
Tot slot regelt dit wetsvoorstel dat de integriteitsnormen voor de openbare lichamen
Bonaire, Sint-Eustatius en Saba in lijn worden gebracht met de integriteitsnormen
zoals die neergelegd zijn in de Europees Nederlandse organieke wetgeving. Dat betekent
dat er vergelijkbare regels zullen gelden voor de uitvoering van een risicoanalyse
en de omgang met financiële belangen.9
1.2. Leeswijzer
Deze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 wordt de achtergrond,
het doel en de strekking van de voorgestelde uitvoering van een risicoanalyse uiteengezet,
en daarnaast wordt beschreven hoe de uitvoering van een risicoanalyse in de praktijk
is ontstaan en wat het belang is van dit wetsvoorstel. In paragraaf 3 wordt vervolgens
ingegaan op de inhoud en de uitvoering van de wettelijke regeling met betrekking tot
de uitvoering van een risicoanalyse, met als belangrijk onderdeel de reikwijdte van
een risicoanalyse. Paragraaf 4 ziet op de wettelijk te verankeren norm die gaat over
financiële belangen door bestuurders. Paragraaf 5 ziet op het in lijn brengen van
de integriteitsnormen van de openbare lichamen met die van Europees Nederland. In
paragraaf 6 wordt stilgestaan bij de verhouding van dit wetsvoorstel tot hoger recht,
waarna in paragraaf 7 wordt ingegaan op de verschillende gevolgen van dit wetsvoorstel.
In paragraaf 8 volgt een toelichting op de opbrengst van de consultatiereacties en
de eventuele verwerking daarvan.
Tot slot zij het volgende opgemerkt. Dit wetsvoorstel wijzigt de Gemeentewet, de Provinciewet,
de Waterschapswet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In
deze toelichting wordt kortheidshalve in principe gesproken over gemeenten, gemeentelijke
organen of de bepalingen uit de Gemeentewet. Tenzij anders aangegeven, is deze toelichting
ook toepasselijk voor provincies, waterschappen en de Caribische openbare lichamen.10
2. Achtergrond wettelijke regeling risicoanalyse
2.1. Doel en strekking van het instrument
De uitvoering van een risicoanalyse is één van de onderdelen die in veel gemeenten
plaatsvindt gedurende het benoemingsproces van kandidaat-wethouders.11 In de regel gebeurt dit nadat er een akkoord is bereikt door de onderhandelende partijen,
maar voordat de wethouders door de raad worden benoemd. In die periode wordt met de
uitvoering van een risicoanalyse preventief in kaart gebracht welke integriteitsrisico’s
zich mogelijk (op termijn) kunnen voordoen gedurende de uitoefening van het ambt van
wethouder. Ook kunnen eventuele preventieve maatregelen worden voorgesteld om het
risico te mitigeren of geheel weg te nemen. Van belang is dat een risicoanalyse wordt
verricht met het uitgangspunt dat de kandidaat-wethouder integer is. De uitvoering
van een risicoanalyse is immers een preventief instrument ter ondersteuning van de
bestuurlijke integriteit en geen, op wantrouwen gebaseerde, reactie op signalen of
twijfels met betrekking tot de integriteit van een kandidaat. Het bestaan van integriteitsrisico’s
betekent op zichzelf ook niet dat een kandidaat niet of minder integer is. Kandidaat-wethouders
die zich rekenschap geven van eventuele integriteitsrisico’s en die op een juiste
wijze adresseren, dragen juist bij aan het bevorderen van een integer openbaar bestuur.
Het doel van de uitvoering van een risicoanalyse is om voor de burgemeester, de kandidaat-wethouder
zelf en in het bijzonder de raad, die de wethouder benoemt, en uiteindelijk ook voor
de lokale gemeenschap, inzicht te bieden in eventuele kwetsbaarheden met betrekking
tot de integriteit van de kandidaat. Daarnaast moet de uitvoering van een risicoanalyse
het bewustzijn aan de zijde van de kandidaat-bestuurder en het gesprek over bestuurlijke
integriteit in de gehele organisatie (verder) stimuleren.
Het uitvoeren van een risicoanalyse wordt met dit wetsvoorstel een wettelijk verplichte
procedurele stap voor de benoeming van een wethouder. Dit betekent dat indien er geen
risicoanalyse is uitgevoerd, de kandidaat niet benoemd kan worden. Tegelijkertijd
bevat het wetsvoorstel geen opsomming van mogelijke uitkomsten van de uitvoering van
een risicoanalyse en bepaalt het wetsvoorstel ook niet wanneer de raad een kandidaat
na de uitvoering van een risicoanalyse wel of niet kan benoemen. De benoeming van
wethouders blijft immers een naar haar aard politiek proces en gelet op het in de
Grondwet neergelegde hoofdschap van de raad is het uitsluitend aan de raad om te beoordelen
of een kandidaat-wethouder geschikt is voor het ambt.12 Dat betekent in de situatie dat – ondanks dat er zich blijkens de uitvoering van
een risicoanalyse integriteitsrisico’s voordoen of beheersmaatregelen niet (volledig)
worden uitgevoerd – de raad desgewenst tot benoeming kan overgaan. De raad kan naast
de met hen gedeelde uitkomsten van een risicoanalyse – de conclusies, aanbevelingen
en beheersmaatregelen – ook allerlei andere relevante aspecten meenemen bij de beoordeling
of een kandidaat-wethouder naar het oordeel van de raad geschikt is voor het ambt
en de kandidaat desgewenst daarover bevragen.
2.2. De uitvoering van een risicoanalyse in de praktijk
De afgelopen decennia is het aantal decentrale overheden dat kiest voor het gebruik
van een vorm van risicoanalyse geleidelijk toegenomen. Uit eerdere verkennende gesprekken,
die het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2018 met gemeenten
voerde, bleek dat de uitvoering van een risicoanalyse zowel qua methode als proces
erg verschilde tussen gemeenten. Daarop is in 2019 de Handleiding basisscan integriteit
voor kandidaat-bestuurders – inmiddels onderdeel van het Handboek integriteit – opgesteld.13 Hiermee is beoogd decentrale overheden te ondersteunen bij de uitvoering van een
risicoanalyse door een basis te leggen voor een zorgvuldige voorbereiding, uitvoering
en borging van de uitvoering van een risicoanalyse. Een ruime meerderheid van de gemeenten
heeft aangegeven bekend te zijn met en gebruik te maken van de basisscan.
Ter voorbereiding van dit wetsvoorstel heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties opdracht gegeven om de uitvoeringspraktijk rond de uitvoering
van een risicoanalyse bij gemeenten anno 2022 nader in beeld te brengen. Dit onderzoek
is uitgevoerd door I&O Research in samenwerking met DSP-groep.14 Dit onderzoek bestond uit een kwantitatief deel waarbij burgemeesters (veelal opdrachtgever
van de uitvoering van een risicoanalyse) en wethouders (als subject van de uitvoering
van een risicoanalyse) zijn geënquêteerd. In de analyse van de kwantitatieve data
is een weging toegepast naar gemeentegrootte. De resultaten kunnen ten aanzien van
het inwonersaantal derhalve als representatief worden beschouwd voor de landelijke
praktijk. Na afronding van dit deel zijn 28 verdiepende interviews afgenomen onder
zeven doelgroepen, te weten burgemeesters, wethouders, raadsgriffiers, gemeentesecretarissen,
hoofden bureau integriteit gemeenten, kabinetschefs van de commissaris van de Koning
en tot slot vertegenwoordigers van externe bureaus die risicoanalyses uitvoeren. Uit
deze inventarisatie volgde dat de overgrote meerderheid van de responderende gemeenten
(96%) gebruik maakt van het instrument van de uitvoering van een risicoanalyse. Er
is door de onderzoekers een weging toegepast naar gemeentegrootte, waardoor dit percentage
representatief is voor het landelijke beeld. Ook de meeste provincies en waterschappen
maken gebruik van de uitvoering van een risicoanalyse alvorens provinciale staten
respectievelijk het algemeen bestuur van het waterschap overgaan tot het benoemen
van de (dagelijkse) bestuurders. Daarnaast worden bij het openbaar lichaam Bonaire
kandidaat-eilandgedeputeerden sinds 2019 onderworpen aan een risicoanalyse.15 Bij de openbare lichamen Sint-Eustatius en Saba zijn kandidaat-eilandgedeputeerden
niet eerder onderworpen geweest aan een risicoanalyse. Zo bezien is de uitvoering
van een risicoanalyse voor het gros van de decentrale overheden een bekend instrument.
Uit het verrichte onderzoek is eveneens gebleken dat het overgrote deel – ruim negentig
procent – van de burgemeesters en wethouders het een effectief middel vinden om integriteitsrisico’s
in kaart te brengen en deze ook te verminderen. Zo gaven de respondenten aan dat er
bij een meerderheid van de kandidaat-wethouders daadwerkelijk risico’s en kwetsbaarheden
in kaart worden gebracht waarop beheersmaatregelen volgden. Bovendien gaven veel ondervraagde
kandidaat-wethouders aan «zonder bezwaar» bereid te zijn opvolging te geven aan de
voorgestelde maatregelen en dat het gesprek hen doorgaans ook bewuster heeft gemaakt
van het risico op belangenverstrengeling.16
Het onderzoek heeft verder inzichtelijk gemaakt dat de wijze waarop risicoanalyses
worden uitgevoerd zeer verschilt. Het gaat dan om verschillende toetsingskaders, wisselende
bronnen, andere procedures en een andere omgang met de uitkomsten van de uitvoering
van een risicoanalyse. Zo worden de uitkomsten soms niet of slechts ten dele gedeeld
met de raad, terwijl in een beperkt aantal gevallen juist alle, soms ook zeer persoonlijke,
informatie met de raad wordt gedeeld. Ook blijkt uit het onderzoek dat er veel verschillende
typen uitvoerders zijn, waarbij in de meeste gevallen de burgemeester en een extern
bureau al dan niet gezamenlijk de uitvoerder zijn. Tot slot kan geconstateerd worden
dat, mede vanwege het feit dat de wijze waarop de uitvoering van een risicoanalyse
niet nader geregeld is, de kwaliteit ervan in voorkomende gevallen verhoogd kan worden.17
2.3. Belang wetsvoorstel
Een basisvoorwaarde voor een overheid waarin inwoners hun vertrouwen kunnen stellen,
is dat zij integer handelt. Met dit wetsvoorstel wil de regering dan ook uitdrukking
geven aan het grote publieke belang dat daarmee gemoeid is. Met de wettelijke verplichting
om een risicoanalyse uit te voeren krijgt de bestuurlijke integriteit van kandidaat-bestuurders
een centrale plaats voorafgaand aan hun benoeming door de raad. Het wetsvoorstel biedt
tevens meer duidelijkheid en waarborgen voor de betrokken kandidaat-bestuurders zelf.
Ten derde wordt met dit wetsvoorstel beoogd om duidelijkheid te scheppen over de verschillende
verantwoordelijkheden en afhankelijkheden voor alle betrokkenen.
De Afdeling heeft bij het hiervoor genoemde eerdere voorstel uit 2021 een aantal kritiekpunten
geformuleerd. Deze kritiek spitste zich toe op de gevolgen voor de bestuurlijke verhoudingen,
de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de rechtszekerheid van kandidaat-bestuurders.
De regering heeft deze kritiek ter harte genomen bij het ontwerp van dit nieuwe wetsvoorstel.
Een belangrijk doel van dit wetsvoorstel is dan ook om de nodige waarborgen te bieden
zodat de persoonlijke levenssfeer en de rechtszekerheid van kandidaat-wethouders beter
beschermd is. Dit gebeurt door in paragraaf 3.1 de reikwijdte duidelijk af te bakenen.
Dit wetsvoorstel heeft ook als doel de gewenste duidelijkheid te verschaffen als het
gaat om de bestuurlijke verhoudingen. Daarom regelt dit voorstel dat de burgemeester
toeziet op de uitvoering van de risicoanalyse en wordt in paragraaf 3.2 van deze toelichting
nader toegelicht hoe hij daar invulling aan kan geven. Tevens regelt dit wetsvoorstel
dat de raad niet langer de feitelijke uitvoering van een risicoanalyse op zich kan
nemen. Tot slot wees de Afdeling in haar advies bij dit wetsvoorstel in het kader
van kwaliteitswaarborgen op het belang van het vaststellen van kwaliteitseisen voor
integriteitsonderzoek en in het bijzonder voor de risicoanalyse. De regering sluit
zich hier bij aan, maar meent ook dat dit wetsvoorstel daartoe een belangrijke eerste
stap is. Zo wordt het recht op wederhoor, de omgang met persoonsgegevens en ook het
belangrijke uitgangspunt dat alleen kenbare integriteitsnormen onderdeel kunnen zijn
van de risicoanalyse met dit wetsvoorstel vastgelegd. De vraag hoe het beste gekomen
kan worden tot overige kwaliteitseisen is – voor alle soorten van integriteitsonderzoek
naar politieke ambtsdragers – nog onderwerp van gesprek met de diverse beroeps- en
belangenverenigingen alsmede met de uitvoerders van integriteitsonderzoek.
3. Inhoud en uitvoering wettelijke regeling risicoanalyse
3.1. Reikwijdte risicoanalyse
De verplichting tot het uitvoeren van een risicoanalyse wordt met dit voorstel van
een duidelijke inkadering voorzien. Bij de uitvoering van een risicoanalyse gaat het
erom inzichtelijk te maken of en zo ja, welke integriteitsrisico’s zich voordoen.
Een belangrijk vertrekpunt daarbij is dat de uitvoering van een risicoanalyse uiteindelijk
het doel heeft om risico’s te inventariseren ten aanzien van de wettelijke integriteitsnormen
dan wel van integriteitsnormen die zijn vastgelegd in de lokale gedragscode integriteit
of verordening. Deze integriteitsnormen brengen tot uitdrukking dat een politieke
ambtsdrager18 niet zijn persoonlijke belangen mag laten prevaleren boven het algemeen belang dat
hij dient te behartigen uit hoofde van zijn ambt. Veelal zijn deze normen in de Gemeentewet
neergelegd – zoals bepalingen over nevenfuncties, onthouding van beraadslaging en
stemming, geheimhouding, et cetera – en nader uitgewerkt of gespecificeerd in de wettelijk
voorgeschreven gedragscode integriteit.19
Het is goed voorstelbaar dat er tijdens het gesprek met de kandidaat of wanneer er
bijvoorbeeld een bredere bijeenkomst in het kader van integriteit plaatsvindt, zaken
naar boven komen die relevant worden geacht, maar niet zijn te relateren aan een wettelijke
integriteitsnorm of aan normen uit een verordening of de gedragscode integriteit.
Integriteit gaat vanzelfsprekend om meer dan het volgen van normen en het beantwoorden
van vragen daarover. Daar blijft nadrukkelijk ruimte voor, zodat tijdens het goede
gesprek ook bij de bredere betekenis van integriteit – zoals in de vorige alinea geschetst –
kan worden stilgestaan. Dit wetsvoorstel biedt echter geen grondslag voor de verdere
verwerking van persoonsgegevens die daarbij een rol spelen. Bij de uitkomsten van
de risicoanalyse zullen immers alleen conclusies worden getrokken ten aanzien van
de risico’s die er zijn met betrekking tot de integriteitsnormen met een grondslag
in de wet, verordening of gedragscode. Gelet op het belang van het beschermen van
de persoonlijke levenssfeer van de beoogd wethouder, wordt het enkel ten aanzien van
informatie die een direct verband houdt met deze normen proportioneel geacht om dit
met de raad te delen. Dat betekent dus dat de informatie die in het kader van de risicoanalyse
met de raad gedeeld kan worden beperkt is. Tegelijkertijd mag de raad elke denkbare
(politieke) overweging – ook als het bijvoorbeeld gaat over de algemene geschiktheid
van een kandidaat – bij de benoeming van wethouders betrekken. Hierop kunnen kandidaten
ook bevraagd worden tijdens de openbare raadsvergadering waarin kandidaten al dan
niet benoemd worden.20 De wettelijk voorgeschreven risicoanalyse – die één onderdeel vormt van het benoemingsproces –
kan daar gelet op het voorgaande echter niet op zien.
3.1.1. Integriteitsnormen met een grondslag in de wet, verordening of gedragscode
integriteit
Zoals hierboven al naar voren kwam ziet deze wettelijke regeling, waarin de risicoanalyse
wordt vastgelegd, op normen die verband houden met de bestuurlijke integriteit. Daarbij
kan een onderscheid worden gemaakt tussen normen met een wettelijke grondslag in de
Gemeentewet of met een buitenwettelijke grondslag zoals een gemeentelijke verordening
of de lokale gedragscode integriteit. Dit wetsvoorstel regelt dat de risicoanalyse
op het niveau van de wet wordt afgebakend. Dat doet het wetsvoorstel door te bepalen
dat de risicoanalyse betrekking heeft op integriteitsnormen met een wettelijke grondslag.
Aanvullend hierop kunnen normen uit de lokale gedragscode of verordening, bedoeld
in artikel 41c, tweede lid, van de Gemeentewet ook onderdeel uitmaken van de risicoanalyse
voor zover de raad uitdrukkelijk heeft bepaald dat deze betrokken dienen te worden
bij de wettelijke risicoanalyse. De reikwijdte van de risicoanalyse ziet derhalve
op de volgende onderwerpen:
• Onverenigbare betrekkingen (artikel 36b van de Gemeentewet);
• Naleving van de ambtseed (artikel 41a van de Gemeentewet);
• Nevenfuncties (artikel 41b van de Gemeentewet);
• Financiële belangen (op te nemen in een nieuw artikel 41ba Gemeentewet);21
• Verboden handelingen (artikel 41c, eerste lid, van de Gemeentewet);
• Normen die zijn vastgesteld in een verordening of gedragscode en waarvan door de raad
uitdrukkelijk is bepaald dat deze betrokken dienen te worden bij de risicoanalyse
(artikel 41c, tweede lid, van de Gemeentewet);
• Onthouding van beraadslaging en stemming in geval van belangenverstrengeling (artikel 58
jo. artikel 28 van de Gemeentewet);
• Verplichting tot geheimhouding in de zin van artikel 89, tweede lid, Gemeentewet.
De keuze voor deze scherpe en duidelijke afbakening van de uitvoering van een risicoanalyse
is er in de eerste plaats in gelegen dat de uitvoering van een risicoanalyse een potentieel
ingrijpend instrument is voor kandidaat-bestuurders. De conclusies, aanbevelingen
en beheersmaatregelen die volgen uit de uitvoering van een risicoanalyse worden immers
gedeeld met de raad en kunnen worden besproken in de raadsvergadering aangaande de
benoeming van wethouders. Deze vergadering is op grond van artikel 24, onderdeel d,
van de Gemeentewet, altijd openbaar. De uitvoering van een risicoanalyse kan een aanleiding
vormen om in deze raadsvergadering het gesprek aan te gaan, nadere vragen daarover
te stellen en kan in het uiterste geval ertoe leiden dat de raad niet tot het benoemen
van de kandidaat overgaat. Al met al bestaat de kans dat de impact van de uitvoering
van een risicoanalyse niet gering is voor de reputatie van kandidaten, hun (politieke)
loopbaan of financiële belangen. Dit vereist dat van tevoren kenbaar is wat de reikwijdte
van een risicoanalyse betreft.
Zoals ook naar voren kwam in paragraaf 2.2. laat de huidige uitvoeringspraktijk zien
dat het per overheid verschilt hoe de uitvoering van een risicoanalyse inhoudelijk
is vormgegeven. Integriteitsnormen dienen in heel Nederland hetzelfde doel: het bevorderen
dat politieke ambtsdragers het algemeen belang behartigen en hun positie en bevoegdheden
niet gebruiken voor eigen gewin. Om deze reden is een meer uniform normenkader geboden.
