Brief commissie : Brief van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing over een advies over het wetsvoorstel Wijziging van de Huisvestingswet 2014 inzake het verbod op voorrang voor vergunninghouders (Wet nieuwe regels inzake huisvesting vergunninghouders)(Kamerstuk 36831)

Nr. 6 BRIEF VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE GRONDRECHTEN EN CONSTITUTIONELE TOETSING

Aan de Leden

Den Haag, 22 januari 2026

De tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing (hierna: de tijdelijke
commissie) heeft tijdens haar procedurevergadering van 4 december 2025 besloten, gelet
op het dictum en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
Raad van State), een adviestraject te starten voor het wetsvoorstel Wet nieuwe regels
inzake huisvesting vergunninghouders (36 831). De vaste commissie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening is hierover geïnformeerd
met een brief van 4 december 2025 (2025Z21165). Hierbij biedt de tijdelijke commissie haar advies aan.

Inhoud en context wetsvoorstel

Gemeenten hebben nu de mogelijkheid om in een gemeentelijke verordening te bepalen
dat zij voorrang geven aan bepaalde woningzoekenden, waaronder vergunninghouders.1 Het voorliggende wetsvoorstel introduceert een verbod voor gemeenten om aan vergunninghouders
voorrang te verlenen voor sociale huurwoningen, enkel vanwege het feit dat zij vergunninghouder
zijn. Het verlenen van urgentie aan vergunninghouders omdat zij om andere redenen
onder de urgentieregeling vallen, mag wel.2 In het kader van het wetsvoorstel is het relevant om te noemen dat gemeenten – op
basis van een al bestaande wettelijke taak – verplicht zijn te zorgen voor de huisvesting
van een evenredig aantal vergunninghouders, gelet op het inwoneraantal van de gemeente
(ook wel taakstelling genoemd).3 Als het wetsvoorstel Wet versterking regie volkshuisvesting – dat momenteel in behandeling
is bij de Eerste Kamer – in werking treedt, moeten gemeenten bepaalde woningzoekenden in hun urgentieregeling opnemen, zoals mensen
met een ernstige chronische ziekte of mensen die uitstromen uit de opvang voor huiselijk
geweld, een (jeugd)gevangenis of de seksbranche. Daarnaast staat het gemeenten vrij
andere categorieën woningzoekenden voorrang te verlenen.4 Het onderhavige wetsvoorstel voegt daaraan een verbod toe op voorrang aan vergunninghouders.

De regering is voornemens om dit wetsvoorstel in drie fasen (de voorbereidings-, de
implementatie- en de normalisatiefase) uit te voeren om ervoor te zorgen dat vergunninghouders
een vergelijkbare uitgangspositie krijgen als andere woningzoekenden. De regering
wil daarvoor voorzien in een pakket van maatregelen voor huisvesting, participatie
en integratie van vergunninghouders. Achterstanden in de taakstelling voor het huisvesten
van vergunninghouders moeten worden weggewerkt, de (tijdelijke) woningvoorraad moet
worden uitgebreid en gemeenten moeten voorzien in snellere huisvesting van vergunninghouders.
Een jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel moet het verbod om voorrang te verlenen
aan vergunninghouders ingaan.

De Raad van State heeft in zijn advies aangegeven bezwaren te hebben bij het wetsvoorstel
vanwege het recht op gelijke behandeling en de gevolgen van het wetsvoorstel voor
de positie van gemeenten. In de paragrafen hierna wordt daarbij stilgestaan. Telkens
is daarbij het juridisch kader weergegeven, evenals een analyse van de reactie van
de regering en een advies van de tijdelijke commissie.

Het recht op gelijke behandeling bij verdeling woonruimte

Uitgangspositie vergunninghouders en andere regulier woningzoekenden

Het wetsvoorstel gaat in de kern om het vraagstuk van verdeling van sociale woonruimte.
Voor de manier waarop de overheid sociale woonruimte verdeelt is het gelijkheidsbeginsel
van belang. Dit is opgenomen in onder andere artikel 1 van de Grondwet.5 De kern daarvan is dat de overheid alle mensen die zich in Nederland bevinden gelijk
moet behandelen. Ook de wetgever heeft een belangrijke rol om ervoor te zorgen dat
het gelijkheidsbeginsel in acht wordt genomen bij de totstandkoming van wetgeving.6 De kernvraag daarbij is: wat is gelijk? Uitgangspunt is dat gelijke gevallen gelijk
moeten worden behandeld en ongelijke gevallen juist niet, naar de mate van ongelijkheid.
Gelijke behandeling van wezenlijk ongelijke gevallen kan (juist) discriminerend zijn.
Willekeurige verschillen in behandeling mogen in ieder geval niet. In bepaalde gevallen
mag gelijke behandeling van ongelijke gevallen of ongelijke behandeling van gelijke
gevallen wel.7

