Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 19 november 2025 en het nader rapport d.d. 5 december 2025, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 19 november 2025 en het nader rapport d.d. 05 december 2025 aangeboden aan de
Koning door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 september 2025, nr. 2025001953,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 19 november 2025, nr. W04.25.00228/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 5 september 2025, no. 2025001953, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris Koninkrijksrelaties en Digitalisering, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet houdende wijziging van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
in verband met de verhoging van het aantal eilandsraadsleden en eilandgedeputeerden
(Wet verhoging aantal eilandsraadsleden en eilandgedeputeerden), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt het aantal eilandsraadsleden van de openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba te verhogen. Hiermee samenhangend creëert het wetsvoorstel
de mogelijkheid dat ook het aantal eilandgedeputeerden wordt verhoogd. Ook wordt de
mogelijkheid van deeltijdeilandgedeputeerden geïntroduceerd. Eveneens voorziet het
voorstel in een verduidelijking van incompatibiliteiten van eilandsraadsleden en wordt
een verlofregeling voor eilandgedeputeerden geïntroduceerd.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor het verhogen van het
aantal eilandsraadsleden en -gedeputeerden, maar constateert dat deze maatregel oorspronkelijk
onderdeel was van een meeromvattend pakket. Alleen deze maatregel krijgt nu prioriteit.

De Afdeling merkt op dat onvoldoende is gemotiveerd waarom het wenselijk is te starten
met het verhogen van het aantal eilandsraadsleden en -gedeputeerden, alvorens andere
maatregelen worden ingevoerd die beogen het bestuur op de eilanden te versterken.
Eveneens gaat de toelichting niet in op de vraag in hoeverre de openbare lichamen
bij deze prioritering zijn betrokken. Tot slot is onvoldoende toegelicht op welke
inhoudelijke gronden er voor Sint Eustatius voor een afwijkende procedure is gekozen.

In verband hiermee is aanpassing wenselijk van de toelichting.

1. Inhoud en achtergrond van het voorstel

De regering is voornemens de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
(hierna: WolBES), alsmede de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba (hierna: FinBES) te herzien. Deze herziening is erop gericht het bestuur op
de eilanden, de controle daarop en de interbestuurlijke verhoudingen te versterken.

De herziening van beide wetten is vertraagd en deze wetsvoorstellen zullen naar verwachting
niet in werking treden voor de volgende eilandraadsverkiezingen (17 maart 2027). Daarom
kiest de regering ervoor een deel van het herzieningsvoorstel af te splitsen en te
regelen met het voorliggende wetsvoorstel.

De belangrijkste voorgestelde wijziging betreft de verhoging van het aantal eilandsraadsleden
en -gedeputeerden. Op dit moment zijn de eilandsraden kleiner dan de gemeenteraden
van Europees-Nederlandse gemeenten met een even groot inwonertal. De huidige aantallen
(negen voor Bonaire en vijf voor Sint Eustatius en Saba) zijn dezelfde als bij de
integratie van de eilanden in het Nederlandse staatsbestel op 10 oktober 2010.1

Stapsgewijs wordt het aantal eilandsraadsleden verhoogd,2 totdat (op zijn vroegst in 2039) een staffel wordt ingevoerd.3 Vanaf dat moment wordt het aantal eilandsraadsleden gebaseerd op het inwonertal van
de verschillende openbare lichamen. Voor deze staffel worden dezelfde aantallen raadsleden
per inwonertal gehanteerd als voor gemeenten in Europees Nederland.4 Voor de stapsgewijze verhoging geldt voor Bonaire en Saba (op basis van met deze
openbare lichamen gemaakte werkafspraken) dat iedere verhoging ná de eerste verhogingsstap
wordt voorafgegaan door een evaluatie. Op basis van de evaluatie wordt ingeschat of
een verdere verhoging gedragen kan worden door de openbare lichamen.

Het wetsvoorstel regelt dat het maximumaantal eilandgedeputeerden gekoppeld wordt
aan het aantal eilandsraadsleden. Met de groei van het aantal eilandsraadsleden kan
het aantal eilandgedeputeerden dus toenemen.

Om de verhoging van het aantal eilandsraadsleden (en daaraan gekoppeld mogelijkerwijs
het aantal eilandgedeputeerden) goed te laten verlopen wordt voorzien in flankerend
beleid, zoals het ondersteunen van de griffiers, eilandsraadsleden, gedeputeerden
en gezaghebbers. Daarnaast wordt ingezet op het versterken van democratisch bewustzijn
en participatie, onder meer in het onderwijs.5

Het wetsvoorstel voorziet ook in enkele andere wijzigingen van de WolBES. Zo wordt
de deeltijdeilandgedeputeerden geïntroduceerd.6 Eveneens voorziet het voorstel in een verduidelijking met betrekking tot de incompatibiliteit
voor eilandsraadsleden en wordt een verlofregeling voor eilandgedeputeerden geïntroduceerd.7