Dit biedt voor alle betrokkenen de meeste houvast en zekerheid. Dit wetsvoorstel voorziet
daarin door te bepalen op welke wettelijke normen een risicoanalyse ziet. Tegelijkertijd
blijft er ruimte om rekening te houden met de lokale context. Zoals in paragraaf 3.1
reeds naar voren kwam, is het gesprek – in navolging van het bronnenonderzoek – een
goed moment om breder stil te staan bij het onderwerp integriteit.22 In de uiteindelijke rapportage zullen bevindingen echter herleidbaar moeten zijn
tot het hierboven genoemde kader.
Tot slot is op het niveau van de wet vastgelegd waarop de uitvoering van een risicoanalyse
ziet, gelet op de grondrechtelijke beperkingssystematiek van artikel 10 van de Grondwet.
De uitvoering van een risicoanalyse raakt aan de persoonlijk levenssfeer van de kandidaat-bestuurder,
omdat er persoonsgegevens worden verwerkt, maar bovenal vanwege het effect van het
instrument op het privéleven van de kandidaat an sich. Ook om die reden is het aangewezen
om de hoofdelementen waaruit de uitvoering van een risicoanalyse bestaat op het niveau
van de wet te regelen. Zie hierover ook paragraaf 6.1.
3.1.2. Formele benoembaarheidsvereisten
In de praktijk wordt in de fase van de uitvoering van een risicoanalyse ook onderzocht
of een kandidaat-wethouder voldoet aan de formele benoembaarheidsvereisten. Het gaat
dan om ingezetenschap, de leeftijd van 18 jaar, niet uitgesloten zijn van het kiesrecht
en het kunnen overleggen van een Verklaring Omtrent het Gedrag.23 Het onderzoek naar de benoembaarheidsvereisten voor kandidaat-wethouders is niet
wettelijk gereguleerd. In de praktijk wordt dit bijvoorbeeld belegd bij een commissie
geloofsbrieven. Dit wetsvoorstel heeft niet tot doel om die praktijk te wijzigen.
De formele benoembaarheidsvereisten maken dan ook geen verplicht onderdeel uit van
de uitvoering van een risicoanalyse. Tegelijkertijd wordt er nadrukkelijk rekening
mee gehouden dat het in de praktijk wenselijk kan worden geacht om het onderzoek naar
de formele benoembaarheidsvereisten te beleggen bij de uitvoerder van de uitvoering
van een risicoanalyse. Het huidige wetsvoorstel staat hier niet aan in de weg en laat
deze keuze aan de gemeente.
3.1.3. Bronnen
Bij de uitvoering van een risicoanalyse wordt gebruikt gemaakt van verschillende bronnen.
De uitvoering van een risicoanalyse raakt daarmee aan de persoonlijke levenssfeer
van de kandidaat-wethouder, en in sommige gevallen aan zijn of haar directe omgeving,
omdat er (bijzondere) persoonsgegevens worden verwerkt. Bevoegdheden daartoe worden
met dit wetsvoorstel niet toegekend. Het gaat daarom alleen om gegevens die openbaar
zijn, door de kandidaat worden aangeleverd of eventueel volgen uit het netwerk van
de kandidaat. Nu de reikwijdte van het onderzoek beperkt is tot vooraf bepaalde normen,
kan alleen van bronnen gebruik worden gemaakt die daar direct mee in verband staan.
Het gaat daarbij om de volgende bronnen:
• Publiek toegankelijke bronnen (nieuwsberichten, sociale media, openbare publicaties,
Handelsregister Kamer van Koophandel, et cetera) (artikel 36c, derde lid, onder a);
• Informatie die de kandidaat zelf verstrekt (een ingevulde vragenlijst, het CV en een
overzicht van nevenfuncties die de kandidaat vervult voor zover dit niet blijkt uit
het CV, en het goede gesprek) (artikel 36c, derde lid, onder b);24
• Het goede gesprek (als bijzonder onderdeel van de bovenstaande categorie) (artikel 36c,
derde lid, onder b);
• Het netwerk van de kandidaat (artikel 36c, derde lid, onder c).
Informatie die de kandidaat zelf verstrekt
Ten behoeve van de uitvoering van een risicoanalyse wordt de kandidaat gevraagd informatie
aan te leveren. De vragenlijst stelt de uitvoerder in staat om zich een goed beeld
te vormen van de kandidaat en de (mogelijke) risico’s in kaart te brengen. Ook biedt
het de uitvoerder aanknopingspunten en een leidraad voor het latere gesprek met de
kandidaat. Het staat de uitvoerder vrij om een eigen vragenlijst – met zelf geformuleerde
vragen – te gebruiken. Omdat in deze fase van de risicoanalyse nog niet duidelijk
is welke feiten en omstandigheden relevant zijn voor de bestuurlijke integriteit van
de kandidaat, valt op voorhand niet duidelijk af te bakenen naar welke informatie
gevraagd kan worden. Van belang is dat in ieder geval alle wettelijke integriteitsnormen
aan bod komen. Het staat gemeenten vrij al dan niet tijdens het goede gesprek bijvoorbeeld
open vragen te stellen die niet of niet direct verband houden met de bestuurlijke
integriteit, zolang de uiteindelijke bevindingen in de rapportage maar een direct
verband hebben met het relevante normenkader. Gesloten vragen hebben immers het risico
dat zaken worden gemist die later toch relevant blijken te zijn. Om die reden geldt
ook voor kandidaat zelf dat het goed is om in deze fase zo veel mogelijk informatie
aan te leveren. Alleen die informatie die daadwerkelijk relevant is gelet op de wettelijke
integriteitsnormen, zal verder worden verwerkt binnen de risicoanalyse. Of dat het
geval is, kan bij het uitvoeren van de analyse dan zorgvuldig worden beoordeeld. Naast
een vragenlijst, wordt de kandidaat gevraagd zijn curriculum vitae aan te leveren,
alsmede een overzicht van zijn nevenfuncties als bedoeld in artikel 41b van de Gemeentewet
voor zover deze niet uitputtend volgen uit het curriculum vitae.
Gesprek met de kandidaat
Een belangrijk onderdeel van de uitvoering van een risicoanalyse is een persoonlijk
gesprek met de kandidaat. Het gesprek maakt als bron van informatie onderdeel uit
van de categorie «door de beoogd wethouder zelf verstrekte informatie». In het gesprek
zullen naar alle waarschijnlijkheid, en dat is ook een uitgelezen moment daarvoor,
ook zaken aan de orde komen die zich niet goed in een vragenlijst laten vastleggen
en ook geen onderdeel zullen uitmaken van de uitkomsten van de uitvoering van een
risicoanalyse en dus ook niet van de conclusies, aanbevelingen en voorgenomen beheersmaatregelen
die met de raad worden gedeeld. Bestuurlijke integriteit is immers meer dan het volgen
van wettelijke integriteitsnormen en het beantwoorden van vragen. Het gaat bijvoorbeeld
ook om bewustzijn, doorleven dan wel verinnerlijking, alertheid en handelingsperspectief.
Van bestuurders mag men verwachten dat zij zich integer gedragen. Vooraf is het voor
een wethouder echter niet altijd duidelijk wat «integer besturen» precies van hem
of haar vraagt, en dat de samenleving wel eens een ander moreel kompas kan hebben
dan de bestuurder zelf heeft. Daarnaast is er bij integriteit vaak sprake van een
groot grijs gebied. Het voeren van een gesprek biedt de kandidaat de mogelijkheid
om te werken aan het integriteitsbewustzijn in relatie tot de functie. Dit wordt vaak
aangeduid als «het goede gesprek». Verder kan de uitvoerder de kandidaat doortastend
bevragen over opvallende zaken uit de vragenlijst en het openbare bronnenonderzoek
en stelt het gesprek de kandidaat in de gelegenheid om opvallende zaken toe te lichten.
Dit goede gesprek is overigens niet klaar na afronding van de risicoanalyse, maar
betreft juist een doorlopend gesprek tussen de wethouder en de burgemeester – en in
sommige gevallen ook de raad – over dilemma’s die zich tijdens de ambtsperiode voordoen.
Het goede gesprek als onderdeel van de risicoanalyse moet daarom worden gezien als
het begin daarvan.
Publiek toegankelijke bronnen
Ter verificatie van en als aanvulling op de ingevulde vragenlijst kan de uitvoerder
openbare bronnen raadplegen. Het gaat hierbij dus nadrukkelijk niet om het krijgen
van een zo compleet mogelijk beeld van het leven een individu, maar om feiten en omstandigheden
die raken aan de bestuurlijke integriteit. In de praktijk van de benoeming van kandidaat-bestuurders
komt dit veelvuldig voor om een beeld te krijgen van de persoon in kwestie en verschillende
zaken te kunnen verifiëren. Het gaat uitsluitend om bronnen die door iedereen kunnen
worden geraadpleegd, zoals websites, sociale media en openbare registers.
Een publiek toegankelijke bron kenmerkt zich doordat in beginsel eenieder er toegang
toe kan verkrijgen en dat voor zover toegang gebonden is aan een account, het verkrijgen
van een account een (semi-)geautomatiseerd proces is waarbij bepaalde groepen niet
worden uitgesloten van registratie. Ten aanzien van het gebruik van deze bronnen geldt
dat de verwachtingen die iemand mag hebben ten aanzien van zijn privacy minder vergaand
zijn dan ten aanzien van wat zich afspeelt in het privédomein. Dit speelt temeer ten
aanzien van een persoon die kiest voor een openbaar ambt. Daar gaat een verminderde
verwachting van privacy mee gepaard. Op het moment dat die informatie wordt gebruikt
voor de risicoanalyse is er sprake van verwerking van persoonsgegevens in de zin van
de AVG en daarmee dienen ook de waarborgen die op grond daarvan gelden in acht te
worden genomen. Met dit wetsvoorstel wordt daarom de grondslag hiervoor geëxpliciteerd.
Eventuele openstaande onderdelen uit de vragenlijst kunnen na raadpleging van de bronnen
in het gesprek met de kandidaat aan bod komen.
Netwerk van de kandidaat
In sommige gevallen kan het voorkomen dat het sociale- en/of zakelijke netwerk van
de wethouder relevant kan worden geacht bij de vraag of er zich mogelijk een bepaald
risico voordoet ten aanzien van een wettelijke integriteitsnorm. Zo kan er in de zin
van artikel 28 juncto artikel 58 van de Gemeentewet sprake zijn van een aangelegenheid
die de wethouder indirect persoonlijk (middellijk) aangaat bij de beraadslaging en/of
stemming. Deze norm is in potentie relevant bij alle intensieve, persoonlijke relaties
van de wethouder. Daarnaast kan in relatie tot het hebben van financiële- en/of zakelijke
belangen zoals volgt uit het nieuwe artikel 41ba van de Gemeentewet relevant zijn
met welke zakenpartner een wethouder bijvoorbeeld een aandelenportefeuille deelt.
Om voormelde reden kunnen vragen die verband houden met het sociale en/of zakelijke
netwerk van de wethouder worden opgenomen in de vragenlijst en kunnen relevante integriteitsrisico’s
die daaruit voortvloeien worden meegenomen in de uiteindelijke rapportage, mits die
risico’s te relateren zijn aan één van de hierboven genoemde integriteitsnormen.
Bovendien zou dit netwerk, indien daar aanleiding toe is, en de uitvraag direct verband
houdt met een relevante integriteitsnorm – waaronder het persoonlijk belang zoals
hierboven reeds beschreven – kunnen worden bevraagd. Dit wordt eveneens afgebakend
door de reikwijdte van de uitvoering van een risicoanalyse. Indien hier gebruik van
wordt gemaakt, wordt ook altijd de kandidaat zelf hiervan op de hoogte gesteld, en
vermeldt de uitvoerder duidelijk wat de bedoeling is van de uitvraag. Medewerking
van personen uit het netwerk van de kandidaat geschiedt op basis van vrijwilligheid.
3.2. De uitvoering van een risicoanalyse
Een risicoanalyse wordt uitgevoerd voorafgaand aan de benoeming, herbenoeming en vervanging
van een wethouder. De uitkomsten kunnen ertoe leiden dat een beoogd wethouder een
andere portefeuille krijgt binnen het college dan aanvankelijk was besproken tijdens
de collegeonderhandelingen. In het uiterste geval trekt de beoogd wethouder zich terug
of besluit de raad hem niet te benoemen. Dit zijn ingrijpende consequenties en daarom
dient de uitvoering van een risicoanalyse op een transparante en zorgvuldige wijze
plaats te vinden. In dit voorstel is om die reden niet alleen de reikwijdte van een
risicoanalyse nader afgebakend, maar regelt het – in navolging op de vragen en opmerkingen
van de Afdeling bij het eerdere voorstel uit 2021 – ook aan welke processuele waarborgen
de uitvoering van een risicoanalyse minimaal dient te voldoen. Het gaat daarbij onder
andere om de mogelijkheid voor de beoogd wethouder om vooraf te reageren op de uitkomsten
van risicoanalyse, de verplichting tot geheimhouding, de beperking van welke gegevens
met de raad gedeeld kunnen worden en de rol van burgemeester. Hieronder wordt dat
nader toegelicht.
3.2.1 Verantwoordelijkheid en ondersteuning van de burgemeester
Met dit voorstel wordt in artikel 36c, tweede lid, van de Gemeentewet opgenomen dat
de burgemeester verantwoordelijk is voor de uitvoering van een risicoanalyse. Uit
artikel 170, tweede lid, van de Gemeentewet volgt reeds dat de burgemeester tot taak
heeft de bestuurlijke integriteit te bevorderen. Deze nieuwe taak is een concretisering
van deze algemene taak. Het gaat er daarbij om dat de burgemeester er op toeziet dat
de uitvoering van een risicoanalyse daadwerkelijk en op een zorgvuldige wijze wordt
uitgevoerd binnen de gestelde kaders. De burgemeester kan zelf zorg dragen voor de
feitelijke uitvoering van een risicoanalyse, de uitvoering beleggen bij een extern
bureau dan wel bij een onafhankelijke commissie, of een combinatie hiervan. Dit sluit
ook goed aan bij de huidige uitvoeringspraktijk.25 Uit het onderzoek blijkt verder dat gemeenten veel gebruikmaken van de kennis en
expertise van bureaus. Daarnaast kan een bureau een zekere onafhankelijkheid verzekeren
ten behoeve van het onderzoek en de gemeenteorganisatie ontlasten in de uitvoering
van de risicoanalyse.
Met dit wetsvoorstel wordt de mogelijkheid open gelaten dat een burgemeester zelf
zorg draagt voor de uitvoering van de risicoanalyse. In reactie op het advies van
de Afdeling advisering is hier ook in het nader rapport op ingegaan. Het open laten
van deze mogelijkheid dient verscheidene doelen. In de eerste plaats wordt hiermee
tot uitdrukking gebracht dat de risicoanalyse onder de verantwoordelijkheid van de
burgemeester zelf kan plaatsvinden, waarbij de feitelijke uitvoering door een daartoe
gemandateerde ambtenaar wordt gedaan. Dit sluit aan bij de huidige uitvoeringspraktijk
en de regering hecht er aan dat daar ruimte voor blijft. In sommige situaties zal
een burgemeester ook een eigenstandige rol vervullen, bijvoorbeeld als het «goede
gesprek» met de kandidaat plaatsvindt.26 Ook hier wil de regering ruimte voor houden omdat het de burgemeester concreet in
staat stelt uitvoering te geven aan zijn zorgplicht ten aanzien van de bestuurlijke
integriteit van het gemeentebestuur. De wet legt echter alleen de verantwoordelijkheid
bij de burgemeester om toe te zien op de uitvoering van de risicoanalyse.
Het is binnen de bovenstaande algemeen geformuleerde procesverantwoordelijkheid niet
aan te bevelen dat de burgemeester de gehele feitelijke uitvoering van de risicoanalyse
voor zijn rekening neemt. Wel is denkbaar dat een burgemeester, die hier geen extern
bureau voor wil inschakelen, de feitelijke uitvoering laat verrichten door een ambtelijke
functionaris namens hem. Deze ambtenaar zorgt dan feitelijk voor het inwinnen van
de benodigde informatie, het voeren van het gesprek met de kandidaat-bestuurder, het
opstellen van de concept-rapportage, het delen van de concept-rapportage met de kandidaat-bestuurder
en tot slot het overleggen van de conclusies, aanbevelingen en beheersmaatregelen
aan de raad. De wet regelt dit niet tot op dit niveau. Het verplicht voorschrijven
van mandaat past niet bij het karakter van de Gemeentewet en het direct attribueren
van deze taak of bevoegdheid aan een ambtenaar zou zich niet verhouden tot artikel 128
Grondwet.
De burgemeester kan zoals hierboven reeds benoemd er tot slot ook voor kiezen de uitvoering
van een risicoanalyse te beleggen bij een extern bureau dan wel bij een onafhankelijke
commissie in de zin van artikel 84 van de Gemeentewet.27 Op grond van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus geldt
een vergunningsplicht voor externe bureaus om persoonsgericht integriteitsonderzoek
te mogen uitvoeren.28 Deze vergunningsplicht is ook vereist ter uitvoering van de risicoanalyse en wordt
inclusief Particulier Onderzoeksbureau-nummer uitgegeven door Justis.29
De uitvoering van een risicoanalyse kan niet langer geschieden door (een commissie
van) de gemeenteraad. In navolging van het advies van de Afdeling advisering is dat
ook op het niveau van de wet geëxpliciteerd. De beoordeling van de integriteitsrisico’s
dient immers los van politieke overwegingen plaats te vinden. Raadsleden hebben ten
opzichte van de beoogd wethouder nu eenmaal niet de neutrale positie die aan de burgemeester
wel toekomt. Ook hangt dit samen met het waarborgen van de persoonlijke levenssfeer
van de kandidaat. Bij het uitvoeren van een risicoanalyse komt veel persoonlijke informatie
naar boven, die niet relevant is om in de openbaarheid gebracht te worden. Enkel de
met de raad gedeelde uitkomsten van de uitvoering van een risicoanalyse – de conclusies,
aanbevelingen en door de kandidaat voorgenomen beheersmaatregelen – worden betrokken
bij de openbare beraadslaging over de benoeming.
De burgemeester is niet verantwoordelijk voor de uitkomsten van een concreet geval.
Of een kandidaat-bestuurder al dan niet benoembaar is, blijft uitsluitend een oordeel
van de raad zelf. Wel zal de burgemeester gelet op diens taak moeten oordelen of de
uitvoering van een risicoanalyse voldoende degelijk is uitgevoerd en of de raad daarmee
over voldoende gewogen informatie beschikt om te kunnen oordelen over de benoeming.
Dat zal er in de praktijk vooral op neerkomen te bezien of alle relevante onderwerpen
aan bod zijn gekomen, of er geen open eindjes in de uitkomsten zitten, of de kandidaat-bestuurder
geen klachten heeft over de procedures en of de uitvoering daadwerkelijk en op een
zorgvuldige wijze is uitgevoerd binnen de gestelde kaders. In de meeste gevallen zal
er niet een directe aanleiding zijn om nader onderzoek te doen. Hoewel de burgemeester
toegang heeft tot alle informatie rond de uitvoering van een risicoanalyse, zal in
de praktijk vaak het bekijken van de conclusies en aanbevelingen van de uitvoering
van een risicoanalyse voldoende zijn, als hierin alle relevante onderwerpen aan bod
gekomen zijn, de uitkomsten op zichzelf geen vragen meer oproepen en vanuit de kandidaat-bestuurder
of uitvoerder geen signalen zijn over mogelijke problemen.30
Door met dit voorstel wettelijk de uitvoering van een risicoanalyse te normeren en
vast te leggen welke processuele waarborgen er gelden is beoogd de burgemeester een
handvat te bieden bij het uitvoeren van zijn taak om de bestuurlijke integriteit te
bevorderen. Zorgvuldig tot stand gekomen uitkomsten van een risicoanalyse staan het
periodiek bespreken van het thema bestuurlijke integriteit binnen het college immers
ten dienste. Zo kan bijvoorbeeld bezien worden of de huidige beheersmaatregelen nog
het daarmee beoogde doel dienen of dat andere maatregelen nodig zijn om de integriteit
van het bestuur te bevorderen. Tegen deze achtergrond is het dan ook logisch dat bij
ambtsopvolging of waarneming van het burgemeestersambt het dossier overgaat op de
ambtsopvolger of degene die in de waarneming van het ambt voorziet.
