Verslag van een rapporteur : Tussentijds verslag van de rapporteur over het EU asiel- en migratiepact

Nr. 985
VERSLAG VAN DE RAPPORTEUR

Vastgesteld 12 december 2025

Het EU asiel- en migratiepact is de meest ingrijpende hervorming van het Europees
asielsysteem in 15 jaar tijd. Het pact bevat 10 verordeningen en richtlijnen die de
Vreemdelingenwet 2000 op veel aspecten wijzigen. Daarnaast verdiept het pact de samenwerking
tussen EU-landen in het beheer van asiel- en migratiestromen. Het pact gaat uit van
de gedachte dat alleen door gezamenlijk verantwoordelijkheid te nemen, er sprake kan
zijn van effectief Europees asiel- en migratiebeheer.

Het pact moet op 12 juni 2026 in alle EU-landen zijn ingevoerd. In de afgelopen maanden
zijn significante stappen gezet. Lidstaten hebben hun nationale implementatieplannen
ingeleverd en die zijn beoordeeld door de Europese Commissie.1 De Commissie heeft in de zomer ook vastgesteld hoeveel capaciteit elk EU-land moet
hebben voor het voeren van grensprocedures.2 Op nationaal niveau is de uitvoeringswet aan de Raad van State aangeboden, die daarover
inmiddels ook heeft geadviseerd.3 Daarnaast startte dit najaar voor het eerst de besluitvorming over het Europees solidariteitsmechanisme.

Uw commissie heeft het lid Boomsma en mij vorig jaar aangesteld als rapporteur implementatie
van het pact. Wij hebben mandaat gekregen om onderzoek te doen naar drie aspecten:
het wetgevingstraject in Nederland, de wederzijdse afhankelijkheden tussen Nederland
en andere EU-landen en de eerste besluitvormingscyclus inzake de toepassing van het
solidariteitsmechanisme. In juni 2025 verliet het lid Boomsma de Kamer, waarna ik
het rapporteurschap tot aan de verkiezingen alleen heb voorgezet. Middels deze brief
doe ik u een update toekomen van de belangrijkste ontwikkelingen rondom de implementatie
van het pact en het rapporteurschap zelf.

1. Solidariteitsmechanisme: besluitvorming over 30.000 herplaatsingen loopt

Een belangrijk onderdeel van het pact is de solidariteit tussen EU-landen. Jaarlijks
worden tenminste 30.000 asielzoekers verspreid over de EU vanuit lidstaten die te
maken hebben met een hoge migratiedruk. Daartegenover staat dat er tenminste 120.000
grensprocedures per jaar worden gevoerd, waarvan de meeste moeten worden gedaan door
landen met een hoge instroom van irreguliere migranten.

Op dit moment is de besluitvorming gaande over de verdeling van asielzoekers voor
komend jaar. De Europese Commissie heeft op 11 november een prognose uitgebracht van
de verwachte migratiedruk voor 2026.4 De Commissie is van oordeel dat Spanje, Italië, Cyprus en Griekenland asielzoekers
mogen doorplaatsen, omdat zij te maken hebben met een disproportionele migratiedruk.
Daarnaast merkt de Commissie 14 andere EU-landen aan die te maken hebben met een hoge
migratiedruk. Nederland zit daar ook bij.5 Al deze landen maken aanspraak op extra steun, maar niet op relocatie van asielzoekers.
Een deel van deze landen, mag ook vragen om vermindering van hun aandeel in het aantal
over te nemen migranten.6

Niet openbaar is hoeveel relocaties de Europese Commissies vanuit deze landen wil
realiseren. De Commissie heeft daartoe wel een voorstel gedaan, maar dat is vertrouwelijk.
Uit achtergrondgesprekken die zijn gevoerd in Brussel komt echter het beeld dat de
Commissie dicht in de buurt van het wettelijk minimum is gebleven, omdat de instroomaantallen
volgens de prognose niet uitzonderlijk hoog zijn en zelfs afnemen.

Besluitvorming dreigt vertraging op te lopen

Hoewel de besluitvorming over het solidariteitsmechanisme dus loopt, dreigt er vertraging.
Het pact schrijft voor dat uiterlijk in december de besluitvorming wordt afgerond
over de solidariteitspool voor het daaropvolgende jaar. De Europese Commissie had
op 15 oktober een voorstel moeten uitbrengen, maar deed dat uiteindelijk pas op 11 november.
De tijd voor behandeling in de Raad is daarmee verkort. Het Deens Voorzitterschap
wil voor de JBZ-Raad van 8 december desalniettemin tot een akkoord te komen.

Uit achtergrondgesprekken blijkt dat het onzeker is of dat haalbaar is. Onder EU-landen
lijkt verdeeld te zijn gereageerd op het Commissievoorstel. Omdat de asiel- en migratiebeheerverordening
pas op 1 juli 2026 van toepassing wordt, wordt erover gedacht om de totale hoogte
van de solidariteitspool op de helft van het wettelijk minimumaantal van 30.000 te
bepalen. Daarnaast willen meerdere EU-landen helemaal geen bijdragen leveren aan de
solidariteitspool, zelfs niet financieel. Zoals gezegd mogen sommige lidstaten om
korting vragen en meerdere EU-landen doen dat al openlijk.7 Het pact laat het echter open aan de Raad om te bepalen hoeveel precies. Bovendien
moet elke reductie worden opgevangen door de overige lidstaten. Het debat over deze
politieke vragen komt pas net op gang. Het is de vraag of lidstaten binnen nu en twee
weken antwoorden weten te formuleren.

