Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 3 september 2025 en het nader rapport d.d. 25 november 2025, aangeboden aan de
Koning door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 mei 2025, nr. 2025001132,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
bovengenoemd wetsvoorstel rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
3 september 2025, nr. W04.25.00114/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder in cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 21 mei 2025, no. 2025001132, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot Wijziging
van de Kieswet in verband met het stellen van nadere regels voor bijstand in het stemhokje,
met memorie van toelichting.

Kiezers met een beperking hebben soms behoefte aan hulp bij het uitbrengen van hun
stem. Die hulp mag nu niet altijd worden geboden omdat de Kieswet slechts hulp in
het stemhokje toestaat aan kiezers met een lichamelijke beperking. Kiezers met een
andere beperking kunnen wel buiten het stemhokje worden geholpen maar moeten de stemhandeling
zelfstandig uitvoeren. De regering stelt nu voor om het wettelijk mogelijk te maken
dat kiezers ook ín het stemhokje geholpen kunnen worden.

Omdat er bij die bijstandsverlening meerdere fundamentele beginselen aan de orde zijn,
gaat de Afdeling advisering van de Raad van State eerst in op drie beginselen: stemvrijheid,
stemgeheim en toegankelijkheid van de stemming. Bijstand aan kiezers komt tegemoet
aan de toegankelijkheid, maar vormt ook een inperking op het stemgeheim en mogelijk
de stemvrijheid. Dat hoeft niet problematisch te zijn, aangezien de verschillende
beginselen in samenhang moeten worden gewogen.

De regering kiest er voor om bijstand aan andere kiezers dan die met een lichamelijke
beperking alleen te laten verlenen door stembureauleden. Daarmee ontstaat er een verschil
met kiezers met een lichamelijke beperking. Zij kunnen op grond van de Kieswet namelijk
hulp vragen aan een persoon naar keuze. Voor dat verschil wordt in de toelichting
onvoldoende rechtvaardiging gegeven. Het al dan niet hebben van een lichamelijke beperking
lijkt op zichzelf een onvoldoende significant verschil om beide groepen te onderscheiden.
Beide groepen kiezers zijn immers gebaat bij een manier van bijstandsverlening die
het stemgeheim en de stemvrijheid zo goed mogelijk waarborgt.

Hoewel het goed past bij de rol en verantwoordelijkheid van stembureauleden om te
zorgen voor een situatie waarin de stemvrijheid tot recht komt, is het ook niet ondenkbaar
dat derden die rol kunnen vervullen. In de toelichting wordt nog onvoldoende ingegaan
op de afwegingen van de varianten waarbij de bijstand wordt verleend door een derde.

Het wetsvoorstel bevat verder een bepaling die voorschrijft dat de leden van het stembureau
moeten beschikken over voldoende kennis en vaardigheden om een kiezer bijstand te
verlenen. De Afdeling vindt het belangrijk dat stembureauleden beschikken over deze
kennis en vaardigheden, maar ziet geen meerwaarde in een afzonderlijke bepaling hiervoor.
De Kieswet bevat immers al een algemene bepaling die vereist dat stembureauleden beschikken
over voldoende kennis en vaardigheden voor het uitvoeren van hun taken. Hieronder
kan ook hun taak bij het verlenen van bijstand worden begrepen.

Tot slot gaat de Afdeling in op het belang van het bijhouden van gegevens die nodig
zijn voor de evaluatie van het wetsvoorstel. Bijvoorbeeld over hoe vaak een stembureau
bijstand heeft verleend. Gelet op het karakter van de organisatie van verkiezingen,
zijn die gegevens achteraf niet meer te achterhalen als ze gedurende de stemming niet
worden vastgelegd. Het is wenselijk dat de regering in de toelichting uitlegt hoe
die feitelijke gegevens worden bijgehouden zodat later een zinvolle evaluatie kan
plaatsvinden.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.

Inhoud en achtergrond van het wetsvoorstel

Het kiesrecht heeft zich vanaf het prille begin van de democratie in Nederland met
maatschappelijke veranderingen mee ontwikkeld. Lange tijd werd het kiesrecht langs
de lijnen van geschiktheid bezien; wie werden er in staat geacht om van het toegekende
kiesrecht gebruik te maken? Het bepalen daarvan verliep eerst via censuscriteria en
later onder het algemeen kiesrecht via de hedendaagse criteria van Nederlanderschap,
ingezetenschap en leeftijd.1 De laatste vijftig jaar is het kiesrecht meer als een grondrecht gepositioneerd.
Zo is het in 1983 expliciet als grondrecht in de Grondwet vastgelegd. Hoewel kiesrecht
nog steeds kenmerken heeft van de geschiktheidsbenadering (zoals de leeftijdsgrens),
wordt het kiesrecht tegenwoordig gezien als een recht dat iemand in beginsel gewoon
toekomt.

