Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 16 oktober 2025 en het nader rapport d.d. 5 december 2025, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Klimaat en Groene Groei. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 6 juni 2025, nr. 2025001258,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 16 oktober 2025, nr. W19.25.00135/IV, bied ik U hierbij aan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend. Graag ga ik op deze opmerkingen in het
navolgende in. De tekst van het advies treft u hieronder aan met tussengevoegd mijn
reactie daarop.

Bij Kabinetsmissive van 6 juni 2025, no.2025001258, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Klimaat en Groene Groei, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
de Wet uitvoering EU-handelingen energie-efficiëntie, de Energiewet en de Warmtewet
in verband met de implementatie van richtlijn nr. (EU) 2023/1791 van het Europees
parlement en de Raad van 13 september 2023 betreffende energie-efficiëntie en tot
wijziging van Verordening (EU) 2023/955 (herschikking) (Pb EU 2023, L 231) (hierna:
EED), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van de herschikkingsrichtlijn energie-efficiëntie
(hierna: EED) en voorziet in wijzigingen van de Wet uitvoering EU-handelingen energie-efficiëntie,
de Energiewet en de Warmtewet. Met de EED wordt een stap gezet op weg naar klimaatneutraliteit
in 2050, waarin energie-efficiëntie en energiebesparing een grote rol spelen.

De EED bevat een verscheidenheid aan instrumenten die moeten leiden tot een verdere
energiebesparing en die verdere energie-efficiëntie mogelijk maken. Hiertoe zijn bij
de herschikking een aantal nieuwe instrumenten geïntroduceerd en een aantal bestaande
instrumenten gewijzigd. De implementatietermijn van 11 oktober 2025 voor de omzetting
in nationale wet- en regelgeving is verstreken.

De belangrijkste wijziging in de EED is de verhoging van de energie-efficiëntiestreefcijfers
van de Europese Unie (hierna: EU). Om deze streefcijfers te behalen is een verlaging
van het energieverbruik in de EU nodig. Met de energie-efficiëntiestreefcijfers wordt
namelijk een plafond gesteld op het maximale energieverbruik van de EU in 2030. Om
onder dit plafond te blijven, moet het energieverbruik in de lidstaten van de EU afnemen.
Daarom moet iedere lidstaat indicatieve nationale besparingsbijdragen vaststellen.

Daarnaast wordt het energie-efficiëntie-eerstbeginsel geïntroduceerd in de EED. Hiermee
wordt de basis gelegd voor het integreren van energie-efficiëntie in beleid, planning
en investeringen die gevolgen hebben voor het energieverbruik of de energievoorziening.
Volgens dit beginsel moet in energieplanning en in besluiten over energiebeleid en
-investeringen zoveel mogelijk rekening worden gehouden met alternatieve, kostenefficiënte
energie-efficiëntiemaatregelen om de vraag naar energie en energievoorziening efficiënter
te maken.

Met betrekking tot het behalen van de nationale besparingsbijdragen constateert de
Afdeling dat onvoldoende duidelijk is of de EED op adequate wijze wordt geïmplementeerd
en aldus de daadwerkelijke en volledige toepassing van de EED is verzekerd.

Waar het wetsvoorstel ziet op de implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel,
constateert de Afdeling dat een correcte en adequate implementatie van dat beginsel
maatregelen vereist die verder gaan dan het voorliggende wetsvoorstel. Daarbij adviseert
de Afdeling in de toelichting nader aan te geven op welke wijze het energie-efficiëntie-eerstbeginsel
in de betreffende sectoren wordt geïmplementeerd en effectief kan worden toegepast
en gehandhaafd.

Daarnaast maakt de Afdeling opmerkingen over de plaats van de omzetting van de aanbestedingsrechtelijke
bepaling, de omzetting van de duurzaamheidseisen voor stadsverwarmings- en koelingssystemen
en de uitvoering van de verduurzamingsplannen voor deze systemen.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de
toelichting.

Leeswijzer

Het advies is opgebouwd uit drie paragrafen. In de eerste paragraaf wordt ingegaan
op de achtergrond en inhoud van de EED en de inhoud van de nationale implementatie.
In de tweede paragraaf wordt nader ingegaan op het behalen van de energie-efficiëntiestreefcijfers
en de implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel. In de laatste paragraaf
worden nog drie nadere opmerkingen gemaakt over de omzetting van de EED. Ten eerste
wordt ingegaan op de aangewezen plaats voor de implementatie van de aanbestedingsrechtelijke
bepaling. Ten tweede wordt ingegaan op de omzetting van de duurzaamheidseisen voor
stadsverwarmings- en koelingssystemen in de Wet collectieve warmte en het al dan niet
bestaan van een uitvoeringsplicht voor verduurzamingsplannen voor deze systemen.

1. Inleiding

a. Achtergrond en inhoud van de EED

Naast het doel van klimaatneutraliteit in 2050, is in de Europese Unie (hierna: EU)
het aangescherpte doel opgenomen om voor 2030 ten minste 55% netto reductie van broeikasgasemissies
te realiseren ten opzicht van 1990. Om deze klimaatdoelen te realiseren bevat het
zogenaamde Fit-for-55-pakket een divers geheel aan regelgeving, waarvan de EED onderdeel
uitmaakt.1 Daarnaast is in reactie op de energiecrisis na de uitbraak van de oorlog in Oekraïne
een aanvullend pakket met maatregelen aangenomen om de impact van deze crisis te minimaliseren;
het REPowerEU-plan.2 Zowel het aangescherpte reductiedoel, als het doel om energie-onafhankelijker te
worden, hebben geleid tot een herschikking van de bestaande energie-efficiëntie richtlijn.

