Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen

Inleiding

Politiek vraagt veel van volksvertegenwoordigers. Het ambt is intensief, verantwoordelijk
en eist vaak meer dan een voltijds inzet. Maar in tegenstelling tot werknemers missen
volksvertegenwoordigers de verlofregelingen die in onze samenleving normaal zijn geworden.
Dat leidt ertoe dat zij soms voor onmogelijke keuzes staan: het gezin of het ambt,
de zorg voor een naaste of de democratische taak. Dat wringt, en maakt het politieke
ambt voor velen minder toegankelijk. Dit wetsvoorstel wil daarin verandering brengen.
Verlofregelingen in de politiek sluiten onvoldoende aan bij op de dagelijkse realiteit
van volksvertegenwoordigers in de politiek.

Om werk en privé in balans te kunnen houden zijn er voor werknemers meerdere verlofsoorten
bij wet vastgelegd. Zo kent de Wet Arbeid en Zorg (Wazo) regels ten aanzien van onder
andere zwangerschapsverlof, adoptieverlof en pleegzorgverlof, kort verzuimverlof,
geboorteverlof, kort en langdurig zorgverlof, en ouderschapsverlof. Daarnaast kunnen
via arbeidsvoorwaarden aanvullende regelingen worden getroffen.

Voor volksvertegenwoordigers ligt dat anders. Die mogen alleen vervangen worden in
het geval van zwangerschap en bevalling en ziekte. Behalve beperkt is deze vervangingsregeling
ook inflexibel: een volksvertegenwoordiger mag per zittingsperiode maximaal drie keer
zestien weken vervangen worden1. Voor een kortere of langere periode van zestien weken bestaat geen vervangingsmogelijkheid2.

De initiatiefneemster acht deze beperkte en inflexibele vervangingsmogelijkheden voor
volksvertegenwoordigers niet langer passend. Om ook voor deze groep de verhouding
tussen werk en privé beter in balans te kunnen houden is verbetering nodig. Daarbij
dient wel rekening te worden gehouden met het feit dat volksvertegenwoordigers met
name vanwege het persoonlijk mandaat dat zij van de kiezer hebben gekregen zich onderscheiden
van werknemers.

Het niet vervangen van een afwezige volksvertegenwoordiger is echter ook onwenselijk
omdat daarmee geen recht wordt gedaan aan de stemverhoudingen zoals die na verkiezingen
zijn ontstaan. En kan het functioneren van de volksvertegenwoordiging onder druk kan
komen te staan als er (langdurig) minder volksvertegenwoordigers actief zijn. Tevens
is het bezwaarlijk dat de beperkte vervangingsregeling voor bepaalde groepen, waaronder
vrouwen, extra belemmerend werkt om te kiezen voor het ambt van volksvertegenwoordiger.

De initiatiefneemster wil met inachtneming van deze bijzondere positie van de volksvertegenwoordiger
de vervangingsregeling verruimen. Daarvoor zijn meerdere wetswijzigingen noodzakelijk.

Ten eerste wil de initiatiefneemster de gronden voor het vervangen van een volksvertegenwoordiger,
nu alleen nog zwangerschap en bevalling en ziekte, verruimen. Voorgesteld wordt om
de vervanging van volksvertegenwoordigers naast in het geval van ziekte, zwangerschap
en bevalling ook mogelijk te maken in het geval van geboorte, adoptie, pleegzorg,
ouderschap en langdurige zorg. Hiervoor is een wijziging van de Grondwet nodig. Deze
wijziging is het onderwerp van het onderhavig wetsvoorstel. Met de wijziging van de
Grondwet krijgt de wetgever de opdracht om middels uitvoeringswetgeving een ruimere
vervangingsregeling tot stand te brengen. Dit vergt met name een wijziging van de
Kieswet, alsmede enkele andere wetten. Deze uitvoeringswetgeving zal niet eerder dan
nadat het grondwetsvoorstel in tweede lezing is aangenomen worden ingediend. In deze
toelichting zal wel alvast een doorkijk worden gegeven hoe naar de mening van de initiatiefneemster
de verruimde vervangingsregeling vorm gegeven kan worden.

Ten tweede wil de initiatiefneemster de vervangingsduur voor volksvertegenwoordigers
flexibiliseren en aanpassing van de terminologie – nu nog «ontslag» – voor vervanging
moderniseren. Dit vergt wijziging van met name de Kieswet. Om deze aanpassing sneller
mogelijk te maken en niet te laten afhangen van een langlopende traject van een grondwetswijziging
kiest de initiatiefneemster daarom voor een tweede afzonderlijke initiatiefwet.