2. Prioritering van uitbreiding aantal eilandsraadsleden en -gedeputeerden

De volledige herziening van de WolBES (het toekomstige herzieningsvoorstel en het
onderliggende wetsvoorstel) en de FinBES heeft als overkoepelende doelstelling het
versterken van het bestuur en de controle daarop en de versterking van de interbestuurlijke
verhoudingen. Zoals de regering in de consultatieversie van de Herzieningswet beschrijft,
hebben beide wijzigingen van de WolBES samenhangende effecten op het bestuur en de
democratie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Het verhogen van het aantal eilandsraadsleden (en daarmee samenhangend mogelijkerwijs
het aantal eilandgedeputeerden) is één van de maatregelen om het bestuur integraal
te versterken en te komen tot een «effectieve bestuurlijke inrichting».8 Uit de consultatieversie van de Herzieningswet blijkt dat er meer maatregelen zijn
die hieraan zouden moeten bijdragen.9 Eerder in het wetgevingstraject was er, anders gezegd, sprake van een meeromvattend
pakket van samenhangende maatregelen om het bestuur in de openbare lichamen te versterken.

De toelichting geeft geen antwoord op de vraag óf en waarom de verhoging van het aantal
eilandsraadsleden per 2027 te verkiezen is boven het integraal invoeren van een volledig
pakket aan maatregelen om de doelstelling van de Herzieningswet te bereiken. Evenmin
wordt duidelijk welk effect de keuze om een maatregel ten opzichte van de overige
aanpassingen te prioriteren heeft op de doelstelling van de gehele herziening, namelijk
het versterken van het bestuur in de openbare lichamen.

Daarbij merkt de Afdeling nog het volgende op: in 2024 zijn op een werkconferentie
afspraken gemaakt met de openbare lichamen over de Herziening.10 Daarbij zijn ook afspraken gemaakt over de verhoging van het aantal eilandsraadsleden
en -gedeputeerden. Het besluit voorliggend wetsvoorstel afzonderlijk en met prioriteit
in procedure te brengen is van later datum. De toelichting vermeldt niet of de eilandbesturen
zijn betrokken bij deze keuze.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de wenselijkheid van het afzonderlijk
en met prioriteit invoeren van voorliggend wetsvoorstel, ook in relatie tot de voorziene
andere maatregelen om de bestuurskracht te bevorderen. Tevens adviseert de Afdeling
in de toelichting aandacht te besteden aan de betrokkenheid van de openbare lichamen
bij de keuze om dit wetsvoorstel te prioriteren.

De regering heeft in paragraaf 2 van de memorie van toelichting toegelicht wat de
inhoudelijke en procedurele overwegingen zijn om deze wijzigingen versneld in procedure
te brengen en hoe de wijzigingen in dit wetsvoorstel bijdragen aan het bereiken van
de doelen. De Afdeling wijst erop dat er een bredere herziening van de Wet openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in voorbereiding is. Beide voorstellen hebben,
zoals de Afdeling terecht opmerkt, effect op democratie en bestuur van Bonaire, Sint
Eustatius en Saba.

Ten tijde van de advisering door de Afdeling over onderhavig wetsvoorstel lag het
bredere voorstel opnieuw in consultatie. Daarmee is het bredere herzieningsvoorstel
minder vastomlijnd, de consultatie kan immers nog aanleiding geven tot wijzigingen.
Hoewel er samenhang zit tussen (de doelen van) onderhavig wetsvoorstel en de bredere
herzieningswet die in voorbereiding is, is er ook één cruciaal verschil tussen beide
voorstellen. De wijzigingen in onderhavig wetsvoorstel kunnen in het kader van de
uitvoerbaarheid alleen doorgevoerd worden als er eilandsraadsverkiezingen zijn, met
uitzondering van de bepalingen over verlof. Eilandsraadsverkiezingen vinden slechts
eenmaal in de vier jaar plaats. Voor de wijzigingen in dit wetsvoorstel tussen een
toename van het aantal eilandsraadsleden per maart 2027 of pas per maart 2031, terwijl
de bredere herziening ook op andere momenten in tussenliggende jaren in werking kunnen
treden en effect kunnen krijgen. Alle andere wijzigingen in het bredere herzieningswetsvoorstel
kunnen ook op andere momenten in werking treden. Het verhogen van het aantal eilandsraadsleden
betreft een belangrijke en impactvolle maatregel, die tegelijkertijd goed is af te
bakenen van de rest van het herzieningswetsvoorstel. Tot slot is de regering van mening
dat de wijzigingen in dit wetsvoorstel in alle gevallen nodig zijn. Ook als er geen
bredere herziening in voorbereiding zou zijn, zou onderhavig wetsvoorstel noodzakelijk
zijn. Het is niet langer uitlegbaar dat de vertegenwoordiging op Bonaire, Sint Eustatius
en Saba minder is (in aantal) dan in gemeenten met een vergelijkbaar inwonertal. Ook
de verhoging van het aantal gedeputeerden kan niet langer wachten gelet op de opgaven
waar de eilanden mee geconfronteerd worden. Een verhoging van het aantal gedeputeerden
per 2027 komt de bestuurskracht van de eilanden ten goede. Hierdoor kunnen zij hun
taken en bevoegdheden goed oppakken. Aanvullend op dit wetsvoorstel worden maatregelen
genomen waarmee de bestuurskracht van Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt versterkt,
zoals het bieden van een ondersteuningsprogramma en het bevorderen van burgerschapsonderwijs
en participatie. Andere doelen zoals de versterking van goed bestuur en passend toezicht
worden vormgegeven met het voorstel voor de herzieningswet. Echter kunnen deze doelen
niet alleen met wet- en regelgeving gestimuleerd worden. Ook daar is flankerend beleid
voor nodig. Hier wordt nu al op ingezet.

