Brief regering : Strafrechtelijke handhaving van de Leerplichtwet

26 695
Voortijdig school verlaten

Nr. 509
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2025

Ieder kind in Nederland heeft recht op goed onderwijs.1 Om dit recht te garanderen, moet de overheid voldoende aanbod van goed en passend
onderwijs realiseren en ervoor zorgen dat dit onderwijs toegankelijk is.

Ouders of verzorgers zijn op grond van de Leerplichtwet 1969 verplicht om hun kind
in te schrijven op school en om ervoor te zorgen dat het kind de school ook daadwerkelijk
bezoekt. De combinatie van leerplicht en passend en toegankelijk onderwijs maakt het
mogelijk dat kinderen zich kunnen ontwikkelen tot een volwassene die goed mee kan
doen in onze maatschappij. Daarbij is ook van belang om goed te kijken naar de oorzaken
als kinderen langdurig afwezig zijn op school, ongeoorloofd of geoorloofd, om te kunnen
bepalen wat nodig is om schoolgang te bevorderen.

April 2025 heeft het Openbaar Ministerie (hierna: OM) laten weten dat het per ommegaande
geen leerplichtzaken meer vervolgt waar er een inhoudelijke weging moet worden gemaakt
van een richtingsbezwaar van ouders.2
3 Bij een dergelijke overtreding maakt de leerplichtambtenaar proces-verbaal op, omdat
de vrijstelling niet is ontstaan en het kind ingeschreven had moeten staan op een
school. Het OM heeft aangegeven alleen nog zaken te vervolgen die niet vragen om een
inhoudelijke weging van het richtingsbezwaar.

In deze brief – die ik mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
verstuur – ga ik, zoals eerder toegezegd aan uw Kamer, nader in op dit besluit.4 Via deze brief stel ik uw Kamer bovendien op de hoogte van recente ontwikkelingen
op het gebied van de strafrechtelijke handhaving van de leerplicht. Tot slot ga ik
in op de bredere context van schoolverzuim en de maatregelen die vanuit het ministerie
in dit verband worden genomen.

Met deze brief ontvangt uw Kamer ook het eindrapport Beter zicht op verzuim van KBA Nijmegen. Dit onderzoek is mede op verzoek van uw Kamer uitgevoerd.5 U vindt het rapport in de bijlage van deze brief.

Handhaving bij zaken zonder vrijstelling vanwege richtingsbezwaar (artikel 5 onder
b Leerplichtwet)

In de huidige wettelijke systematiek kunnen ouders op grond van artikel 5 onder b
van de Leerplichtwet 1969 een beroep doen op de vrijstelling van de leerplicht vanwege
richtingsbezwaren.6 Ouders hoeven de gemeente enkel op de hoogte stellen van het feit dat zij zich beroepen
op de vrijstelling om hun kind thuis te laten. Het kan voorkomen dat de leerplichtambtenaar
daarop constateert dat het beroep op de vrijstelling niet aan de daarvoor geldende
eisen voldoet en de vrijstelling daarom niet is ontstaan. Dan kan de leerplichtambtenaar
een proces-verbaal opmaken en insturen bij het OM. Dit leidt tot circa 60 zaken op
jaarbasis.

Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad zijn toetsingscriteria bij de vrijstelling
af te leiden: zo moet bijvoorbeeld het richtingsbezwaar «welbepaald» zijn, en moeten
de bezwaren «voldoende concreet en zwaarwegend» zijn om de vrijstelling van rechtswege
tot stand te laten komen.7 Wanneer ouders hun kind thuishouden zonder dat hun beroep op de vrijstelling tot
stand gekomen is, overtreden zij de Leerplichtwet en kunnen zij strafrechtelijk worden
vervolgd.

Het OM vervolgt sinds april 2025 geen zaken meer waarin een inhoudelijke weging moet plaatsvinden van de richtingsbezwaren8

9 Hiertoe is het OM onder andere overgegaan omdat de invulling van de criteria over
de richtingsbezwaren per gemeente blijkt te verschillen. Ook geeft het OM aan uit
de jurisprudentie geen eenduidige lijn op te kunnen maken. Het OM geeft aan onvoldoende
juridische houvast te hebben en een onvoorspelbare uitkomst van strafrechtelijke procedures
onwenselijk te vinden.