De volksvertegenwoordigers op wie het onderhavig wetsvoorstel tot wijziging van de
Grondwet zich richt betreffen de leden van de Tweede Kamer, Eerste Kamer, provinciale
staten, gemeenteraden, eilandsraden, de Kiescolleges voor Caribisch Nederland en het
Kiescollege voor niet-ingezetenen. Wijziging van de vervangingsregeling voor leden
van het algemeen bestuur van een waterschap vergt geen wijziging van de Grondwet en
zal te zijner tijd meegenomen worden in de uitvoeringswetgeving.

De initiatiefneemster richt zich niet op de verlof- en vervangingsregelingen voor
politieke ambtsdragers. Hoewel verruiming van die regelingen wellicht ook wenselijk
is, acht de initiatiefneemster het passend daar geen voorstellen voor te doen omdat
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te kennen gegeven zelf te
werken aan wetgeving ten aanzien van de verlof- en vervangingsregeling voor bestuurders.3

Beperkingen van de huidige vervangingsregeling

Zoals hierboven al is genoemd bepalen met name de Grondwet en de Kieswet hoe de vervangingsregeling
voor volksvertegenwoordigers is vormgegeven. In de Grondwet is voor leden van de Staten-Generaal
in artikel 57a vastgelegd dat vervanging mogelijk is bij zwangerschap en bevalling
en ziekte. Een aanpassing van dit artikel werkt door in de grondwetsartikelen die
zien op leden van provinciale staten, gemeenteraden, leden van de eilandsraden, de
kiescolleges voor de openbare lichamen in Caribisch Nederland en het kiescollege voor
niet-ingezetenen (zie voorts het artikelsgewijze deel bij deze toelichting).

De huidige vervangingsregeling is na een wijziging van de Grondwet bijna 20 jaar geleden
ingevoerd en is sindsdien onveranderd gebleven. Daar waar de maatschappelijke ontwikkelingen
ten aanzien van de verhouding werk-privé wel hun neerslag vonden in verruiming van
verlofmogelijkheden, met name in de Wazo en aanpassingen daarvan, kwamen die niet
terug in de vervangingsregeling voor volksvertegenwoordigers. Uit meerdere signalen
en onderzoeken, waar hieronder op wordt ingegaan, is gebleken dat het combineren van
een ambt van volksvertegenwoordiger met werk, studie of zorgbehoeften als zwaar wordt
ervaren. In het kader van dit wetsvoorstel wordt enkel ingegaan op de beperkte huidige
gronden voor vervanging. Op de redenen waarom de huidige regeling wat betreft de vervangingsduur
als te inflexibel wordt ervaren, wordt in het desbetreffende initiatiefwetsvoorstel
teruggekomen.

De gemeenteraden van Utrecht, Breda en Groningen wezen er in 2021 op dat terwijl de
opgaven waar de raadsleden voor staan steeds complexer zijn geworden dat het tegelijkertijd
«schuurt en kraakt het om het raadswerk te combineren met een baan of functie in de
maatschappij en ons gezins- en privéleven»4. Zij wezen erop dat om raadsleden te kunnen werven en te behouden en het ambt voor
een brede doelgroep aantrekkelijk te houden of te maken modernisering van de vervangingsregeling
noodzakelijk is. Dat kan worden bereikt door een ruimere invulling van de redenen
van vervanging mogelijk te maken. In dit verband werden onder andere vervanging wegens
zorg, ouderschap, pleegzorg en adoptie genoemd.

Deze brief vormde mede aanleiding voor een aanvraag van de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties aan het Adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers
om advies uit te brengen over de verlof- en vervangingsregeling voor volksvertegenwoordigers
en politieke ambtsdragers. Het adviescollege verwees in het desbetreffende advies5 naar de «Integrale visie rechtspositie politieke ambtsdragers «Bijzondere ambten,
een toegesneden rechtspositie»»6 van de regering uit 2015. Daarin is een door de Tweede Kamer onderschreven toetsingskader
opgenomen dat het volgende stelt: «Aansluiten bij werknemers daar waar het kan, toegesneden
arbeidsvoorwaarden daar waar het moet». Het college was van mening dat dit een op
zich redelijk uitgangspunt is «als het gaat over de mogelijkheden de politieke verantwoordelijkheden
en andere werkzaamheden te combineren met belangrijke gebeurtenissen in het privéleven,
waarvan bekend is dat deze de ervaren balans flink onder druk kunnen zetten».7 Het college onderkende dan ook dat het beter kunnen combineren van het lidmaatschap
van een volksvertegenwoordiging «met zowel een maatschappelijke carrière als het gezins-
en privéleven de aantrekkelijkheid van het ambt ten goede kan komen. Ook het behouden
van de volksvertegenwoordiger voor een volgende termijn vindt het college een valide
argument om te bezien of de verlofmogelijkheden verruimd kunnen worden».8 Het college was weliswaar van mening dat een tijdelijke overdracht van de verantwoordelijkheden
in verband met persoonlijke redenen «aan de kwaliteit noch het gezag van het ambt
afbreuk zou hoeven doen, maar onderkent dat een al te ruimhartig gebruik van die mogelijkheid
de beeldvorming en het draagvlak rond de politiek nadelig zou kunnen beïnvloeden»9. Het college wees er wel op dat per verlofvorm zoals die voor werknemers al gelden
overwogen moet worden of die ook voor politieke ambtsdragers zou moeten worden overgenomen.
Het college zette vervolgens per verlofvorm uit de Wazo uiteen in welke mate het voor
de hand ligt om de regeling naar analogie met de Wazo voor politieke ambtsdragers
over te nemen of juist te kiezen voor een andere benadering. Dat leidde tot de volgende
aanbevelingen:

• Het toepassen van calamiteiten- en ander kortdurend verzuimverlof achtte het college
niet nodig aangezien een dergelijke kortdurende afwezigheid al mogelijk is en er geen
mogelijkheid bestaat om vanwege de korte duur van het verlof, in vervanging te voorzien.

• Het college achtte geboorteverlof, aanvullend geboorteverlof en adoptieverlof voor
politieke ambtsdragers weliswaar «relevant», maar gelet op de wettelijke maximumduur
van zes weken zou het praktisch gezien niet uitvoerbaar zijn om in vervanging te voorzien.
Het college denkt dat dit op te lossen zou kunnen zijn door in plaats van ontslag
te voorzien «in de mogelijkheid van tijdelijke stemoverdracht». Tegelijkertijd «realiseert
het college zich de fundamentele complicaties rond dit laatste onderwerp».

• Vanwege de flexibele invulling van 26 weken ouderschapsverlof bij werknemers zal het
naar de mening van het college in de praktijk voor politieke ambtsdragers onmogelijk
zijn om gedurende het verlof te voorzien in vervanging. Bovendien kunnen politieke
ambtsdragers zonder een wettelijke voorziening nu al zelf een wekelijkse dag voor
ouderschap invullen.

• Bij kortdurend zorgverlof wees het college er op dat het toepassen van deze verlofvorm
op politieke ambtsdragers in de praktijk niet relevant is omdat een dergelijke kortdurende
afwezigheid al mogelijk is en er gelet op de maximumduur van het verlof van twee weken
geen mogelijkheid bestaat in vervanging te voorzien.

• Langdurend zorgverlof (mantelzorg) achtte het college weliswaar ook voor politieke
ambtsdragers relevant. Maar gelet op de wettelijke maximumduur van zes weken zou het
praktisch echter niet gemakkelijk uitvoerbaar worden om in vervanging te voorzien.

Uit een onderzoek in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden uit 2023
bleek dat bijna driekwart van de raadsleden van mening was dat de aantrekkelijkheid
van het ambt van raadslid onder druk stond. Een meerderheid verwachtte bovendien dat
die aantrekkelijkheid de komende jaren verder zou afnemen. De te hoge werkdruk wordt
door één op de drie raadsleden genoemd als het belangrijkste aspect dat aanleiding
geeft om af te zien van het raadslidmaatschap. De hoge werkdruk vanwege moeilijkheden
bij het combineren van het raadswerk met andere verplichtingen is een belangrijke
reden om zich niet meer verkiesbaar te stellen. Daarbij speelt de uitdaging om het
raadswerk te combineren met werk en privéverplichtingen een rol.10 Bijna zes procent van de raadsleden stopte vroegtijdig. De voornaamste reden daarvoor
was het niet langer kunnen combineren van het raadslidmaatschap met werk of privé.
Uitbreiding van de verlof- en ziekteregeling werd als een mogelijke oplossingen voor
een afname van stoppende raadsleden geopperd.11 In een enquête12 uit 2025 gaven raadsleden in meerderheid aan de bestaande vervangingsregeling niet
toereikend te vinden. Er bleek, naast flexibilisering van de termijnen, bij bijna
driekwart van de raadsleden een behoefte te bestaan aan uitbreiding van de vervangingsmogelijkheden.
Daarbij bleek een grote meerderheid voorstander te zijn van uitbreiding met mogelijkheden
tot vervanging wegens geboorte, adoptie, pleegzorg en mantelzorg. Bij gebrek aan een
passende regeling kon een op de zeven raadsleden gedurende een of meer periodes het
ambt niet vervullen en was men afwezig zonder vervangen te kunnen worden.13 De raadsleden die een periode afwezig zijn geweest zonder zich te hebben kunnen laten
vervangen, zijn bovengemiddeld voorstander van versoepeling en ververruiming van de
verlof- en vervangingsregeling. «Van alle raadsleden die geen gebruik konden maken
van de verlof- en vervangingsregeling, geeft een derde aan dat dit wel het geval was
geweest als de verlofvormen uitgebreider waren geweest».14