De EED bevat een gemeenschappelijk kader met maatregelen om het energieverbruik te
verlagen. Dit om er voor te zorgen dat de EU haar aangescherpte energie-efficiëntiestreefcijfers
behaalt3 en om verdere energie-efficiëntieverbetering mogelijk te maken.4 Om de aangescherpte klimaatambitie te verwezenlijken, de afhankelijkheid van geïmporteerde
energie te verkleinen en de energieprijzen te verlagen, dient de energie-efficiëntie
aanzienlijk te worden verbeterd ten opzichte van het huidige niveau.5 Daarom zijn bij de herschikking een aantal nieuwe instrumenten geïntroduceerd en
een aantal bestaande instrumenten gewijzigd. Deze wijzigingen dienen uiterlijk 11 oktober
2025 te zijn omgezet in nationale wet- en regelgeving.6

i. Energie-efficiëntiestreefcijfers

In de eerste plaats verhoogt de EED het ambitieniveau voor energiebesparing. Hiertoe
worden de energie-efficiëntiestreefcijfers van de EU verhoogd, die een verlaging van
het energieverbruik vereisen.7 Om hiertoe te komen, stelt de EED een bindend streefcijfer vast van maximaal 763
Mtoe finaal energieverbruik en een indicatief streefcijfer van maximaal 992,5 Mtoe
primair energieverbruik.8 Hierbij ziet het finaal energieverbruik op het verbruik door de eindgebruiker en
het primair energieverbruik op het finale energieverbruik inclusief omzettings- en
systeemverliezen.9

Met deze streefcijfers wordt een plafond gesteld op het maximale energieverbruik van
de EU in 2030. Om onder dit plafond te blijven, moet het energieverbruik in de lidstaten
van de EU afnemen. Daarom moet iedere lidstaat indicatieve nationale besparingsbijdragen
vaststellen om gezamenlijk het EU-doel voor finale energiebesparing te halen en alles
in het werk te stellen om het primair energiebesparingsdoel te halen. Deze bijdragen
vormen, samen met het indicatieve pad om dit doel te bereiken, een onderdeel van de
integrale nationale energie- en klimaatplannen.10

ii. Energie-efficiëntie-eerstbeginsel

In de tweede plaats introduceert de EED het energie-efficiëntie-eerstbeginsel. Hiermee
wordt de basis gelegd voor het integreren van energie-efficiëntie in beleid, planning
en investeringen. Volgens dit beginsel zorgt de overheid ervoor dat in energieplanning
en in besluiten over energiebeleid en -investeringen zoveel mogelijk rekening wordt
gehouden met alternatieve, kostenefficiënte energie-efficiëntiemaatregelen om de vraag naar energie en energievoorziening efficiënter te maken.11

Met de invoering van dit beginsel wordt energie-efficiëntie een centraal element en
prioritaire factor in nationale, regionale, lokale en sectorale besluitvorming in
alle relevante scenario’s en beleids- en planningsbesluiten en grote investeringsbesluiten
die gevolgen hebben voor het energieverbruik of de energievoorziening.12

iii. Verdere maatregelen

Om tot de benodigde verlaging van het energieverbruik te komen en nadere invulling
te geven aan de uitvoering van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel, bevat de EED
vervolgens een aantal maatregelen. Deze maatregelen zien onder andere op de voorbeeldfunctie
van de publieke sector, eisen aan aanbestedende diensten, en eisen aan de efficiëntie
in energieverbruik en energievoorziening.

b. Inhoud nationale implementatie

Het wetsvoorstel implementeert de bij de herschikking van de EED gewijzigde en nieuw
geïntroduceerde artikelen. Hiertoe worden de Wet uitvoering EU-handelingen energie-efficiëntie
(hierna: WuEU), de Energiewet en de Warmtewet gewijzigd. Daarmee wordt op wetsniveau
een deel van de maatregelen van de EED omtrent het energie-efficiëntie-eerstbeginsel
en de vermindering van het finale en primaire energieverbruik geïmplementeerd. Zo
wordt onder andere voorzien in regels over aanbestedingsnormen voor overheidsopdrachten
en normen voor efficiënte systemen voor stadsverwarming en -koeling.

Daarnaast wordt nadere omzetting van de EED bereikt door regelgeving bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur (amvb). De benodigde lagere regelgeving zal tegelijk
met de hier voorgestelde wijzigingen inwerkingtreden.13

Verder wordt de EED geïmplementeerd door middel van feitelijk handelen via beleid.
Dit beleid bestaat voor een groot deel uit stimuleringsmaatregelen en deels nog vast
te stellen sectorafspraken.14

2. Volledige implementatie van de EED

a. Het behalen van de energie-efficiëntiestreefcijfers

Het doel van de EED is om het energieverbruik zo te verlagen dat hiermee de energie-efficiëntiestreefcijfers
worden gehaald, en verdere energie-efficiëntieverbeteringen mogelijk worden gemaakt.15 Om dit doel te bereiken vereist de EED dat de lidstaten een feitelijke bijdrage leveren
aan het verlagen van het nationale energieverbruik.