Verschillende groepen kiezers hebben echter moeite met het verwezenlijken van hun
grondrecht. Uit onderzoek blijkt dat dit onder meer geldt voor mensen met bijvoorbeeld
een (lichte) verstandelijke beperking, dementie, dyslexie, laaggeletterdheid of autisme.
Het is voor deze groep vaak moeilijker om een keuze te maken voor een bepaalde lijst
en kandidaat en op de dag van de stemming hebben zij te maken met praktische belemmeringen.2 Een deel van de kiesgerechtigden neemt hierdoor niet aan de stemming deel, terwijl
ze dat wel zouden willen.3 De laatste jaren is hier steeds meer aandacht voor gekomen. Met het Actieplan Toegankelijk
Stemmen zetten verschillende organisaties zich in om zoveel mogelijk kiezers naar
eigen vermogen aan de stemming te laten deelnemen.4 Het gaat dan bijvoorbeeld om toegankelijke stemlokalen, toegankelijke verkiezingsinformatie
en hulp en begeleiding in het stemlokaal.

Uit onderzoek blijkt dat een klein deel van de kiezers met een beperking ook in het
stemhokje hulp nodig heeft.5 Hulp in het stemhokje bij het (uit)vouwen van het stembiljet, het aankruisen van
de gewenste kandidaat en het deponeren van het stembiljet in de stembus, is momenteel
niet voor iedereen mogelijk. De groep kiezers die behoefte heeft aan hulp in het stemhokje
is divers van aard. De behoefte aan hulp in het stemhokje is er vooral bij mensen
met een verstandelijke beperking (54%), Alzheimer of dementie (45%) of een visuele
beperking (22%).6 Kiezers zonder beperking hebben een stuk minder vaak hulp nodig in het stemhokje
(1%), al zijn er zeker groepen kiezers die aangeven wat hulp te kunnen gebruiken.
Het gaat dan om mensen met een westerse biculturele achtergrond (10%), een niet-westerse
biculturele achtergrond (9%) en mensen die minder taalvaardig zijn (8%).7

De regering wil het met het wetsvoorstel mogelijk maken dat kiezers bijstand kunnen
krijgen in het stemhokje. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid dat daarin
getrainde stembureauleden dit doen. De bestaande regeling voor bijstand aan mensen
met een lichamelijke beperking verandert niet. Zij kunnen worden bijgestaan door een
door hen aan te wijzen persoon. Dit kan een stembureaulid zijn, maar dat hoeft niet.
De regering beoogt de wet in werking te laten treden voor de gemeenteraadsverkiezingen
van 2026.8

Het wetsvoorstel komt in grote lijnen overeen met het eerdere wetsvoorstel voor een
Tijdelijke experimentenwet bijstand in het stemhokje, met als belangrijk verschil
dat niet langer sprake is van een kleinschalig, zevenjarig experiment. Het experiment
was oorspronkelijk bedoeld om inzicht te krijgen in de omvang en aard van de behoefte
aan bijstand, de effecten en uitvoerbaarheid daarvan en de bruikbaarheid van het instructie-,
trainings- en voorlichtingsmateriaal.9 Volgens de regering was het echter om redenen van inclusie en gelijke behandeling
bij nader inzien wenselijk om de bijstand in het stemhokje niet eerst als experiment,
maar in één keer landelijk in te voeren.10

In de toelichting bij het wetsvoorstel legt de regering uit dat een afbakening van
de groep kiesgerechtigden die extra hulp nodig heeft niet goed uitvoerbaar en bovendien
onwenselijk is.11 De groep is zeer divers samengesteld en veel beperkingen zijn niet goed zichtbaar.
Dat maakt het voor stembureauleden lastig om te beoordelen welke kiezers hulp kan
worden toegestaan. Registers of andere vormen van administratie van personen met beperkingen
bestaan niet. Werken met speciale doktersverklaringen zorgt voor nieuwe drempels en
stigmatisering, nog daargelaten of een (huis)arts wel staat is om vast te stellen
in welke mate een kiezer beperkt is. Vanwege deze problemen bij een goede afbakening
bepaalt het wetsvoorstel dat iedere kiezer recht heeft op bijstand in het stemhokje
als deze, om wat voor reden dan ook, daarom vraagt.