Ook leden van provinciale staten en het algemeen bestuur van waterschappen zijn maar
matig tevreden over de werkdruk, werk-privé balans en geven de verlof- en vervangingsregelingen
een onvoldoende.15

Uit een recent rapport over vrouwen in de politiek over hun ervaringen met verlofregelingen16 blijkt dat vrouwen ook vanwege de wijze waarop nu de vervangingsregeling voor politieke
ambtsdragers geregeld is barrières ervaren om politiek actief te zijn en te blijven.
Daarbij wordt een verband gelegd met de ondervertegenwoordiging van vrouwen in de
politiek. In het rapport wordt er op gewezen dat verlofregelingen in de politiek onvoldoende
aansluiten op de realiteit van vrouwen in de politiek. De bestaande regelingen «voor
zwangerschaps- en ziekteverlof, zijn deze in de praktijk weinig flexibel, weinig toegankelijk
en sociaal beladen. Het verlof als tijdelijk ontslag wordt door veel geïnterviewden
als symbolisch problematisch en achterhaald ervaren» [...] Alles bij elkaar toont
dit onderzoek aan dat vrouwen in de politiek nog vele barrières tegenkomen voor, tijdens
en nadat ze verlof opnemen. Terwijl een inclusieve democratie verlofregelingen vereist
die rekening houden met de verschillende levensfasen en (zorg)verantwoordelijkheden
van politici. Alleen dan kunnen meer mensen duurzaam deelnemen aan de politiek»17 Een van de conclusies uit het rapport stelt dan ook: «Alleen als verlof geen uitzondering
meer is, maar een normaal onderdeel van het politieke ambt – en dit mogelijk is voor
tal van verschillende situaties – kunnen meer mensen duurzaam deelnemen aan het bestuur
van ons land. Dat is niet alleen eerlijker, maar versterkt ook de representativiteit
van onze democratie»18. Dit sluit wat betreft de initiatiefneemster aan bij de historische strijd tegen
ontslagregels die vrouwen uit het arbeidsproces duwden, zoals het huwelijksontslag
dat tot in de jaren ’50 nog gold voor vrouwelijke ambtenaren. Net als toen gaat het
hier om het wegnemen van onrechtvaardige barrières die de representativiteit van onze
democratie ondermijnen.19

In interviews geven meerdere vrouwen aan dat de bestaande vervangingsmogelijkheden
te beperkt zijn in vergelijking met de verlofvormen buiten de politiek. Vaak konden
zij dit vergelijken omdat zij naast hun politieke ambt ook ander werk hadden. Het
contrast tussen de verlofvormen in hun betaalde werk en hun politieke ambt zorgde
voor frustratie omdat ze het uitgebreidere verlof ook kennen. Het kwam voor dat de
ruime(re) verlofregelingen rondom de geboorte van een kind van hun ander werk gebruikt
werd om het gebrek aan ouderschapsverlof in de politiek te compenseren. Zo werd er
extra ouderschapsverlof opgenomen om de combinatie met het politieke werk mogelijk
te maken. Of nam de partner extra verlof op om het politieke werk van de vrouw mogelijk
te maken20.

Uit de Basismonitor Politieke Ambtsdragers 2024 blijkt dat jongere raadsleden en vrouwen
minder tevreden over zijn over de verlof- en vervangingsregelingen dan raadsleden
van 55 jaar of ouder en mannen. «Hierin speelt mogelijk de thuissituatie van raadsleden
een rol. Jongere raadsleden zijn bijvoorbeeld vaker in de fase dat ze een gezin starten.
De verlof- en vervangingsregelingen die beschikbaar zijn voor raadsleden zijn slechts
beperkt toegesneden op deze situatie».21 Dit wordt ondersteund door de campagne voor het invoeren van vaderschapsverlof door
jonge raadsleden die onlangs vader zijn geworden. Zij wijzen er op dat zij als raadleden
nu zelf vaderschapsverlof moeten inpassen door tijdelijk portefeuilles bij collega’s
onder te brengen en fractiegenoten debatten laten overnemen. En bovendien voor de
keuze staan om het uitbrengen van een stem of toch zelf te komen of een stem verloren
te moeten laten gaan. Daarbij komt dat iemand raadslid is naast een gewone baan waar
wel vaderschapsverlof mogelijk is.22 Zij ervaren het ontbreken van mogelijkheden tot vervanging wegens vaderschap als
een tekort dat het functioneren als raadslid belemmert.