Hoewel er wordt gesproken van indicatieve nationale energiebesparingsbijdragen, betreft
het geen vrijblijvende bijdragen. Het beginsel van loyale samenwerking brengt met
zich mee dat de lidstaten zich inspannen om hun nationale bijdragen te behalen om
aldus bij te dragen aan het doel van de EED.16 Bovendien oefent de Europese Commissie toezicht uit op de hoogte van de vastgestelde
nationale bijdragen en het behalen daarvan. Wanneer de Commissie vaststelt dat de
collectieve bijdrage van de lidstaten niet ten minste gelijk is aan het bindende Uniestreefcijfer
inzake finaal energieverbruik, grijpt de Commissie in. Zij kan hiertoe een gecorrigeerde
indicatieve nationale energiebesparing vaststellen en lidstaten opdragen aanvullende
maatregelen uit te voeren om weer op koers te komen.17

De regering heeft ervoor gekozen om de nationale indicatieve energie-efficiëntiebijdragen
met feitelijk handelen vast te stellen in het Integraal Nationaal Plan Energie en
Klimaat 2021–2030.18 Het pad voor het bereiken van de energie-efficiëntiebijdragen, leunt op een breed
maatregelenpakket. Slechts een klein deel van deze maatregelen wordt vastgelegd in
regelgeving. Het merendeel van de implementatie vindt plaats door verschillende vormen
van feitelijk handelen.19 Een dergelijke implementatie middels feitelijk handelen is mogelijk, zolang de daadwerkelijke
en volledige toepassing van de EED is verzekerd.20

De jaarlijkse Klimaat- en energieverkenning (hierna: KEV) van het Planbureau voor
de Leefomgeving, geeft inzicht in het behalen van de nationale besparingsdoelen. De
KEV laat zien dat de kans op het behalen van het finaal energiebesparingsdoel voor
2030 ligt tussen de 10% en de 20%, en voor het primair energiebesparingsdoel op minder
dan 5%.21 Hoewel de maatregelen uit het voorliggende wetsvoorstel nog niet zijn meegenomen
in de raming van de KEV, laat dit een grote afstand zien tot het behalen van de nationale
doelen vastgesteld op grond van de EED. De besparingsopgave is dermate groot, dat
zeer onzeker is of de besparingsdoelen waaraan de regering zich heeft gecommitteerd
in 2030 worden gerealiseerd.

De KEV benadrukt dat aanvullend specifiek beleid gericht op energiebesparing nodig
is om de besparingsdoelen in 2030 te behalen.22 Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt dat deze noodzaak tot extra beleidsinzet
wordt onderkend door de regering. Deze beleidsinzet zal, blijkens de toelichting,
worden ingevuld door samen met de verschillende sectoren te kijken waar extra bespaard
kan worden.23 De Afdeling merkt op dat uit de toelichting vervolgens niet afdoende duidelijk wordt
hoe de beoogde extra inzet kan bijdragen aan het behalen van de besparingsdoelen van
de EED, en of de verwachting is dat de extra beleidsinzet tijdig gereed zal zijn om
in 2030 de doelstelling te halen.

Daarbij rijst tevens de vraag of met het door dit wetsvoorstel beoogde maatregelenpakket
over een toereikend en geschikt instrumentarium wordt beschikt om het energiebesparingsdoel
te halen. De toelichting biedt onvoldoende inzicht of kan worden volstaan met de voorgestelde
maatregelen die bij of krachtens het wetsvoorstel worden genomen, of dat daartoe nu
al aanvullende wet- en regelgeving nodig is.

Het voorgaande leidt ertoe dat uit de toelichting nog onvoldoende blijkt of de verplichting
inzake energiebesparing in de EED op adequate wijze wordt geïmplementeerd en aldus
de daadwerkelijke en volledige toepassing van de EED is verzekerd.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en zo nodig
het wetsvoorstel aan te vullen.

Het advies van de Afdeling is ter harte genomen. De memorie van toelichting is in
paragraaf 4.1 aangepast waardoor nu duidelijker wordt aangegeven hoe de zuivere implementatie
van de richtlijn en de extra beleidsinzet bijdragen aan het behalen van de hoofddoelstelling
van de richtlijn. Hierbij moet tegelijkertijd worden opgemerkt dat de doelen uit artikel
4 van de richtlijn ambitieus zijn en 2030 snel dichterbij komt.

Het behalen van de doelen onder artikel 4 van de richtlijn vergt inzet van de verschillende
sectoren. Er is voor gekozen om deze inzet gezamenlijk met de inzet op de klimaatdoelen
vorm te geven. In de memorie van toelichting is uiteengezet hoe via de jaarlijkse
klimaat- en energiebesluitvorming en bij bestedingen uit het Klimaatfonds energiebesparing
wordt meegewogen. Daarbij is verduidelijkt hoe dit zal bijdragen aan de indicatieve
nationale doelen voor Nederland die bijdragen aan de bindende Europese doelen uit
artikel 4 van de richtlijn. In de jaarlijkse klimaat- en energiebesluitvormingscyclus
wordt aan de hand van actuele voortgang op de klimaat- en energiedoelen, waaronder
de doelen voor energiebesparing, besloten welk aanvullend beleid nodig en mogelijk
is. Mogelijke voorstellen voor nieuw beleid worden daarbij gewogen op energiebesparingseffect
en CO2-reductie-effect.

In de memorie van toelichting is de verwijzing naar de KEV2024 vervangen door een
verwijzing naar de recentere KEV2025. Daarbij is opgemerkt dat de KEV2025 veronderstelt
dat er extra beleid nodig is om de besparingsdoelen in 2030 te behalen. In de berekeningen
van de KEV2025 is het onderhavige wetsvoorstel met de daarin opgenomen instrumenten
gericht op energiebesparing echter niet meegenomen. Daarmee vormt het wetsvoorstel
deels het extra beleid waartoe de KEV2025 oproept. Het onderhavig wetsvoorstel voorziet
in de implementatie van meerdere artikelen uit de richtlijn die afzonderlijke energiebesparingsdoelen
behelzen. Gezamenlijk dragen deze bij aan de hoofddoelstelling van artikel 4 van de
richtlijn waarvan in de KEV2025 wordt aangegeven dat doelbereik extra inzet vergt.
Zo is de memorie van toelichting aangevuld met een uiteenzetting hoe artikelen 5 en
11 van de richtlijn bijdragen aan energie-efficiëntie in Nederland. De effecten van
andere artikelen zoals het invoeren van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel (artikel
3 van de richtlijn) of de aangescherpte regels voor aanbestedingen (artikel 7 van
de richtlijn) zijn op dit moment nog moeilijk te kwantificeren.