De Raad van State wijst in zijn advies erop dat alle woningzoekenden in Nederland
op gelijke voet toegang moeten hebben tot een woning. Om dit te verzekeren, kunnen
niet alle woningzoekenden op dezelfde manier worden behandeld door de overheid. Feitelijke
verschillen moeten worden gecorrigeerd of gecompenseerd. Dit kan door middel van urgentie-
of voorrangsregelingen, afhankelijk van hoe ongelijk het geval is. De Raad van State
geeft daarbij als voorbeeld mensen met een fysieke beperking – voor wie niet alle
woningen geschikt zijn – of mensen die het slachtoffer zijn geworden van huiselijk
geweld en snel veilig onderdak nodig hebben. De Raad van State constateert dat er
tussen vergunninghouders en andere woningzoekenden vier grote feitelijke verschillen
zijn, namelijk: het kunnen opbouwen van wachttijd, het beschikken over een sociaal
netwerk, het machtig zijn van de taal en het beschikken over huisvesting versus het
verblijf in de COA-opvang. Daardoor hebben zij volgens de Raad van State een meervoudige
achterstandspositie.

De regering geeft in reactie hierop aan zich bewust te zijn van de positie van vergunninghouders
op de woningmarkt. De regering merkt daarbij op dat niet in alle gevallen sprake is
van verschillen tussen vergunninghouders en andere regulier woningzoekenden. Bijvoorbeeld
als het gaat om het kunnen opbouwen van wachttijd of het beschikken over een sociaal
netwerk, zijn er ook reguliere woningzoekenden voor wie dit niet opgaat. Ook wijst
de regering op een onderzoek van het WODC waaruit blijkt dat het hebben van een bestaand
sociaal netwerk de belangrijkste reden is voor migranten om voor Nederland te kiezen
als bestemming.8 Daarom is het volgens de regering aannemelijk dat een deel van de vergunninghouders
beschikt over een sociaal netwerk. De regering betoogt dus dat vergunninghouders niet
allemaal dezelfde uitgangspositie hebben. Ook stelt zij dat sommige regulier woningzoekenden
op één van de vier benoemde verschillen ook een slechtere uitgangspositie kunnen hebben.
De regering maakt echter niet inzichtelijk om hoeveel mensen dit gaat. Op de andere
twee grote verschillen die de Raad van State benoemt – het machtig zijn van de taal
en het verblijf in de COA-opvang – en de meervoudige achterstandspositie van vergunninghouders,
gaat de regering in het geheel niet in.

Om ervoor te zorgen dat leden zelf kunnen beoordelen of sprake is van een ongelijke
uitgangspositie tussen vergunninghouders en andere woningzoekenden, geeft de tijdelijke
commissie de leden in overweging om de regering te vragen:

• nader de stelling te onderbouwen dat niet in alle gevallen sprake is van verschillen
voor wat betreft het kunnen opbouwen van wachttijd en het beschikken over een sociaal
netwerk door aan te geven om hoeveel mensen het daarbij gaat, en

• alsnog in te gaan op de door de Raad van State benoemde verschillen voor wat betreft
het machtig zijn van de Nederlandse taal en het verblijf in de COA-opvang, alsmede
de meervoudige achterstandspositie.

Ongelijke uitgangspositie adresseren door (i) maatregelen

Als er sprake is van feitelijk ongelijke uitgangsposities tussen groepen, maar deze
wel gelijk worden behandeld, is er sprake van ongelijke behandeling. Dit kan, zo merkt
de tijdelijke commissie op, op twee manieren worden geadresseerd. Ten eerste kunnen
maatregelen worden genomen om de ongelijke uitgangspositie weg te nemen. Wanneer deze
maatregelen effectief en doeltreffend zijn, is er geen sprake meer van een ongelijke
uitgangspositie. Ten tweede is ongelijke behandeling toelaatbaar, wanneer daarvoor
een redelijke en objectieve rechtvaardiging is te geven.9 In het nader rapport en de toelichting gaat de regering – deels impliciet – in op
maatregelen om de uitgangspositie te normaliseren en op de rechtvaardiging voor de
maatregelen. Daarom wordt hieronder bij beide punten stilgestaan.