Concluderend: uit bovenstaande onderzoeken blijkt dat de bestaande vervangingsmogelijkheden
door de volksvertegenwoordigers als te beperkt worden ervaren. Die beperking wordt
in sterkere mate gevoeld door vrouwen of jongere volksvertegenwoordigers die een gezin
hebben of willen starten. Door die beperking ontstaat er spanning tussen het zijn
van volksvertegenwoordiger en het hebben van een baan en gezins- en privéleven. Ook
omdat de rest van de samenleving inmiddels wel ruimere verlofregelingen kent en de
vervangingsregeling voor volksvertegenwoordigers daarmee geen gelijke tred heeft gehouden
wordt dat ambt daardoor relatief onaantrekkelijker. Het gevolg daarvan is dat mensen
mede daardoor eerder afhaken of terughoudend worden om zich verkiesbaar of herkiesbaar
te stellen.

Om deze redenen moet de vervangingsregeling voor volksvertegenwoordigers bij de tijd
worden gebracht. De vervangingsregeling voor volksvertegenwoordigers hoeft weliswaar
niet helemaal gelijk op te gaan met de verlofregelingen voor werkgevers, maar mag
daar tegelijkertijd ook niet volledig mee uit de pas gaan lopen. De verruiming is
nodig daar waar het gaat om belangrijke gebeurtenissen in het privéleven van een volksvertegenwoordiger,
waarvan uit onderzoeken gebleken is dat bij gebrek aan vervangingsmogelijkheid het
evenwicht tussen ambt van volksvertegenwoordiger en het privéleven verstoord dreigt
te worden. Modernisering van de vervangingsregeling is niet alleen een praktische
verbetering, maar ook een principiële keuze: net als bij het afschaffen van discriminerende
ontslagregels in het verleden, is dit een stap naar een democratie die werkelijk ruimte
biedt aan iedereen.

Voorstel voor verruiming van de vervangingsmogelijkheden

Hierboven is al geschetst dat omwille van het aantrekkelijk houden van het ambt en
het bevorderen dat volksvertegenwoordigers in meerdere fasen van hun leven tijdelijk
afwezig moeten kunnen zijn, belemmeringen die nu nog gevormd worden door het beperkt
aantal vervangingsvormen zoveel als weggenomen dienen te worden. Voor een inclusieve
politiek waarin iedereen het volk kan vertegenwoordigen is een modernere vervangingsregeling
nodig.

Het nu nog geldend uitgangspunt dat vervanging alleen mogelijk moet zijn in situaties
waarin iemand tijdelijk fysiek niet in staat is om als volksvertegenwoordiger te werken
(zwangerschap en bevalling en ziekte) is niet langer houdbaar en past niet meer bij
hoe er in de maatschappij over verlof wordt gedacht en hoe dat in de wet verankerd
is.

Bij de keuze om de vervangingsmogelijkheden te verruimen geldt het uitgangspunt zoals
dat al is verwoord in een brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
bij de integrale visie op de rechtspositie van politieke ambtsdragers uit 2015: «Voor
de arbeidsvoorwaarden van politieke ambtsdragers wordt zo veel als mogelijk aansluiting
gezocht bij de arbeidsvoorwaarden van werknemers, tenzij de bijzondere positie van
politieke ambtsdragers een afwijking van deze stelregel noodzakelijk maakt»23.

Zoals al in de inleiding is genoemd onderscheiden volksvertegenwoordigers zich van
werknemers. Het in dit verband meest relevante onderscheid zit er in dat een volksvertegenwoordiger
gekozen wordt en een persoonlijk mandaat heeft om voor vier jaar de bevolking te vertegenwoordigen.
«Het voortdurend tijdelijk aan- en aftreden van vervangers past hier niet bij en zou
de herkenbaarheid van vertegenwoordigende organen en het aanzien van het ambt niet
ten goede komen», zoals de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
in 2024 opmerkte.24. De initiatiefneemster deelt die mening slechts ten dele. Inderdaad dient de volksvertegenwoordiging
niet de spreekwoordelijke duiventil25 te worden. Om die reden zijn wisselingen van volksvertegenwoordigers voor een heel
korte periode niet voor de hand liggend. Die zijn ook niet nodig omdat volksvertegenwoordigers
ten opzichte van werknemers meer zelf invulling kunnen geven aan hun functie. Volksvertegenwoordigers
kennen geen vastgesteld aantal uren dat zij moeten werken en kunnen korte afwezigheid
eventueel zelf invullen. In sommige gevallen kunnen bovendien afspraken worden gemaakt
met andere fracties over gelijktijdige korte afwezigheid van volksvertegenwoordigers
tijdens stemmingen («pairing»).