Fundamentele beginselen van vrije en eerlijke verkiezingen

De regering verzoekt in de voordracht bij de adviesaanvraag de Afdeling om in dit
advies nader in te gaan op de mate waarin de fundamentele beginselen voor vrije en
eerlijke verkiezingen zijn gewaarborgd als op verzoek van een stemgerechtigde bijstand
wordt verleend door een lid van het stembureau. Bij het toestaan van hulp bij het
stemmen spelen verschillende beginselen een rol, in het bijzonder het beginsel van
toegankelijkheid van de stemming en de waarborging van het stemgeheim en de stemvrijheid.12

Deze beginselen kunnen niet altijd allemaal onverkort gelden. In de praktijk bevinden
ze zich in een spanningsveld en moet de wetgever concurrerende beginselen onderling
afwegen.13 Het toestaan van bijstand kan eraan bijdragen dat kiezers die moeite hebben de stemhandeling
te verrichten, toch in persoon aan de stemming kunnen deelnemen. Daarbij past echter
wel grote prudentie, want dit heeft gevolgen voor het stemgeheim en zo mogelijk de
stemvrijheid van de kiezer.14 De kiezer die om bijstand verzoekt zal immers zijn stemkeuze met de bijstandsverlener
moeten delen en wordt kwetsbaarder voor beïnvloeding of omkoping.

Stemvrijheid

Het beginsel van stemvrijheid houdt in dat iedere kiesgerechtigde zijn stem in alle
vrijheid, zonder beïnvloeding of pressie, moet kunnen bepalen. Hoewel dit beginsel
niet in de Grondwet verankerd is, is het een wezenskenmerk van democratische verkiezingen.15 Het is om die reden op verschillende plekken terug te vinden in het hoger recht,16 waar dit als het beginsel van vrije verkiezingen is opgenomen. Onder vrije verkiezingen
wordt verstaan dat stemmers niet te maken krijgen met ongeoorloofde beïnvloeding waardoor
van een vrije wilsuiting geen sprake meer kan zijn.

Het beginsel van stemvrijheid laat zich gelden op verschillende momenten in het verkiezingsproces.
Bijvoorbeeld doordat er tijdens de campagne ruimte is voor een vrij debat tussen kiezers
en kandidaten en overheidsbemoeienis op de achtergrond blijft. Het meest herkenbaar
komt de stemvrijheid tot uiting in het moment van het uitbrengen van de stem, waar
de inrichting van het stemlokaal erop is gericht dat er geen sprake kan zijn van beïnvloeding.
Het procedurevoorschrift dat een kiezer zelfstandig in het stemhokje het stembiljet
invult,17 is daar een belangrijke uiting van. In Nederland kennen we dit «couloirstelsel» sinds
1896. Voortaan moesten stembiljetten in het stemhokje worden ingevuld, waar erop kon
worden toegezien dat dit vrij van invloed gebeurde. In de jaren daarvoor vulden kiezers
het stembiljet thuis in (al dan niet zelfstandig), waarbij er een groter risico was
op beïnvloeding. Door het couloirstelsel was het stemgeheim beter verzekerd en het
stemmen gevrijwaard van «omkoping en knoeierij».18

Stemgeheim

Het beginsel van stemvrijheid is nauw verwant aan het beginsel dat stemmingen geheim
zijn. Het stemgeheim is grondwettelijk verankerd.19 Hiermee heeft de grondwetgever willen uitdrukken «dat elke kiezer het recht heeft
om geheel voor zichzelf te houden op wie hij zal stemmen, stemt of heeft gestemd».20 In deze uitleg ligt besloten dat het stemgeheim gezien kan worden als een recht en
de mogelijkheid om zijn stem geheim te houden, en niet zozeer als een verplichting
voor de kiezer om dat te doen.21 Om aan dit recht uitwerking te geven, is bepaald dat het stemlokaal zodanig is ingericht
dat het voor een kiezer mogelijk is om de stemkeuze geheim te houden.22 Maar een kiezer mag zijn stemkeuze kenbaar maken als deze dat wil, door bijvoorbeeld
te vertellen waarop deze heeft gestemd.

Uit een ingevuld stembiljet blijkt waarop de kiezer heeft gestemd en het kan bij omkoping
als bewijsstuk worden gebruikt. In zo’n geval raakt het waarborgen van het stemgeheim
sterk aan de waarborging van de stemvrijheid en wordt het geheimhouden van de stemkeuze
meer als een verplichting opgevat.23 Zo is in de Kieswet bepaald dat de kiezer zelfstandig het stemhokje in gaat en het
stembiljet daarna moet dichtvouwen,24 en wordt een ingevulde stem ongeldig verklaard als daarop bijvoegingen zijn geplaatst
waardoor de kiezer kan worden geïdentificeerd.25 Dergelijke waarborgen van het stemgeheim dienen feitelijk de stemvrijheid; door geheim
te houden wat de stemkeuze van een kiezer is, wordt de kiezer tegen omkoping beschermd.
Al in 1850 heeft de wetgever hiermee willen voorkomen dat een stembiljet een bewijsstuk
werd voor de omkoper,26 een standpunt dat in 1989 is herhaald.27

Toegankelijkheid

Het beginsel van toegankelijkheid houdt in dat iedere kiesgerechtigde zoveel mogelijk
in de gelegenheid wordt gesteld om in persoon aan de verkiezing deel te nemen. De
waarborgen van een vrije en geheime stemming kunnen namelijk het beste worden nageleefd
in de openheid van het stemlokaal.28 Voor bepaalde groepen kiezers is stemmen in het stemlokaal echter geen realistische
mogelijkheid. Zoals Nederlanders die in het buitenland woonachtig zijn of wegens hun
beroep of werkzaamheden buiten Nederland verblijven. Voor hen is briefstemmen de manier
om toch te zorgen dat zij aan de stemming kunnen deelnemen. Mensen die niet in persoon
aan de stemming kunnen deelnemen, kunnen bij volmacht stemmen.