Uiteraard is de rol van de burgemeester bij integriteit breder dan de uitvoering van
een risicoanalyse. In gevallen waarin de burgemeester daadwerkelijk vreest dat de
bestuurlijk integriteit van de gemeente in het geding is, kan de burgemeester ook
terecht bij de commissaris van de Koning op grond van artikel 182, eerste lid, onder
c, van de Provinciewet. In die situatie, of wanneer sprake is van verstoorde verhoudingen,
is de commissaris van de Koning als rijksorgaan belast met het adviseren en bemiddelen.
In de gevallen dat de burgemeester twijfels heeft over de uitvoering van de risicoanalyse
kan de burgemeester eveneens te rade gaan bij de commissaris van de Koning. Eventuele
problemen rond de risicoanalyse zullen namelijk naar hun aard al snel raken aan de
bestuurlijke integriteit van een gemeente. De commissaris van de Koning kan de burgemeester
bijvoorbeeld bijstaan met advies. Daarbij kan de commissaris van de Koning op basis
van artikel 182, tweede lid, van de Provinciewet, mits zijn taak als rijksorgaan dit
vergt, inzicht krijgen in de uitvoering van een risicoanalyse. Opmerking verdient
dat de commissaris van de Koning deze rol niet heeft ten aanzien van waterschappen.
Dit vloeit voort uit artikel 133 van de Grondwet waarin het toezicht op de waterschappen
bij gedeputeerde staten is belegd.
Het is belangrijk dat de burgemeester zijn taak om de bestuurlijke integriteit te
bevorderen onbelemmerd kan uitvoeren.31 Dat geldt niet alleen rondom de benoeming, maar gedurende de gehele ambtsperiode
van het college. Een continu bewustzijn van de krachten en kwetsbaarheden van het
college draagt bij aan een integer bestuur dat in dienst staat van alle burgers. Het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ondersteunt met subsidie
initiatieven van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (hierna: NGB) en de
Wethoudersvereniging die hier aan moeten bijdragen.32
3.2.2. De uitkomsten van de uitvoering van een risicoanalyse
Een deel van de uitkomsten van de uitvoering van een risicoanalyse wordt door tussenkomst
van de burgemeester overgelegd aan de raad in de vorm van conclusies, aanbevelingen
en eventuele beheersmaatregelen. Een belangrijk doel van de uitvoering van een risicoanalyse
is dan ook om de raad inzicht te bieden in eventuele kwetsbaarheden met betrekking
tot de integriteit van de kandidaat. De raad besluit immers of wethouders al dan niet
worden benoemd. De burgemeester dient bij die afweging dus goed voor ogen te hebben
dat de raad afdoende wordt geïnformeerd. Het is immers aan de raad om zich een oordeel
dient te vormen over de kandidaat-wethouder. Tegelijkertijd worden er met de uitvoering
van een risicoanalyse allerhande gegevens verzameld die behoren tot de persoonlijke
levenssfeer van de kandidaat. Het is tegen die achtergrond niet mogelijk om in algemene
zin aan te geven welke gegevens wel of niet met de raad gedeeld mogen worden (en dus
openbaar worden). Het richtsnoer daarbij voor de burgemeester is dat informatie alleen
met de raad gedeeld wordt voor zover dat proportioneel is gelet op het doel van de
uitvoering van een risicoanalyse: het bieden van inzicht in en het noemen van handelingsperspectieven
in relatie tot (eventuele) integriteitsrisico’s. De burgemeester dient tegen deze
achtergrond een zorgvuldige afweging te maken tussen de verschillende belangen. Om
deze waarborg te verzekeren is in artikel 36c, vijfde lid, van de Gemeentewet geëxpliciteerd
dat zowel betrokkene zelf als eventuele derden over wie mogelijk informatie wordt
opgenomen in de conclusies, aanbevelingen of voorgenomen beheersmaatregelen die naar
de raad worden gestuurd, een reactie kunnen geven voordat betreffende gegevens met
de raad worden gedeeld. Is het verstrekken van deze informatie aan de raad niet proportioneel
in verhouding tot de belangen van betrokkene – het gaat dan om de persoonlijke levenssfeer
van de kandidaat – dan blijft dit achterwege. Nu een belangrijk doel van de risicoanalyse
ziet op het inzicht bieden in eventuele kwetsbaarheden aan de raad, zal van deze mogelijkheid
terughoudend gebruikt moeten worden gemaakt.
Conclusie
Elke rapportage bevat ten minste een conclusie. Daarin kunnen bepaalde integriteitsrisico’s
worden geconstateerd. Benadrukt zij dat het bestaan van integriteitsrisico’s op zichzelf
niet betekent dat een persoon niet of minder integer is, maar mogelijk is het wel
aangewezen om beheersmaatregelen te nemen. In de conclusie wordt geen standpunt ingenomen
over de benoembaarheid van een kandidaat. Dit is immers, met de conclusies, aanbevelingen
en beheersmaatregelen van een risicoanalyse in de hand, aan de raad. Vanzelfsprekend
kan ook geconcludeerd worden dat er zich geen integriteitsrisico’s voordoen. In dat
geval volgen er geen aanbevelingen of eventuele beheersmaatregelen. Wel is het aan
de wethouder om bij de uitoefening van de functie zich rekenschap te geven van gewijzigde
omstandigheden en van de geldende integriteitsnormen waaraan in de uitvoering van
een risicoanalyse is getoetst. Indien ervoor gekozen is om de formele benoembaarheidsvereisten
onderdeel te laten zijn van de risicoanalyse, zal dit ook onderdeel van de conclusie
zijn.
Aanbevelingen
Indien er integriteitsrisico’s worden geconstateerd, is het aan de uitvoerder van
een risicoanalyse om te bezien welke aanbevelingen er kunnen worden gedaan om die
risico’s te verkleinen dan wel weg te nemen. Op basis van de bevindingen geeft de
uitvoerder een advies met handelingsperspectieven die de kandidaat inzicht bieden
op welke manier de risico’s kunnen worden verkleind of weggenomen. Het advies kan
bijvoorbeeld zijn om een bepaalde nevenfunctie neer te leggen, zich te onthouden van
beraadslagging en stemming in het college bij een bepaald onderwerp of een plan dat
een bepaald gebied betreft waarbij de kandidaat een persoonlijk belang heeft of het
op afstand plaatsen van financiële belangen. De aanbevelingen moeten de proportionaliteitstoets
kunnen doorstaan. Dat wil zeggen dat de (zwaarte van de) aanbeveling moet worden gerechtvaardigd
door (de ernst van) het geconstateerde integriteitsrisico.
Beheersmaatregelen
Beheersmaatregelen betreffen de door de uitvoerder voorgestelde aanbevelingen of andere
maatregelen die gericht zijn aan de kandidaat-bestuurder. De beheersmaatregelen worden
door de uitvoerder van een risicoanalyse voorgesteld door middel van een advies in
de richting van de kandidaat. Het gaat hierbij vooral om aanbevelingen voor de kandidaat
omtrent het kunnen mitigeren van de door de uitvoerder geconstateerde integriteitsrisico's.
Zo kan het bijvoorbeeld voorkomen dat een wethouder wordt geadviseerd dat financiële
belangen op afstand worden geplaatst of nevenfuncties worden opgezegd. Ook is het
mogelijk dat de uitvoering van een risicoanalyse aanleiding geeft om de portefeuilles
binnen het beoogde college anders te verdelen dan aanvankelijk was beoogd. De kandidaat
gaat vervolgens in gesprek om concrete afspraken te maken over op welke manier opvolging
wordt gegeven aan de beheersmaatregelen en hoe daar bijvoorbeeld over wordt teruggekoppeld.
Bovendien dient in de beheersmaatregelen rekenschap te worden gegeven van mogelijke
integriteitsrisico’s ten aanzien van andere portefeuilles binnen het college. De risicoanalyse
houdt in die zin dus nadrukkelijk rekening met het gegeven dat een wethouder onderdeel
is van een collegiaal bestuur. Op die manier wordt ook rekening gehouden met de situatie
waarin een portefeuillewissel plaatsvindt tijdens de ambtsperiode. Dit betekent dat
er op dat moment geen nieuwe risicoanalyse hoeft plaats te vinden. Van de kandidaat
wordt verwacht dat hij daar op een professionele manier mee omgaat en bovendien ziet
ook de burgemeester hier in het bijzonder op toe bij een portefeuillewissel.
Tot slot is het nog van belang om te benoemen dat de raad ook altijd aparte afspraken
(beheersmaatregelen) kan maken met de kandidaat-wethouder als voorwaarde om uiteindelijk
tot benoeming over te gaan. Dat kan gaan over het mitigeren van risico’s met betrekking
tot de bestuurlijke integriteit, maar kan ook andere afspraken betreffen. Deze afspraken
vallen dan buiten de reikwijdte van de risicoanalyse.
3.2.3 Procedure rond de bekendmaking
De conclusie en aanbevelingen worden pas gedeeld nadat de kandidaat-bestuurder inzicht
heeft verkregen in de definitieve rapportage en het onderdeel waarvan het voornemen
er is om die met de raad te delen. Op grond van het voorgestelde artikel 36c, vijfde
lid, van de Gemeentewet kunnen de conclusies en aanbevelingen uitsluitend gedeeld
worden met de raad nadat de kandidaat de stukken heeft kunnen inzien en hem een redelijke
kans is geboden daar mondeling en/of schriftelijk op te reageren. De exacte wijze
waarop de mogelijkheid tot reactie wordt gegeven kan in de praktijk wisselen afhankelijk
van de omstandigheden van het geval en de wensen van de kandidaat. De reactie zal
normaliter samenvallen met het moment van inzage, maar in overleg met de burgemeester
kan de kandidaat ook iets meer bedenktijd worden gegeven. Waar het om gaat is dat
eventuele feitelijke onjuistheden tijdig kunnen worden rechtgezet en dat de kandidaat-bestuurder
kan aangeven in hoeverre hij of zij van plan is om uitvoering te geven aan de eventuele
aanbevelingen door het nemen van beheersmaatregelen. Daarnaast kan de kandidaat mogelijke
klachten over de procedure aankaarten bij de burgemeester, gezien zijn wettelijke
plicht zorg te dragen voor een toereikende uitvoering van de risicoanalyse. Verder
kan de kandidaat redenen aandragen waarom het delen van bepaalde persoonsgegevens
onevenredig zou zijn gelet op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Uiteindelijk is het dan wel aan de burgemeester – gelet op diens wettelijke taak om
toe te zien op de uitvoering van de risicoanalyse – om hierover een beslissing te
nemen. Bovendien kan de kandidaat ervoor kiezen zijn klachten over de procedure of
de informatie die over hem of haar is verzameld als aantekening mee te laten nemen
in de conclusies. Tot slot heeft de beoogd wethouder op dit moment nog de mogelijkheid
zich terug te trekken. Als de beoogd wethouder besluit zich terug te trekken, worden
de conclusies, aanbevelingen en eventuele beheersmaatregelen uiteraard niet gedeeld
met de raad en blijft hier geheimhouding op rusten, omdat er geen legitiem doel meer
is voor het overleggen aan de raad. Wanneer de stukken met betrekking tot de uitvoering
van een risicoanalyse worden vernietigd, hangt af van hetgeen is bepaald in de gemeentelijke
selectielijst voor archiefbescheiden.33
Verder is het mogelijk dat de integriteitsrisico’s direct te maken hebben met specifieke
derden en het voor het voldoende informeren van de raad noodzakelijk lijkt dat er
persoonsgegevens van deze derde – waaronder gegevens die herleidbaar zijn tot deze
derde – worden opgenomen in de conclusies, aanbevelingen of voorgenomen beheersmaatregelen.
In dat geval is het een verplichting dat deze derde ook vooraf in de gelegenheid wordt
gesteld een reactie te geven. Als er alleen in het niet-openbare deel van de rapportage
persoonsgegevens van derden worden vermeld, geldt deze plicht niet. Ook wordt opgemerkt
dat – anders dan de kandidaat – deze derde geen inzicht dient te krijgen in de volledige
rapportage, maar enkel op het deel van de conclusies, aanbevelingen of voorgenomen
beheersmaatregelen dat ziet op deze derde. Dat heeft ermee te maken dat het delen
van mogelijk privacygevoelige informatie zoveel mogelijk wordt beperkt in dit proces.
Naast de mogelijkheid van feitelijke correcties, geeft deze procedure stap aan de
derde de mogelijkheid om te verzoeken om bepaalde gegevens niet openbaar te maken
omdat dit onevenredig zou zijn gelet op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer. Dat zal bij persoonsgegevens van een derde eerder aan de orde zijn omdat
deze derde niet zelf heeft gekozen voor een openbaar ambt en niet zelf kan kiezen
zich terug te trekken en daarmee de openbaarmaking te voorkomen. Ook hierover ligt
de uiteindelijke afweging bij de burgemeester.
Als de kandidaat zich niet terugtrekt deelt de burgemeester de conclusie en de eventuele
aanbevelingen en beheersmaatregelen met de raad. Dit onderdeel van de rapportage wordt
voorafgaand aan de openbare raadsvergadering over de benoeming van de kandidaat-wethouder
aan de raad overgelegd. Het is daarbij van belang dat de raad de tijd heeft om kennis
te nemen van de inhoud van de rapportage om zo een zo volledig mogelijk beeld te krijgen
van de met hen gedeelde uitkomsten van de uitvoering van een risicoanalyse. De raad
maakt de conclusie en de eventuele aanbevelingen en beheersmaatregelen openbaar als
ingekomen stuk en vergaderstuk voor de vergadering waarin de benoeming van de wethouders
wordt behandeld.
Op de informatie die in het kader van de uitvoering van een risicoanalyse is verwerkt
en die niet aan de raad is overlegd, rust op grond van het voorgestelde artikel 36c,
zesde lid, van de Gemeentewet van rechtswege geheimhouding. Daarbij gaat het bijvoorbeeld
om informatie die uiteindelijk niet relevant is bevonden om te gebruiken in de met
de raad te delen uitkomsten. De geheimhoudingsplicht zal in de praktijk zien op feitelijke
informatie die niet op andere en legitieme wijze openbaar is en op hoe bepaalde informatie
(al dan niet openbaar) bij de uitvoering van een risicoanalyse is betrokken. Nu het
om een geheimhouding van rechtswege gaat, zijn de bepalingen die zien op het verstrekken
van informatie waarop het college of de burgemeester geheimhouding heeft opgelegd
niet van toepassing. Deze stukken kunnen dus niet onder geheimhouding met de raad
worden gedeeld en evenmin kan de geheimhouding door een orgaan van het gemeentebestuur
worden opgeheven. Overigens wordt opgemerkt dat de algemene opzet van de uitvoering
van een risicoanalyse niet onder de geheimhoudingsplicht valt, omdat het hier niet
gaat om informatie die in het kader van de uitvoering van de risicoanalyse is verwerkt.
De geheimhoudingsplicht kan niet door gemeentelijke bestuursorganen opgelegd dan wel
opgeheven worden. Deze geheimhoudingsplicht komt te vervallen ten aanzien van de conclusie,
aanbevelingen en eventuele beheersmaatregelen zodra deze door tussenkomst van de burgemeester
zijn overgelegd aan de raad en daarmee openbaar worden. Deze informatie zal worden
betrokken bij de openbare beraadslaging. Op de overige informatie en uitkomsten van
de risicoanalyse blijft dus geheimhouding rusten.
Nadat de raad de beoogde wethouder heeft benoemd, is de wethouder verplicht de uiteindelijke
beheersmaatregelen uit eigen beweging openbaar te maken. Deze openbaarmaking geschiedt
zowel fysiek op het gemeentehuis als elektronisch, op de website van de gemeente.
Dit betreft dus ten opzichte van het overleggen van de voorgenomen beheersmaatregelen
aan de raad, in de zin van artikel 36c, vierde lid, nog een extra handeling van de
wethouder zelf die veeleer strekt tot het op een toegankelijke manier openbaar maken
van de beheersmaatregelen voor eenieder.34 Dit is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de wethouder. Evenwel ziet
de burgemeester, vanuit zijn in artikel 170, tweede lid, van de Gemeentewet omschreven
zorgplicht, hier op toe. Deze verplichting wordt voorgesteld, omdat denkbaar is dat
gedurende de vergadering over de benoeming aanvullende toezeggingen worden gedaan
over de beheersmaatregelen. De uiteindelijke beheersmaatregelen kunnen dus verschillen
ten opzichte van de door de kandidaat voorgenomen beheersmaatregelen die samen met
de conclusies en aanbevelingen van de risicoanalyse met de raad zijn gedeeld.
3.3. Risicoanalyse bij waterschappen
Ter voorbereiding van dit wetsvoorstel is door het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat opdracht gegeven om de uitvoeringspraktijk van de risicoanalyse bij waterschappen
nader in beeld te brengen. Uit dit voor interne doeleinden uitgevoerde onderzoek,
dat is uitgevoerd door Berenschot, blijkt dat minimaal 75 procent van de waterschappen in de periode 2015 tot en met
2023 een risicoanalyse heeft laten uitvoeren door een extern bureau voorafgaand aan
de benoeming van leden van het dagelijks bestuur. Uit de inventarisatie van de uitvoeringspraktijk
is duidelijk geworden dat – net zo als het onderzoek naar de uitvoeringspraktijk bij
gemeenten35 – er veel verschil zit tussen de uitvoeringswijze als het gaat om de reikwijdte,
het gebruik van bronnen en de wijze waarop de uitvoerder te werk gaat. Ook zijn de
bestuurlijke verantwoordelijkheden niet altijd duidelijk. Het wettelijk vastleggen
van de risicoanalyse om zo meer duidelijkheid en waarborgen te bieden, biedt dus evident
ook voor de waterschappen meerwaarde.
Waterschappen verschillen van gemeenten. Zo zijn de meeste leden van het dagelijks
bestuur parttime bestuurder en hebben zij daarnaast een andere baan.36 Daarom moet bij waterschappen langer stil worden gestaan bij een mogelijke samenloop
van werkzaamheden van dagelijks bestuurder met tevens andere functies. Er is wel een
trend zichtbaar dat het aantal parttime dagelijks bestuursleden bij waterschappen
afneemt. De reden hiervan is dat de bezoldiging van leden van het dagelijks bestuur
van een waterschap sinds 2023 verhoogd kan worden van 300% naar maximaal 400% van
een voltijds bezoldigingsbedrag.
Een ander verschil is dat het bij waterschappen regelmatig voorkomt dat er in het
dagelijks bestuur een lid zitting heeft met veel grondeigendom – of dat een direct
familielid dat heeft. De directe dan wel indirecte relatie tussen onroerend goed en
de uitvoering van de waterbeheertaak van het waterschap verdient dan ook bijzondere
aandacht bij de uitvoering van de risicoanalyse. Waterschappen hebben een aantal geborgde
zetels met als doel om specifieke belangen te representeren. Het gaat hierbij echter
nadrukkelijk niet om een te onderscheiden persoonlijk belang zoals ook volgt uit de
Waterschapswet.37 Op dit punt wijkt de situatie dus niet af van die van gemeenten zodat de risicoanalyse
op eenzelfde manier uitgevoerd kan worden.
De voorzitter, veelal aangeduid als dijkgraaf, is een kroonbenoemde bestuurder en
heeft de wettelijke taak om de bestuurlijke integriteit van het waterschap te bevorderen.
Het is daarmee passend dat de voorzitter toeziet op de uitvoering van de risicoanalyse.