Enige vertraging heeft waarschijnlijk geen directe gevolgen voor de uitvoering van
het pact, omdat deze pas in de tweede helft van volgend jaar van toepassing wordt.
Tegelijkertijd zijn voorstanders van het pact erbij gebaat als de eerste cyclus zo
vlot mogelijk verloopt. Het is onduidelijk hoe het besluitvormingstraject er uitziet
als de JBZ-Raad van 8 december geen besluit neemt.

Solidariteit en verantwoordelijkheid gelinkt

Gesprekspartners benadrukken dat solidariteit en verantwoordelijkheid sterk zijn gelinkt
in het pact. In ruil voor 30.000 relocaties zijn zuidelijke EU-landen akkoord gegaan
met verplichtingen om grensprocedures te voeren voor deel van hun instroom, oplopend
tot 120.000 per jaar. Tegelijkertijd wordt er ook binnen het solidariteitsmechanisme
zelf sterk ingezet op verantwoordelijkheid. EU-landen mogen herplaatsingen weigeren
uit landen die gemaakte afspraken op het terrein van Dublin stelselmatig niet nakomen.
Bijvoorbeeld omdat ze geen Dublinclaims accepteren.

Het is aan de Europese Commissie om te beoordelen of EU-landen zich inderdaad voldoende
houden aan de Dublin-regels om in aanmerking te komen voor solidariteit. Die beoordeling
wordt echter niet nu al gemaakt, maar in juli 2026. De redenatie van de Europese Commissie
daarbij is dat het gaat om naleving van het nieuwe juridisch kader en niet het huidige.
Dit betekent dat zelfs als er politieke overeenstemming ontstaat over de solidariteitspool,
op een later moment de uitvoering ervan alsnog kan stokken.

Nederlands inzet gericht op werkbare en eerlijke uitvoering pact

In aanloop naar de publicatie van het rapport heeft Nederland actieve inbreng geleverd
richting de Europese Commissie. Nederland heeft uitgedragen dat het van het pact een
succes wil maken. Nederland heeft daarbij aandacht gevraagd voor de werking van Dublin,
zowel bij de Europese Commissie als bij lidstaten waarmee de samenwerking op Dublin
verbeterd moet worden. Ook voor Nederland is een bijdrage aan het solidariteitsmechanisme
voorwaardelijk aan de verantwoordelijkheid om bestaande EU-regels na te leven.8 In dit verband kan erop worden gewezen dat de Europese Commissie heeft toegezegd
dat bij de beoordeling niet alleen wordt gekeken naar alleen de kale cijfers rondom
geaccepteerde Dublinclaims en overdrachten, maar ook naar de kwaliteit van samenwerking
en de bereidwilligheid om claims zo goed mogelijk te verwerken.9

2. Onderzoek wederzijdse afhankelijkheden

In het kader van het rapporteurschap heeft uw commissie een voorstel voor een extern
onderzoek goedgekeurd naar de vraag welke factoren in andere EU-lidstaten bepalend
zijn voor een succesvolle of juist problematische implementatie van het EU-Asiel-
en Migratiepact. Centraal staat hoe landen hun wetgeving, asiel- en opvangcapaciteit,
grensprocedures, IT-systemen en bestuurlijke samenwerking inrichten om de verplichtingen
uit het pact tijdig en consistent uit te voeren.

Daarnaast kijkt het onderzoek naar politieke steun, maatschappelijk draagvlak en knelpunten,
zoals achterstanden bij asielinstanties, tekort aan screeningcapaciteit en verschillen
in nationale prioriteiten. Door deze factoren systematisch te vergelijken tussen een
aantal strategisch gekozen lidstaten, moet het onderzoek inzicht geven in waar implementatie
waarschijnlijk soepel verloopt, waar vertraging dreigt en welke risico’s dat oplevert
voor de Europese werking van het pact en voor Nederland. Een onderzoeksorganisatie
is geselecteerd en start met de uitvoering van het onderzoek per 1 december. Verwachte
opleverdatum is juli 2026.

3. Stand van zaken nationale wetgeving

De Tweede Kamer is nog niet aan zet voor het nationale wetgevingstraject. Dat traject
is wel in een vergevorderd stadium van voorbereiding. De regering heeft de Uitvoerings-
en implementatiewet Asiel- en Migratiepact voor de zomer aanhangig gemaakt bij de
Raad van State. Op 22 oktober 2025 stelde de Afdeling Advisering een omvangrijk advies
vast met een dictum B. Dat betekent dat de Afdeling een aantal opmerkingen bij het
voorstel heeft en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de
Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend. De regering verwerkt nu het commentaar
van de Raad van State, waarna het aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. De Minister
heeft eerder gezegd te streven naar indiening voor het kerstreces.

Uw commissie heeft eerder besloten dan een technische briefing en een rondetafelgesprek
in te plannen. Daarnaast heeft uw commissie de rapporteurs gemandateerd een gezamenlijke
inbreng voor het verslag op te stellen met vragen vanuit het perspectief van wetgevingskwaliteit.

In aanvulling op het parlementaire wetgevingstraject is ook een aanpassing van het
vreemdelingenbesluit en verschillende andere AMvB’s in voorbereiding. Een conceptversie
van deze AMvB is op 24 november in internetconsultatie gegaan.

4. Vervolg rapporteurschap

De werkzaamheden die voortvloeien uit het rapporteurschap zijn nog niet afgerond.
Bij de installatie van de nieuwe Kamer ben ik geen lid meer van uw commissie. Ik verzoek
u mij daarom van mijn taken als rapporteur te ontheffen en een of meerdere nieuwe
rapporteurs in mijn plaats aan te wijzen.

Podt