De Afdeling merkt op dat uit de memorie van toelichting onvoldoende duidelijk wordt
of het aanvullende beleid, dat nodig is de doelen uit artikel 4 te behalen, tijdig
wordt geïmplementeerd. De memorie van toelichting is daarom aangepast. Ten eerste
is hierin duidelijker aangegeven hoe verschillende artikelen uit het onderhavige wetsvoorstel
bijdragen aan het behalen van de doelen uit artikel 4. Het voornemen is om onderhavige
wetsvoorstel in 2026 in werking te laten treden waarmee het tijdig effect zal hebben
op het energiegebruik in doeljaar 2030. Ten tweede is opgenomen dat er uit de klimaat-
en energiebesluitvormingscyclus van 2025 reeds besluiten zijn voortgekomen die het
energiegebruik zullen verminderen. Veel van deze instrumenten treden in 2027 in werking
en enkelen in 2026. Ook is er in deze besluitvormingsronde gekozen om te investeren
in het verbeteren van de randvoorwaarden die noodzakelijk zijn voor de klimaat- en
energiemaatregelen. Deze inzet zorgt ervoor dat energie-efficiëntiemaatregelen waartoe
reeds is besloten eerder en bovendien een groter effect zullen hebben.

De klimaat- en energiebesluitvorming zal de komende jaren op vergelijkbare wijze worden
vormgegeven. Hierbij zal samen met de sectoren telkens opnieuw moeten worden gezocht
naar maatregelen, waaronder ook energie-efficëntiemaatregelen, die nog voor 2030 effect
kunnen sorteren.

b. Implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel

Naast het leveren van de nationale bijdrage aan het behalen van de Uniestreefcijfers,
dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat het energie-efficiëntie-eerstbeginsel wordt
toegepast. Hiervoor moet worden bewerkstelligd dat energie-efficiëntieoplossingen
worden beoordeeld in plannings- en beleidsbeslissingen, en grote investeringsbeslissingen
boven de drempelwaardes.24 De Afdeling constateert dat een correcte en adequate implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel
maatregelen vereist die verder gaan dan het voorliggende wetsvoorstel.

Het wetsvoorstel beoogt het in de richtlijn geïntroduceerde energie-efficiëntie-eerstbeginsel
te implementeren. Daartoe bevat het voorstel een voorschrift dat bij plannings-, beleids-
en investeringsbeslissingen boven een bepaalde drempelwaarde, het beginsel in acht
wordt genomen. Deze verplichting is van toepassing op de energiesector en andere sectoren
voor zover deze sectoren een impact hebben op energiegebruik en energie-efficiëntie.
Daarbij biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur nadere regels te stellen voor de invulling van de verplichting tot het
in acht nemen van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel en de sectoren waarop deze
verplichting rust.25

In aanvulling hierop voorziet het voorstel erin dat zowel bij aanbestedingen, als
bij het verrichten van taken op het gebied van beheer van gas- en elektriciteitsinfrastructuur,
het energie-efficiëntie-eerstbeginsel in acht moet worden genomen.26 Daarnaast vermeldt de toelichting dat de implementatie van het beginsel gedeeltelijk
zal worden ingevuld door middel van feitelijk handelen via beleid.27

De Afdeling merkt op dat het van belang is dat de toelichting inzicht geeft in hoeverre
bestaande regelgeving adequate toepassing en handhaving van het beginsel mogelijk
maakt en in welke sectoren aanpassing of aanvulling van die regelgeving noodzakelijk
is. In de toelichting wordt alleen gesproken van een verkenning van verdere verankering
van het beginsel in lagere regelgeving met betrekking tot de fysieke leefomgeving.
Er wordt niet nader gespecificeerd welke regelgeving dit is, en op welke termijn deze
in werking zal treden.

Ook verschaft de toelichting geen inzicht in de noodzaak om al dan niet op andere
terreinen dan de fysieke leefomgeving te voorzien in nadere regelgeving. De toelichting
zelf noemt als voorbeelden van sectoren die een impact hebben op de energieconsumptie
en energie-efficiëntie de gebouwde omgeving, transport, water, ICT, landbouw en de
financiële sector.28

De Afdeling benadrukt dat ter implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel
een combinatie van zowel wetgeving als lagere regelgeving nodig is. Daarbij is het
ook van belang in de toelichting duidelijk te maken hoe de nog vast te stellen lagere
regelgeving zich verhoudt tot de algemene verplichting in het wetsvoorstel en hoe
uniforme uitleg en toepassing van het beginsel wordt bewerkstelligd. Op het moment
geeft de toelichting deze duidelijkheid nog niet.