Allereerst is dus de vraag of er effectieve en doeltreffende maatregelen worden genomen
om de veronderstelde ongelijke uitgangspositie weg te nemen. Volgens de Raad van State
blijkt uit de toelichting dat de regering zich bewust is van de feitelijke achterstand
die vergunninghouders hebben. Daarom voorziet de regering in een gefaseerde aanpak:
het wegwerken van de achterstand voor wat betreft de taakstelling, het creëren van
extra (met name onzelfstandige) woonruimte en het vergroten van de toegang tot de
reguliere woningmarkt. De Raad van State noemt de voorgestelde maatregelen echter
niet realistisch in de zin dat tijdig een gelijke uitgangspositie voor vergunninghouders
wordt bereikt. Dit geldt voor het wegwerken van de achterstanden bij de taakstelling
omdat uit recente prognoses blijkt dat de asielinstroom in ieder geval tot 2028 zal
stijgen.10 Ook wordt volgens de Raad van State niet inzichtelijk hoe de doorstroomlocaties en
extra onzelfstandige woonruimte op tijd worden gecreëerd. Verder noemt de Raad van
State de toegang tot de particuliere markt voor de meeste vergunninghouders denkbeeldig
vanwege onvoldoende inkomen.

De regering geeft daarop aan dat zij erop vertrouwt dat de aangekondigde maatregelen
binnen de beoogde termijnen het gewenste effect zullen hebben. De regering onderbouwt
echter niet waar zij dit vertrouwen aan ontleent. De regering herhaalt dat zij werkt
aan een samenhangend pakket van maatregelen voor de huisvesting, participatie en integratie
van vergunninghouders. Daarnaast geeft de regering aan de kabinetsinzet te versterken
om vergunninghouders sneller mee te laten doen in de Nederlandse samenleving, met
het programma voorinburgering in de opvanglocatie en het reguliere inburgeringstraject
tijdens het verblijf in het azc. Ook wil de regering gemeenten toestaan gedurende
een jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel vergunninghouders nog voorrang te
geven voor onzelfstandige woonruimte (waarover zij zelf opmerkt dat die vaak niet
passend zal zijn voor gezinnen). De regering maakt niet inzichtelijk wat het verwachte
effect van het pakket van maatregelen is op de uitgangspositie van vergunninghouders
en op welke termijn de effecten naar verwachting merkbaar zullen zijn. De VNG geeft
aan dat zij verwacht dat de alternatieve huisvestingsmogelijkheden niet toereikend
zijn en dat zij deze om uiteenlopende redenen onwenselijk vindt. Over het huisvesten
in onzelfstandige woonruimte is door de VNG opgemerkt dat dit door driekwart van de
gemeenten niet als structurele oplossing wordt gezien, omdat dergelijke woonruimte
door het woningtekort ook snel vol dreigt te raken.11 Ook het College voor de Rechten van de Mens wijst hierop, evenals op de lagere kwaliteit
van deze locaties.12

Om meer inzicht te verkrijgen in de verwachte effecten van het door de regering voorgestelde
pakket aan maatregelen om de nadelige uitgangspositie van vergunninghouders op de
sociale woningmarkt te compenseren, geeft de tijdelijke commissie de leden in overweging
om in gesprek te gaan met de VNG en het COA.

Ongelijke behandeling toelaatbaar bij (ii) objectieve en redelijke rechtvaardiging

Als er geen maatregelen worden genomen om een feitelijk ongelijke uitgangsposities
tussen groepen effectief te adresseren, maar deze groepen wel gelijk worden behandeld,
is er sprake van ongelijke behandeling. De tijdelijke commissie merkt op dat dit alleen
toelaatbaar is wanneer daarvoor een redelijke en objectieve rechtvaardiging is te
geven. Er moet dan sprake zijn van het nastreven van een legitiem doel. Ook moeten
de maatregelen in het licht van het doel evenredig en proportioneel zijn.13 Wanneer zo’n objectieve en redelijke rechtvaardiging kan worden gegeven, is er weliswaar
alsnog sprake van een ongelijke behandeling, maar die is dan niet in strijd met het
recht op gelijke behandeling.14 Er is dan sprake van een gerechtvaardigde ongelijke behandeling.