Dat alternatieve stemvormen denkbaar zijn, laat onverlet dat zelfstandig stemmen in
het stemlokaal de voorkeur heeft; daar is toezicht op een behoorlijke omgang met de
kiezer en diens stem. Stemmen per brief of bij volmacht verdient vanwege de nadelige
gevolgen voor bijvoorbeeld de stemvrijheid niet de voorkeur voor brede toepassing.29 Verschillende maatregelen maken het daarom mogelijk dat zoveel mogelijk kiezers in
het stemlokaal kunnen stemmen en niet zijn aangewezen op het afgeven van een volmacht.
Zo is bepaald dat stemlokalen zodanig zijn gelegen en zo zijn ingericht en uitgerust
dat kiezers met lichamelijke beperkingen er kunnen stemmen.30 Het gaat bijvoorbeeld om bewegwijzering en een obstakelvrije route tot in het stemlokaal
en de aanwezigheid van verlaagd stemhokje voor rolstoelgebruikers en een loep voor
slechtzienden. In aanvulling proberen gemeenten stemlokalen ook beter toegankelijk
te maken voor specifieke groepen kiezers. Bijvoorbeeld door prikkelarme stemlokalen
aan te wijzen, vooraf te delen wat drukke en rustige momenten zijn om te gaan stemmen,
en stemmallen en gebarentolken in te zetten.31

Voor het aanbieden van alternatieve stemmethoden om de toegankelijkheid te vergroten
bestaat internationaalrechtelijk geen verplichting, mits kiezers een reële mogelijkheid
hebben om aan de stemming deel te nemen. De fundamentele beginselen van toegankelijkheid,
stemvrijheid en stemgeheim zijn algemeen geformuleerd en geven staten veel ruimte
om een afweging te maken die past bij de situatie.32 Er bestaan internationaal dan ook veel verschillen tussen landen in de mate van toekenning
van kiesrecht aan mensen met een verstandelijke beperking,33 en de mate waarin kiezers met een beperking hulp mogen ontvangen in het stemlokaal.34

Vormgeving van bijstand aan kiezers

Het wetsvoorstel beoogt de toegankelijkheid van de stemming verder te vergroten door
het mogelijk te maken dat kiezers bijstand kunnen krijgen in het stemlokaal. Hierdoor
kunnen meer kiezers op gelijkwaardige wijze in persoon aan de stemming deelnemen.
Het wetsvoorstel regelt dat bijstand wordt verleend door een getraind stembureaulid,
behalve als door een kiesgerechtigde om bijstand wordt gevraagd vanwege de lichamelijke
gesteldheid. Voor die kiezers verandert het wetsvoorstel niets. Zij kunnen weliswaar
ook een getraind stembureaulid om bijstand verzoeken, maar mogen daarnaast op grond
van de huidige Kieswet ook zelf een persoon aanwijzen, zoals een partner of begeleider.35 Het wetsvoorstel maakt daarmee onderscheid tussen kiezers met een lichamelijke beperking
enerzijds, en alle andere kiezers anderzijds.

Verschillende organisaties hebben in de consultatie gepleit om de regeling voor alle
kiezers gelijk te trekken om te zorgen dat voor alle kiezers, ongeacht de aard van
hun beperking, dezelfde regeling geldt.36 Ook is gewezen op het belang van uitlegbaarheid van de regels voor de uitvoering
in het stemlokaal. Zo worden alle kiezers met een beperking op dezelfde manier behandeld
en wordt stigmatisering van groepen kiezers voorkomen.

a. Gelijke behandeling

Het gelijkheidsbeginsel brengt met zich mee dat geen onderscheid mag worden gemaakt
in de wijze waarop mensen aan de stemming kunnen deelnemen.37 Een dergelijk onderscheid is alleen te rechtvaardigen als daar een objectieve rechtvaardiging
voor is. Zonder een significant verschil in de toegankelijkheid van de verkiezing
en de kwetsbaarheid van kiezers met een lichamelijke beperking enerzijds en andere
kiezers anderzijds, is er geen objectieve rechtvaardiging voor een ongelijke behandeling
in de wijze waarop bijstand in het stemhokje wordt toegestaan.