Daarnaast stelt de Afdeling vast dat enkel in de energiesectoren is voorzien in de
mogelijkheid om handhavend op te treden bij niet-naleving van de verplichting het
energie-efficiëntie-eerstbeginsel toe te passen.29 Handhaving is echter breder noodzakelijk om tot een volledige implementatie van de
EED te komen. Het is van belang dat in alle betreffende sectoren de nodige maatregelen
worden getroffen om tot doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties te komen.30 Daarvoor is noodzakelijk dat de regering inzichtelijk maakt op welke wijze handhaving
zal plaatsvinden, welke bevoegdheden daarbij nodig zijn, en op welk regelgevingsniveau
deze bevoegdheden worden belegd. Zo zou binnen de fysieke leefomgeving kunnen worden
gedacht aan het toepassen van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel als vergunningsvoorschrift.31

Tot slot wijst de Afdeling erop dat het voor de daadwerkelijke toepassing van het
energie-efficiëntie-eerstbeginsel van belang is dat voorzieningen worden getroffen
die helpen om dit beginsel correct en consistent toe te passen. Dit geldt voor zowel
overheidsinstellingen, als niet-overheidsinstellingen. De regering is ervoor verantwoordelijk dat de betreffende sectoren daadwerkelijk
in staat worden gesteld om uitvoering te geven aan het energie-efficiëntie-eerstbeginsel.
Dit gebeurt niet enkel door het vaststellen van een verplichting om dit beginsel toe
te passen, maar vereist nadere feitelijke actie. Denk bijvoorbeeld aan informatievoorziening
en nadere richtsnoeren. De toelichting bevat geen uiteenzetting van de stimulansen
en maatregelen die in dit verband zijn voorzien.

De Afdeling adviseert om in de toelichting te verduidelijken op welke wijze het energie-efficiëntie-eerstbeginsel
in de verschillende sectoren wordt geïmplementeerd en effectief kan worden toegepast
en gehandhaafd, en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting over
de wijze van implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel verder aangevuld
en verduidelijkt. Dit door uitgebreider toe te lichten op welke wijze van de in voorgesteld
artikel 9 van de WuEU opgenomen grondslagen gebruik wordt gemaakt door regels over
de toepassing van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel op te nemen in de regelgeving
gericht op de fysieke leefomgeving, namelijk in het stelsel van de Omgevingswet. Daarbij
is ook beschreven hoe er wordt toegezien op de naleving van deze regels en dat de
inwerkingtreding van de lagere regelgeving tegelijkertijd met de inwerkingtreding
van het wetsvoorstel is voorzien.32

Bij grootschalige investeringen, met een waarde van meer dan 100 miljoen of 175 miljoen
wanneer er sprake is van vervoersinfrastructuurprojecten, zullen de daarop volgende
ontwikkelingen naast een impact op het energieverbruik en de energie-efficiëntie ook
een impact op de fysieke leefomgeving hebben. In de voorbereidingsfase naar de uitvoering
van dit soort ontwikkelingen zal allereerst aan de hand van de bestaande regels over
de fysieke leefomgeving moeten worden getoetst of en hoe een dergelijke ontwikkeling
in de leefomgeving in te passen is. Deze regels worden aangevuld met regels in het
Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) over het toepassen van het energie-effciëntie-eerstbeginsel.
Voor de implementatie van de uitwerking van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel
in de regelgeving van het stelsel van de Omgevingswet is gekozen, omdat in dit stelsel
alle regels gebundeld zijn voor ontwikkelingen die een impact hebben op de fysieke
leefomgeving, ongeacht vanuit welke sector deze ontwikkeling wordt geïnitieerd. De
verdere uitwerking van deze regels zal worden opgenomen in een algemene maatregel
van bestuur waarmee bovengenoemd besluit wordt gewijzigd. Deze algemene maatregel
van bestuur ter implementatie van de richtlijn (hierna: het implementatiebesluit)
treedt gelijktijdig met onderhavig voorstel en de verdere voorziene implementatieregelgeving
in werking. De consultatie van het implementatiebesluit zal in de komende maanden
plaatsvinden. De memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt.

Het toezicht op de naleving van deze met het implementatiebesluit te stellen regels
is reeds geborgd in het stelsel van de Omgevingswet. Dit omdat er met het stellen
van regels ter implementatie van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel wordt aangesloten
bij in het stelsel van de Omgevingswet, meer specifiek in het Bkl, reeds bestaande
instrumenten zoals de regels over het omgevingsplan, het projectbesluit en de vergunningverlening
voor milieubelastende activiteiten.Ter implementatie van de richtlijn zal in het implementatiebesluit
worden opgenomen dat het toepassen van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel niet
ertoe dwingt om te kiezen voor de meest energie-efficiënte optie, maar om het meenemen
van het belangen van energie-efficiëntie in de besluitvorming. De memorie van toelichting
is op dit punt aangevuld.

Het energie-efficiëntie-eerstbeginsel is een relatief nieuw beginsel en de manier
waarop het beginsel dient te worden toegepast is daarbij ook abstract. Daarom wordt
naast de werkzaamheden aan de lagere regelgeving simultaan gewerkt aan een handleiding
waarin handvatten worden geboden voor de toepassing van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel
en het in acht nemen van het belang van energie-efficiëntie. De aanbevelingen van
de Europese Commissie voor de toepassing van het beginsel zullen als uitgangspunt
dienen bij het opstellen van deze handleiding en de handleiding zal voor de inwerkingtreding
van de regelgeving openbaar worden gemaakt.33

3. Overige opmerkingen

a. Implementatie aanbestedingsrechtelijke bepaling

De richtlijn gaat uit van een voorbeeldfunctie van de publieke sector.34 Deze voorbeeldfunctie komt mede tot uiting wanneer aanbestedende diensten openbare
contracten voor leveringen, werken of diensten boven de geldende drempelwaarden sluiten.
In een dergelijk geval dienen zij energie-efficiënte aankoopbeslissingen te nemen
en het energie-efficiëntie-eerstbeginsel toe te passen.35 Het wetsvoorstel implementeert deze plicht in de WiEU.36 De vraag rijst of het niet meer voor de hand ligt om een dergelijke aanbestedingsrechtelijke
regeling in de Aanbestedingswet 2012 (hierna: Aanbestedingswet) op te nemen.

