Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 24 juli 2024 en het nader rapport d.d. 12 november 2025, aangeboden aan de Koning
door de minister van Buitenlandse Zaken. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 mei 2024, no. 2024001181,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
haar advies inzake het bovenvermelde verdrag rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 24 juli 2024, No.W02.24.00106/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 15 mei 2024, no.2024001181, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende goedkeuring van de
op 15 november 2023 te Apia, Samoa, tot stand gekomen Partnerschapsovereenkomst tussen
de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de leden van de Organisatie van
Staten in Afrika, het Caribisch Gebied en de Stille Oceaan, anderzijds (Trb. 2024, 47), met memorie van toelichting.

De Partnerschapsovereenkomst (het Verdrag van Samoa) strekt tot vervanging van het
Verdrag van Cotonou, dat eind december 2023 is afgelopen. Het Verdrag bevat bepalingen
over onder andere mensenrechten, klimaat, vrede en veiligheid, goed bestuur, gendergelijkheid,
migratie en mobiliteit, en duurzame ontwikkeling. Het doel is om de relatie tussen
de Verdragspartijen te versterken en verbreden, alsmede een juridisch raamwerk te
scheppen voor politieke dialogen, economische partnerschapsakkoorden en investeringen
van de Europese Investeringsbank.

De Afdeling advisering van de Raad van State constateert allereerst dat het Verdrag
een geschillenregeling bevat voor de situatie waarin een Verdragspartij zijn verplichtingen
niet nakomt. De memorie van toelichting maakt volgens de Afdeling nog onvoldoende
duidelijk wanneer die geschillenregeling van toepassing is, en welke maatregelen er
in het uiterste geval op basis van die regeling kunnen worden genomen. De Afdeling
adviseert om het wetsvoorstel op dit punt van een nadere toelichting te voorzien.

Daarnaast wijst de Afdeling erop dat nog onvoldoende is toegelicht welke gevolgen
het Verdrag heeft voor de Caribische delen van het Koninkrijk. Die toelichting is
wel gewenst, aangezien de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten in de gelegenheid
worden gesteld om op het voorstel te reageren. Als het Verdrag «gewichtige gevolgen»
heeft voor de Caribische landen, dan rijst de vraag of het niet bij reguliere wet,
maar bij rijkswet zou moeten worden goedgekeurd. Goedkeuring bij rijkswet zou er immers
toe leiden dat de parlementaire inbreng vanuit de Caribische landen beter wordt gewaarborgd.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig
van het wetsvoorstel.

1. Achtergrond en inhoud van het Verdrag

Het Verdrag regelt de relatie tussen de Europese Unie (EU) en haar lidstaten enerzijds
en de leden van de Organisatie van Staten in Afrika, het Caribisch Gebied en de Stille
Oceaan (OACPS) anderzijds. Laatstgenoemde landen, de zogeheten ACS-landen, zijn oud-koloniën
van EU-lidstaten. Zij hadden ten tijde van de oprichting van de Europese Economische
Gemeenschap in 1957 de status van «landen en gebieden overzee» (hierna: LGO), waarmee
de EU een associatie is aangegaan. Sinds zij onafhankelijk zijn, echter, zijn zij
geen LGO meer en vallen zij dus buiten de genoemde associatie. Om de relatie tussen
genoemde landen en de EU toch te behouden, is er in 1963 een nieuw verdragsrechtelijk
regime in het leven geroepen. Dat regime moet om de zoveel tijd worden vernieuwd.
Het voorliggende Verdrag van Samoa vervangt het Verdrag van Cotonou, dat eind december
2023 is afgelopen.

Het Verdrag van Samoa bevat afspraken over mensenrechten, democratie, rechtsstaat
en goed bestuur, vrede en veiligheid, menselijke en sociale ontwikkeling, investeringen
en handel, klimaat en milieu, en migratie. Centraal hierbij staan de Verenigde Naties
Agenda 2030 (Duurzame Ontwikkelingsdoelen), de Europese Consensus voor Ontwikkeling
van juni 2017 en de EU Global Strategy, zo vermeldt de toelichting.

Nieuw ten opzichte van het Verdrag van Cotonou is dat de gemaakte afspraken niet alleen
zijn neergelegd in overkoepelende bepalingen (de Foundation), maar ook in drie regionale
protocollen. Deze protocollen zijn toegesneden op de lokale situatie in Afrika, het
Caribisch gebied en de Stille Oceaan en bewerkstelligen volgens de memorie van toelichting
een meer regio-specifieke benadering.