Van een voortdurend aan- en aftreden is geen sprake als volksvertegenwoordigers enkel
om zwaarwegende redenen voor langere tijd vervangen kunnen worden en als dat bovendien
binnen een zittingsperiode in de tijd beperkt blijft. Juist het ontbreken van een
regeling met adequate vervangingsmogelijkheden belemmert nu een goede vervulling van
het politiek ambt en zorgt voor onduidelijke situaties over de aan- en afwezigheid
van volksvertegenwoordigers.26

Naar de mening de initiatiefneemster tast een beperkte verruiming van de vervangingsregeling
dan ook niet het aanzien van het ambt van volksvertegenwoordiger noch diens herkenbaarheid
aan. Kiezers kennen de inmiddels maatschappelijk breed aanvaarde verlofvormen voor
werknemers. De initiatiefneemster ziet niet in waarom een volksvertegenwoordiger die
om dezelfde reden waarom een werknemer verlof krijgt tijdelijk vervangen zou worden
daarmee het aanzien van het ambt of de herkenbaarheid zou aantasten. Net zo goed als
het maatschappelijk aanvaard wordt dat een werknemer bijvoorbeeld verlof krijgt na
de geboorte van een kind, zal dat bij volksvertegenwoordigers op begrip kunnen rekenen.
Het kunnen vervangen is in deze bovendien te prefereren boven het vacant laten van
een zetel. Het bij gebrek van een vervangingsmogelijkheid afwezig zijn van een volksvertegenwoordiger
is onwenselijk en tast het aanzien van het ambt zeker aan. Nieuwe wettelijke vervangingsmogelijkheden
voorkomen ook dat volksvertegenwoordigers gedwongen worden om zelf ruimte te gaan
creëren om voor langere tijd afwezig te kunnen zijn. Dat die ruimte nu wel genomen
wordt27 is weliswaar begrijpelijk en onderstreept tevens de behoefte aan verruiming, maar
het zou aan de wetgever moeten zijn om in plaats van ad hoc oplossingen structurele
oplossingen te gaan bieden.

Wat betreft de vervangingsregeling voor volksvertegenwoordigers zijn de verlofregelingen
voor werknemers in de Wazo het referentiekader. Echter de bijzondere positie van politieke
maakt dat de Wazo niet één op één overgenomen kan worden voor politieke ambtsdragers.
Dit was ook het uitgangspunt in het bovengenoemde advies van het Adviescollege rechtspositie
politieke ambtsdragers.

De initiatiefneemster stelt voor om vervanging van volksvertegenwoordigers naast in
het geval van ziekte, zwangerschap en bevalling vervanging ook mogelijk te maken in
het geval van geboorte, adoptie, pleegzorg, ouderschap en langdurige zorg. Dit zijn
voor werknemers al veel eerder vastgelegde verlofvormen om op belangrijke momenten
in het leven van het werk afwezig te kunnen zijn. Hoewel met het opnemen van deze
nieuwe vervangingsmogelijkheden in de Grondwet de invulling daarvan later nog in onderliggende
wet- en regelgeving uitgewerkt dient te worden, wil de initiatiefneemster hier alvast
inzicht verschaffen in hoe dit naar haar mening ingevuld zou kunnen worden.

Met het Adviescollege rechtspositie politieke ambtsdragers acht de initiatiefneemster
geboorteverlof voor werknemers ook relevant voor politieke ambtsdragers. «Het expliciet
benoemen ervan zou de maatschappelijke opvattingen ter zake weerspiegelen en de politieke
ambtsdrager die er een beroep op wil doen daarin ondersteuning bieden».28 Met de verruiming van de vervangingsmogelijkheden voor de partner van de moeder die
is bevallen wordt aangesloten bij de Wazo. Daarin is de mogelijkheid gecreëerd van
geboorteverlof van een week en aanvullend geboorteverlof van maximaal vijf weken.
Voor volksvertegenwoordigers zou zes weken aangesloten vervanging het uitgangspunt
moeten zijn. Die periode sluit aan bij de Wazo en is qua tijdsduur lang genoeg om
te laten invullen door een vervanger.

Dezelfde overwegingen gelden er in het geval van vervanging bij adoptie- of pleegzorg.
De behoefte om ouders en kind aan elkaar te kunnen laten wennen bestaat evenzeer voor
werknemers als voor volksvertegenwoordigers. Ook hier zou het de voorkeur hebben om
de in de Wazo opgenomen maximale periode van zes weken aaneengesloten voor volksvertegenwoordigers
mogelijk te maken.