Zoals de regering zelf onderkent, is vanuit het oogpunt van overzichtelijkheid de
Aanbestedingswet de aangewezen plek om Europese verordeningen, richtlijnen en besluiten,
met aanvullende regels voor aanbestedingsprocedures te implementeren.37 Toch wordt er in het wetsvoorstel voor gekozen om in dit geval het richtlijnartikel
in de WiEU te implementeren.

Uit de toelichting blijkt dat die keuze is gelegen in de veronderstelling dat de afwegingen
omtrent energie-efficiëntie en de toepassing van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel
plaats vindt voorafgaand aan het starten van een aanbestedingsprocedure. Daarnaast
stelt de toelichting dat de Aanbestedingswet enkel procedureregels bevat over de inrichting
van een aanbestedingsprocedure («hoe wordt er ingekocht?») en geen regels die inhoudelijk
invulling geven aan de aanbesteding («wat wordt er ingekocht?»). Dit zou erin resulteren
dat de aard van de Aanbestedingswet zich verzet tegen een implementatie van het richtlijnartikel
in deze wet.38

De Afdeling wijst er op dat het voorschrift uit de richtlijn wel degelijk verband
houdt met de aanbesteding zelf. Bij het gunnen van opdrachten en concessies met een
waarde gelijk aan of boven de geldende drempel dienen immers uitsluitend producten,
diensten, gebouwen en werken te worden gekocht met hoge energie-efficiëntieprestaties.39

Verder dient de selectie en gunning van de opdrachten en concessies plaats te vinden
in een transparante en non-discriminatoire aanbestedingsprocedure en op basis van
objectieve, technologieneutrale criteria, zoals energie-efficiëntieprestaties. Bijlage
IV bij de richtlijn stelt ook nadere energie-efficiëntie-eisen die aanbestedende diensten
in aanbestedingsprocedures hanteren.

Daarnaast dient de aanbestedende dienst omwille van de transparantie bij de aankondiging
van een openbare aanbesteding informatie openbaar te maken over de energie-efficiëntiegevolgen
van de te gunnen opdracht.40 Deze verplichtingen betreffen de inhoud van de opdracht en treffen daarmee bijvoorbeeld
ook de samenstelling van het bestek. Daarmee gelden zij automatisch totdat de aanbestedingsprocedure
is afgerond.

De gedachte dat de afwegingen omtrent energie-efficiëntie en de toepassing van het
energie-efficiëntie-eerstbeginsel enkel voorafgaand aan de aanbestedingsprocedure
plaatsvindt, is dus relatief. Mocht dit al zo zijn, dan hangt de verplichting tot
de energie-efficiëntie-afwegingen en de toepassing van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel
zo nauw met de aanbestedingsprocedure samen, dat een regeling in de Aanbestedingswet
alleen al om die reden voor de hand ligt. Daarnaast stelt de EED geen sectorspecifieke
normen die wellicht beter op hun plek zijn in sectorspecifieke regelgeving, maar meer
algemene nomen.

In het licht van het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding om bij de implementatie
van de EED af te zien van het uitgangspunt om aanvullende Europeesrechtelijke regels
voor aanbestedingsprocedures te implementeren in de Aanbestedingswet.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen en artikel 7 van de EED te implementeren
in de Aanbestedingswet.

Anders dan in het wetsvoorstel wordt voorgesteld, adviseert de Afdeling om artikel
7 van de richtlijn te implementeren in de Aanbestedingswet 2012. De gedachte dat de
afwegingen omtrent energie-efficiëntie en de toepassing van het energie-efficiëntie-eerstbeginsel
voorafgaand aan de aanbestedingsprocedures plaatsvinden, biedt in haar ogen onvoldoende
rechtvaardiging voor het buiten de Aanbestedingswet 2012 implementeren van artikel
7 van de richtlijn. Temeer omdat het kabinet eerder heeft aangegeven dat de Aanbestedingswet
2012 de aangewezen plek is om Europese verordeningen, richtlijnen en besluiten met
aanvullende regels voor aanbestedingsprocedures te implementeren.

Het kabinet onderschrijft dat in principe moet worden gestreefd naar implementatie
van Europese aanbestedingsbepalingen bij of krachtens de Aanbestedingswet 2012. Dit
uit het oogpunt van overzichtelijkheid. Desondanks blijft zij van mening dat implementatie
bij of krachtens de Aanbestedingswet 2012 in dit geval niet passend is. Zoals eerder
is aangegeven, heeft artikel 7 van de richtlijn namelijk primair betrekking op de
fase voorafgaand aan de aanbestedingsprocedure. Dit wordt ook bevestigd in door de
Europese Commissie uitgegeven richtsnoeren.41 Er zijn weliswaar gevolgen voor de aanbestedingsprocedure (het gaat ten slotte om
wat er ingekocht moet worden), maar dat is op zichzelf geen aanleiding voor implementatie
bij of krachtens de Aanbestedingswet 2012. Dit is door enkele aanscherpingen in de
memorie van toelichting (paragraaf 3.2.2.8) verduidelijkt.

