Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 9 juli 2025 en het nader rapport d.d. 26 september 2025, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 22 mei 2025, nr. 2025001138,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 9 juli 2025, nr. W16.25.00117/II, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 22 mei 2025, no. 2025001 138, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het wetsvoorstel tot implementatie van
Richtlijn (EU) 2024/1712 van het voorstel van wet houdende implementatie van Richtlijn
(EU) 2024/1712 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 tot wijziging
van Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de
bescherming van slachtoffers daarvan (Implementatiewet herziene Europese richtlijn
mensenhandel), met memorie van toelichting.

Dit wetsvoorstel voorziet in de implementatie van Richtlijn (EU) 2024/1712 (hierna:
Herzieningsrichtlijn). Daarmee wordt de bestaande Europese richtlijn mensenhandel
(2011/36/EU) gewijzigd.

Met het wetsvoorstel wordt uitbuiting van een persoon bij draagmoederschap, gedwongen
huwelijken en illegale adoptie toegevoegd aan de opsomming van verschillende vormen
van uitbuiting in de strafbaarstelling van mensenhandel. In de periode dat het wetsvoorstel
voor de implementatie van de Herzieningsrichtlijn bij de Afdeling advisering voorlag,
is in de Tweede Kamer gestemd over de Wet modernisering en uitbreiding strafbaarstelling
mensenhandel. Het is wenselijk de uitleg die in de toelichting bij dit wetsvoorstel
wordt gegeven, ook te betrekken bij de uitleg van de onderdelen die met het amendement
zijn toegevoegd aan de gemoderniseerde strafbaarstelling van mensenhandel. Verder
zal de samenloopbepaling bij dit wetsvoorstel naar aanleiding van het amendement moeten
worden aangepast.

Uit de toelichting blijkt dat het bij gedwongen huwelijken gaat om uitbuiting waarbij
het huwelijk de context is waarbinnen de uitbuiting plaatsvindt. Dit roept de vraag
op of hiermee niet een te beperkte uitleg aan deze vorm van uitbuiting wordt gegeven.

Daarnaast wordt het gebruik van diensten van slachtoffers van mensenhandel strafbaar
gesteld, waaronder diensten waarbij arbeidsuitbuiting heeft plaatsgevonden. Omdat
misstanden op de werkvloer verschillen in aard en ernst, zal het voor mensen soms
moeilijk zijn om signalen van arbeidsuitbuiting te duiden. In de toelichting dient
nader te worden ingegaan op de keuze om niet alleen mensen strafbaar te stellen die
gebruik maken van deze diensten en weet hebben dat sprake is van mensenhandel, maar
ook mensen die ernstig reden hebben om dit te vermoeden. Daarnaast kan worden verduidelijkt
hoe dit bij arbeidsuitbuiting moet worden beoordeeld.

In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) adviseert de bij
dit wetsvoorstel gegeven toelichting op de specifieke uitbuitingsvormen die aan artikel
273f Sr worden toegevoegd, te betrekken in het afzonderlijke wetstraject dat strekt
tot modernisering en uitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel (Kamerstukken
36 547), omdat die uitbuitingsvormen als gevolg van een daartoe strekkend amendement ook
onderdeel zijn geworden van dat wetsvoorstel, evenals om de samenloopbepaling naar
aanleiding hiervan aan te passen. De Afdeling adviseert verder om de toelichting op
onderdelen aan te scherpen, waaronder de onderbouwing van de verbrede strafbaarstelling
van artikel 273g van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr), die strafbaar stelt
het opzettelijk gebruikmaken van diensten van een persoon, terwijl diegene weet of
ernstige reden heeft om te vermoeden dat die diensten het voorwerp zijn van mensenhandel
of – wanneer de dienstverlener jonger is dan achttien jaar – kinderhandel. Zoals in
het hiernavolgende aan de orde komt, zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
overeenkomstig deze adviezen aangevuld.