Net als het Verdrag van Cotonou kent het Verdrag van Samoa drie instituties: een Raad
van Ministers, een Comité van hoge ambtenaren op ambassadeursniveau en een Paritaire
Parlementaire Vergadering. Zij zijn onder meer verantwoordelijk voor het toezicht
op de uitvoering van het Verdrag en de vaststelling van gemeenschappelijke standpunten
op het internationale toneel. Verschil met het Verdrag van Cotonou is dat deze instituties
voortaan zowel op het overkoepelende niveau (OACPS-EU) als op het regionale niveau
(EU-Afrika, EU-Caribisch gebied en EU-Stille Oceaan) bestaan.

Het Verdrag van Samoa biedt een juridisch raamwerk voor politieke dialogen, economische
partnerschapsakkoorden en investeringen van de Europese Investeringsbank en bevat
geen eenieder verbindende bepalingen als bedoeld in artikel 93 en 94 van de Grondwet,
zo vermeldt de memorie van toelichting. Omdat het een gemengd verdrag betreft, moet
het zowel door de EU als door haar lidstaten worden geratificeerd.

2. Nakoming van het Verdrag

Het Verdrag is juridisch bindend en bevat een geschillenregeling voor de situatie
waarin een Verdragspartij zijn verplichtingen niet nakomt. In dat geval kan die partij
daarop worden aangesproken door een andere Verdragspartij, en zoeken zij gezamenlijk
naar een wederzijds aanvaardbare oplossing. In het uiterste geval kan de kennisgevende
Verdragspartij overgaan tot het nemen van passende en proportionele maatregelen, zo
bepaalt het Verdrag.

De geschillenregeling geeft aanleiding tot twee vragen. Ten eerste is onduidelijk
voor welke schendingen van het Verdrag de geschillenregeling is bedoeld. De toelichting
vermeldt dat het alleen gaat om niet-naleving van de «beginselen« van het Verdrag.
Een beperking tot beginselen volgt echter niet uit de tekst van de geschillenregeling.
De vraag rijst daarmee of bijvoorbeeld ook een schending van nadere afspraken, gemaakt
in het kader van de regelmatige partnerschapsdialogen onder het Verdrag, onder de
geschillenregeling valt. De Afdeling adviseert de toelichting hierop te verduidelijken,
en daarbij ook nader in te gaan op de verschillen met het Verdrag van Cotonou. Ook
adviseert zij in dit kader toe te lichten welke maatregelen de regering van plan is
te nemen ter uitvoering van het Verdrag.

Ten tweede wordt uit de memorie van toelichting niet duidelijk waaruit de hierboven
genoemde passende en proportionele maatregelen kunnen bestaan. Het Verdrag zelf geeft
wel een voorbeeld – opschorting van het Verdrag – maar geeft verder ook geen duiding
van de maatregelen die mogelijk zijn. De Afdeling acht het raadzaam om de toelichting
op dit punt van een nadere duiding te voorzien, zo mogelijk met behulp van ervaringen
uit het verleden.

De Afdeling adviseert de memorie van toelichting op deze twee punten aan te vullen.

In navolging van het advies van de Afdeling is de geschillenbeslechtingsregeling van
artikel 101 (Geschillenbeslechting en nakoming van verplichtingen) nader toegelicht en zijn de paragrafen 1.3 Doel en inhoud van de partnerschapsovereenkomst, 1.4 Beoordeling van de partnerschapsovereenkomst
en
DEEL VI-Slotbepalingen van de artikelsgewijze toelichting aangepast dan wel uitgebreid.

In het bijzonder zijn paragrafen 1.3 en 1.4 uitgebreid met verwijzingen naar artikel
101 voor wat betreft de mogelijkheid om uit hoofde van de overeenkomst passende en
proportionele maatregelen te nemen bij, onder meer, niet-naleving van essentiële beginselen
van het Verdrag.

Paragraaf DEEL VI-Slotbepalingen verduidelijkt dat onder het kopje Geschillenbeslechting en nakoming van verplichtingen (artikel 101) dat partijen alle algemene en bijzondere maatregelen treffen om aan de verplichtingen
uit het verdrag te voldoen, en in het geval van meningsverschillen en geschillen over
de toepassing van het verdrag, en vragen over de uitlegging daarvan, dit overeenkomstig
artikel 101 dienen op te lossen. Vragen over de interpretatie van het verdrag kunnen
worden opgelost door middel van overleg in de OACPS-EU-Raad van Ministers of, met
instemming van de partijen, door een speciaal subcomité of een ander passend mechanisme
dat verslag uitbrengt aan de OACPS-EU-Raad van Ministers (artikel 101, tweede lid).
Mochten partijen er niet uitkomen, dan kunnen zij onderlinge meningsverschillen binnen
het kader van de partnerschapsdialoog behandelen (vierde lid), en indien dit geen
vruchten afwerpt, kunnen zij ingevolge artikel 101, vijfde en zesde lid, op andere
manieren tot een oplossing komen. Verder is in deze paragraaf nader toegelicht voor
welke schendingen artikel 101 geldt en welke passende en proportionele maatregelen,
als bedoeld in artikel 101, zesde en zevende lid, er denkbaar zouden kunnen zijn in
het geval van geschillenbeslechting, met verwijzing naar voorbeelden die onder de
op 23 juni 2000 te Cotonou tot stand gekomen Partnerschapsovereenkomst tussen de leden
van de groep van Staten in Afrika, het Caribisch Gebied en de Stille Oceaan, enerzijds,
en de Europese Gemeenschap en haar Lidstaten, anderzijds (Trb. 2001, 57), ook wel bekend als de Overeenkomst van Cotonou, zijn genomen. Ten slotte is het
verschil met de geschillenbeslechtingsregeling uit artikel 98 van de Overeenkomst
van Cotonou en de inzet van de regering omtrent de invulling van artikel 101 nader
toegelicht.