Een ander argument voor het kabinet om in dit geval niet te implementeren in de Aanbestedingswet
2012, is gelegen in het feit dat artikel 7 van de richtlijn ook betrekking heeft op
de aankoop of huur van gebouwen. Dit terwijl opdrachten betreffende de aankoop of
huur van gebouwen in de Aanbestedingswet 2012 worden uitgezonderd.42 Dit argument was echter niet opgenomen in de toelichting bij het wetsvoorstel. Paragraaf
3.2.2.8 van de memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

Tot slot merkt het kabinet nog op dat artikel 7 van de richtlijn nauw verband houdt
met artikel 3 (het energie-efficiëntie-eerstbeginsel) van de richtlijn, dat eveneens
is geïmplementeerd in de Wet uitvoering EU-handelingen energie-efficiëntie.

b. Implementatie efficiëntie van de energievoorziening bij verwarming en koeling

Bij de herschikking van de EED is het ambitieniveau inzake efficiënte stadsverwarming-
en koelingssystemen aanzienlijk verhoogd door de duurzaamheidseisen voor een dergelijk
systeem aan te scherpen. Daarnaast moeten exploitanten van stadsverwarmings- en koelingssystemen
met een totale output van meer dan 5 MW die nog niet voldoen aan de efficiëntievereisten,
beschikken over een verduurzamingsplan om hier op termijn alsnog aan te voldoen.43 Het wetsvoorstel implementeert de aangescherpte duurzaamheidseisen en de verplichting
tot het opstellen van een verduurzamingsplan in de Warmtewet.44 Uit de toelichting blijkt dat een wijziging van het voorstel voor de Wet collectieve
warmte (hierna: Wcw) niet nodig wordt geacht, omdat het wetsvoorstel al voorziet in
deze eisen en verplichtingen.45 De Afdeling maakt een opmerking over zowel de omzetting van de verhoogde duurzaamheidseisen
van een efficiënt systeem voor stadsverwarming- en koeling, als de naleving van de
opgestelde verduurzamingsplannen.

i. Duurzaamheidseisen efficiënt systeem voor stadsverwarming en -koeling

Bij de tweede nota van wijziging van de Wcw is het artikel dat ziet op de duurzaamheidseisen
voor warmtenetten gewijzigd. Door deze wijziging wordt het moment van aanvang van
de duurzaamheidseisen op een later moment bij lagere regelgeving vastgesteld.46

Uit de toelichting bij de nota van wijziging blijkt dat wordt verwacht dat deze duurzaamheidseisen
niet voor 2030 zullen gaan gelden.47 De EED vereist echter dat voor die tijd in nationaal recht al duurzaamheidseisen
zijn opgenomen om te bepalen of sprake is van een efficiënt systeem voor stadsverwarming
en -koeling.48 Dit is onder meer van belang om te kunnen bepalen of exploitanten van systemen voor
stadsverwarming en -koeling verplicht zijn om een verduurzamingsplan op te stellen.
De Afdeling komt daarom tot de conclusie dat voor de van de duurzaamheidseisen voor
dergelijke systemen ook een wijziging van het wetsvoorstel van de Wcw noodzakelijk
is.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen door ook voor de Wcw te voorzien
in duurzaamheidscriteria voor efficiënte stadsverwarmings- en koelingssystemen die
van toepassing zijn vanaf de door de EED vereiste tijdstippen.

Het advies van de Afdeling is opgevolgd door het wetsvoorstel aan te passen en daarmee
ook voor de Wcw te voorzien in duurzaamheidscriteria voor efficiënte stadsverwarmings-
en koelingssystemen.

Aan het advies van de Afdeling is tegemoet gekomen door een artikel IV aan het voorstel
toe te voegen waarin de voorgestelde wijzigingen voor de Wcw zijn opgenomen. Hiermee
wordt een paragraaf 2.5.5a getiteld «Duurzaamheidsprestaties aanleg of ingrijpende
renovatie collectieve warmtevoorziening» in de Wcw ingevoegd. In voorgesteld artikel
2.24a van de Wcw wordt invulling gegeven aan de criteria van een efficiënt systeem
voor stadsverwarming en -koeling met de uitstootnormen die in artikel 26, tweede lid,
van de richtlijn zijn opgenomen. In het voorgestelde artikel 2.24b, eerste lid, van
de Wcw wordt geregeld dat een collectieve warmtevoorziening die wordt aangelegd of
ingrijpend wordt gerenoveerd op de datum van ingebruikname aan de voor die datum gestelde
uitstootnormen dient te voldoen, om te kunnen gelden als een efficiënt systeem voor
stadsverwarming en -koeling. In het voorgestelde tweede en derde lid van artikel 2.24b
van de Wcw zijn regels opgenomen over de duurzaamheidseisen die gelden voor een collectieve
warmtevoorziening wanneer deze wordt aangelegd of ingrijpend wordt gerenoveerd. Deze
duurzaamheidseisen hebben als doel om het gebruik van andere fossiele brandstoffen
dan aardgas in collectieve warmtevoorzieningen te beperken. Hiermee worden de duurzaamheidseisen
uit de richtlijn zuiver geïmplementeerd in de Wcw. In verband met de aanvulling van
het wetsvoorstel met voorgestelde artikelen voor de Wcw zijn paragraaf 3.7 en de relevante
passages in hoofdstuk 6 en 7 van de memorie van toelichting aangepast.

ii. Uitvoering van het verduurzamingsplan

Het wetsvoorstel voorziet in wijziging van de Warmtewet ter introductie van de verplichting
tot het opstellen van een verduurzamingsplan. Het verplicht echter niet tot de daadwerkelijke
uitvoering van het plan. De toelichting stelt dat een dergelijke uitvoeringsverplichting
voor exploitanten niet uit de EED volgt.49 De in de EED geïntroduceerde verplichting van de exploitant om een verduurzamingsplan
op te stellen, is echter mede gericht op het waarborgen van een efficiënter verbruik
van primaire energie.