De regering voert aan dat sommige kiezers zich in kwetsbare positie bevinden of voelen,
bijvoorbeeld vanwege een verstandelijke beperking of een afhankelijke thuissituatie.38 Voorkomen moet worden dat de mogelijkheid om assistentie te verlenen ertoe leidt
dat inbreuk wordt gemaakt op hun stemvrijheid. De bijstandsverlening moet daarom met
waarborgen zijn omkleed, in welk geval de regering kiest voor bijstand door stembureauleden.
Het wetsvoorstel bevat maatregelen om te zorgen dat stembureauleden dit zorgvuldig
kunnen doen. Maar voor kiezers met een lichamelijke beperking blijft het mogelijk
om bijstand te vragen aan een derde. Volgens de regering zou het aanpassen van die
bestaande mogelijkheid leiden tot een «achteruitgang in rechtspositie voor mensen
met een fysieke beperking».39

De Afdeling ziet in de gegeven toelichting onvoldoende rechtvaardiging voor het gemaakte
onderscheid tussen kiezers met een lichamelijke beperking enerzijds, en alle andere
kiezers anderzijds. Voor beide groepen geldt dat zij van hun stemrecht gebruik willen
maken, maar dat zij moeite kunnen hebben met het zelfstandig uitvoeren van de daarvoor
noodzakelijke handelingen. Ook ten aanzien van een mogelijke kwetsbaarheid voor beïnvloeding
kunnen kiezers in deze twee groepen zich in vergelijkbare situaties bevinden. Kiezers
met een lichamelijke beperking kunnen net als bepaalde andere kiezers kwetsbaar zijn
voor beïnvloeding, bijvoorbeeld vanwege een bepaalde afhankelijkheid van anderen of
een ingewikkelde thuissituatie. Van hen kan niet altijd worden verwacht dat zij weerbaar
zijn tegen de druk van een derde. Tot slot kan voor beide groepen gelden dat zij schromen
om hun stemkeuze met een stembureaulid te delen.

Hier komt bij dat de groepen een diverse samenstelling kennen en niet vastomlijnd
zijn. Verschillende beperkingen zijn tot slot van tijdelijke aard, bijvoorbeeld omdat
iemand herstellende is van een ziekte. Een kiezer kan zich daardoor bij de ene verkiezing
bevinden in de ene groep kiezers en het andere jaar in een andere groep, zonder dat
diens mogelijk kwetsbare positie wezenlijk is veranderd.

Het is daarbij de vraag of daadwerkelijk sprake zou zijn van een «achteruitgang in
rechtspositie» zoals de regering stelt, indien personen met een lichamelijke beperking
op een andere manier bijstand mogen ontvangen dan alle andere kiezers. Ook voor hen
kan immers gelden dat het gelet op een mogelijk kwetsbare situatie, het verlenen van
bijstand op een meer gewaarborgde manier voor de hand ligt. In dat verband merkt de
regering in de toelichting op dat bijstand door een stembureaulid met meer waarborgen
is omkleed,40 waardoor een gelijke behandeling van deze groep kiezers niet zonder meer een achteruitgang
betekent.

De Afdeling adviseert om in de toelichting de rechtvaardiging voor het onderscheid
tussen kiezers met een lichamelijke beperking enerzijds en alle andere kiezers die
bijstand behoeven anderzijds dragend te motiveren en daarbij het feit te betrekken
dat in beide groepen sprake kan zijn van kwetsbaarheid voor beïnvloeding.

Zoals uit de memorie van toelichting blijkt, heeft de regering de voor- en nadelen
van bijstand door een stembureaulid respectievelijk een persoon naar keuze zorgvuldig
afgewogen. De regering is het met de Afdeling eens dat er zowel bij kiezers met een
fysieke beperking als bij andere kiezers sprake kan zijn van een risico op beïnvloeding
bij het uitbrengen van een stem. Toch heeft de regering ervoor gekozen om twee verschillende
regimes te hanteren, gelet op de interpretatieve verklaring van Nederland bij artikel 29
van het VN-verdrag Handicap.41

Door deze verklaring heeft Nederland zich alleen gecommitteerd om kiezers met een
fysieke beperking de mogelijkheid te bieden om bijstand in het stemhokje door een
persoon naar keuze te ontvangen. Dit kan een stembureaulid zijn, maar mag bijvoorbeeld
ook een kennis of familielid zijn. De regering heeft er met dit wetsvoorstel voor
gekozen om dit recht van fysiek beperkten ongewijzigd te laten. Omdat het VN verdrag
Handicap noopt tot een geleidelijke verwezenlijking van toegankelijkheid, is het in
strijd met het verdrag wanneer reeds verworven rechten terug worden gedraaid of worden
ingeperkt.