Wel handhaaft het OM op zaken waarin op formele gronden ten onrechte een beroep op
de vrijstelling wegens richtingsbezwaren wordt gedaan. Hiervan is bijvoorbeeld sprake
als een beroep wordt gedaan door ouders die hun kind eerder wel ingeschreven hadden
staan op een school.10 Hiervoor hebben het OM en Ingrado, de beroepsvereniging van leerplichtambtenaren,
kaders voor leerplichtambtenaren opgesteld.11 Het OM heeft op basis van het opportuniteitsbeginsel een eigenstandige bevoegdheid
om al dan niet over te gaan op vervolging.

Gezien de moeilijkheid om een eenduidige lijn te bepalen in de strafrechtelijke procedure,
begrijp ik de positie van het OM. Het besluit van het OM, en het op dit moment ontbreken
van andere handhavingsmogelijkheden, maakt de uitvoering van de Leerplichtwet desondanks
minder effectief. De potentiële groei van het aantal kinderen dat geen onderwijs ontvangt
baart mij zorgen en maakt onderzoek naar oplossingen voor deze handhavingsverlegenheid
noodzakelijk en urgent. Deze situatie moet zo snel mogelijk opgelost worden.

De combinatie van factoren maakt dat een kritische blik op de (on)mogelijkheden van
de vrijstelling vanwege richtingsbezwaren en het belang van kinderen op goed onderwijs
noodzakelijk en wenselijk is. Daarvoor zie ik twee oplossingsrichtingen.

Oplossingsrichtingen vrijstelling vanwege richtingsbezwaren

De eerste oplossingsrichting is het inrichten van thuisonderwijs als eigenstandige
sector, met toezicht door de inspectie. Daarmee wordt thuisonderwijs een manier om
aan de leerplicht te voldoen. Het voordeel van een eigenstandige thuisonderwijssector
is dat dit tegemoet komt aan de wens van een groeiende groep ouders. Deze mogelijkheid
beperkt zich dan niet langer tot de ouders met een richtingsbezwaar, maar staat ook
open voor andere ouders. Alle ouders zouden kunnen besluiten om thuisonderwijs te
geven, terwijl dit onder de huidige vrijstelling niet mogelijk is. Om dit systeem
te laten slagen, moet er toezicht door de inspectie worden ingericht op het thuisonderwijs.
Bij de uitwerking van deze oplossingsrichting moet ook de uitvoerbaarheid van het
toezicht en de benodigde capaciteitsuitbreiding goed in kaart worden gebracht. Ervaringen
uit landen om ons heen waar thuisonderwijs is toegestaan, zoals België, leren dat
het regelen van dit toezicht ingewikkeld, kwetsbaar en duur is. Ook geldt dat in het
thuisonderwijs niet een vanzelfsprekende plek ontstaat waar de leerling andere kinderen
en andere volwassenen ontmoet en zich daartoe leert verhouden, zoals dit op school
wel het geval is. Deze socialisatiefunctie zie ik juist als een fundamenteel onderdeel
van het onderwijs.

Een tweede optie is het laten vervallen van de vrijstelling wegens richtingsbezwaren,
zonder alternatief op te nemen. Door middel van een wetswijziging zou artikel 5 onder
b dan uit de Leerplichtwet gehaald worden. Gevolg daarvan is dat de leerplicht wordt
uitgebreid. Kinderen en jongeren moeten dan immers naar school, ondanks de eventuele
richtingsbezwaren van de ouders. Die ouders zullen op zoek moeten naar een school
voor hun kind(eren), of zij moeten die zelf stichten.

De noodzaak van het voortbestaan van de vrijstelling zou binnen het huidige onderwijsstelsel
kunnen worden betwijfeld, nu het scholenaanbod en de stichtingssystematiek veel ruimte
bieden voor eenieders levensovertuiging. Er is immers openbaar onderwijs dat neutraal
is, maar waarin wel aandacht besteed wordt aan de pluriformiteit van de samenleving.
Ook is er bijzonder, bekostigd onderwijs dat van iedere denkbare religie of levensbeschouwing
kan uitgaan.12 Mits wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden (zo moet er wel voldoende interesse voor
de school worden aangetoond en moet de inspectie een positief advies geven over de
verwachte onderwijskwaliteit). Daarnaast is er de mogelijkheid om de leerling in te
schrijven op niet-bekostigde scholen of om een dergelijke school te stichten. Deze
mogelijkheden bestonden veelal niet ten tijde van de invoering van deze vrijstellingsmogelijkheid
(in de Leerplichtwet 1900) en het besluit om de vrijstelling te laten voortbestaan
onder de huidige Leerplichtwet (1969). Toentertijd was het openbaar onderwijs bovendien
niet zozeer neutraal als wel algemeen christelijk van aard.13 De veranderde maatschappij, context en ruime mogelijkheid om te kiezen voor ouders
moet ik meewegen bij een besluit over vervolgstappen.