In afwijking van het advies van het Adviescollege is de initiatiefneemster wel van
mening dat ouderschapsverlof ook voor volksvertegenwoordigers mogelijk moet worden
gemaakt. Inderdaad kunnen, zoals het Adviescollege stelt, volksvertegenwoordigers
nu al zelf voorzien in een wekelijkse «papa of mama dag» maar daarmee wordt het niet
mogelijk om het ouderschapsverlof in een keer op te nemen. De initiatiefneemster kan
zich daarom voorstellen dat vervanging vanwege ouderschap voor volksvertegenwoordigers
ook voor een langere aaneengesloten periode mogelijk moet worden. Daarbij valt te
denken aan een aaneengesloten periode van bijvoorbeeld zestien weken zoals die nu
al geldt in het geval van ziekte, zwangerschap en bevalling. Een kortere periode dan
de voor werknemers geldende 26 weken is denkbaar omdat volksvertegenwoordigers daarnaast
eventueel zelf losse dagen kunnen vrij maken voor ouderschap.

Vervanging voor langdurig verzorgen van een zieke of hulpbehoevende kan ook voor een
volksvertegenwoordiger van belang zijn. Het Adviescollege is van mening dat vanwege
de duur van zes weken het praktisch niet uitvoerbaar is om in vervanging te voorzien.
Echter, zo stelt dit college, zou «in exceptionele gevallen» wel in vervanging kunnen
worden voorzien. Hoewel dit niet nader wordt ingevuld kan het onderwerp worden van
de invoeringswetgeving. De in de Wazo opgenomen wettelijke duur van zes weken acht
de initiatiefneemster wel lang genoeg om in vervanging te kunnen voorzien.

De initiatiefneemster ziet in navolging van het Adviescollege af van een voorstel
om calamiteitenverlof of kort verzuimverlof dan wel kortdurende zorgverlof wettelijk
te regelen. In deze gevallen kan een volksvertegenwoordiger zelf voor een oplossing
zorgen en is vervanging voor een paar dagen tot ten hoogste twee weken niet goed voorstelbaar.

Consultatie

Over dit initiatiefwetsvoorstel zijn via internetconsultatie.nl 56 openbare reacties
ontvangen en 8 niet-openbare reacties. In een reactie werd het wetsvoorstel zonder
verdere duiding «slecht» genoemd. Alle overige 63 reacties waren positief en steunden
het wetsvoorstel. Daarbij waren tal van raadsfracties en individuele raadsleden die
op het belang van verruiming van de vervangingsmogelijkheden voor politieke ambtsdragers
wezen. Daarnaast zijn er reacties ontvangen van de Vereniging Nederlandse Gemeenten
(VNG), een reactie van Vrouw & Alliantie Politica (samenwerkingsverband van Stem op
een Vrouw, WO=MEN Dutch Gender Platform, Nederlandse Vrouwen Raad en Emancipator),
een gezamenlijke reactie van de Vereniging van Griffiers en de Nederlandse Vereniging
voor Raadsleden, een reactie van StatenlidNu en van het Els Borst Netwerk (emancipatienetwerk
van D66).

De initiatiefneemster dankt alle personen en organisaties voor hun reacties op het
wetsvoorstel. Het sterkt haar in de overtuiging dat het wetsvoorstel in een breed
gevoelde behoefte voorziet. Daar waar de reacties instemmend zijn en de onderbouwing
van het wetsvoorstel ondersteunen, meent de initiatiefneemster dat zij daar verder
niet op hoeft in te gaan. Enkele reacties vragen daar wel om.

De VNG wijst er op dat dat naast het voorliggend initiatiefvoorstel de regering aan
een wetsvoorstel voor modernisering van de verlof- en vervangingsregeling voor alle
politieke ambtsdragers werkt. En wijst er op dat, hoewel de reikwijdte van beide wetten
verschillend is, het voor gemeenten van belang blijft dat beide trajecten goed op
elkaar aansluiten zodat er een consistent stelsel ontstaat. De initiatiefneemster
ziet dat belang ook. Vooralsnog is de regering echter niet bereid gebleken de vervangingsvormen
voor volksvertegenwoordigers aan te willen passen. Op dat punt lijken de beide wetstrajecten
elkaar dus niet direct te raken. De VNG wijst er voorts op dat een bredere vervangingsregeling
extra toetsing, administratieve lasten en kosten met zich mee zal brengen. Gemeenten
benadrukken daarom dat bij de uitwerking in de Kieswet en andere wetgeving duidelijkheid
moet worden geboden. De initiatiefneemster is het hier mee eens. Die duidelijkheid
kan echter pas worden geboden als de voorliggende grondwetswijzing in onderliggende
wetgeving zal worden uitgewerkt. Welke administratieve lasten en kosten dat met zich
mee zal brengen is in hoge mate van die uitwerking afhankelijk. Bij de concrete invulling
van het voorliggend wetsvoorstel in uitvoeringswetgeving dient daar nader op ingegaan
te worden. Overigens niet alleen voor gemeenten en maar ook voor de overige organen
met volksvertegenwoordigers.