Een voorzitter kan zelf zorg dragen voor de uitvoering van een risicoanalyse, waarbij
de feitelijke uitvoering door een daartoe gemandateerde ambtenaar wordt gedaan of
kan de uitvoering beleggen bij een extern bureau. Het wetsvoorstel regelt daarbij
niet door wie de risicoanalyse feitelijk wordt uitgevoerd. Wel wordt vastgelegd dat
dit niet (een commissie uit) het algemeen bestuur kan zijn, omdat dit niet past bij
de rol van het algemeen bestuur rondom de benoemingsprocedure van een dagelijks bestuurder.
De verdere uitvoering van de risicoanalyse geschiedt op gelijke wijze als bij gemeenten
en provincies.38 Vanwege de aanpassing van de Waterschapswet is dit wetsvoorstel mede namens de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat ingediend.
3.4. Risicoanalyse bij de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
In deze memorie van toelichting wordt kortheidshalve in principe gesproken over gemeenten,
gemeentelijke organen of de bepalingen uit de Gemeentewet. Dat laat onverlet dat met
dit wetsvoorstel ook de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (WolBES)
wordt gewijzigd. Hiermee wordt het uitvoeren van een risicoanalyse bestuurlijke integriteit
een wettelijke verplichting.39 Met het oog op de verschillende functietitels wordt hier opgemerkt dat waar in deze
memorie van toelichting gerefereerd wordt aan de rollen, taken en bevoegdheden van
respectievelijk de «burgemeester», «wethouder» en de «raad», voor de openbare lichamen
Bonaire, Sint-Eustatius en Saba gelezen moet worden de «gezaghebber», «eilandgedeputeerde»
en de «eilandsraad». Alle voorgestelde wijzigingen zijn onverkort van toepassing voor
de openbare lichamen.40 Er lijkt geen aanleiding om een afwijkende regeling te treffen gelet op de bijzondere
omstandigheden van de openbare lichamen.
4. Doel en inhoud wettelijke regeling omgang financiële belangen
4.1 Achtergrond en doel wettelijke regeling
Een belangrijk vertrekpunt is dat bestuurders werken voor het algemeen belang. Situaties
waarbij publieke belangen enerzijds en persoonlijke belangen anderzijds onderling
conflicteren – belangenconflicten – leveren een groot risico op voor daadwerkelijke
belangenverstrengeling. Dit is schadelijk voor het gehele aanzien van en het vertrouwen
in het openbaar bestuur. Om dit te voorkomen dienen bestuurders geen financiële belangen
te hebben die onverenigbaar zijn met de uitoefening van het ambt. Hoewel er steeds
meer aandacht naar het vraagstuk van financiële belangen uitgaat, is deze fundamentele
integriteitsnorm voor decentrale bestuurders tot op heden niet opgenomen in het huidig
wettelijk kader en daarmee is het wettelijk normenkader inzake bestuurlijke integriteit
onvolledig.41 Voor andere openbare ambten worden verder wel reeds integriteitsnormen gehanteerd
tot het financieel belang. Zo zijn bewindspersonen in het gesprek met de formateur
onder andere gehouden bij zichzelf na te gaan of er zeggenschapsrechten zijn met betrekking
tot relevante financiële of zakelijke belangen.42 Bovendien is het ook voor ambtenaren – zowel op nationaal- als decentraal niveau –
niet toegestaan financiële belangen te hebben, effecten te bezitten, of effectentransacties
te verrichten waardoor de goede vervulling van de functie of de goede functionering
van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met de functievervulling,
niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.43
Sommige decentrale overheden hebben over de omgang met financiële belangen door hun
bestuurders regels opgenomen in de lokale gedragscode. Regels over de omgang met financiële
belangen zien op een fundamentele integriteitsnorm die grondrechten aangaande de persoonlijke
levenssfeer en het eigendomsrecht van de bestuurder beperken. De regering is daarom
van mening dat deze integriteitsnorm een specifieke wettelijke grondslag vereist.
Hierbij wordt wel benadrukt dat het verbod niet ziet op financiële belangen in het
algemeen. Het gaat alleen om belangen waarbij er specifieke omstandigheden zijn die
concreet reden geven om aan te nemen dat de ambtsinvulling van de specifieke bestuurder
ook daadwerkelijk geraakt kan worden, en deze risico’s ook niet door het treffen van
beheersmaatregelen binnen het ambt gemitigeerd kunnen worden. Dat is en blijft contextafhankelijk,
en anders dan bij bijvoorbeeld bewindspersonen, valt niet op voorhand aan te geven
om welke belangen het gaat.
De reden om deze norm wettelijk te verankeren houdt ook verband met het uitgangspunt
dat fundamentele integriteitsnormen in de kern niet per gemeente dienen te verschillen.
Dit past in de bredere inzet om de meest fundamentele integriteitsnormen op het niveau
van de wet te formuleren, zodat de normen ten aanzien van bestuurlijke integriteit
in de kern zoveel mogelijk uniform zijn voor politieke ambtsdragers onder meer in
het kader van rechtszekerheid. De hier geïntroduceerde norm laat tegelijkertijd onverlet
dat decentrale overheden nadere regels kunnen (blijven) opnemen die uitwerking geeft
aan deze norm, mits daarbij in lijn met dit wetsvoorstel de benodigde proportionaliteit
en subsidiariteit in acht wordt genomen.
4.2. Inhoud wettelijke regeling
Voorgesteld wordt om in de wet vast te leggen dat bestuurders van decentrale overheden
geen financiële belangen hebben, geen effecten bezitten of geen effectentransacties
verrichten (hierna: financiële belangen) voor zover dit ongewenst is met het oog op
een goede vervulling van hun ambt. Het gaat hierbij om financiële belangen die een
goede functievervulling als geheel in de weg kunnen staan. Met deze regeling wordt
aangesloten op de reeds bestaande norm uit de Ambtenarenwet en een wetsvoorstel waarmee
de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren een gelijkluidende norm introduceert
voor rechterlijke ambtenaren.
Met dit wetsvoorstel wordt in de eerste plaats beoogd een goede functievervulling
te waarborgen. Het begrip financieel belang is zeer divers. Het kan gaan om het bezit
van effecten, vorderingsrechten, onroerend goed (zoals bouwgrond) alsook om financiële
deelnemingen in ondernemingen, et cetera. Ook financiële belangen, zoals schulden
uit hypothecaire vorderingen of onderhandse schulden, kunnen in verband met een goede
functievervulling relevant zijn. Het gaat alleen om financiële belangen die de ambtsinvulling
ook echt kunnen raken. Financiële belangen zullen, in tegenstelling tot het uitoefenen
van nevenfuncties, minder vaak een directe relatie met het ambt hebben. Die relatie
zal in de regel veelal bepaald worden door in welke gemeente het ambt wordt uitgeoefend
en of het financiële belang verband houdt met de geografische ligging van de gemeente,
al hoeft dit niet zonder meer het geval te zijn. Hoe dan ook zal vooraf niet eenduidig
kunnen worden aangegeven welke financiële belangen wel en welke niet toelaatbaar zijn
in relatie tot het te vervullen of vervulde ambt. Of een bepaald financieel belang
daadwerkelijk risico’s met zich brengt, is afhankelijk van onder andere de desbetreffende
gemeente, de portefeuille van de bestuurder – al is het tegelijkertijd van belang
om te benadrukken dat bestuurders onderdeel zijn van een collegiaal bestuur en derhalve
niet alleen de eigen portefeuille van belang is – en het concrete financiële belang.
Opgemerkt zij dat de financiële belangen van minderjarige kinderen en de partner ook
relevant kunnen zijn.44
Naast dat het niet toegestaan is om financiële belangen te hebben als dit ongewenst
is met het oog op een goede vervulling van het ambt, wordt dit geëxpliciteerd voor
het bezitten van effecten of het verrichten van effectentransacties. De reden daarvan
is dat bestuurders uit hoofde van hun ambt de beschikking kunnen krijgen over informatie
waaraan in het bijzonder het risico is verbonden op oneigenlijk gebruik van koersgevoelige
informatie. Deze informatie mag alleen worden gebruikt voor de publieke doeleinden.
Bestuurders beschikken immers om die reden over die informatie. Deze normen werken
dus beide kanten op: enerzijds beletten zij het oneigenlijk gebruik van informatie
waarover een bestuurder beschikt voor financiële transacties. Anderzijds beogen deze
normen te voorkomen dat een bestuurder eigen financiële belangen laat meewegen in
het besturen van de gemeente. Dit laatste wordt mede ondervangen door onthouding van
beraadslaging- en stemming op grond van artikel 28 juncto artikel 58 van de Gemeentewet.
Deze normen zijn daarmee complementair aan elkaar. Het kan dan ook voorkomen dat een
kandidaat de verenigbaarheid van zijn of haar financiële belangen waarborgt door zich
in bepaalde gevallen te onthouden van beraadslaging en/of stemming.
De norm over de omgang met financiële belangen richt zich tot de individuele bestuurders.
Het is primair aan de ambtsdrager om de afweging te maken of bepaalde hem toekomende
financiële belangen verenigbaar zijn met een goede vervulling van het ambt. Ter illustratie
ziet de wethouder met de portefeuille afval en reiniging die een grote aandelenportefeuille
heeft in een afvalbedrijf dat zich heeft gevestigd binnen de gemeentegrenzen, of de
wethouder met portefeuille jeugd die een vorderingsrecht heeft op een jeugdzorgbedrijf
binnen diezelfde gemeentegrenzen zich in het bijzonder voor deze afweging gesteld.
Zowel bij aanvang als tijdens de ambtsperiode is deze norm relevant. Kandidaat-bestuurders
zullen zich bij aanvaarding van het ambt moeten afvragen of de aan hen toekomende
financiële belangen een goede vervulling van het ambt in de weg staan. Reeds benoemde
bestuurders zullen dit ook moeten, temeer als zij onverwacht bepaalde belangen verwerven
door bijvoorbeeld het verkrijgen van een erfenis of schenking.
De raad kan in de gedragscode integriteit nader inkleuring blijven geven aan de wijze
waarop de omgang van financiële belangen door bestuurders in relatie tot hun ambt
plaatsvindt. Zo behoort het aanwijzen van bepaalde sectoren of specifieke opgaven
waarbij financiële belangen in de betreffende gemeente vaak een problematische rol
spelen tot de mogelijkheden. Daarbij is wel van belang dat het hierbij moet blijven
gaan om situaties waarbij de financiële belangen de ambtsinvulling ook echt kunnen
raken, en dit proportioneel en subsidiair is. Bij de eerstvolgende wijziging van de
Modelgedragscode integriteit – die is opgenomen in het Handboek integriteit – worden
hiervoor nadere handvatten meegegeven.
Als er sprake is van een financieel belang waarbij daadwerkelijk risico’s zijn voor
de vervulling van het ambt, kunnen beheersmaatregelen getroffen worden. In veel gevallen
zal volstaan dat een bestuurder niet mee beraadslaagt en mee stemt over een bepaald
onderwerp binnen het college. In dat geval betekent dat dat het financiële belang
gewoon verenigbaar is met een goede invulling van het ambt. In meer uitzonderlijke
gevallen kan de oplossing ook worden gezocht in de omgang met het financiële belang.
Indien een bepaald financieel belang niet verenigbaar is met een goede vervulling
van het ambt kan het betreffende belang onder meer worden vervreemd, of kan (tijdelijk)
afstand gedaan worden van het belang, bijvoorbeeld in de zin van een regeling treffen
waarbij de zeggenschapsrechten gedurende de ambtsperiode niet kunnen of zullen worden
uitgeoefend en de invloed daarover dus tijdelijk wordt geblokkeerd. Daarbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan het op afstand plaatsen van de zeggenschap en beheer over eigendom,
zoals over onroerend goed met het oog op commerciële exploitatie of opties op aandelen
binnen een onderneming, bijvoorbeeld door het eigendom onder te brengen in een beheersstichting
waarvan onafhankelijke derden het bestuur vormen (niet zijnde familie van betrokkene
of diens partner). Dergelijke afspraken kunnen voor kandidaat-wethouders onderdeel
zijn van de aanbevelingen en/of beheersmaatregelen die volgen uit een risicoanalyse.45 Tegelijkertijd wordt benadrukt dat dit slechts in uitzonderlijke gevallen nodig zal
zijn.
4.3. Financieel belang in relatie tot de uitvoering van een risicoanalyse
Zoals in paragraaf 3.1 reeds naar voren kwam, ziet de risicoanalyse op normen met
een wettelijke grondslag. Door met dit wetsvoorstel ook de omgang van financiële belangen
van bestuurders op het niveau van de wet te regelen, kan dit onderwerp voor kandidaat-wethouders
aldus betrokken worden in een risicoanalyse. De uitvoerder kan de kandidaat-wethouder
vragen naar relevante financiële belangen en daarbij openbare bronnen raadplegen die
daar mogelijk inzicht in kunnen bieden. In het gesprek met de kandidaat kan nader
ingegaan worden op de (on)verenigbaarheid van relevante financiële belangen met het
oog op een goede uitoefening van het ambt. Desgewenst kunnen hierover afspraken worden
gemaakt – al dan niet nadat er aanbevelingen in die richting zijn gedaan – in de vorm
van beheersmaatregelen. Zoals hierboven al naar voren kwam, kunnen die zien op de
invulling van het ambt of de omgang met de financiële belangen door die bijvoorbeeld
op afstand te plaatsen.
Het bij de kandidaat kunnen opvragen van financiële belangen roept de vraag op hoe
dit zich verhoudt tot het niet wettelijk voorschrijven van een registratieplicht.
Informatie over financiële belangen zullen immers via de conclusies, aanbevelingen
en beheersmaatregelen geagendeerd worden voor de raadsvergadering, en de Gemeentewet
schrijft voor dat de beraadslaging en stemming over de benoeming van wethouders in
het openbaar plaatsvindt.46 De informatie die daar ter sprake komt, wordt derhalve ook beschikbaar voor de buitenwereld
en tast daarmee de persoonlijke levenssfeer van de kandidaat aan. Het is dan ook aan
de uitvoerder van een risicoanalyse om informatie over de financiële belangen op een
zorgvuldige manier te formuleren in de conclusies van een risicoanalyse en de aanbevelingen,
waarbij nadrukkelijk rekening wordt gehouden met het beschermen van de persoonlijke
levenssfeer van de kandidaat. Indien duidelijk is dat er geen risico’s kleven aan
een bepaald financieel belang, is het in elk geval duidelijk dat dit financiële belang
niet moet worden opgenomen in de met de raad te delen uitkomsten. Als het financiële
belang mogelijk wel ongewenst is met het oog op de goede vervulling van het wethouderschap,
zal dat belang waarschijnlijk op een zorgvuldige manier moeten worden opgenomen in
de met de raad te delen van de uitkomsten. Daarbij is zorgvuldigheid gepast. Dit betekent
in ieder geval dat de uitvoerder terughoudend is met het delen van specifieke kenmerken
of gegevens van het concrete financieel belang, zoals de hoogte van de schuld, de
locatie van het eigendom of een percentage van het aandeel. Op het moment dat een
kandidaat er niettemin bijvoorbeeld voor kiest een beheersmaatregel – die betrekking
heeft op het financieel belang in kwestie – in het geheel niet of niet volledig op
te volgen, is het voorstelbaar en ook te rechtvaardigen dat de raad hier uitgebreider
over wordt geïnformeerd. Dit kan door een volledigere beschrijving van het financieel
belang te geven in de eindrapportage. Op die manier wordt de situatie voor de raad
inzichtelijker gemaakt, en kan op basis van een zo volledig mogelijk beeld een afgewogen
besluit worden genomen bij de benoeming. De financiële belangen van een (kandidaat)
wethouder kunnen dus via de uitvoering van een risicoanalyse in bepaalde mate openbaar
worden, maar van een algemene registratieplicht voor een (kandidaat) bestuurder is
geen sprake.
Kroonbenoemde bestuurders – burgemeesters, commissarissen van de Koning en dijkgraven –
worden niet onderworpen aan een risicoanalyse integriteit, maar zij worden gescreend
in de vorm van naslag bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, de Belastingdienst
en op justitiële en strafvorderlijke antecedenten.47 Vanuit het Ministerie van BZK wordt tevens aandacht besteed aan het vraagstuk van
financiële belangen en zo nodig wordt hierover het gesprek gevoerd met een kandidaat.
Net zo als bij de risicoanalyse doet een kroonbenoemde bestuurder er goed aan om eventuele
kwetsbaarheden met de gemeenteraad te delen en beheersmaatregelen te nemen; dit blijft
uiteindelijk wel de verantwoordelijkheid van de individuele bestuurder.
5. Overige wijzigingen
5.1. Harmonisatie integriteitsnormen openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en
Saba
Tot slot regelt dit wetsvoorstel dat de integriteitsnormen voor de openbare lichamen
Bonaire, Sint-Eustatius en Saba geharmoniseerd worden met het gemeentelijk stelsel.
De WolBES kent een aantal integriteitsnormen die verstrekkender zijn dan de integriteitsnormen
in de Gemeentewet (paragraaf 3.1.1.), het betreft specifiek het verbod op bloed- en
aanverwantschap tussen leden van het bestuurscollege48, 49 en een nauwkeurige omschrijving van de zakelijke belangen die de (kandidaat)eilandgedeputeerde
en zijn of haar echtnoot hebben of beheren. Deze normen werden in de context van «legislatieve
terughoudendheid» in 2009 gemotiveerd aan de hand van vrees voor belangenverstrengeling
in kleine (eilandelijke) leefgemeenschappen.50 De norm voor bloed- en aanverwantschap geldt niet voor Europees Nederland, terwijl
er in Europees Nederland ook sprake is van kleine (eilandelijke) leefgemeenschappen
met een eigen lokaal bestuur51. Dit verschil past niet meer bij de inzet van het kabinet om Bonaire, Saba en Sint-Eustatius
een gelijkwaardig deel van Nederland te laten zijn. Vanuit de uitgangspunten van «comply
or explain» en de inzet van het kabinet om Caribisch Nederland meer aan te sluiten
op het wettelijk stelsel in Europees Nederland, wordt voor de voornoemde integriteitsnormen
in de WolBES voorgesteld om deze af te schaffen dan wel dezelfde norm te hanteren.
5.2. Besluit tot niet-benoeming
In artikel 50 van de Gemeentewet is opgenomen dat de rechter niet treedt in de gronden
die ten grondslag liggen aan het ontslag van een wethouder. Met dit wetsvoorstel wordt
beoogd te verduidelijken dat de rechter ook niet treedt in de gronden die ten grondslag
liggen aan de benoeming van een wethouder. Op dit moment geldt al dat het besluit
van de raad tot niet-benoeming van de kandidaat-wethouder in zijn geheel niet openstaat
voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter. Een dergelijk besluit ontbeert immers
enig rechtsgevolg. Met dit wetsvoorstel wordt niettemin expliciet geregeld dat de
rechter niet treedt in de gronden die ten grondslag liggen aan het besluit tot benoeming
en daarmee impliciet ook niet-benoeming. Daarmee wordt geëxpliciteerd dat ook de civiele
rechter niet treedt in voormelde gronden. Het oordeel van de raad om een wethouder
te ontslaan is immers een naar zijn aard politiek besluit. Tegen die achtergrond past
het niet als de civiele rechter zich inhoudelijk zou buigen over de gronden die tot
de benoeming of niet-benoeming hebben geleid.
6. Verhouding hoger recht en nationale regelgeving
6.1. Grondwet en mensenrechten
Maatregelen die strekken tot het vermijden van (de schijn van) belangenverstrengeling
of een andere aantasting van de integriteit kunnen een inbreuk vormen op het privéleven
van de bestuurder en daarmee een inperking zijn van het recht op bescherming van de
persoonlijke levenssfeer zoals dat is vastgelegd in de Grondwet en het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens (EVRM). Een dergelijke inperking moet in overeenstemming
zijn met de beperkingsclausules zoals verankerd in artikel 10, eerste lid, van de
Grondwet en artikel 8 van het EVRM. Uit artikel 10, eerste lid, van de Grondwet vloeit
voort dat, indien door maatregelen de persoonlijke levenssfeer wordt beperkt, daarvoor
een basis in de wet moet bestaan. Daarnaast moeten dergelijke maatregelen voldoen
aan de vereisten van artikel 8 EVRM. Dit betekent dat maatregelen die beperkingen
in de persoonlijke levenssfeer meebrengen alleen mogelijk zijn voor zover deze zijn
neergelegd in wettelijke maatregelen en deze noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving ter bescherming van de in artikel 8, tweede lid, EVRM genoemde belangen.