1. Inleiding

Met dit wetsvoorstel wordt de Herzieningsrichtlijn geïmplementeerd. Dit leidt tot
twee wijzigingen in het Nederlandse Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr). De eerste
wijziging heeft betrekking op de strafbaarstelling van mensenhandel, waarin verschillende
vormen van uitbuiting worden opgesomd. Deze opsomming wordt uitgebreid met de uitbuiting
van een persoon bij draagmoederschap, bij gedwongen huwelijken en bij illegale adoptie
(zie punt 2). De tweede wijziging houdt in dat de strafbaarstelling van het gebruik
van seksuele diensten van een slachtoffer van mensenhandel wordt verruimd tot het
gebruik van diensten van slachtoffers van mensenhandel in algemene zin (zie punt 3).

2. Vormen van uitbuiting

a. Amendement bij modernisering strafbaarstelling mensenhandel

Artikel 1, onderdeel 1, onder a, van de Herzieningsrichtlijn bepaalt dat uitbuiting
van draagmoederschap, gedwongen huwelijken en illegale adoptie expliciet in de opsomming
van specifieke vormen van uitbuiting in artikel 2, derde lid, van de Richtlijn 2011/36/EU
wordt opgenomen. In Nederland zijn de verschillende vormen van uitbuiting opgenomen
in de strafbaarstelling van mensenhandel.1 Om te zorgen dat de genoemde vormen van uitbuiting in deze Nederlandse bepaling overeenkomen
met die in de Europese richtlijn mensenhandel, wordt onder meer «draagmoederschap»,
«gedwongen huwelijken» en «illegale adoptie» aan deze bepaling toegevoegd.2 Deze toevoeging draagt ook bij aan de duidelijkheid van de strafbaarstelling van
mensenhandel. Dat is wenselijk met het oog op het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel.

In de periode dat het wetsvoorstel voor de implementatie van de Herzieningsrichtlijn
bij de Afdeling advisering voorlag, is in de Tweede Kamer gestemd over de Wet modernisering
en uitbreiding strafbaarstelling mensenhandel. Hierbij is een amendement van de leden
Wijen-Nass en Diederik van Dijk aangenomen, waarmee de elementen bij draagmoederschap,
bij gedwongen huwelijken en bij illegale adoptie aan de gemoderniseerde strafbaarstelling
van mensenhandel zijn toegevoegd.3 In de toelichting op dat amendement wordt niet ingegaan op de reikwijdte van de verschillende
onderdelen van de strafbepaling.

De Afdeling adviseert de uitleg die ten aanzien van de onderdelen «draagmoederschap»,
«gedwongen huwelijken en «illegale adoptie» in de toelichting bij dit wetsvoorstel
wordt gegeven, ook te betrekken bij de uitleg van de onderdelen die met het amendement
zijn toegevoegd aan de gemoderniseerde strafbaarstelling van mensenhandel. Daarnaast
zal de samenloopbepaling bij dit wetsvoorstel naar aanleiding van het amendement moeten
worden aangepast.

Artikel 1, onderdeel 1, onder a, van Richtlijn (EU) 2024/1712 van het Europees Parlement
en de Raad van 13 juni 2024 tot wijziging van Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming
en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan (hierna:
de Herzieningsrichtlijn), breidt de niet-limitatieve opsomming van specifieke vormen
van uitbuiting uit met uitbuiting van draagmoederschap, uitbuiting van gedwongen huwelijken
en uitbuiting van illegale adoptie. De Afdeling wijst er terecht op dat zowel het
onderhavige implementatiewetsvoorstel als – vanwege een daartoe strekkend amendement
van de leden Wijen-Nass en Diederik van Dijk (Kamerstukken II 2024/25, 36 547, nr. 23) – het thans bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel dat strekt tot modernisering
en uitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel (Kamerstukken 36 547), erin voorzien dat de uitbuiting van een persoon bij respectievelijk draagmoederschap,
gedwongen huwelijken en illegale adoptie aan de strafbepaling van mensenhandel wordt
toegevoegd. Het genoemde amendement strekt ertoe de wettelijke niet-limitatieve opsomming
van specifieke vormen van uitbuiting in artikel 273f Sr in lijn te brengen met de
uitgebreide opsomming van specifieke vormen van uitbuiting die in het gewijzigde artikel
2, derde lid, van Richtlijn 2011/36/EU is opgenomen. Nu in de toelichting op het amendement
expliciet wordt verwezen naar de Herzieningsrichtlijn, ben ik met de Afdeling van
oordeel dat voor de inhoudelijke afbakening betekenis kan worden toegekend aan de
– ter implementatie van het al genoemde artikel 1, onderdeel 1, onder a, van de Herzieningsrichtlijn
– in het kader van dit wetsvoorstel gegeven toelichting op de uitbuiting van een persoon
bij respectievelijk draagmoederschap, gedwongen huwelijken en illegale adoptie. Naar
aanleiding van het voorgaande is – overeenkomstig het advies van de Afdeling – de
samenloopbepaling bij dit wetsvoorstel aangepast.