In enkele reacties wordt gevraagd om een nadere duiding van de begrippen die in de
Grondwet staan en de begrippen die met dit wetsvoorstel aan de Grondwet worden toegevoegd.
In het huidige artikel 57a Grondwet staan al de begrippen «zwangerschap en bevalling»
en «ziekte». Deze begrippen worden door dit wetsvoorstel niet veranderd. In de praktijk
van de vervangingsregeling leveren ze ook geen problemen op. De begrippen bieden voldoende
houvast om bij de voorzitter van een volksvertegenwoordigend orgaan tijdelijk ontslag
te vragen en dat toe te staan. De met dit wetsvoorstel nieuw in te voeren vervangingsvormen
voor volksvertegenwoordigers zijn qua terminologie ontleend aan de Wet Arbeid en Zorg.
Daarmee is in de praktijk reeds ruime ervaring opgedaan. De initiatiefneemster heeft
geen reden om te veronderstellen dat deze begrippen voor volksvertegenwoordigers anders
ingevuld zouden moeten worden dan voor werknemers.

In enkele reacties wordt gevraagd waarom het wetsvoorstel niet nog meer vervangingsvormen
voorstelt. Genoemd worden onder andere het rouwverlof en veiligheidsverlof bij ernstige
bedreiging. Hoewel de initiatiefneemster de behoefte aan dergelijke vervangingsvormen
kan begrijpen en daar sympathiek tegenover staat wil zij voor volksvertegenwoordigers
aansluiten bij de wettelijk geregelde verlofvormen voor werknemers zoals die in de
Wazo staan. Eventuele nog verdere verruiming met vervangingsvormen die nu niet bij
wetgeving verplicht zijn, gaat de strekking van dit wetsvoorstel te boven.

Enkele reacties wijzen er op dat vervanging van een volksvertegenwoordiger altijd
dient plaats te vinden door kandidaten die op de kieslijst stonden maar bij verkiezingen
niet meteen gekozen zijn. De initiatiefneemster kan dat beamen. Bij het aanwijzen
van de tijdelijke vervanger zal op grond van dit wetsvoorstel dezelfde procedure blijven
als nu al het geval is. Dat wil zeggen dat de tijdelijke opvulling van de vacature
plaatsvindt op basis van de lijst die na de verkiezingen is opgemaakt en waarin de
rangschikking is vastgesteld van de kandidaten op grond van de verkiezingsuitslag.

Voor een overzicht van de openbare reactie zie: internetconsultatie.nl29

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel II, onderdeel A

Het huidige artikel 57a Grondwet draagt de wetgever op een regeling te treffen voor
de tijdelijke vervanging van een lid van de Staten-Generaal wegens ziekte, zwangerschap
en bevalling. De voorgestelde nieuwe tekst van deze bepaling voegt geboorte, adoptie,
pleegzorg, ouderschap en langdurige zorg toe als gronden voor vervanging.

De wijziging van artikel 57a Grondwet werkt in navolging van het huidige artikel ook
door voor leden van de provinciale staten, de gemeenteraden, de eilandsraden en de
kiescolleges. Artikel 129, derde lid, Grondwet bepaalt dat artikel 57a Grondwet van
overeenkomstige toepassing is op de leden van provinciale staten en van de gemeenteraden.
Artikel 132a, tweede lid, Grondwet regelt dat de artikelen 124, 125 en 127 t/m 132
Grondwet van overeenkomstige toepassing zijn op de openbare lichamen in het Caribische
deel van Nederland. Die opsomming omvat mede artikel 129, derde lid, Grondwet en de
daarin vervatte overeenkomstige toepassing van artikel 57a Grondwet. Ook voor de kiescolleges
voor Caribisch Nederland en voor niet-ingezetenen geldt artikel 57a Grondwet via overeenkomstige
toepassing van artikel 129, derde lid, Grondwet. Zie daarvoor respectievelijk artikel 132a,
derde lid, Grondwet en artikel 55, tweede lid, Grondwet.

Artikel II, onderdeel B

Na bekrachtiging van deze wijziging van artikel 57a Grondwet zullen de Kieswet en
enige andere wetten nog moeten worden gewijzigd om te voldoen aan de opdracht die
deze bepaling dan geeft aan de wetgever om een regeling te treffen. In dit voorstel
is een additioneel artikel opgenomen dat ertoe strekt dat de wijziging van de Grondwet
pas gelding krijgt op het moment dat de relevante wetgeving overeenkomstig is aangepast
door middel van een zogenoemde uitvoeringswet. Tot die tijd blijft artikel 57a naar de huidige tekst van kracht. Het additionele artikel geeft
de wetgever hiervoor een termijn van vijf jaar, die bij wet ten hoogste vijf jaar
kan worden verlengd.

Chakor