Blijkens jurisprudentie van het EVRM moet een dergelijke beperking een zwaarwegend
maatschappelijk belang dienen. Dat maatschappelijk belang is gelegen in de bevordering
van de integriteit van het openbaar bestuur. Bestuurders hebben hierbij een bijzondere
verantwoordelijkheid. Zowel het verbod op niet verenigbare financiële belangen als
de verplichting tot het uitvoeren van een risicoanalyse integriteit zien op het wettelijk
borgen van maatregelen ter bevordering van de integriteit van de bestuurders. Hieronder
wordt dit nader toegelicht.
Risicoanalyse integriteit
Voor het goed functioneren van de rechtsstaat is vereist dat burgers kunnen vertrouwen
op een integer decentraal bestuur. Dit kan een voldoende zwaarwegend belang zijn om
beperkingen op het recht van de persoonlijke levenssfeer te rechtvaardigen, indien
zij niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. Het door middel van een
risicoanalyse vooraf inzichtelijk maken van integriteitsrisico’s kan een bijdrage
leveren aan het voorkomen van integriteitsschendingen en in het algemeen het integriteitsbewustzijn
verhogen. Dit betekent wel een beperking van het recht op bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Het screenen van kandidaten voor een functie is vrij gebruikelijk, maar
wat dit instrument bijzonder maakt is dat de gemeenteraad uiteindelijk – in openbaarheid –
moet beraadslagen over de benoeming van een wethouder. Dit brengt met zich mee dat
bepaalde delen van de uitkomsten van de risicoanalyse openbaar gemaakt moeten worden.
Tegelijkertijd wordt voldaan aan de voorwaarden voor inperking zoals verankerd in
artikel 10, eerste lid, van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM.
Met dit voorstel wordt voorzien in een specifieke formeel wettelijke grondslag. In
de wettelijke regeling wordt de reikwijdte van de risicoanalyse scherp afgebakend
net als de te raadplegen bronnen en worden de hoofdlijnen van de te volgen procedure,
inclusief waarborgen zoals de geheimhoudingsplicht, wettelijk vastgelegd. Ook volgt
uit het wetsvoorstel op wie de risicoanalyse ziet en daarmee wordt de burger zo goed
mogelijk in staat gesteld om zijn gedrag af te stemmen op het geldende recht. Daarbij
wordt wel opgemerkt dat voorstelbaar is dat ook de persoonlijke levenssfeer van een
derde relevant is voor de inschatting van de integriteitsrisico’s. Deze groep kan
niet bij voorbaat exact wettelijk worden afgebakend, maar er moet een direct verband
zijn met de wettelijke integriteitsnormen. Dit is maar voor een zeer beperkte groep
derden potentieel aan de orde. Het zal dan met name gaan om de partner of naaste familie
van een beoogd wethouder. Dit is noodzakelijk om een volledig beeld te kunnen scheppen
van de bestaande integriteitsrisico’s.
Artikel 8 van het EVRM verlangt verder dat de inmenging afkomstig moet zijn van het
openbaar gezag. Dat wil zeggen dat er sprake moet zijn van een inmenging van overheidswege.
De wetgever kan openbaar gezag uitoefenen, door middel van het vaststellen van algemeen
verbindende voorschriften die als een inmenging kunnen worden aangemerkt.
De inmenging moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving in het belang
van één of meer van de in artikel 8, tweede lid, van het EVRM genoemde doelcriteria:
het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het economisch welzijn
van het land, het voorkomen van wanordelijkheden of strafbare feiten, de bescherming
van de gezondheid of de goede zeden en de bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen. Er is alleen sprake van noodzaak wanneer de inmenging beantwoordt aan
een dringende maatschappelijke behoefte. De inmenging moet bovendien evenredig zijn
aan het nagestreefde doel (proportionaliteit) en de daarvoor aangevoerde gronden moeten
relevant en toereikend zijn (subsidiariteit). Hierbij heeft de Staat een ruime beoordelingsvrijheid.
De dringende maatschappelijke behoefte is gelegen in de noodzaak om de integriteit
van wethouders te waarborgen en daarmee noodzakelijk in het belang van bescherming
van de goede zeden en beschermen van de openbare veiligheid. Mede gelet op de toenemende
aandacht voor de integriteit van bestuurders en het feit dat de risicoanalyse door
veel overheden wordt toegepast, wordt geconstateerd dat het deze inmenging noodzakelijk
is. De proportionaliteit van de maatregel is gelegen in de grote invloed die wethouders
hebben op het algemeen en hun publieke taak. Het is bij uitstek belangrijk dat zij
voldoen aan hoge standaarden voor integriteit. Daarbij helpt de risicoanalyse als
preventief instrument. Het beginsel van subsidiariteit houdt in dat het beoogde doel
niet bereikt kan worden met een maatregel die minder ingrijpend is voor de persoonlijke
levenssfeer. De regeling een aantal waarborgen om de inperking zoveel mogelijk te
beperken. Zo ziet de risicoanalyse enkel op wettelijke integriteitsnormen en is wettelijk
ingeperkt welke bronnen kunnen worden geraadpleegd. Ook geldt een geheimhoudingsregeling
voor zover het niet nodig is betrokken informatie te delen met de raad en moet daarbij
een concrete evenredigheidsafweging worden gemaakt. Er is overwogen of het mogelijk
was de uitkomsten van de risicoanalyse geheel vertrouwelijk te houden, maar dit is
niet mogelijk gelet op de openbare benoemingsprocedure. De gemeenteraad moet daarbij
is staat zijn om over alle relevante aspecten te discussiëren, waaronder integriteitsrisico’s.
De voorgestelde regeling voldoet hiermee aan de beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit.
Voor wat betreft de verwerking van persoonsgegevens wordt verder verwezen naar paragraaf 6.2.
Wel wordt opgemerkt dat in de wettelijke bepaling expliciet is verankerd dat bij het
overleggen van bepaalde uitkomsten uit de risicoanalyse aan de raad – waarmee deze
gegevens openbaar worden – een weging moet plaatsvinden van of het belang van het
vermelden van deze gegevens evenredig is gelet op het belang van de eerbiediging van
de persoonlijke levenssfeer. Het belang van het vermelden van gegevens over derden
houdt direct verband met relevante integriteitsaspecten van de kandidaat, zoals over
nevenfuncties en persoonlijke belangen. Bij deze belangenafweging gaat het dus enerzijds
om het belang van het bevorderen van de bestuurlijke integriteit en het goed informeren
van de raad in het kader van het benoemingsproces en anderzijds het belang van de
persoonlijke levenssfeer van de kandidaat of eventuele derden.
Wettelijke regeling omgang financiële belangen
Het hebben van bepaalde financiële belangen en/of het verrichten van bepaalde financiële
transacties kan (de schijn van) belangenverstrengeling of andere integriteitsaantastingen
veroorzaken. Met dit wetsvoorstel wordt daarom voorgesteld hierop beperkingen te stellen.
Dit vormt evenwel een inperking van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
Voor het goede functioneren van de rechtsstaat is vereist dat burgers kunnen vertrouwen
op een integer decentraal bestuur. Dit kan een voldoende zwaarwegend belang zijn om
beperkingen op het recht van de persoonlijke levenssfeer te rechtvaardigen, indien
zij niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. De voorgestelde regeling
geeft door middel van een specifieke formeel wettelijke regeling invulling aan een
en ander, waarbij dit zoals hierboven ook toegelicht uitgaat van het openbaar gezag.
Ook voor deze maatregel geldt dat wordt voldaan aan de materiële vereisten voor de
inperking. De inmenging is noodzakelijk in een democratische samenleving in het belang
de in artikel 8, tweede lid, van het EVRM genoemde doelcriteria: de bescherming van
de goede zeden en beschermen van de openbare veiligheid. Gelet op maatschappelijke
onrust die het veroorzaakt als een bestuurder onzuivere financiële belangen heeft
en de algemeen geldende morele opvatting dat dit niet passend is, is er een dringende
maatschappelijke behoefte deze norm duidelijk wettelijk vast te leggen. Dit te meer
binnen een kader waarin meer wettelijke verplichtingen gelden voor bestuurders, ter
bevordering van de integriteit. Voorts is de regeling proportioneel omdat het hierbij
gaat om zaken waarvan reeds de algemene norm is dat het specifiek gaat om een verbod
op financiële belangen, effectenbezit en het verrichten van effectentransacties voor
zover dit ongewenst is met het oog op een goede vervulling van het ambt. Hierin zit
vervat dat de maatregel niet ziet op de zaken die niet schadelijk kunnen zijn voor
de goede vervulling van het ambt. Het ziet dus enkel op een zeer beperkte categorie
en er wordt geen algeheel verbod ten aanzien van financiële belangen gesteld. Ook
worden voor eilandgedeputeerden de bestaande verplichtingen met betrekking tot financiële
belangen, die ook een beperking van de persoonlijke levenssfeer vormen, gelijktijdig
geschrapt omdat het niet proportioneel zou zijn als beiden normen gelijktijdig zouden
gelden. Wat betreft de subsidiariteit van de regeling wordt opgemerkt dat er geen
andere passende maatregel is dan het verbieden van de ongewenste financiële belangen.
Ook is het mogelijk voor een bestuurder om met het verbod om te gaan door maatregelen
te treffen waardoor er niet langer sprake is van een ongewenst financieel belang,
zoals omschreven in dit wetsvoorstel. Het is daarbij niet altijd nodig dat volledig
afstand wordt gedaan van een financieel belang.
Verder raakt dit verbod aan het eigendomsrecht, zoals vastgelegd in artikel 1 van
het Eerste Protocol bij het EVRM, omdat het verbod op het hebben van financiële belangen
die ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van het ambt een beperking
inhoudt van het eigendomsrecht. Zoals hierboven beschreven is er hiervoor een wettelijke
basis, dient dit een gerechtvaardigd algemeen belang en is hierbij een afweging van
de belangen gemaakt. Ten aanzien van het laatste onderdeel is de regering van mening
dat er sprake is van een «fair balance» omdat er is gekozen voor een bepaling die
rekening houdt met specifieke omstandigheden van het geval en verschillende mogelijkheden
om onwenselijke situaties te adresseren. Het is daarbij niet noodzakelijk dat er geheel
afstand wordt gedaan van het eigendomsrecht: er is immers veel ruimte om afspraken
te maken over de (beperking van de) zeggenschap over het eigendom. Als dat al nodig
blijkt te zijn in een specifiek geval, dan is dit slechts voor de periode dat iemand
het wethoudersambt uitoefent en louter ten aanzien van dié belangen die in de gegeven
omstandigheden een onafhankelijke uitoefening van het ambt in de weg staan, en dus
niet voor alle typen eigendom. Tot slot staat voor de betrokkene ook altijd nog de
mogelijkheid open om zich terug te trekken indien de voorgestelde maatregelen ten
aanzien van zijn of haar eigendom daartoe nopen.
6.2. Gegevensbescherming
6.2.1 Algemeen
Gezien de aard van dit voorstel is in de fase van beleidsontwikkeling een gegevensbeschermingseffectbeoordeling
uitgevoerd. Voor de uitvoering van een risicoanalyse is het immers noodzakelijk dat
persoonsgegevens verwerkt worden. Met behulp van de gegevensbeschermingseffectbeoordeling
is de noodzaak onderzocht van de voorgenomen verwerking van persoonsgegevens en zijn
op gestructureerde wijze de gevolgen en risico’s van de uitvoering van een risicoanalyse
voor gegevensbescherming in kaart gebracht. Hierbij is in het bijzonder aandacht besteed
aan de beginselen van transparantie, gegevensminimalisering, doelbinding, het vereiste
van een goede beveiliging en de rechten van de betrokkenen.
Voor de uitvoering van een risicoanalyse zullen persoonsgegevens verwerkt worden.
Op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) kan dit enkel
indien hiermee een legitiem doel wordt gediend. Het uiteindelijke doel van de uitvoering
van een risicoanalyse is het bevorderen van de integriteit bij het decentraal bestuur.
Voor verdere toelichting op de doelen die met dit voorstel worden gediend, zij voorts
verwezen naar de algemene toelichting op de uitvoering van een risicoanalyse. De rechtsgrond
voor de verwerking is het voldoen aan de wettelijke verplichting om een risicoanalyse
uit te voeren (grondslag artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c). Dit voorstel expliciteert
de wettelijke grondslag die hiervoor nodig is.
Gemeenten en eventuele externe uitvoerders zullen bij de uitvoering van een risicoanalyse
de AVG in acht dienen te nemen. Uit dit wetsvoorstel vloeien daarnaast enkele specifieke
voorwaarden voort, waarmee de zorgvuldige omgang met persoonsgegevens verder wordt
geborgd. Het gaat daarbij om de inkadering van de reikwijdte van de risicoanalyse,
de verplichting tot het bieden van de mogelijkheid voor de beoogd wethouder om vooraf
te reageren op de uitkomsten van een risicoanalyse, de verplichting tot geheimhouding
en de beperking van welke gegevens met de raad gedeeld kunnen worden. De burgemeester
is daarbij verwerkingsverantwoordelijke. Dit hangt samen met het feit dat de burgemeester,
vanuit diens taak om toe te zien op de uitvoering van een risicoanalyse, de uitvoering
van een risicoanalyse uitvoert of opdracht geeft aan een andere partij om deze uit
te voeren. Wanneer de risicoanalyse wordt uitgevoerd door een externe partij zoals
een commercieel bureau, wordt deze partij aangemerkt als verwerker van persoonsgegevens
in de zin van de AVG. Daarbij hoort dat er in dat geval een verwerkingsovereenkomst
wordt gesloten met de instantie die de uitvoering van de risicoanalyse uitvoert. Indien
de burgemeester zelf zorg draagt voor de uitvoering van de risicoanalyse wordt zijn
positie conform de AVG-regelgeving onveranderd aangemerkt als verwerkingsverantwoordelijke.
Uit artikel 5, eerste lid, onder b, van de AVG, volgt dat slechts persoonsgegevens
kunnen worden verwerkt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van een risicoanalyse
met betrekking tot de bestuurlijke integriteit van de beoogd wethouders. In het voorgestelde
artikel 36c van de Gemeentewet is de reikwijdte van een risicoanalyse afgebakend.52 In samenhang betekent dit dat het verzamelen van persoonsgegevens gericht moet worden
op het onderzoek naar deze wettelijk afgebakende thema’s. Ook dienen slechts de kandidaten
die daadwerkelijk als wethouder worden beoogd voor een bepaalde portefeuille aan de
uitvoering van een risicoanalyse onderworpen te worpen.
Opgemerkt zij dat het aan de verwerkingsverantwoordelijke – en in verlengde daarvan
aan de verwerker – is om adequate technische en organisatorische maatregelen te treffen
om het risico te minimaliseren dat persoonsgegevens worden verwerkt buiten het wettelijk
kader. Denk hierbij voor maatregelen onder meer aan een zo nauw mogelijke inperking
van de toegang tot deze gegevens, adequate afscherming van deze gegevens in techniek,
gebruik van technieken om informatie veilig van verzender naar ontvanger te krijgen
(bijvoorbeeld versleuteling). Omdat de methode van verwerking en de keuze van verwerker
niet wettelijk worden bepaald, dient de verwerkingsverantwoordelijke voordat de verwerking
wordt gestart een DPIA op te stellen die betrekking heeft op de specifieke manier
van verwerking die door diegene wordt bepaald. De uitvoering van een DPIA is in het
bijzonder van belang gezien de risico’s die de uitvoering van de risicoanalyse met
zich meebrengt voor de persoonlijke levenssfeer van betrokken kandidaten, gelet op
de aard, de omvang, de context en de doeleinden van de risicoanalyse.
6.2.2. Persoonsgegevens van derden
Ook gegevens van derden kunnen worden betrokken bij de uitvoering van een risicoanalyse.
Er kan namelijk worden gesproken met derden om nader inzicht te krijgen in de bestuurlijke
integriteit van een beoogd wethouder zij het op basis van vrijwilligheid. Daarnaast
is voorstelbaar dat de gegevens van een derde voor de inschatting van de integriteitsrisico’s
relevant zijn. Het zal dan met name gaan om de partner of naaste familie. Voor zover
de informatie relevant is met het oog op integriteitsrisico’s voor de kandidaat dient
terughoudend te worden omgegaan met het opnemen van de persoonsgegevens over een derde
in de rapportage.
Dit wordt ook wettelijk geborgd met de bepaling dat persoonsgegevens niet worden vermeld
in de conclusies, aanbevelingen en beheersmaatregelen die met de raad worden gedeeld,
voor zover het belang van het vermelden van deze gegevens onevenredig is gelet op
het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Bij de persoonsgegevens
van derden zal deze evenredigheidsweging vaker resulteren in het niet vermelden van
betreffende gegevens. Enerzijds zal het vermelden van persoonsgegevens van derden
veel minder vaak noodzakelijk zijn gelet op het belang van het bevorderen van de bestuurlijke
integriteit en het goed informeren van de raad in het kader van het benoemingsproces.
Anderzijds weegt het belang van de persoonlijke levenssfeer van de derde over het
algemeen zwaarder. Anders dan de kandidaat, heeft de derde immers niet zelf gekozen
voor een openbaar ambt en kan deze niet kiezen om zich terug te trekken en daarmee
de openbaarmaking te voorkomen. Niet miskend kan echter worden dat ook belangen van
derden risico’s ten aanzien van de bestuurlijke integriteit van een kandidaat met
zich kunnen brengen. Het is dus noodzakelijk voor een volledig beeld van de risico’s
om derden niet generiek uit te sluiten. Deze belangenafweging ligt uiteindelijk bij
de burgemeester vanuit diens verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de risicoanalyse
en het delen van de conclusies, aanbevelingen en voorgenomen beheersmaatregelen met
de raad.
Verwacht wordt dat dit zich ook goed verhoudt tot de praktijk, omdat deze persoon
niet primair onderwerp van de risicoanalyse is. Daarmee zal het veel minder vaak noodzakelijk
zijn om iets op te nemen in de conclusies, aanbevelingen of beheersmaatregelen over
deze persoon. Zelfs als deze derde relevant is voor de integriteitsrisico’s kan de
persoon zelf over het algemeen anoniem blijven. Het volstaat dan te vermelden dat
het gaat om iemand uit de omgeving van de kandidaat. Tegelijkertijd kan ook een geanonimiseerde
weergave soms herleidbaar zijn tot de derde, waardoor het alsnog gaat om het verwerken
van persoonsgegevens. Indien het noodzakelijk is om mogelijk tot derden herleidbare
gegevens op te nemen in het openbare deel van de rapportage, heeft deze derde de mogelijkheid
om conform het voorgestelde artikel 36c, vierde lid, van de Gemeentewet hierop te
reageren. Daarbij kan deze derde feitelijke onjuistheden rechtzetten, maar ook benoemen
waarom het vermelden van bepaalde persoonsgegevens toch achterwege gelaten zou moeten
worden gelet op de eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. Deze belangenafweging
ligt de uiteindelijk bij de burgemeester vanuit diens verantwoordelijkheid voor de
uitvoering van de risicoanalyse en het delen van de conclusies, aanbevelingen en voorgenomen
beheersmaatregelen met de raad.