Daarnaast beoogt de EED de duurzaamheidsprestaties van energiesystemen te verbeteren.
Een vrijblijvend verduurzamingsplan zou niet bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen
en criteria van artikel 26 van de EED. Tegen deze achtergrond behoeft het standpunt
dat het verduurzamingsplan niet hoeft te worden nageleefd nadere onderbouwing in de
toelichting.

Bovendien is onduidelijke hoe dit standpunt zich verhoudt tot de verwijzing naar het
voorstel voor de Wcw. Laatstgenoemde vereist niet alleen dat in het investeringsplan
wordt aangegeven hoe de duurzaamheidsdoelstellingen worden gehaald, het vereist ook
dat de in het plan opgenomen investeringen worden uitgevoerd. Op deze uitvoering wordt
vervolgens toegezien door de ACM.50

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader te motiveren waarom er geen verplichting
is om het verduurzamingsplan uit te voeren, en het voorstel zo nodig aan te passen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de relevante passages in paragraaf
3.6.3 en in paragraaf 3.7 van de memorie van de toelichting aangevuld.

Het doel van de richtlijn, en de regels die daarin zijn gesteld ten aanzien van een
efficiënt systeem voor stadsverwarming en -koeling, is te zorgen voor een efficiënter
verbruik van primaire energie en het verhogen van het aandeel hernieuwbare energie
in stadsverwarming en -koeling. Om dit doel te bereiken stelt de richtlijn onder andere
eisen waaraan een efficiënt systeem voor stadsverwarming en -koeling moet voldoen.
Daarnaast dienen lidstaten ervoor te zorgen dat wanneer het systeem voor stadsverwarming
en -koeling wordt aangelegd of ingrijpend wordt gerenoveerd, het systeem op het moment
dat het in gebruik wordt genomen aan de voor dat moment opgenomen uitstootnormen voldoet
als criterium om als een efficiënt systeem voor stadsverwarming en -koeling aangemerkt
te kunnen worden. Het voldoen aan de in artikel 26, tweede lid, van de richtlijn opgenomen
uitstootnormen en daarmee de kwalificatie als een efficiënt systeem voor stadsverwarming
en -koeling is echter geen verplichting. Ditzelfde komt ook terug in de verplichting
tot het opstellen van een verduurzamingsplan, zoals opgenomen in artikel 26, vijfde
lid, van de richtlijn. De voorgestelde implementatie in de Warmtewet en de Wcw verplicht
de vergunninghouder, respectievelijk het warmtebedrijf, tot het opstellen van een
plan waarmee het warmtenet, respectievelijk de collectieve warmtevoorziening, alsnog
gaat voldoen aan de in artikel 26, tweede lid, van de richtlijn opgenomen uitstootnormen.

Met de voorgestelde wijzigingen van de Wcw wordt voorgesteld het verduurzamingsplan
onderdeel te maken van respectievelijk het investeringsplan en het plan leveringszekerheid
en duurzaamheid voor kleine collectieve warmtesystemen. Op grond van het voorgestelde
artikel 2.17, zevende lid, van de Wcw is het aangewezen warmtebedrijf verplicht om
de in het investeringsplan opgenomen investeringen uit te voeren.51 Dit geldt echter niet voor de beschrijving van de wijze waarop de collectieve warmtevoorziening
gaat voldoen aan de uitstootnormen voor een efficiënt systeem voor stadsverwarming
en -koeling. Dit verduurzamingsplan wordt, als onderdeel van het investeringsplan,
getoetst door de Autoriteit Consument en Markt, maar het uitvoeren van de in het plan
beschreven maatregelen wordt met de voorgestelde implementatie niet verplicht. Ook
voor de voorgestelde wijzigingen van het wetsvoorstel Wet collectieve warmte geldt
dus dat er geen verplichting in het leven wordt geroepen om de in het verduurzamingsplan
opgenomen maatregelen daadwerkelijk uit te voeren.

Desondanks draagt de verplichting tot het opstellen van een verduurzamingsplan wel
bij aan het bereiken van de doelstellingen van de richtlijn. Dit omdat hierdoor periodiek
wordt bepaald of het warmtenet, respectievelijk de collectieve warmtevoorziening,
voldoet aan de uitstootnormen voor een efficiënt systeem van stadsverwarming en-koeling.
Daarnaast is er een prikkel voor warmtebedrijven om ervoor te zorgen dat de collectieve
warmtevoorziening een efficiënt systeem is om in aanmerking te kunnen komen voor overheidssteun
overeenkomstig het staatssteunkader. In veel gevallen zullen collectieve warmtesystemen
financiële steun van de overheid nodig hebben om tot een rendabele businesscase te
komen.

Er is dus wel sprake van een sterke stimulans voor een vergunninghouder, respectievelijk
een warmtebedrijf, om de in het verduurzamingsplan beschreven maatregelen uit te voeren,
zodat het systeem voor stadsverwarming en -koeling alsnog aangemerkt kan worden als
een efficiënt systeem. Daarmee draagt de verplichting tot het opstellen van een verduurzamingsplan,
al is het uitvoeren van de maatregelen vrijblijvend, wel degelijk bij aan het bereiken
van de doelstellingen van de richtlijn.

Bij gelegenheid van het nader rapport is in het wetsvoorstel bij de voorgestelde wijziging
van artikel 1 van Wet implementatie EU-handelingen energie-efficiëntie een definitie
van energie-efficiëntie toegevoegd en is de memorie van toelichting op enkele andere
punten aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.Th.M. Hermans