Het hiervoor genoemde wetsvoorstel dat strekt tot modernisering en uitbreiding van
de strafbaarstelling van mensenhandel (36 574) is door amendering ook op enkele andere onderdelen gewijzigd. Mede naar aanleiding
hiervan zijn in de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel een aantal
redactionele aanpassingen doorgevoerd. Zo is in paragraaf 4 van de memorie van toelichting
verwerkt dat wetsvoorstel 36 547 – als gevolg van een daartoe strekkend amendement van de leden Van Nispen, Bikker
en Tseggai (Kamerstukken II 2024/25, 36 547, nr. 14) – inhoudt dat het zogeheten non-punishmentbeginsel als specifieke strafuitsluitingsgrond
in de wet wordt verankerd.

b. Gedwongen huwelijken

Aan de Nederlandse strafbepaling van mensenhandel wordt «gedwongen huwelijken» als
vorm van uitbuiting toegevoegd.4 Uit de toelichting blijkt dat het bij uitbuiting van een persoon bij gedwongen huwelijken
niet zozeer gaat om de situatie waarin iemand tot het huwelijk is gedwongen, maar
om de situatie die na het voltrekken van het (gedwongen) huwelijk ontstaat. De voorbeelden
in de toelichting gaan over een slachtoffer dat in de context van het gedwongen huwelijk
excessief huishoudelijk werk of seksuele diensten moet verrichten.5

Deze uitleg in de toelichting roept de vraag op of hiermee niet een te beperkte uitleg
aan uitbuiting van een persoon bij een gedwongen huwelijk wordt gegeven. Kunnen de
omstandigheden bij de totstandkoming van het huwelijk niet zodanig zijn dat sprake
is van uitbuiting van een persoon bij een gedwongen huwelijk, nog los van de wijze
waarop het slachtoffer na de huwelijksvoltrekking wordt behandeld?

Hierbij kan worden gedacht aan een casus waarbij ouders een minderjarig slachtoffer
mishandelen en dreigen met verstoting als zij niet trouwt met een door hen uitgekozen
partner. Zodra het (informele) huwelijk is gesloten, ontvangen de ouders een groot
geldbedrag. In een dergelijk geval kunnen ouders nu ook al strafbaar zijn wegens het
plegen van mensenhandel. De opsomming van verschillende vormen van uitbuiting in de
strafbaarstelling van mensenhandel is immers niet-limitatief. Het zou niettemin bevreemdend
zijn als een dergelijke situatie niet kwalificeert als «uitbuiting van een persoon
bij gedwongen huwelijken», maar wel als een vorm van uitbuiting in meer algemene zin.
In zo'n situatie is de uitbuiting immers nauw verbonden met het afdwingen van het
huwelijk.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag in hoeverre ook uitbuiting
voorafgaand aan of bij het sluiten van het huwelijk onder uitbuiting van een persoon
bij een gedwongen huwelijk kan vallen.

Vooropgesteld wordt dat het wetsvoorstel de bestaande reikwijdte van de strafbaarstelling
van mensenhandel niet wijzigt. Wat betreft mensenhandel met het oog op uitbuiting
van een persoon bij gedwongen huwelijken wordt – ter implementatie van artikel 1,
onderdeel 1, onder a, van de Herzieningsrichtlijn – enkel expliciet wettelijk vastgelegd
dat uitbuiting zich in de context van deze specifieke praktijk kan manifesteren. Steeds
gaat het om situaties waarin een gedwongen huwelijk de feitelijke context vormt waarbinnen
het slachtoffer wordt uitgebuit. Naar aanleiding van het hierboven weergegeven adviespunt
van de Afdeling is in paragraaf 4 van de memorie van toelichting verduidelijkt dat
de uitbuiting van een persoon bij gedwongen huwelijken zich niet alleen kan voordoen
in situaties waarin het slachtoffer in de periode na de sluiting van het gedwongen
huwelijk wordt uitgebuit, maar ook wanneer de uitbuiting van het slachtoffer nauw
verbonden is met het sluiten van het gedwongen huwelijk zelf.