6.2.3. Bijzondere persoonsgegevens
Bovendien kan het voorkomen dat er bijzondere persoonsgegevens, in de zin van artikel 9
van de AVG, worden verwerkt. Dit zal echter nooit primair de bedoeling kunnen zijn
van de risicoanalyse. Het is denkbaar dat bijvoorbeeld in het geval van nevenfuncties
er persoonsgegevens worden opgehaald die indirect iets zeggen over de religieuze of
levensbeschouwelijke overtuiging van de kandidaat. Deze gegevens mogen alléén verwerkt
worden indien deze gegevens kennelijk reeds door de kandidaat openbaar zijn gemaakt,
in de zin van artikel 9, tweede lid, onder e, van de AVG. Gegevens die daar niet onder
vallen mogen dus uitdrukkelijk niet worden verwerkt.
6.2.4. Verdere verwerking
In artikel 6, vierde lid, van de AVG wordt verder geregeld dat wanneer persoonsgegevens
voor een ander doel dan waarvoor ze oorspronkelijk zijn verzameld worden gebruikt
en de verwerking niet berust op toestemming van de betrokkene of op een Unierechtelijke-
of lidstaatrechtelijke bepaling die in een democratische samenleving een noodzakelijke
en evenredige maatregel vormt ter waarborging van een in artikel 23, eerste lid, van
de AVG genoemde doelstelling, de verwerkingsverantwoordelijke dient na te gaan of
de «verdere verwerking» voor een ander doel verenigbaar is met het oorspronkelijke
doel van verwerking. Voor de risicoanalyse is relevant dat reeds bestaande informatie
uit openbare bronnen wordt geraadpleegd. Waar het gaat om bijvoorbeeld informatie
uit registers van Kadaster of de Kamer van Koophandel is de verdere verwerking goed
verenigbaar met het oorspronkelijke doel van verzameling, omdat het in beide verwerkingen
onder meer gaat om verifiëren van feitelijke gegevens. Daar waar het gaat om informatie
van sociale media is geen sprake van een eerdere verzameling van gegevens, waardoor
überhaupt niet gesproken kan worden van verdere verwerking. Het is voor de overige
aandachtspunten die in artikel 23, eerste lid, van de AVG worden genoemd van belang
dat de verwerkingsverantwoordelijke daar acht op slaat.
6.2.5 Geheimhouding
Verder is geregeld dat ten aanzien van de informatie die in het kader van de uitvoering
van de risicoanalyse is verwerkt en die niet aan de gemeenteraad is overlegd een strikte
– en van rechtswege gegeven – geheimhoudingsplicht geldt, die niet door gemeentelijke
bestuursorganen opgelegd dan wel opgeheven kan worden. De conclusie, aanbevelingen
en eventuele beheersmaatregelen worden gedeeld met de gemeenteraad en worden openbaar
gemaakt. Hierbij worden persoonsgegevens niet vermeld voor zover het belang van het
vermelden van deze gegevens onevenredig is gelet op het belang van de eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer. Daarbij kan aansluiting worden gezocht bij artikel 5.1,
tweede lid onder e van de Wet open overheid met dien verstande dat het verstrekken
van informatie – met als doel inzicht bieden in eventuele kwetsbaarheden – proportioneel
moet zijn in verhouding tot de belangen van betrokkene.53 Wanneer het verstrekken van deze informatie aan de gemeenteraad niet proportioneel
is in verhouding tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de kandidaat,
dan blijft dit achterwege. Nu een belangrijk doel van de risicoanalyse ziet op het
inzicht bieden in eventuele kwetsbaarheden aan de raad, zal van deze mogelijkheid
terughoudend gebruikt moeten worden gemaakt. De persoonsgegevens worden derhalve of
openbaargemaakt of niet opgenomen in het document. Verder is geregeld dat de beoogd
wethouder ten minste gehoord moet worden voordat de conclusie, aanbevelingen en eventuele
beheersmaatregelen worden gedeeld met de raad, zodat de beoogd wethouder in de gelegenheid
is zich te uiten over de uitvoering van een risicoanalyse en eventuele onjuistheden
kan rechtzetten. Uiteraard kan de beoogd wethouder ook op meer momenten gedurende
de uitvoering van een risicoanalyse worden betrokken.
De geheimhouding die wordt voorgesteld in artikel 36c, zesde lid, Gemeentewet dient
ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de (kandidaat) wethouder en eventuele
derden. De plicht tot geheimhouding geldt voor eenieder die kennis heeft van de betreffende
informatie.54 Het geldt dus bijvoorbeeld voor de burgemeester, de uitvoerders van de risicoanalyse
en ambtenaren die kennis hebben van de informatie. Schending van de geheimhoudingsplicht
is strafbaar op grond van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht. Dit laat onverlet
dat bepaalde informatie om andere redenen openbaar kan zijn of worden. Voor zover
de openbaarheid volgt uit een andere bron dan de uitvoering van de risicoanalyse is
er geen schending van de geheimhouding. Ook kan het zijn dat bepaalde informatie op
grond van een andere wettelijke plicht openbaar moet worden gemaakt, zoals het geval
is met betrekking tot nevenfuncties van de wethouder.55 Meer algemene aangelegenheden zoals de opzet van de risicoanalyse of bepaalde procedurele
stappen – bijvoorbeeld welk bureau wordt aangezocht – vallen niet onder de geheimhoudingsplicht
omdat het hier niet gaat om informatie in het kader van de risicoanalyse is verwerkt.
In algemene zin kan dit worden besproken en toegelicht, zolang de informatie die in
een specifieke risicoanalyse is gebruikt geheim blijft. Tot slot is het in bepaalde
uitzonderlijke gevallen mogelijk voor derden om kennis te nemen van deze informatie
waarbij dan de geheimhoudingsplicht ook op hen komt te rusten.
Als de beoogd wethouder zich terugtrekt voordat de raad is geïnformeerd over de conclusie,
aanbevelingen en eventuele beheersmaatregelen, wordt geen enkele informatie uit de
uitvoering van een risicoanalyse openbaar gemaakt en blijft volledige geheimhouding
gelden.
Rondom de informatievoorziening richting de raad door de burgemeester dient een onderscheid
gemaakt te worden tussen de informatieplicht en de verantwoordingsplicht van de burgemeester.
Van de burgemeester kan alleen worden verlangd dat hij zich zo nodig verantwoordt
over het gevolgde proces en de procedurele waarborgen binnen de risicoanalyse integriteit.
Hiertoe bestaat géén verschoningsgrond. Dit is anders bij de inhoudelijke uitkomsten
van de risicoanalyse, hiervoor is de burgemeester niet verantwoordelijk en hierover
hoeft hij daarom geen verantwoording af te leggen aan de raad. Voor zover de raad
met een beroep op de inlichtingenplicht bovenop de conclusies en aanbevelingen van
de burgemeester wil weten wat de inhoudelijke uitkomsten van de risicoanalyse zijn,
geldt wel een verschoningsgrond. Artikel 180, derde lid, Gemeentewet bepaalt daarover
dat verstrekking niet gebeurt, indien dat in strijd is met het openbaar belang.
De in dit wetsvoorstel voorgestelde geheimhoudingssystematiek benadrukt het belang
van het te openbaren document met conclusies, aanbevelingen en beheersmaatregelen.
Dit is namelijk het enige document met informatie uit de risicoanalyse dat openbaar
wordt gemaakt en waarop de raad zijn politieke oordeel rondom eventuele integriteitsrisico’s
en beheersmaatregelen kan baseren. Om die reden dient de informatie in dit document
zo volledig mogelijk te zijn. Dit is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van
de kandidaat-wethouder, maar ook de burgemeester en uitvoerder van de risicoanalyse
spelen hierin een rol. Dat betekent ook dat met gepaste terughoudend gebruik moet
worden gemaakt van de mogelijkheid om informatie niet openbaar te maken.
6.2.6 Samenhang met Wet open overheid
Op basis van artikel 110 van de Grondwet draagt de overheid zorg voor openheid en
openbaarheid bij haar taak. De Wet open overheid regelt het recht op overheidsinformatie.
De Wet open overheid kent twee vormen van openbaarmaking. Dat zijn passieve openbaarmaking
(openbaarmaking op verzoek) en actieve openbaarmaking (openbaarmaking uit eigen beweging).56
Informatie ten behoeve opstellen risicoanalyse
Voor de informatie die in het kader van de uitvoering van de risicoanalyse is verwerkt
en die niet aan de raad wordt overlegd, geldt van rechtswege een geheimhoudingsplicht.
Zoals hierboven toegelicht dient deze geheimhouding, die wordt voorgesteld in artikel 36c,
zesde lid, Gemeentewet ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de (kandidaat)
wethouder en eventuele derden. Het is daarbij van belang dat de kandidaat-wethouder
en derden vrijuit informatie kunnen delen in dit proces, zonder zorgen dat inhoudelijke
informatie, voor zover niet onderdeel van de conclusies, aanbevelingen en beheersmaatregelen,
via actieve- óf passieve openbaarmaking openbaar wordt gemaakt. Alleen op die manier
is een zorgvuldige uitvoering van een risicoanalyse verzekerd en vorm het daadwerkelijk
een instrument dat de integriteit van het openbaar bestuur bevordert. Om die reden
is een bijzonder openbaarmakingsregime opgenomen. Het voorstel is om artikel 36c,
zesde lid, van de Gemeentewet op te nemen in de bijlage behorend bij artikel 8.8.
van de Wet open overheid. Dat betekent dat de artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid niet van toepassing zijn op deze informatie.
Document met conclusie, aanbevelingen en beheersmaatregelen
Het door tussenkomst van de burgemeester door de raad als ingekomen stuk publiceren
van de conclusies, aanbevelingen en beheersmaatregelen betreft een vorm van actieve
openbaarmaking in de zin van de Wet open overheid. Deze vorm van openbaarmaking gaat
op grond van de Wet open overheid – tenzij daar op grond van de wet uitzonderingen
op worden gemaakt – gepaard met een aantal procedurele waarborgen. Het gaat bijvoorbeeld
om de zienswijzeprocedure met bijbehorende termijn en de mogelijkheid om rechtsmiddelen
in te stellen tegen de voorgestelde openbaarmaking. Deze waarborgen uit de Wet open
overheid verhouden zich echter niet (goed) met het uitvoeren van een risicoanalyse.
De risicoanalyse is onderdeel van een bestuurlijk proces waarbij het doel is op korte
termijn de raad te informeren over de belangrijkste uitkomsten zodat dit meegewogen
kan worden in het al dan niet benoemen van de kandidaat (om te komen tot een nieuw
college van burgemeester en wethouders).
Gelet op dat uitgangspunt wordt met dit wetsvoorstel de Wet open overheid op een aantal
punten uitgezonderd, temeer omdat binnen het proces van de risicoanalyse gelijksoortige
waarborgen zijn opgenomen. Deze waarborgen zien onder andere op de positie van de
kandidaat (zoals hoor- en wederhoor), de wijze waarop omgegaan wordt met persoonsgegevens,
de positie van derden (ook hoor- en wederhoor) en ook de mogelijkheid om in contact
te treden met de burgemeester indien er zaken niet goed lopen. In het document met
conclusies, aanbevelingen en beheersmaatregelen worden persoonsgegevens niet vermeld
voor zover het belang van het vermelden van deze gegevens onevenredig is gelet op
het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Daarbij kan aansluiting
worden gezocht bij artikel 5.1, tweede lid onder e van de Wet open overheid met dien
verstande dat het verstrekken van informatie – met als doel inzicht bieden in eventuele
kwetsbaarheden – proportioneel moet zijn in verhouding tot de belangen van betrokkene.57 De persoonsgegevens worden derhalve of openbaargemaakt of niet opgenomen in het document.
Deze afweging wordt door de burgemeester gemaakt waarna hoor- en wederhoor plaatsvindt
met de kandidaat (en derden voor zover het relevante gegevens betreft). Tegen die
achtergrond bevat dit voorstel daarom een bepaling waarmee geregeld wordt dat artikel 3.3,
vijfde lid, aanhef en onderdelen h en i, en zevende lid van de Wet open overheid niet
van toepassing is op de openbaarmaking van de conclusie, aanbevelingen, voorgenomen
beheersmaatregelen of beheersmaatregelen.
6.2.7 Wet bescherming persoonsgegevens BES
De AVG is niet van toepassing op Caribisch Nederland. In plaats daarvan wordt het
juridisch kader gevormd door de Wet bescherming persoonsgegevens BES (Hierna: Wbp
BES). Het verwerken van persoonsgegevens voor de uitvoering van de risicoanalyse voor
eilandgedeputeerden valt niet onder een van de uitzonderingsgronden in artikel 2 of
3 van de Wbp BES. De waarborgen van de Wbp BES zijn dan ook van toepassing. Dit heeft
niet geleid tot een andere regeling dan voor andere decentrale overheden.
Op grond van artikel 6 van de Wbp BES moeten de persoonsgegevens worden verwerkt in
overeenstemming met de wet en op behoorlijke en zorgvuldige wijze verwerkt. Zoals
hierboven is toegelicht voorziet dit wetsvoorstel in wettelijke kaders voor de behoorlijke
en zorgvuldige verwerking van persoonsgegevens. Ook wordt met dit wetsvoorstel voldaan
aan het in artikel 7 vereiste van welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde
doeleinde voor het verzamelen van persoonsgegevens. Dit is de risicoanalyse integriteit
voor beoogd eilandgedeputeerden, waarbij de reikwijdte is beperkt tot de wettelijke
integriteitsnormen. De grondslag voor het verwerken van persoonsgegevens is de goede
vervulling van een publiekrechtelijke taak (art. 8, aanhef en onder e, van de Wbp
BES). Wat betreft het verwerken van bijzondere persoonsgegevens, zoals omschreven
in artikel 16 van de Wbp BES, geldt ook dat dit op grond van artikel 23, eerste lid,
kan als deze gegevens duidelijk openbaar zijn gemaakt. Daarnaast is dit ook mogelijk
met uitdrukkelijke toestemming van de betrokkene.
Bij de uitvoering van de risicoanalyse zal men uiteraard geacht worden te handelen
in overeenstemming van de vereisten van de Wbp BES.
6.2.8 Archiefwet
Na de beraadslaging worden alle documenten ten aanzien van de uitvoering van een risicoanalyse
bewaard conform de eisen die volgen uit de Archiefwet 1995, de onderliggende regelgeving
en de kaders die de gemeente, het waterschap of de provincie hierover heeft gesteld.
Dit betekent ook dat een selectie wordt gemaakt van welke documenten bewaard moeten
worden en welke worden vernietigd. De bewaartermijnen zijn geregeld in de selectielijst
gemeenten en intergemeentelijke organen 2020, de Selectielijst Waterschappen 2012
en de Selectlijst voor archiefbescheiden van de provinciale organen vanaf 1 januari
2020.58
Met betrekking tot de bewaartermijnen voor de risicoanalyse kan worden aangesloten
bij hetgeen momenteel al is geregeld in de selectielijst met betrekking tot het proces
«personen aanstellen». Dit betekent dat als de kandidaat niet wordt aangesteld, en
deze geen toestemming geeft voor bewaren, de bewaartermijn een jaar is.59 Gedurende deze tijd blijft geheimhouding gelden. Vervolgens moeten de archiefbescheiden
worden vernietigd ongeacht of die zich bij gemeente en/of een externe organisatie
bevinden. Indien de kandidaat wel wordt aangesteld moeten de archiefbescheiden worden
bewaard.60 Daarbij wordt opgemerkt dat de archiefbescheiden na 20 jaar moeten worden overgebracht
naar de archiefbewaarplaats en daarmee in principe openbaar worden op grond van artikel 12
en 14 van de Archiefwet 1995. Op grond van artikel 15, eerste lid, kunnen echter beperkingen
worden gesteld aan de openbaarbaarheid voor een bepaalde termijn met het oog op bepaalde
belangen. Het besluit hierover ligt bij de zorgdrager, maar een beperking van de openbaarheid
ligt wel zeer voor de hand gelet het belang van de eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer van de wethouder en eventuele derden.
Indien voor de uitvoering van de risicoanalyse is gekozen voor een externe uitvoerder
geldt dat ten behoeve van een zorgvuldige archivering het dossier slechts op één plek
dient te worden bewaard, namelijk bij de burgemeester. Dit houdt in ieder geval in
dat de externe partij bij het beëindigen van de risicoanalyse het volledige dossier
aan de burgemeester overdraagt. De externe partij heeft de persoonsgegevens niet langer
nodig voor de doeleinden waarvoor zij zijn verzameld of anderszins, in de zin van
artikel 5, eerste lid onder e van de AVG. Tegen die achtergrond maakt de burgemeester
in de verwerkingsovereenkomst duidelijke afspraken met die partij als zijnde verwerker
in de zin van de AVG.
In afwijking van gemeenten, provincies en waterschappen, geldt ten aanzien van Bonaire,
Sint Eustatius en Saba het regime van de Archiefwet BES met de bijbehorende onderliggende
regelgeving en de kaders die Bonaire, Sint Eustatius en Saba zelf hebben opgesteld.
De toepassing hiervan is vergelijkbaar met hetgeen hierboven is beschreven.
7. Gevolgen voor decentrale overheden en anderen
7.1 Algemene gevolgen voor decentrale overheden
De uitvoering van een risicoanalyse wordt zoals reeds beschreven beschouwd als een
effectief middel om integriteitsrisico’s in kaart te brengen en deze ook te verminderen.61 Dit voorstel bevordert dan ook de integriteit door voor te schrijven dat in alle
gemeenten een risicoanalyse moet worden uitgevoerd alvorens een wethouder wordt benoemd.
Voor kandidaat-wethouders verschaft dit wetsvoorstel de gewenste duidelijkheid en
waarborgen alvorens zij onderworpen worden aan een risicoanalyse. Met dit voorstel
wordt voor een groot aantal gemeenten aangesloten bij de huidige praktijk. Veel gemeenten
laten immers al een risicoanalyse uitvoeren. Tegelijkertijd bakent dit wetsvoorstel
de reikwijdte van de uitvoering van een risicoanalyse af en stelt het grenzen aan
de wijze waarop de uitvoering van een risicoanalyse wordt uitgevoerd. Dit laat onverlet
dat binnen de gegeven kaders gemeenten ruimte behouden om de uitvoering van een risicoanalyse
vorm te geven. Sommige gemeenten hebben de wijze waarop de uitvoering van een risicoanalyse
wordt uitgevoerd vastgelegd in een verordening of in het Reglement van orde. Voor
zover dat niet verenigbaar is met dit voorstel, zullen gemeenten dat moeten aanpassen.
Dit betreft een éénmalige inspanning. Ten behoeve van de voorbereiding van dit voorstel
is de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden gevolgd.
Daarnaast zijn er zoals in paragraven 3.3. en 3.4. reeds beschreven enige verschillen
aan te wijzen tussen de verschillende overheden in de organisatie van het bestuur,
de omvang, capaciteit, enzovoort. De waterschappen kennen immers nog een monistische
vorm van bestuur. Tegelijkertijd is het zo dat het algemeen bestuur de leden van het
dagelijks bestuur benoemt, en in die procedure is het zeker passend een risicoanalyse
uit te voeren en dat gebeurt ook veelvuldig. Daarnaast zijn de openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba niet dusdanig anders georganiseerd dan kleinere gemeenten in
Europees Nederland, dat dit zou leiden tot differentiatie in dit wetsvoorstel. Wel
zal het schrappen van de afwijkende integriteitsnormen in de WolBES een kleine beperking
van de regeldruk met zich meebrengen voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Verder
zijn provincies in de kern niet anders georganiseerd dan gemeenten en wordt de risicoanalyse
in de provinciepraktijk ook op vergelijkbare wijze als in gemeenten veelvuldig toegepast.
7.2. Administratieve lasten voor burgers, bedrijven en milieu
Het voorstel heeft geen administratieve lasten voor burgers, voor bedrijven en milieu.