Anders dan de Afdeling is de regering namelijk van oordeel dat er wél sprake is van
een achteruitgang in rechtspositie wanneer kiezers met een fysieke beperking enkel
nog bijstand door een stembureaulid mogen ontvangen. Weliswaar is bijstand door een
stembureaulid met meer waarborgen omkleed (denk aan een kleiner risico op beïnvloeding
door de neutrale positie van stembureauleden), het feit dat een fysiek beperkte kiezer
op dit moment de keuze heeft om eenieder mee te nemen in het stemhokje en dat vervolgens
wordt teruggebracht tot enkel stembureauleden, betekent een beperking van de keuzevrijheid
voor kiezers met een fysieke beperking. Het inperken van deze keuze is volgens de
regering een achteruitgang in de rechtspositie van kiezers met een fysieke beperking.

Omdat het recht op bijstand naar keuze conform het VN-verdrag Handicap alleen van
toepassing is op fysiek beperkte kiezers, heeft de regering het vraagstuk van bijstand
in het stemhokje voor alle overige kiezers op zichzelf beoordeeld, los van dit verdrag.
Het enkele feit dat kiezers met een fysieke beperking op dit moment al recht hebben
op bijstand door een persoon naar keuze, is op zichzelf niet een reden om dit recht
uit te breiden naar alle kiezers. De wens om één regime te hanteren voor alle kiezers
moet namelijk worden afgewogen tegen de fundamentele beginselen voor verkiezingen
zoals de stemvrijheid en het stemgeheim. Omdat het hier niet een afgebakende groep
kiezers betreft maar nagenoeg alle kiezers, wegen deze waarborgen extra zwaar.

Indien iedere kiezer de mogelijkheid heeft om een persoon naar keuze mee te nemen
in het stemhokje, ontstaat het risico op grootschalige beïnvloeding van kwetsbare
kiezers (denk o.a. aan family voting42) en worden het stemgeheim en de stemvrijheid aangetast. Hoewel ook bij fysiek beperkten
het risico bestaat op beïnvloeding tijdens het verlenen van de bijstand, is dit een
afgebakende en veel kleinere groep kiezers. Bovendien is de keuze voor bijstand voor
fysiek beperkte kiezers reeds gemaakt en zal dit regime, zoals hiervoor al toegelicht,
niet worden gewijzigd. De regering acht de potentiële inbreuk op de stemvrijheid en
het stemgeheim te groot wanneer het recht op bijstand naar keuze wordt uitgebreid
naar alle kiezers en kiest daarom voor bijstand door een stembureaulid. Dit is reeds
toegelicht in paragraaf 1.4 van de memorie van toelichting. De zwaarwegende waarborgen
voor het verkiezingsproces rechtvaardigen een onderscheid tussen beide groepen kiezers.
Op deze manier kunnen kiezers ook gebruik maken van de mogelijkheid van ondersteuning
bij het uitbrengen van hun stem, maar is het risico op beïnvloeding kleiner omdat
er geen persoonlijke relatie is tussen het stembureaulid en de kiezer. De regering
heeft de toelichting op dit punt aangevuld.

Varianten bijstandsverlening

Ondersteuning aan kiezers met een beperking kan op verschillende manieren worden vormgegeven.
Gelet op de kwetsbaarheid van bepaalde kiezers is het extra belangrijk aandacht te
hebben voor het waarborgen van hun vrije wilsuiting als er bijstand wordt verleend.
De bijstandsverlening moet zo worden vormgegeven dat de stemvrijheid van kiezers afdoende
gewaarborgd blijft en dat verzekerd wordt dat de bijstandsverlener geen sturing uitoefent.43 Dat is in het bijzonder van belang aangezien het met de voorgestelde uitbreiding
gaat om een grote groep kiezers die voor bijstand in aanmerking komt. Het gaat daar
voor een groot deel ook om kiezers voor wie de stemming goed toegankelijk is, maar
voor wie bijstandsverlening wel een risico vormt voor de stemvrijheid. Door de precieze
vormgeving van bijstand kan dat risico worden ingeperkt.

In de toelichting op het wetsvoorstel somt de regering vijf varianten van bijstandsverlening
op die zijn overwogen:44

1. Bijstand door een getraind stembureaulid;

2. Bijstand door iemand naar keuze waarvan de naam vooraf wordt doorgeven en deze een
training ontvangt;

3. Bijstand door iemand naar keuze waarbij deze vooraf verklaart dat hij het stemgeheim
en de stemvrijheid van de kiezer zal respecteren;

4. Bijstand door iemand naar keuze onder toezicht van een stembureaulid;

5. Bijstand door iemand naar keuze, maar alleen voor kiezers met een medische verklaring
van een arts.

De keuze voor de eerste variant motiveert de regering door te wijzen op de belangrijke
verantwoordelijkheid die de bijstandsverlener heeft om de stemvrijheid van de kiezer
te waarborgen. Het wetsvoorstel bevat verschillende waarborgen om te zorgen dat de
stemvrijheid en het stemgeheim worden gerespecteerd. Zo verplicht het wetsvoorstel
stembureauleden om geheim te houden wat de stemkeuze van de kiezer is.45 Ook worden zij getraind om de kiezer te assisteren en zo nodig te herkennen of de
bijstandspoging gestaakt moet worden.46 Dat is belangrijk om te voorkomen dat een bijstandsverlener met goede bedoelingen
toch probeert tot een stemkeuze te komen, terwijl de kiezer dat zelf niet goed aan
kan geven. Tot slot hebben stembureauleden geen persoonlijke band met de kiezer, waardoor
de regering de kans op beïnvloeding van de kiezer klein acht.47