3. Koninkrijkspositie

Het Verdrag gaat blijkens de memorie van toelichting alleen gelden voor het Europese
deel van Nederland. Toegelicht wordt dat dit in lijn is met de eerdere samenwerkingsverdragen
tussen de EU en derde landen. De Caribische landen van het Koninkrijk – Aruba, Curaçao
en Sint Maarten – krijgen in hun hoedanigheid van LGO wel de status van waarnemer
in de instellingen van het Regionaal Protocol Caribisch Gebied. Omdat het Verdrag
hen hierdoor «anderszins raakt» in de zin van artikel 11, derde lid, van het Statuut
voor het Koninkrijk en artikel 2, derde lid, van de Rijkswet goedkeuring verdragen,
worden de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten in de gelegenheid gesteld om op
het voorstel te reageren, zo vermeldt de toelichting.

De Afdeling begrijpt dat het Verdrag niet zal gelden voor de Caribische rijksdelen
(inclusief Bonaire, Sint Eustatius en Saba). Als gevolg van hun status als LGO vallen
zij namelijk al onder een eigen verdragsrechtelijk regime met de EU. Tegelijkertijd
valt op dat de memorie van toelichting niet ingaat op de positie van de Caribische
rijksdelen ten opzichte van de ACS-landen. Die toelichting is wel gewenst, gelet op
de hierboven genoemde rol van de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten bij de
goedkeuring van het Verdrag. De Afdeling adviseert dan ook om de desbetreffende bepalingen
uit het Regionaal Protocol Caribisch Gebied afzonderlijk en in relatie tot het LGO-associatieregime
te bespreken.

In het verlengde hiervan adviseert de Afdeling om toe te lichten of het Verdrag, in
het bijzonder het Regionaal Protocol Caribisch Gebied, «gewichtige gevolgen» als bedoeld
in artikel 11, derde lid, Statuut heeft voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Het feit
dat zij worden omringd door ACS landen en bovendien een waarnemersstatus krijgen onder
het Verdrag, zou daarbij kunnen worden betrokken. Als het Verdrag «gewichtige gevolgen»
heeft voor de Caribische landen, dan rijst de vraag of het niet bij reguliere wet,
maar bij rijkswet zou moeten worden goedgekeurd. Op die manier zou de parlementaire
inbreng vanuit de Caribische landen – via bijzondere gedelegeerden en Ministers –
namelijk beter kunnen worden gewaarborgd dan via voorlegging van het voorstel aan
de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

De Afdeling adviseert om de memorie van toelichting op deze punten aan te vullen en
het voorstel zo nodig aan te passen.

Paragraaf 5 Koninkrijkspositie is naar aanleiding van het advies van de Afdeling uitgebreid. Hierbij is, in het bijzonder,
uiteengezet dat de Caribische rijksdelen door het Regionaal Protocol Caribisch Gebied
wel anderszins in hun belangen worden geraakt, wegens de rol van waarnemer die zij
in de instituties van dat protocol op zich kunnen nemen (artikel 6) en de hierin opgenomen
bepalingen omtrent handelssamenwerking (artikel 13) en migratie, mobiliteit en ontwikkeling
(artikel 51). De waarnemersstatus omvat geen formele rol in de besluitvorming van
de onder het Regionaal Protocol opgezette instituties. De verplichtingen uit artikelen
13 en 51 betreffen inspanningsverplichtingen voor verdragspartijen die niet verder
reiken dan de reeds bestaande verplichtingen uit het LGO-Associatieregime. Gelet hierop
merkt de regering dan ook op dat, niettegenstaande de belangrijke functie van waarnemer
die de CAS-landen en de BES-eilanden onder dit Regionaal Protocol Caribisch Gebied
kunnen invullen, er van «gewichtige gevolgen» geen sprake is, en dat dat de wet ter
goedkeuring van het verdrag middels een «gewone» wet ter goedkeuring aan het parlement
dient te worden voorgelegd.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State,

L.F.M. Verhey

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van Aruba,
aan de Staten van Curaçao en aan de Staten van Sint Maarten te zenden.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
D.M. van Weel