7.3. Financiële gevolgen
In alle sectoren is meer aandacht voor het onderwerp integriteit. Dat geldt niet alleen
voor overheden, maar evenzeer voor de rechterlijke macht, het bankwezen, de zorg als
ook in andere sectoren. Het waarborgen en bevorderen van integriteit betreft dan ook
een vast onderdeel dat bijgehouden moet worden. Dit voorstel volgt derhalve de reeds
ingezette ontwikkeling waarbij – zoals volgt uit de verrichte inventarisatie – reeds
96% van de responderende gemeenten gebruik maakt van het instrument van de uitvoering
van een risicoanalyse. Het financieren van dergelijke onderdelen is voor gemeenten,
provincies, en Caribisch Nederland gewaarborgd doordat de begrotingsfondsen meestijgen
met de rijksuitgaven in de vorm van het accres en in de toekomst door de koppeling
aan het Bruto Binnenlands Product.
7.4. Rechtsbescherming
In de bijzondere politieke context van een benoemingsprocedure van een bestuurder
heeft rechtsbescherming een andere rol dan algemeen gebruikelijk bij overheidshandelen.
Het al dan niet benoemen van een kandidaat tot wethouder is immers naar zijn aard
een politiek proces. Daarbij past het niet dat een rechter treedt in de gronden die
daaraan ten grondslag liggen; dat is bij uitsluiting aan de raad als hoogste orgaan
van het gemeentebestuur. Dit wordt met dit wetsvoorstel ook verduidelijkt (zie ook
paragraaf 5.2). De uitvoering van een risicoanalyse of het al dan niet benoemen van
een kandidaat levert dan ook geen mogelijkheid op voor een kandidaat om zich tot de
bestuursrechter te wenden. Daarbij speelt ook mee dat de risicoanalyse zelf geen besluit
is, maar enkel een advies. Wel is in de vormgeving van procedure van de risicoanalyse
zoveel mogelijk gepoogd de positie van de kandidaat te beschermen. Zo moet het bijvoorbeeld
voor de kandidaat duidelijk zijn dat hij de uitkomsten mag inzien alvorens deze naar
de raad worden gestuurd, waarbij hij gedurende het gehele proces de mogelijkheid heeft
zich nog terug te trekken uit het proces. De burgemeester ziet bovendien toe op een
goede uitvoering van de risicoanalyse, waarbij de positie van de kandidaat ook nadrukkelijk
zijn aandacht zal hebben. Verder zorgt de burgemeester ervoor dat persoonsgegevens
slechts met de raad worden gedeeld indien dit proportioneel is. Daarnaast is het mogelijk
een klacht in te dienen over de uitvoering bij de burgemeester. Indien de kandidaat
ondanks een klacht over de procedure toch besluit om zijn kandidatuur voort te zetten,
dan kan hij de burgemeester verzoeken over zijn klacht een aantekening op te laten
nemen in de conclusies van. Tot slot gelden ook voor derden die in directe zin relevant
zijn voor zaken rondom de integriteit van de kandidaat een aantal waarborgen. Indien
over een derde informatie wordt verzameld wordt hem of haar door de burgemeester de
mogelijkheid geboden een zienswijze in te dienen voor zover er relevante persoonsgegevens
zijn opgenomen in de conclusies. Hetzelfde geldt voor een derde die tijdens de uitvoering
van een risicoanalyse is benaderd om – op vrijwillige basis – medewerking te verlenen
aan de risicoanalyse. Het is daarbij ook voor de derde mogelijk een aantekening te
laten opnemen in de conclusies indien deze het niet eens met de wijze waarop opvolging
is gegeven aan de zienswijze. Ook is in het voorstel opgenomen dat het uiteindelijk
aan de burgemeester is om de afweging te maken of het opnemen van deze persoonsgegevens
opweegt tegen de daarmee te dienen doelen en hij aan de zienswijze dus geen opvolging
hoeft te geven. Relevant om daarbij te vermelden is dat informatie over derden in
het stadium dat het wordt opgenomen in de informatie die naar de raad wordt gezonden
al zeer streng is beperkt tot slechts de informatie die relevant is in het kader van
de integriteit van de kandidaat en niet die derde zelf.
8. Reacties consultatie
De reacties via de internetconsultatie komen voornamelijk van de beroepsverenigingen
voor decentrale politieke ambtsdragers. Daarnaast hebben enkele burgers, een gemeente
en instanties zoals de Autoriteit Persoonsgegevens en de Rijksvertegenwoordiger gereageerd
op het wetsvoorstel. Uit de reacties kan worden afgeleid dat het wetsvoorstel in overwegende
mate wordt ondersteunend, met enkele kanttekeningen en aandachtspunten op specifieke
onderdelen.
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG) heeft aangegeven het wetsvoorstel
positief te beoordelen onder meer gelet op het met dit voorstel geboden evenwicht
tussen de kandidaat-wethouder en de gemeenteraad. Daarnaast heeft de VNG een aantal
kanttekeningen geplaatst op specifieke onderdelen, zoals de wijze waarop de gegevensbescherming
is verzekerd. De regering heeft ervoor gekozen aanvullende waarborgen te regelen,
onder andere voor derden bij de eventuele verwerking van hun persoonsgegevens en de
omgang met bijzondere persoonsgegevens. Bovendien heeft de VNG opgemerkt dat in de
toelichting nader diende te worden uitgewerkt in hoeverre dit wetsvoorstel voldoende
waarborgen biedt in het kader van de inbreuk op het eigendomsrecht, in de zin van
artikel 1 van het Eerste Protocol behorend bij het EVRM. Dat punt is eveneens door
de regering geadresseerd in paragraaf 6.1.
De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (hierna: NVvR) heeft kritisch gereageerd
op het voorstel. Er zijn namelijk twijfels over nut en noodzaak van dit wetsvoorstel,
de effectiviteit van risicoanalyses en de beperkte rol van de raad in de uitvoering
van de risicoanalyse. De regering ziet zonder meer nut en noodzaak van dit wetsvoorstel
zoals ook uiteengezet in de inleiding en de paragrafen 2.2 en 2.3. Zoals in de inleiding
naar voren gebracht kenmerkt deze tijd zich door een lager publiek vertrouwen en is
het borgen van integriteit een essentiële voorwaarde voor goed bestuur en daarmee
voor het versterken van het vertrouwen in en de legitimiteit van de overheid. Door
de risicoanalyse voor te schrijven zal deze voorafgaand aan de benoeming plaatsvinden.
Dit draagt bij aan het voorkomen van integriteitskwesties tijdens de rit, onder meer
omdat het een belangrijk moment van bewustwording is en abstracte integriteitsnormen
een concrete invulling krijgen. Ook het verbeteren van de huidige uitvoeringspraktijk
is een belangrijke reden om tot voorschrijven over te gaan. De regering acht het noodzakelijk
de kwaliteit van dit instrument te kunnen versterken, door op wetsniveau de belangrijkste
randvoorwaarden en waarborgen te uniformeren. De gedachte hierachter is dat het voor
een aantal onderdelen van de risicoanalyse, zoals de reikwijdte en de omgang met persoonsgegevens,
essentieel is dat de kwaliteit ervan overal zoveel mogelijk hetzelfde is en dus niet
afhankelijk mag zijn van de individuele keuze van een gemeente. De regering heeft
daarnaast bewust gekozen voor een belangrijke rol voor de burgemeester gelet op diens
neutrale rol in het gemeentebestuur en diens taak om de bestuurlijke integriteit te
bevorderen. Dit heeft, hierover is de NVvR kritisch, logischerwijs effect op de beperktere
rol van de gemeenteraad in het gehele proces. De regering hecht er tegelijkertijd
aan een sterke (informatie)positie van de gemeenteraad te verzekeren tijdens en voorafgaand
aan de benoemingsfase. Daarom moeten de conclusie, aanbevelingen en beheersmaatregelen
met de raad worden gedeeld. Tot slot zij opgemerkt dat het overgrote deel – ruim negentig
procent – van de burgemeesters en wethouders de risicoanalyse een effectief middel
vindt om integriteitsrisico’s in kaart te brengen en deze ook te verminderen. Zo gaven
de respondenten van het uitgevoerde onderzoek aan dat er bij een meerderheid van de
kandidaat-wethouders daadwerkelijk risico’s en kwetsbaarheden in kaart worden gebracht
waarop beheersmaatregelen volgden.
De Wethoudersvereniging wijst in de consultatiereactie terecht op het feit dat het
«goede gesprek» over integriteit meer is dan een selectie aan de poort. Het is juist
een doorlopend gesprek over dilemma’s, over verinnerlijking van normen, waarden en
bewustwording. Dat brengt ook met zich mee dat integriteit breder is dan een toets
aan het wettelijke normenkader. Naar aanleiding van de reactie van de Wethoudersvereniging
is deze belangrijke notie meer benadrukt in de toelichting. De bovengrens van dit
voorstel is gegeven met de reikwijdte: in de uiteindelijke rapportage kunnen alleen
die zaken worden genomen die te herleiden zijn tot het wettelijk normenkader.
De Vereniging van Griffiers (hierna: de VvG) heeft onder meer aandacht gevraagd voor
de uitvoering van een risicoanalyse door de burgemeester zelf. Omdat de burgemeester
toeziet op de uitvoering van de risicoanalyse bestaat inderdaad ook de ruimte dat
hij de risicoanalyse zelf uitvoert. Uit de praktijk blijkt dat hij zich daarbij ambtelijk
laat ondersteunen, waardoor de benodigde kennis en capaciteit zijn verzekerd. Daarbij
mag een grote mate van objectiviteit en onafhankelijkheid van de burgemeester worden
verwacht, als zijnde «hoeder van de bestuurlijke integriteit» en als «boven de partijen
staande figuur». Daarnaast laat deze formulering ruimte om de daadwerkelijke uitvoering
elders te beleggen. Dit is in de praktijk ook een veelvuldig gebruikte figuur. Bovendien
heeft de VvG in de consultatieversie van het wetsvoorstel te weinig ruimte gezien
om verschillende aandachtspunten en risico’s te kunnen betrekken bij de uitvoering.
De regering heeft dit onderkend en de toelichting op dit punt gewijzigd.
Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) geeft aan dat dit nieuwe wetsvoorstel
tegemoet komt aan eerdere kanttekeningen over de reikwijdte en de rol van de burgemeester.
Beide aspecten zijn nu goed geregeld. Tegelijkertijd plaatst het NGB kanttekeningen
bij de reikwijdte van financiële belangen en de kwaliteitseisen van onderzoeksbureaus.
De reikwijdte inzake financiële belangen betreft een norm die voor de toepassing voor
een deel afhangt van de omstandigheden van een geval, waardoor het lastig is op voorhand
in te kaderen waar de grenzen precies liggen. Tegelijkertijd heeft de regering kans
gezien om het voorstel aan te vullen met enkele aanscherpingen waar het gaat om de
definitie van deze norm en wordt een toezegging gedaan de modelgedragscode in het
Handboek integriteit aan te vullen met enkele voorbeelden en aandachtspunten. Het
NGB heeft bovendien terecht gewezen op het belang van kwaliteitseisen voor integriteitsonderzoek
in den brede. De regering onderschrijft dit en verkent de mogelijkheden hiervoor door
middel van een separaat traject.
In het verlengde van dit laatste punt heeft ook de Vereniging Veiligheidsdomein Nederland
gewezen op het belang van (nadere) kwaliteitseisen voor integriteitsonderzoek, met
zelfs enkele aanbevelingen/ideeën voor basiseisen. In de nadere uitwerking van het
separate traject hiervoor neemt de regering deze ter harte. Daarnaast heeft de Nederlandse
Veiligheidsbranche de Minister van BZK geadviseerd nadere informatie op te nemen over
de reeds bestaande vergunningsplicht op grond van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties
en recherchebureaus voor particuliere onderzoeksbureaus in het kader van integriteitsonderzoek.
Deze informatie is opgenomen onder paragraaf 3.2.1.
De Unie van Waterschappen (hierna: UvW) heeft aangegeven de inhoud van het wetsvoorstel
te onderschrijven. De UvW heeft verder onder andere aandacht gevraagd voor de impact
van het delen van (gevoelige) informatie over de kandidaat met de buitenwereld voor
de kandidaat zelf. De regering is het eens met de UvW dat uit het wetsvoorstel helder
moet blijken wat die gevolgen zijn, zodat de kandidaten zich daarvan kunnen vergewissen
en dit de aantrekkelijkheid van het ambt ten goede komt. Op dit punt zijn enkele waarborgen
op het niveau van de wet toegevoegd en is de toelichting aangescherpt. Bovendien is
de UvW van mening dat het wetsvoorstel zou moeten borgen hoe en wanneer informatie
wordt vernietigd en/of gearchiveerd. Ook op deze aspecten is de regering nader ingegaan
in de toelichting.
De Kring van commissarissen van de Koning (hierna: Kring CdK’s) heeft gesteld de bestaande
praktijk te herkennen in dit wetsvoorstel en het daarnaast positief te vinden dat
er ruimte wordt gelaten aan lokale invulling. De regering is het met de Kring eens
dat het de verantwoordelijkheid van de burgemeester is om te toetsen aan de eisen
van proportionaliteit bij het delen van informatie met de raad. Verder is de regering
het met de Kring eens dat de risicoanalyse geen toets is van de integriteit van de
persoon, maar dat het veeleer gaat om feiten en omstandigheden ten aanzien van diens
bestuurlijke integriteit. Op dit punt is zowel de toelichting als de wettekst aangepast.
De Rijksvertegenwoordiger wijst op een recent verschenen WODC-rapport over ambtelijk-bestuurlijke
integriteit op Caribisch Nederland. In het rapport wordt een brede analyse weergegeven
over de aard en omvang van schendingen die plaatsvinden binnen de ambtelijk-bestuurlijke
context op de BES-eilanden. De Rijksvertegenwoordiger vraagt daarom om een nadere
analyse over het voorstel om de norm voor bloed- en aanverwantschap te schrappen en
de norm ten aanzien van financiële belangen te wijzigen. Het rapport geeft kwetsbaarheden
weer over de bredere sociale- en culturele factoren in de samenleving, wat logischerwijs
ook indirect raakt aan integriteit van het openbaar bestuur als geheel, maar tegelijkertijd
focust het rapport zich niet specifiek op problemen rondom bloed- en aanverwantschap
als het gaat om toetreding tot het bestuur van de openbare lichamen. De regering ziet
daarom – zoals ook onder paragraaf 5.1. genoemd – geen reden om af te wijken van het
kabinetsstandpunt om zoveel als mogelijk Europees-Nederlandse wetgeving op dezelfde
wijze toe te passen voor Caribisch Nederland («comply»). Daar komt bij dat met deze
wettelijke verplichting om een risicoanalyse uit te voeren juist op allerlei integriteitsaspecten
die in het rapport worden genoemd de aandacht kan worden gevestigd. Een uniforme procedure
die met allerlei waarborgen is omkleed draagt daarnaast ook bij aan een verdere professionalsering
waar het gaat om het bevorderen van de bestuurlijke integriteit in Caribisch Nederland.
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor
een formeel advies, omdat het naar verwachting geen omvangrijke gevolgen voor de regeldruk
heeft.
De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft in reactie op de consultatieversie van het
wetsvoorstel aangegeven dat het wetsvoorstel naar verwachting niet zal nopen tot extra
inzet door de AP. Daarnaast heeft de AP enkele kanttekeningen en vragen meegegeven
in het kader van gegevensverwerking, bijvoorbeeld waar het gaat om verdere verwerking
van gegevens voor een ander doel, bijzondere persoonsgegevens, persoonsgegevens van
derden en omgang met informatie uit openbare bronnen. Op al deze aspecten heeft de
regering nadere overwegingen opgenomen in het voorstel. Zo is voor het kunnen raadplegen
van verschillende bepaalde bronnen een specifieke wettelijke grondslag gecreëerd,
mogen bijvoorbeeld bijzondere persoonsgegevens alleen worden verwerkt indien deze
gegevens kennelijk al eerder openbaar zijn gemaakt door de kandidaat en alleen als
die informatie relevant is voor het in kaart brengen van integriteitsrisico’s. Ook
krijgen derden inzage in de voor hen relevante persoonsgegevens indien deze worden
opgenomen in de met de raad te delen uitkomsten van de risicoanalyse – de conclusies,
aanbevelingen en door de kandidaat voorgenomen beheersmaatregelen.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdeel A, Artikel II, onderdeel A, Artikel III, onderdeel A en Artikel IV,
onderdeel A (artikelen 36c Gemeentewet, 35d Provinciewet, 41 Waterschapswet, en 41
WolBES)
Met deze wijziging wordt voorgesteld om wettelijk verplicht te stellen dat voorafgaand
aan de benoeming een risicoanalyse wordt uitgevoerd met betrekking tot de bestuurlijke
integriteit van de beoogd wethouder. Deze kan niet worden uitgevoerd door de raad
of een commissie van de raad. Hiertoe wordt een nieuw artikel 36c van de Gemeentewet
ingevoegd.62 Anders dan bij de VOG is de benoembaarheid van de wethouder wettelijk gezien niet
gebonden aan een bepaalde uitkomst van de uitvoering van een risicoanalyse. Daarom
wordt de uitvoering van een risicoanalyse niet opgenomen in artikel 36a Gemeentewet,
waarin de benoembaarheidsvereisten zijn opgenomen. Het zetten van de procedurele stap
om een risicoanalyse uit te voeren is echter wel verplicht en een kandidaat kan niet
benoemd worden als dit niet is gebeurd. De uitvoering van een risicoanalyse zal ook
verplicht zijn in geval van herbenoeming, alsmede voor een vervangende wethouder die
op grond van artikel 45b van de Gemeentewet kan worden benoemd.
Ook wordt met deze bepaling de reikwijdte van de uitvoering van een risicoanalyse
wettelijk vastgelegd. Het gaat hierbij om het risico dat een of meerdere van de volgende
normen met betrekking tot de integriteit in het geding zouden kunnen komen bij of
na de benoeming van de kandidaat-wethouder:
– Het verbod op het hebben van een onverenigbare betrekking (artikel 36b van de Gemeentewet);
– De naleving van de ambtseed (artikel 41a van de Gemeentewet);
– De regels met betrekking tot nevenfuncties (artikel 41b van de Gemeentewet);
– De regels met betrekking tot verboden handelingen (artikel 41c, eerste lid, juncto
artikel 15 eerste en tweede lid van de Gemeentewet);
– Normen die zijn vastgesteld in een verordening of gedragscode en waarvan door de raad
uitdrukkelijk is bepaald dat deze betrokken dienen te worden bij de risicoanalyse
(artikel 41c, tweede lid, van de Gemeentewet);
– Het verbod op het hebben van financiële belangen of het bezit van effecten en verrichten
van effectentransacties voor zover dit ongewenst is met het oog op een goede vervulling
van het wethouderschap (het voorgestelde artikel 41ba van de Gemeentewet);
– Onthouding van beraadslaging en stemming in geval van belangenverstrengeling (artikel 58
juncto artikel 28 van de Gemeentewet);
– De verplichting tot geheimhouding (artikel 89, tweede lid, van de Gemeentewet).
Aanvullend op de opsomming hierboven, wordt voor gedeputeerden van een provincie ook
de norm betrokken dat een gedeputeerde niet als gemachtigde of adviseur werkzaam mag
zijn bij zaken die aan uitspraken van gedeputeerde staten onderworpen zijn (artikel 47
van de Provinciewet). Deze norm bestaat niet voor wethouders.
In het voorgestelde artikel 41, tweede lid, van de Waterschapswet wordt de reikwijdte
van de uitvoering van de risicoanalyse voor de kandidaat dagelijks bestuurders vastgelegd.
Die wettelijke normen zijn dezelfde normen als die hiervoor genoemd zijn. Vanwege
de verschillende opzet van de Waterschapswet betekent dit dat de verwijzingen soms
ook anders zijn vormgegeven. In artikel 45 van genoemde wet worden de artikelen 38
tot en met 39 van overeenkomstige toepassing verklaard. In artikel 38 is bepaald dat
bestuurders zonder last stemmen. De risicoanalyse ziet niet op deze bepaling, dat
geldt ook voor de artikelen 38b, 38c en 39.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat een risicoanalyse ook wordt uitgevoerd voor
een beoogd dagelijks bestuurder indien voor die persoon op grond van artikel 41, derde
lid, van de Waterschapswet63 een ontheffing wordt verleend van de hoofdregel dat de leden van het dagelijks bestuur,
met uitzondering van de voorzitter, uit de leden van het algemeen bestuur worden benoemd.