Organisaties van ervaringsdeskundigen geven in een gezamenlijke consultatiereactie
de voorkeur aan het verlenen van bijstand door een persoon naar keuze in plaats van
een stembureaulid omdat dit het vertrouwen ten goede kan komen dat de kiezer in de
bijstandsverlening heeft. In welke mate dat effect zich voordoet is niet bekend, maar
het kan voor kiezers prettiger zijn om bijstand te mogen ontvangen van een (bekende)
naaste. Bijvoorbeeld omdat ze dat gewend zijn of omdat ze het lastig vinden om het
stembiljet in te vullen samen met een voor hen onbekend stembureaulid.

Bijstand door een persoon naar keuze is ook de norm die tot uiting komt in het VN-Gehandicaptenverdrag.
Daarin worden de verdragsstaten verplicht om «de vrije wilsuiting van personen met
een handicap als kiezers te waarborgen en daartoe, waar nodig, op hun verzoek ondersteuning
toe te staan bij het uitbrengen van hun stem door een persoon van hun eigen keuze».48 De regering heeft bij de ratificatie van het verdrag voor Europees Nederland laten
weten dat deze verplichting wordt opgevat als ondersteuning buiten het stemhokje,
behoudens voor zover het fysiek noodzakelijke ondersteuning betreft.49 Voor kiezers met bijvoorbeeld een verstandelijke beperking is tot op heden een andere
afweging gemaakt. Zij worden kwetsbaar geacht voor beïnvloeding, met name op het gebied
van gezinshoofdenstemmen («family voting») en beïnvloeding door naasten,50 waardoor de «vrije wilsuiting» in gevaar komt. In vergelijking met omringende landen
is de groep van kiezers met een beperking relatief groter omdat het hebben van een
verstandelijke beperking in Nederland geen reden is om het stemrecht in te perken.51 Dit legt extra nadruk op het belang van een zorgvuldige vormgeving van de bijstand
ter bescherming van de «vrije wilsuiting» van deze kiezers.

De wetgever heeft ter zake de ruimte om een afweging te maken die past bij de belangen
en kwetsbaarheden van kiezers. Dat kan zijn bijstandsverlening door een stembureaulid,
door een derde of een combinatie van beide mogelijkheden. Het past goed bij rol en
verantwoordelijkheid van stembureauleden om ook bij de bijstandsverlening te zorgen
voor een situatie waarin de stemvrijheid tot recht komt. Desondanks is het ook niet
ondenkbaar dat derden die rol goed kunnen vervullen, mits aan hun bijstandsverlening
vergelijkbare waarborgen zijn verbonden zodat verzekerd is dat de bijstandsverlener
geen sturing uitoefent. Bijvoorbeeld door hen vooraf aan te laten melden, te trainen
en voor te lichten over hun rol. In de toelichting op het wetsvoorstel wordt nog onvoldoende
ingegaan op de afwegingen van de varianten waarbij de bijstand wordt verleend door
een derde, al dan niet in combinatie met de mogelijkheid om altijd een stembureaulid
om bijstand te kunnen verzoeken.

De Afdeling adviseert om in de toelichting uitgebreider in te gaan op de afweging
waarom bijstand verleend moet worden door een getraind stembureaulid in plaats van
dat dit kan worden gedaan door een derde, in het licht van de waarborgen die voor
een goede bijstandsverlening nodig zijn.

Zoals hiervoor reeds toegelicht, acht de regering het risico voor het stemgeheim en
de stemvrijheid te groot wanneer alle kiezers recht hebben op bijstand door een persoon
naar keuze. De mogelijkheid om een speciaal getrainde derde deze bijstand te laten
verlenen acht de regering onwenselijk, omdat dit voor uitvoerbaarheidsproblemen kan
zorgen wanneer er nog een extra groep personen getraind moet worden om de bijstand
te verlenen. Het risico op beïnvloeding is bovendien hetzelfde. Stembureauleden ontvangen
reeds een training voor hun werkzaamheden op het stembureau, zij zijn op de dag zelf
goed op de hoogte van de wijze waarop het proces in het stemhokje en in het stemlokaal
werkt en zijn daarom de geschikte personen om kiezers die hulp behoeven bij het uitbrengen
van hun stem te assisteren. De toelichting is op dit punt uitgebreid.