De door de regering gegeven rechtvaardiging is volgens de Raad van State primair gelegen
in de wens gelijke gevallen gelijk te behandelen en de positieve discriminatie van
vergunninghouders te beëindigen. De regering gaat daarmee voorbij aan de feitelijke
ongelijkheid tussen vergunninghouders en andere woningzoekenden, aldus de Raad van
State.

De regering acht een systematiek waarbij vergunninghouders geen voorrang krijgen bij
huisvesting en waarbij zij net als andere mensen in Nederland in de eerste plaats
worden aangesproken op eigen initiatief, niet in strijd met het recht op gelijke behandeling,
omdat dit ook van andere woningzoekenden wordt gevraagd. De regering acht het niet
gerechtvaardigd dat – in de context van een overbelaste woningmarkt – het enkele feit
dat iemand vergunninghouder is, wordt gebruikt als grondslag voor het toekennen van
een woning. Steeds meer andere woningzoekenden – ook met urgente omstandigheden –
moeten langdurig wachten op een passende woning.

Ter onderbouwing van het wetsvoorstel baseert de regering zich op de schatting van
wiskundige en cultureel antropoloog Van de Beek. Hij schat in dat in 2015–2018 ongeveer
32% van het aantal vrijgekomen huurwoningen waarvoor ook jonge sociale huurstarters
in aanmerking zouden komen, wordt toegewezen aan vergunninghouders. Het CBS komt tot
een lager percentage van 7%, maar dit komt volgens de regering omdat dit betrekking
heeft op het totaal aantal vrijkomende sociale huurwoningen. Daarvoor komen niet alleen
starters, maar ook doorstromers in aanmerking. De regering stelt dat het voorgestelde
verbod op voorrang objectief gerechtvaardigd is, gezien het pakket aan maatregelen
om grip te krijgen op migratie en om vergunninghouders te helpen huisvesting te vinden.
Door het verbod op voorrang wordt volgens de regering juist een meer gelijke uitgangspositie
tussen vergunninghouders en andere woningzoekenden bewerkstelligd en de gelijke behandeling
bevorderd.

De tijdelijke commissie merkt op dat om te beoordelen of er sprake is van een objectieve
en redelijke rechtvaardiging, moet worden gewogen of er sprake is van een legitiem
doel en of de maatregelen in het licht van het doel proportioneel zijn. Het doel van
het wetsvoorstel is om een gelijke uitgangspositie te bewerkstelligen tussen vergunninghouders
en andere woningzoekenden. Kernvragen bij toetsing van de maatregel zijn: vinden de
leden dit doel legitiem? Is het verbod noodzakelijk om het doel te bereiken en staat
het in redelijke verhouding tot het doel? En zijn er minder ingrijpende alternatieven
voorhanden om hetzelfde doel te bereiken? Volgens de tijdelijke commissie is daarvoor
meer inzicht nodig in het verwachte effect van het verbod op het verlenen van voorrang
aan vergunninghouders. De regering onderbouwt de maatregel nu met een schatting van het aantal woningen dat wordt toegewezen aan vergunninghouders – en daarmee niet
aan starters. Het verwachte effect van het verbod kan inzichtelijk worden gemaakt door te verhelderen
wat de impact is van de huidige mogelijkheid die gemeenten hebben om voorrang te verlenen
aan vergunninghouders, op zowel de wachttijd als op de hoeveelheid toegewezen woningen
aan alle verschillende groepen andere woningzoekenden.

De tijdelijke commissie adviseert de leden de regering te vragen meer inzicht te geven
in de verwachte effecten van het verbod op voorrang voor vergunninghouders op de sociale
woningmarkt, zodat de leden kunnen wegen of er sprake is van een redelijke en objectieve
rechtvaardiging voor het voorgesteld verbod.