Naast de wettelijk vastgelegde normen – zoals benoemd in de opsomming – wordt voorgesteld
om normen uit de uit de lokale gedragscode of verordening, bedoeld in artikel 41c,
tweede lid, van de Gemeentewet, mogelijk te betrekken bij de risicoanalyse. Het kan
hierbij gaan om verdere inkleuring van bovengenoemde wettelijke normen, maar ook om
aanvullende normen. Daarbij wordt wel opgemerkt dat het in een gedragscode of verordening
voorschrijven van een gedragsregel die afwijkt of verder gaat dan een dwingendrechtelijke
wettelijke regeling niet mogelijk is. Aangezien de risicoanalyse alleen ziet op de
bestuurlijke integriteit, zullen hooguit enkele specifieke bepalingen uit verordeningen
relevante integriteitsnormen bevatten. Waarschijnlijk zullen ook niet alle integriteitsnormen
uit een gedragscode zich lenen voor de risicoanalyse. De raad zal dan ook, voorafgaand
aan de procedure van de risicoanalyse, expliciet moeten bepalen welke normen ook betrokken
moeten worden bij de risicoanalyse. Het staat de raad ook vrij om geen enkele norm
uit de gedragscode of gemeentelijke verordening onder de reikwijdte van de risicoanalyse
te brengen. De risicoanalyse ziet dan uitsluitend op de bovengenoemde wettelijke normen.
In het tweede lid wordt voorgesteld dat de burgemeester toeziet op de uitvoering van
de risicoanalyse. Het wetsvoorstel regelt daarbij niet door wie de risicoanalyse feitelijk
wordt uitgevoerd. Wel wordt vastgelegd dat dit niet (een commissie uit) de raad kan
zijn, omdat dit niet past bij de politieke rol van de raad rondom de benoemingsprocedure
van een wethouder. Met de formulering «ziet toe op» wordt aangesloten op de formulering
met betrekking tot de taken van de burgemeester in artikel 170, eerste lid van de
Gemeentewet. Net zoals in artikel 170, eerste lid, betekent dit niet dat de burgemeester
wordt aangemerkt als toezichthouder.
Vanuit het oogpunt van kenbaarheid en voorzienbaarheid is ervoor gekozen in het nieuwe
derde lid expliciet te omschrijven welke bronnen gebruikt kunnen worden voor de risicoanalyse.
Daarbij dient onderscheid te worden gemaakt tussen drie verschillende categorieën:
publiek toegankelijke bronnen en informatie die rechtstreeks is te herleiden tot gegevens
uit publiek toegankelijke bronnen; hetgeen wordt verstrekt door de beoogd wethouder;
hetgeen wordt verstrekt door personen die geacht worden relevante gegevens te kunnen
verstrekken voor de risicoanalyse en vrijwillig kiezen om deze gegevens te verstrekken.
Er is voor gekozen de bronnen niet nader te specificeren, teneinde het wetsvoorstel
op dit punt toekomstbestendig te maken. Daarnaast verstrekt de kandidaat zelf enkele
documenten (categorie 2) zoals een CV, de ingevulde vragenlijst en zaken die worden
genoemd tijdens het gesprek.
Voor de betrokkenen bij de uitvoering van een risicoanalyse geldt een geheimhoudingsplicht,
welke rechtstreeks uit de wet voortvloeit en niet door gemeentelijke bestuursorganen
kan worden opgeheven. Daarbij moet worden aangetekend dat ingevolge artikel 24 van
de Gemeentewet de beraadslaging en stemming over de benoeming van wethouders alleen
in een openbare vergadering kan plaatsvinden. Daarom komt de geheimhoudingsplicht
te vervallen ten aanzien van de conclusie, aanbevelingen en beheersmaatregelen, zodra
deze door tussenkomst van de burgemeester zijn overgelegd aan de raad.
De conclusie is een samenvatting van de bevindingen van het onderzoek die relevant
zijn voor de bestuurlijke integriteit van de beoogd wethouder zelf en het uitvoeren
van het ambt als wethouder, waarin enkel persoonsgegevens worden opgenomen voor zover
noodzakelijk om de raad te informeren. Het is denkbaar dat hiervoor kan worden volstaan
met de mededeling dat er geen relevante risico’s zijn vastgesteld. De conclusie wordt
gedeeld met de raad en daarna door de raad openbaar gemaakt als ingekomen stuk en
vergaderstuk. De aanbevelingen van de instantie die de uitvoering van een risicoanalyse
uitvoert over het mitigeren van de risico’s en de beheersmaatregelen die de beoogd
wethouder eventueel naar aanleiding hiervan wil treffen, worden eveneens gedeeld met
de raad. Daarbij wordt opgemerkt dat de raadsvergadering over de benoeming zou kunnen
leiden tot veranderingen in de beheersmaatregelen. Hierbij wordt gewezen op de verantwoordelijkheid
van de kandidaat-wethouder zelf – naast de rol die de burgemeester hierin speelt –
om te zorgen dat de raad voldoende is geïnformeerd over eventuele integriteitsrisico’s
en de mogelijke beheersmaatregelen daarbij. Als de wethouder wordt benoemd, moet deze
de uiteindelijke beheersmaatregelen terstond openbaar maken. Deze verplichting geldt
ook als de beheersmaatregelen niet veranderd zijn. Deze verplichting rust na benoeming
op de wethouder zelf.
Het overleggen van de conclusie, aanbevelingen en beheersmaatregelen aan de raad dient
pas te gebeuren nadat de uitvoering van een risicoanalyse volledig is afgerond en
de beoogd wethouder de gelegenheid heeft gehad te reageren op de uitkomsten van de
uitvoering van een risicoanalyse. Op dat moment geeft de beoogd wethouder ook aan
of hij beheersmaatregelen wil gaan treffen en zo ja, welke. Als de informatie die
aan de raad verstrekt zal worden, persoonsgegevens van derden bevat, moeten deze derden
eveneens vooraf in de gelegenheid worden gesteld hierop te reageren. Daarbij wordt
wel aangemerkt dat dit alleen ziet op dat deel van de informatie dat rechtstreeks
verband houdt met de derde. De rest van de persoonsgegevens van de beoogd wethouder
of derden die zijn gebruikt bij de risicoanalyse worden niet gedeeld, omdat dit niet
noodzakelijk is voor het beoogde doel. Op grond van het vierde lid van het voorgestelde
artikel 36c van de Gemeentewet moet voor het delen van de conclusie, aanbevelingen
en voorgenomen beheersmaatregelen die volgen uit de risicoanalyse een afweging gemaakt
worden of het delen van persoonsgegevens wel evenredig is gelet op het belang van
de persoonlijke levenssfeer. Daarbij gaat het nadrukkelijk ook om de persoonlijke
levenssfeer van een eventuele derde als wordt overwogen persoonsgegevens op te nemen
die zien op een derde. Voor de afweging hieromtrent kan aansluiting worden gezocht
bij de afweging die gemaakt wordt als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid van de Wet
open overheid. Nu een belangrijk doel van de risicoanalyse ziet op het inzicht bieden
in eventuele kwetsbaarheden aan de raad, zal van deze mogelijkheid terughoudend gebruikt
moeten worden gemaakt voor wat betreft de kandidaat-wethouder. Hierbij is het denkbaar
dat het document met conclusies, aanbevelingen en beheersmaatregelen zo wordt geformuleerd
dat het integraal openbaar gemaakt wordt en een nieuwe belangenafweging door de raad
niet nodig is.
Er moet ook worden opgemerkt dat indien de beoogd wethouder gedurende het proces van
de risicoanalyse of na het zien van de uitkomsten, besluit zich terug te trekken,
er geen reden is om de benoemingsprocedure verder te doorlopen. De conclusie, aanbevelingen
en beheersmaatregelen zullen in dat geval dus ook niet gedeeld worden met de raad
en de geheimhouding blijft dan rusten op deze informatie, aangezien het hier gaat
om persoonsgegevens van de voormalig beoogd wethouder en eventuele derden. Ten aanzien
van de gegevens waarop geheimhouding rust is het openbaarmakingsregime van de Wet
open overheid niet van toepassing. Zie ook de toelichting bij Artikel V.
Op grond van artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onderdeel a en c, van de Wet open
overheid moet de raad de conclusie, aanbevelingen en voorgenomen beheersmaatregelen
openbaar maken. Dit is gelijktijdig met de verspreiding van aan de deelnemers van
de vergadering waarin de benoeming van de wethouder is geagendeerd. De zienswijzeprocedure
van artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onderdelen h en i, en zevende lid, van de Wet
open overheid wordt daarbij buiten toepassing verklaard. De reden hiervoor is dat
tijdens de totstandkoming van de risicoanalyse de beoogd wethouder en eventuele derden
waarvan persoonsgegevens of waarnaar herleidbare informatie kan voorkomen in de conclusie
aanbevelingen of voorgenomen beheersmaatregelen, al in de gelegenheid worden gesteld
om te reageren op de voorgenomen openbaarmaking. Dit betekent dat belanghebbenden
die naar verwachting bezwaar hebben tegen de openbaarmaking geen aanvullende termijn
gesteld hoeft te worden om een zienswijze naar voren te brengen. Ook kan tegen de
openbaarmaking evenmin rechtsmiddelen zoals bezwaar en beroep worden ingeroepen. De
openbaarmaking is namelijk een feitelijke handeling. Met de buiten toepassing verklaring
van artikel 3.3, zevende lid, betekent dit ook dat de mededeling dat de informatie
alsnog openbaar wordt gemaakt, niet gelijk wordt gesteld met een besluit. Daarmee
kunnen tegen de openbaarmaking geen rechtsmiddelen worden aangewend. Dit is gerechtvaardigd
nu een voorlopige voorziening en bezwaar en beroep kunnen leiden tot vertraging in
het benoemingsproces terwijl dit bestuurlijke benoemingsproces gebaat is bij een vlotte
doorloop. Het te publiceren document is immers de basis voor het gesprek voor de benoeming
van de wethouder tijdens de raadsvergadering.
Het huidige artikel 41 van de WolBES bevat een verbod op familiebetrekkingen tussen
de leden van het bestuurscollege. Dit verbod komt te vervallen en dit artikel zal
in plaats daarvan worden gebruikt voor de bepalingen met betrekking tot de uitvoering
van een risicoanalyse. Het vervallen van dit artikel zorgt ervoor dat de integriteitsregeling
voor eilandgedeputeerden nader aansluit op de regeling voor andere decentrale bestuurders,
omdat voor hen ook niet een vergelijkbare verplichting geldt. Voor wat betreft de
openbaarmaking geldt voor de stukken die onder de geheimhoudingsplicht vallen, een
bijzonder en uitputtend openbaarheidsregime ten aanzien van de Wet openbaarheid van
bestuur BES. Deze informatie kan dus niet openbaar worden gemaakt met een Wob BES-verzoek.
Artikel I, onderdelen B en D, Artikel II, onderdelen B en D, Artikel III, onderdelen
A en B, en Artikel IV, onderdelen B en E (artikelen 41ba en 68a Gemeentewet, 41ba
en 67ba Provinciewet, 44l en 48a Waterschapswet en 49 en 81 WolBES)
Met dit voorstel tot het toevoegen van artikel 41ba aan de Gemeentewet worden wettelijke
regels gesteld over de financiële belangen van wethouders. Met het toevoegen van een
overeenkomstig artikel 68a van de Gemeentewet worden ook vergelijkbare regels gesteld
voor burgemeesters. Het doel van deze regeling is het tegengaan van het risico van
financiële belangenverstrengeling en het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige
informatie. Hiermee wordt aangesloten bij vergelijkbare regels voor ambtenaren64 en de voorgestelde regeling met betrekking tot de rechterlijke macht65. Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat de relatie tussen bijvoorbeeld een ambtenaar
en diens werkgever niet direct vergelijkbaar is met de verhouding tussen een bestuurder
en de raad. In dat laatste geval gaat het om een politiek-bestuurlijke verhouding
waarbij de vertrouwensvraag tussen college en raad van invloed is op de toepassing
van de norm. Daarbij gelden niet dezelfde mogelijkheden voor het aanspreken of sanctioneren
van het schenden van de norm.
Het begrip «financieel belang» is zeer divers van aard. Het kan bijvoorbeeld gaan
om het bezit van effecten, vorderingsrechten, onroerend goed, bouwgrond of om financiële
deelnemingen in ondernemingen. Ook negatieve financiële belangen, zoals schulden uit
hypothecaire vorderingen, kunnen in verband met mogelijke belangenverstrengeling relevant
zijn. Gelet op de variëteit van financiële belangen en de variëteit van taken en zaken
waarmee bestuurders kunnen worden belast, kan niet eenduidig worden aangegeven welke
financiële belangen wel en welke niet toelaatbaar zijn in relatie tot de ambtsvervulling.
Alleen als er specifieke omstandigheden zijn die concreet reden geven om aan te nemen
dat er risico’s zijn voor de goede vervulling van het ambt, zal dat financieel belang
onder dit verbod kunnen vallen. Of een bepaald financieel belang daadwerkelijk risico’s
met zich brengt, is afhankelijk van verschillende factoren, waaronder de gemeente
waar een bestuurder actief is, de portefeuille van een wethouder, alsmede het concrete
financiële belang. Integriteitsrisico’s kunnen ook ontstaan indien de bestuurder in
de uitoefening van het ambt kan beschikken over vertrouwelijke kennis die diegene
in de privésfeer zou kunnen aanwenden om er persoonlijk voordeel mee te behalen. Op
basis van artikel 41c, tweede lid, en artikel 69, tweede lid, van de Gemeentewet,
stelt de gemeenteraad een gedragscode vast met betrekking tot wethouders respectievelijk
burgemeesters. Daarin kan nadere inkleuring worden gegeven aan de voorgestelde wettelijke
norm. Zo behoort het aanwijzen van bepaalde sectoren of specifieke opgaven waarbij
financiële belangen in de betreffende gemeente vaak een problematische rol spelen
tot de mogelijkheden. Daarbij is wel van belang dat het hierbij moet blijven gaan
om situaties waar daadwerkelijk risico’s zijn voor de goede vervulling van het ambt,
en dit proportioneel en subsidiair is.
Ook als er risico’s kunnen zijn voor de goede vervulling van het ambt, betekent dit
niet noodzakelijkerwijs dat het financiële belang onverenigbaar is met een goede vervulling
van het ambt. In veel gevallen zal volstaan kunnen worden met beheersmaatregelen,
zoals dat de bestuurder niet mee beraadslaagt en mee stemt in het college over een
bepaald onderwerp dat ziet op het financiële belang.
Het is primair de eigen verantwoordelijkheid van de bestuurder om te voorkomen dat
een situatie ontstaat waarin (de schijn van) belangenverstrengeling aan de orde is.
In de uitvoering van een risicoanalyse zullen de financiële belangen worden betrokken.
Het huidige artikel 49 van de WolBES bevat kortgezegd het eerste deel van een regeling
met betrekking tot een verklaring van de eilandgedeputeerden over diens financiële
situatie. Zoals ook toegelicht bij de artikelsgewijze toelichting op Artikel IV, onderdelen
C, F en G, wordt voorgesteld deze regeling te laten vervallen. Dit artikel kan nu
worden aangewend voor de nieuw voorgestelde regeling met betrekking tot de financiële
belangen van de eilandgedeputeerden. Deze nieuwe regeling sluit aan bij de regeling
voor andere decentrale bestuurders.
Het huidige artikel 81 van de WolBES bevat een verbod op familiebetrekkingen tussen
de gezaghebber en andere leden van het bestuurscollege. Net als de vergelijkbare regeling
met betrekking tot de leden van het bestuurscollege in artikel 41 van de WolBES, wordt
voorgesteld deze te laten vervallen. Het vervallen van dit artikel zorgt ervoor dat
de integriteitsregeling voor gezaghebbers nader aansluit op de regeling voor andere
decentrale bestuurders, omdat er geen vergelijkbare verplichting bestaat voor andere
decentrale bestuurders. Dit artikel kan nu worden aangewend voor het regelen van de
financiële belangen van de gezaghebber. Deze nieuwe regeling sluit aan bij de regeling
voor andere decentrale bestuurders.
Artikel I, onderdeel C, Artikel II, onderdeel C, en Artikel IV, onderdeel D (artikelen 50
Gemeentewet, 50 Provinciewet, en 61 WolBES)
Met deze wijziging wordt beoogd te expliciteren dat ook de benoeming van een wethouder
een politiek oordeel van de volksvertegenwoordiging is en het daarom niet aan de rechter
is om te oordelen over de gronden waarop de benoeming al dan niet heeft plaatsgevonden.
Dit was al geregeld voor het ontslag van een wethouder. Voor waterschappen bestaat
er niet een dergelijke regeling.
Artikel IV, onderdelen B, C, F en G (artikelen 49 tot en met 52, 83 en 235 WolBES)
De huidige artikelen 49 tot en met 52 van de WolBES betreffen kortgezegd een regeling
met betrekking tot een verklaring van de eilandgedeputeerden over diens financiële
situatie. Het huidige artikel 83 van de WolBES verklaart dit van overeenkomstige toepassing
op de gezaghebber. Voorgesteld wordt deze regeling te laten vervallen. Wel wordt voorgesteld
in artikel 49 en van de WolBES een regeling op te nemen ten aanzien van het hebben
van financiële belangen door de eilandgedeputeerde.66 Op deze manier wordt nader aangesloten bij de regelingen betreffende integriteit
voor andere decentrale bestuurders. Zie hierover ook paragraaf 5.1 van het algemeen
deel van de toelichting. Met het vervallen van deze bepalingen vervalt de juridische
grondslag voor het bewaren van de verklaringen en dienen deze onverwijld vernietigd
te worden. De bijzondere regeling in artikel 51 omtrent geheimhouding blijft van toepassing
op reeds ingediende verklaringen. Hiertoe wordt voorgesteld een overgangsregeling
op te nemen in artikel 235 van de WolBES.
Artikel V
Met deze voorgestelde wijziging van de bijlage bij de Wet open overheid wordt een
bijzonder openbaarheidsregime gecreëerd. Dit bijzonder openbaarheidsregime geldt voor
de informatie die in het kader van de risicoanalyse wordt verwerkt en valt onder de
geheimhoudingsplicht. Hierbij is bedoeld af te wijken van het openbaarmakingsregime
in de Wet open overheid. Daarom wordt voorgesteld om het voorgestelde artikel 36c,
zesde lid, van de Gemeentewet, artikel 35d, zesde lid, van de Provinciewet en artikel 41,
zevende lid, van de Waterschapswet op te nemen op de bijlage behorende bij artikel 8.8
van de Wet open overheid. Dit betekent dat de artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste,
tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid hierop niet van toepassing zijn.
Ten aanzien van de WolBES is het niet nodig om dit te regelen omdat de Wet openbaarheid
van bestuur BES van toepassing is in plaats van de Wet open overheid. Met de voorgestelde
regeling in de WolBES wordt net als in Europees Nederland beoogd een uitputtend en
bijzonder openbaarheidsregime te creëren dat voortgaat op de Wet openbaarheid van
bestuur BES.
Artikel VI
Het moment van inwerkingtreding zal worden bepaald bij koninklijk besluit. Dat moment
kan verschillend worden vastgesteld voor de verschillende artikelen of onderdelen
daarvan.
Artikel VII
Dit wetsvoorstel is een volgende stap in het wettelijk bevorderen van de integriteit
en het functioneren van het decentraal bestuur. In die zin is het de tweede tranche
na de eerdere Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur.67
Daarom wordt dit voorgesteld als citeertitel: Wet bevorderen integriteit en functioneren
decentraal bestuur tweede tranche.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, F. Rijkaart
Ondertekenaars
F. Rijkaart, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.