Training van stembureauleden

Het wetsvoorstel bevat een bepaling die voorschrijft dat de leden van het stembureau,
na het volgen van een training, moeten beschikken over voldoende kennis en vaardigheden
om een kiezer desgevraagd bijstand te verlenen in het stemhokje.52 Stembureauleden moeten namelijk worden voorbereid op hulpvragen van een diverse groep
kiezers, zoals kiezers met een verstandelijke beperking, laaggeletterde kiezers, kiezers
die analfabeet zijn en andere kiezers die niet (meer) goed in staat zijn om zonder
hulp hun stem uit te brengen. Ook moeten ze worden voorbereid op situaties waarin
kiezers geen stemkeuze kunnen maken en de bijstand moet worden gestaakt. Bij de ontwikkeling
van deze instructie worden onder meer belangenorganisaties betrokken.53

Het is belangrijk dat stembureauleden getraind worden in het correct omgaan met kiezers
die bijstand verzoeken. Een aparte wettelijke grondslag is daarvoor echter niet nodig.
Het volgen van een training is op dit moment wettelijk verplicht op grond van artikel E 4
van de Kieswet.54 De bestaande grondslag voor de training is breed gericht op de inrichting van het
verkiezingsproces, kennis van de wet- en regelgeving, het afhandelen van eventuele
bezwaren, het voldoen aan procedurele eisen en het handhaven van het goede verloop
van de stemming.55 Na het volgen van de training moeten de stembureauleden beschikken over voldoende
kennis en vaardigheden op het terrein van het verkiezingsproces. Daaronder kunnen
ook de kennis en vaardigheden worden begrepen die nodig zijn voor het uitvoeren van
de nieuwe taken zij op grond van dit wetsvoorstel krijgen. Aansluiting bij de bestaande
wettelijke grondslag heeft bovendien als voordeel dat het college van burgemeester
en wethouders het oordeel of iemand beschikt over de benodigde kennis en vaardigheden,
nog kan betrekken bij de benoeming als stembureaulid.

De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel J 28b uit het wetsvoorstel te schrappen
aangezien de Kieswet al een grondslag voor training van stembureauleden bevat.

De regering is het met de Afdeling eens dat artikel J 28b overbodig is omdat de Kieswet
reeds een bepaling bevat voor de training van stembureauleden. Dit artikel is daarom
geschrapt uit het wetsvoorstel, waarbij het voorgestelde artikel J 28c wordt vernummerd
tot artikel J 28b.

Evaluatie en monitoring

Iedere verkiezing wordt geëvalueerd en na vijf jaar wordt op grond van het wetsvoorstel
bekeken wat de ervaringen met de wet zijn. De evaluatiebepaling uit het wetsvoorstel
schrijft voor om na vijf jaar de doeltreffendheid en de effecten van deze wet te onderzoeken.56 Het gaat er dan bijvoorbeeld om of de bijstand die wordt geleverd door het stembureaulid
in de praktijk goed werkt. Om te zorgen dat die evaluatie kan worden gebaseerd op
feitelijke gegevens is het vastleggen van enkele gegevens door stembureaus zinvol.
Gedacht kan worden aan het noteren van aantal keer dat door het stembureau bijstand
is verleend, en hoe vaak de bijstandspoging gestaakt moest worden.57 Die aantallen geven namelijk inzicht in de vraag of de inzet in lijn is met de verwachte
behoefte. Gelet op het projectmatige karakter van de organisatie van verkiezingen,
kan niet verwacht worden dat deze gegevens na vijf jaar nog zijn te achterhalen. Voor
organiserende gemeenten is het lastig om hier achteraf een goed beeld van te vormen.
Stembureauleden zijn niet meer in functie en zullen vermoedelijk niet meer goed weten
hoe de bijstandsverleningen zijn verlopen.

De Afdeling adviseert om in de toelichting uit te leggen hoe gezorgd wordt dat bij
elke verkiezing de feitelijke gegevens worden bijgehouden die nodig zijn voor de evaluatie
van de doeltreffendheid en de effecten van het toestaan van bijstand in het stemhokje.

In het proces-verbaal van het stembureau worden gegevens over het verlenen van bijstand
opgenomen. Deze processen-verbaal worden na afloop van de verkiezing online gepubliceerd,
waardoor ook inzichtelijk wordt of er bijstand is verleend en hoe dit is verlopen.
Deze gegevens kunnen worden gebruikt bij de evaluatie, waardoor het proces zo nodig
kan worden verbeterd. Stembureauleden worden geïnstrueerd om bij te houden hoe vaak
zij hulp in het stemhokje verlenen en of zich hier bijzonderheden bij voordoen. De
voorzitter van het stembureau verzamelt deze informatie en vult deze in op het proces-verbaal.
Hiervoor zal model N10-1 uit de Kiesregeling worden aangepast. De toelichting is op
dit punt uitgebreid.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, F. Rijkaart