Ik hecht eraan dat alle kinderen en jongeren toegang hebben tot goed onderwijs. Gezien
de hierboven beschreven ontwikkelingen van een verruiming in het scholenaanbod, de
verruiming in de keuzemogelijkheden van ouders, het stijgende aantal vrijstellingen
en de beperkte effectiviteit van handhaving op de huidige vrijstelling nu het OM geen
zaken meer vervolgt, vind ik een nadere juridische verkenning naar het schrappen van
deze vrijstellingsmogelijkheid gewenst. Er dient zorgvuldig te worden bekeken wat
de gevolgen zijn voor kinderen en ouders van verschillende opties. Omdat dit raakt
aan de grondwettelijke rechten op de vrijheid van godsdienst en onderwijs, dient er
een bijzonder zorgvuldige belangenafweging gemaakt te worden en dienen de juridische
(on)mogelijkheden volledig te worden uitgewerkt. Daarnaast hebben beide opties financiële
gevolgen, waarvoor momenteel geen dekking is. Het is aan een volgend kabinet om een
keuze te maken.

Handhaving bij overige zaken Leerplichtwet en schoolverzuim

Het niet naleven van de Leerplichtwet is in Nederland strafbaar gesteld als overtreding.
Nederland staat hierin niet alleen. Ook in andere Europese landen, zoals Engeland,
Duitsland en Frankrijk, is de leerplicht, als het gaat om ouders, verbonden aan een
vorm van strafrechtelijke handhaving. In de praktijk van leerplichtzaken wordt sinds
2017 gebruik gemaakt van de Methodische Aanpak Schoolverzuim (MAS).14 In deze methodiek, ontwikkeld door het Openbaar Ministerie, Raad voor de Kinderbescherming,
Halt en Ingrado, staat niet de strafrechtelijke kant centraal maar preventie en (vrijwillige)
(jeugd)hulp.

Ik vind het van belang om kritisch te kijken naar de huidige aanpak van schoolverzuim
en de handhaving van de Leerplichtwet. De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
en ik starten daarom een verkenning naar de Leerplichtwet, het schoolverzuim en het
strafrecht. Met deze verkenning gaan we in op de vraag wat de meest effectieve en
passende aanpak is – zowel wat betreft preventie als dwang – voor het borgen van het
recht op onderwijs van Nederlandse kinderen en jongeren. Hiermee steken we de verkenning
in vanuit de brede maatschappelijke opgave van het recht op onderwijs en (het voorkomen
van) schoolverzuim.

In de verkenning werken we toe naar verschillende scenario’s van preventie en dwangmaatregelen.
Deze verkenning brengt de huidige systematiek en mogelijke alternatieven in kaart
om deze vervolgens te kunnen wegen door een volgend kabinet.

In de verkenning nemen we een aantal zaken mee. We zullen de verkenning in nauwe samenwerking
met het veld uitvoeren, zodat de uitvoeringsconsequenties een centrale plek krijgen.
Daarnaast zullen de mogelijke implicaties voor wetgeving, beleid en uitvoering een
plek krijgen, met name waar het gaat om alternatieve vormen. In de verkenning zullen
we ook gebruik maken van de Kinderrechtentoets15, zodat de rechten van het kind goed worden meegenomen. Met de betrokken ketenpartners
wordt bovendien onderzocht welke alternatieve mogelijkheden er nu al zijn en/of (door)ontwikkeld
kunnen worden.

Verder zal de Raad voor Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming een juridisch advies
uitbrengen, specifiek met betrekking tot de meerwaarde en proportionaliteit van het
jeugdstrafrecht en in het licht van het Internationale Verdrag voor de Rechten van
het Kind. Als laatste zullen de resultaten van het onderzoek naar de rol en taken
van de leerplichtambtenaar – waarover uw Kamer 24 april 2025 is geïnformeerd – ook
in de verkenning worden meegenomen.16

Ik vind het tot slot belangrijk om te benadrukken dat bovenstaande een fundamenteel
en complex vraagstuk is, dat wezenlijk raakt aan de rechten van het kind, en daarmee
aan de onderwijsdeelname van Nederlandse kinderen en jongeren. Dat vraagt om zorgvuldigheid,
een goede afweging en verstandig en gedegen beleid. Ik hecht er dan ook aan om te
onderstrepen dat tot de huidige aanpak en mogelijke alternatieven in kaart zijn gebracht,
gewogen en waar nodig geïmplementeerd de huidige systematiek van kracht blijft.