Met betrekking tot de opmerking van de Afdeling over de betrokkenheid van de openbare
lichamen, klopt het dat er geen (formele) consultatie van de eilandsbesturen van Bonaire,
Sint Eustatius en Saba is geweest over de versnelling van de wijzigingen die in dit
wetsvoorstel zijn opgenomen. De verklaring hiervoor is dat de inhoud van dit wetsvoorstel
in lijn is met afspraken die gemaakt zijn tijdens de werkconferentie van 2024. Deze
werkconferentie vormde een onderdeel van de eerste consultatie van het bredere herzieningswetsvoorstel.
Ook toen is het streven geweest deze wijzigingen in te laten gaan met de eilandsraadsverkiezingen
in maart 2027. Inhoudelijke afzonderlijke afstemming was dus niet nodig, omdat dat
tijdens de eerste consultatie van het herzieningswetsvoorstel al uitvoerig had plaatsgevonden.
Het nieuwe in dit voorstel zit in het besluit om deze onderdelen versneld in procedure
te brengen om de verhoging alsnog in te laten gaan met de eilandsraadsverkiezingen
van maart 2027. Daarover heeft voor besluitvorming een bestuurlijk overleg met de
eilandsbesturen plaatsgevonden.

Het advies van de Afdeling is voor de regering aanleiding geweest de redenering in
de memorie van toelichting aan te vullen door ook de samenhang met het bredere in
voorbereiding zijnde voorstel te schetsen.

3. Afwijkend proces voor Sint Eustatius

Tijdens de bovengenoemde werkconferentie is afgesproken dat bij de verhoging van het
aantal eilandsraadsleden voor Sint Eustatius een afwijkend proces geldt. Daar waar
op Saba en Bonaire iedere verhoging ná de eerste verhogingsstap wordt voorafgegaan
door een evaluatie, vindt deze evaluatie voor Sint Eustatius niet plaats.

De toelichting beschrijft dat gekozen is voor een geleidelijke verhoging (in plaats
van het meteen invoeren van de staffel), met het oog op mogelijke praktische en logistieke
uitvoeringsproblemen en een mogelijk gebrek aan politieke aanwas. Juist om op dit
punt de vinger aan de pols te houden, is een evaluatie (en waar nodig het uitstellen
van een volgende verhoging) nuttig. De toelichting motiveert echter niet waarom de
omstandigheden op Sint Eustatius zodanig afwijken dat aldaar van een evaluatie kan
worden afgezien.

De Afdeling adviseert in de toelichting de noodzaak van een afwijkende procedure voor
Sint Eustatius toe te lichten. Indien een toereikende motivering niet mogelijk is,
adviseert zij alsnog te voorzien in een evaluatie voor Sint Eustatius.

De wijze waarop in het voorstel het aantal eilandsraadsleden stapsgewijs wordt verhoogd
is voor de openbare lichamen gelijk. Voor elk van de openbare lichamen wordt bij koninklijk
besluit besloten tot de volgende verhoging. Hier zit dus geen verschil tussen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba. Tijdens de werkconferentie uit 2024 is met de eilandsbesturen
van Bonaire en Saba afgesproken dat er na elke verhoging een evaluatie plaatsvindt,
maar het eilandsbestuur van Sint Eustatius vond dit niet nodig. De regering ziet geen
reden om deze inschatting van de eilandbesturen over de wenselijkheid van een evaluatie
te negeren. Daarbij speelt ook dat het alsnog mogelijk is voor Sint Eustatius een
evaluatie te houden als die behoefte op een later moment wel ontstaat, bijvoorbeeld
als na de eerste verhoging blijkt dat er problemen zijn geweest met het vinden van
voldoende kandidaten. Dit zal de regering gelet op de gemaakte afspraken in goed overleg
en dus niet eenzijdig doen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de memorie van toelichting aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
E. van Marum