Positie gemeenten

De Raad van State maakt ook een opmerking over de gevolgen van het wetsvoorstel voor
de uitvoering van een al bestaande wettelijke taak door gemeenten: de huisvesting
van vergunninghouders. Op basis van de huidige Huisvestingswet 2014 zijn gemeenten
verplicht te zorgen voor de huisvesting van een evenredig aantal vergunninghouders,
gelet op het inwoneraantal van de gemeente.15 De Raad van State constateert dat gemeenten door het wetsvoorstel een belangrijk
instrument verliezen om te voldoen aan deze wettelijke taakstelling, namelijk: de
mogelijkheid om voorrang te verlenen. De Raad van State vindt het niet aanvaardbaar
dat het wetsvoorstel ervoor zorgt dat het voor gemeenten zeer moeilijk wordt om aan
de taakstelling te voldoen.

De tijdelijke commissie merkt op dat gemeenten in opdracht van de wetgever de taak
uitvoeren om vergunninghouders te huisvesten. De taakstelling is namelijk neergelegd
bij gemeenten in de Huisvestingswet 2014. Een dergelijke wettelijke taak wordt ook
wel medebewind genoemd.16 De Raad van State heeft in een recente voorlichting opgemerkt dat voor het uitvoeren
van een taak in medebewind, de randvoorwaarden dusdanig moeten zijn dat gemeenten
die taak ook daadwerkelijk kunnen uitvoeren.17 Het is mede aan de wetgever om voor adequate randvoorwaarden te zorgen. De VNG geeft
echter aan dat deze taak door het wegnemen van het instrument van voorrang onuitvoerbaar
wordt en dat gemeenten hierdoor voor een onmogelijke opgave worden gesteld.18 Verder wijst de tijdelijke commissie erop dat in reactie op een eerder voorstel met
dezelfde strekking, een vorig kabinet heeft erkend dat het niet kunnen verlenen van
voorrang aan vergunninghouders gemeenten «belemmert (...) te voldoen aan de taakstelling»
en dat «het voor veel gemeenten onuitvoerbaar zal worden om aan de wettelijke taakstelling
te kunnen voldoen».19 De regering heeft niet aangegeven waarom de situatie nu anders is.

Volgens de regering hebben gemeenten voldoende alternatieven om te voldoen aan de
taakstelling. De regering doelt daarmee op de alternatieve huisvestingsmogelijkheden
voor vergunninghouders en de vergroting van het woningaanbod door gemeenten. De regering
gaat niet in op de kritiek van de Raad van State dat de genoemde alternatieven voor
de voorrang niet realistisch, denkbeeldig en niet inzichtelijk zijn. De regering geeft
aan dat zij erop vertrouwt dat het pakket van maatregelen het gewenste effect zal
hebben. De VNG schrijft echter dat gemeenten verwachten dat de alternatieve huisvestingsopties
niet toereikend zijn om alle statushouders binnen afzienbare termijn van onderdak
te voorzien.20 Na het advies van de Raad van State heeft de regering aan het wetsvoorstel toegevoegd
dat gemeenten in het eerste jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel nog voorrang
mogen verlenen aan vergunninghouders voor onzelfstandige woonruimte. Over het huisvesten in onzelfstandige woonruimte is door de VNG echter
opgemerkt dat dit niet als structurele oplossing wordt gezien, omdat dergelijke woonruimte
door het woningtekort ook snel vol dreigt te worden.21 Ook het College voor de Rechten van de Mens wijst hierop.22 De regering geeft verder aan voornemens te zijn om op termijn de taakstelling af
te schaffen, maar geeft in het nader rapport niet aan wanneer dit zal zijn.

De tijdelijke commissie adviseert de leden de regering te vragen te reflecteren op
de gevolgen voor gemeenten van het verbod op het geven van voorrang aan vergunninghouders,
mede in het licht van:

• de conclusie van de VNG dat de wettelijke taakstelling om vergunninghouders te huisvesten
hierdoor onuitvoerbaar wordt, en

• de laatste voorlichting van de Raad van State over interbestuurlijke verhoudingen.23

Ook vraagt de tijdelijke commissie aandacht van de leden hiervoor, vanuit hun rol
als medewetgever.

De hiervoor genoemde punten kunnen betrokken worden bij de verdere behandeling van
het wetsvoorstel.

De voorzitter van de tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele toetsing, Bushoff

De griffier van de tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele toetsing, Kling