Uw Kamer wordt voor de zomer van 2026 geïnformeerd over de stand van zaken van de
bredere verkenning naar de Leerplichtwet en het strafrecht.

Stijging aantal jongeren zonder onderwijs en de maatregelen van de verzuimaanpak

Tot slot volgt hieronder een schets van de bredere context waarbinnen de hierboven
genoemde verkenning naar het sluitstuk van de Leerplichtwet plaatsvindt: de stijging
van schoolverzuim en de maatregelen van de verzuimaanpak (die sinds 2022 is ingezet).
Deze maatregelen blijven – ook in het licht van de genoemde verkenning – onverminderd
relevant.

Het schoolverzuim van leerlingen in Nederland stijgt. Dat blijkt uit de leerplichttellingen
die uw Kamer jaarlijks ontvangt.17 Dat geldt zowel voor het aantal jongeren dat niet staat ingeschreven op een school,18 als voor het aantal jongeren dat wél een inschrijving heeft maar langdurig niet naar
school gaat (zonder geldige reden).19 Ook zien we de afgelopen jaren een sterke toename van het aantal vrijstellingen van
de leerplicht.20, 21 Uit het onderzoek van KBA Nijmegen blijkt bovendien dat het aantal leerlingen dat
niet of niet volledig het onderwijsprogramma volgt naar schatting nog groter is.22

Dat meer kinderen en jongeren niet deelnemen aan onderwijs is een zorgwekkende ontwikkeling.
Het gevolg is dat kinderen niet goed tot leren komen en zich niet ten volle kunnen
ontwikkelen. Uw Kamer heeft hier ook meermaals haar zorgen over geuit. Het is daarom
een belangrijk speerpunt van het ministerie om de kinderen weer het onderwijs te laten
volgen waarop zij recht hebben.

De verzuimaanpak: voorkomen van schoolverzuim en meer mogelijkheden voor maatwerk

Vanuit het ministerie zijn meerdere maatregelen in voorbereiding om deelname aan het
onderwijs te verbeteren. Allereerst met het wetsvoorstel terugdringen schoolverzuim.23 Dit wetsvoorstel verbetert het zicht op verzuim, verscherpt de preventieve verzuimaanpak
van scholen en versterkt de samenwerking met onder andere leerplichtambtenaren en
samenwerkingsverbanden. Het doel is dat problematisch verzuim van leerlingen eerder
wordt gesignaleerd en wordt voorkomen. Daarnaast wordt met het voorstel de procedure
voor het afgeven van een vrijstelling op de leerplicht (vanwege een psychische of
lichamelijke beperking) verbeterd. Het voorstel regelt dat bij een besluit over een
vrijstelling altijd het «onderwijskundig perspectief»24 van de jongere wordt meegenomen en dat meer variatie in de duur van een vrijstelling
mogelijk wordt. Hiermee komt centraal te staan wat een kind wel kan in plaats van wat het niet kan. De behandeling van het wetsvoorstel staat op
dit moment gepland in de week van 12 januari. Ik zie ernaar uit om hierover met uw
Kamer in debat te gaan.

Daarnaast is er wetsvoorstel in voorbereiding om structureel meer ruimte voor maatwerkmogelijkheden
te creëren, zodat leerlingen zich kunnen ontwikkelen op een manier die beter bij hun
mogelijkheden past. Dit maatwerk zou bijvoorbeeld zien op onderwijstijd, de mogelijkheid
tot het volgen van afstandsonderwijs, of andere aanpassingen. We weten immers dat
er leerlingen zijn voor wie andere vormen van onderwijs beter passen, zoals met digitaal
afstandsonderwijs of middels een onderwijszorgarrangement.

Tot slot

Voor het volgen van onderwijs en de vrijstellingen op de leerplicht geldt dat de komende
periode, in overleg met de ketenpartners, gewerkt wordt aan beleidsvoorstellen en
een verkenning om het recht op onderwijs beter te garanderen. Ieder kind moet tenslotte
onderwijs kunnen volgen dat past bij zijn mogelijkheden, op school of via andere wegen.
Hierbij vind ik het belangrijk om te benadrukken dat dit integraal en in samenhang
zal gebeuren: met inachtneming van de veranderende rol van de leerplichtambtenaar,
het algehele schoolverzuim en de positionering van het strafrecht en de leerplicht.
Uw Kamer wordt over de vervolgstappen voor de zomer van 2026 nader geïnformeerd.

Mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
K.M. Becking