3. Het gebruik maken van diensten van slachtoffers

Artikel 1, onderdeel 15, van de Herzieningsrichtlijn voegt twee artikelen toe aan
de Richtlijn 2011/36/EU. Hiermee worden lidstaten verplicht om het gebruik van diensten
van slachtoffers van mensenhandel strafbaar te stellen. In Nederland was dit al strafbaar
waar het gaat om het gebruik van seksuele diensten.6 Met dit wetsvoorstel wordt deze strafbaarstelling aangepast zodat deze ook betrekking
heeft op het gebruik van andere soorten diensten van slachtoffers van mensenhandel.7

Om strafbaar te zijn, moet degene die opzettelijk8 gebruik maakt van de dienst weten (opzetvariant) of ernstig reden hebben om te vermoeden
(schuldvariant) dat de dienstverlening het voorwerp is van mensenhandel. Als iemand
zich bewust is van deze duidelijke signalen en de mogelijkheid dat sprake is van dienstverlening
door een slachtoffer van mensenhandel voor lief neemt, is sprake van de opzetvariant.
De schuldvariant doet zich voor als iemand deze signalen wel heeft opgemerkt, maar
deze verkeerd heeft ingeschat en denkt dat het wel goed zit. Duidelijke signalen kunnen
volgens de toelichting betrekking hebben op het slachtoffer zelf, de omstandigheden
waaronder diensten worden aangeboden of tekenen dat de mensenhandelaar controle over
het slachtoffer uitoefent.9

Met de keuze om zowel de opzetvariant als de schuldvariant strafbaar te stellen, wordt
voorzien in een ruimer beschermingsbereik dan de Herzieningsrichtlijn voorschrijft.
Uit deze richtlijn volgt enkel dat de opzettelijke variant strafbaar moet worden gesteld.
In de toelichting wordt niet gemotiveerd waarom het op dit punt noodzakelijk en proportioneel
is voor een ruimere strafbaarstelling te kiezen. Anders dan bij de behandeling van
de strafbaarstelling van het gebruik van seksuele diensten,10 worden in de toelichting ook weinig handvatten en voorbeelden gegeven om te duiden
wanneer sprake is van opzet of schuld.

Met de verruiming van de strafbaarstelling tot alle vormen van dienstverlening worden
ook mensen strafbaar die gebruik maken van diensten van slachtoffers van arbeidsuitbuiting.
Omdat misstanden op de werkvloer verschillen in aard en ernst, zal het voor mensen
soms moeilijk zijn om signalen van arbeidsuitbuiting te duiden. Van gebruikers van
seksuele diensten mag verwacht worden dat zij weten dat binnen deze sector mensenhandel
relatief vaak voorkomt en dat daarom extra alertheid op zijn plaats is. Arbeidsuitbuiting
vindt echter ook in sectoren plaats die hiermee niet per se geassocieerd worden. Gebruikers
van diensten in deze sectoren hebben daardoor wellicht minder snel in de gaten dat
in een bepaalde situatie sprake is van arbeidsuitbuiting.

Ter illustratie, wat wordt verwacht van iemand die in het kader van een verbouwing
niet-Nederlandssprekende bouwvakkers over de vloer heeft die angstig reageren op de
opzichter, lange dagen maken en niet altijd de veiligheidsvoorschriften hanteren?
Het spreekt voor zich dat het wenselijk is dat dan een melding wordt gedaan bij de
Arbeidsinspectie of de politie. Wanneer mensen dit echter nalaten, kunnen zij dan
strafrechtelijk vervolgd worden als de bouwvakkers slachtoffers van mensenhandel zijn?
Dit roept de vraag op of het bij deze vorm van mensenhandel passend is om ook de schuldvariant
van arbeidsuitbuiting strafbaar te stellen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de keuze om de schuldvariant
strafbaar te stellen bij (niet-seksuele) diensten die het voorwerp zijn van mensenhandel.
Daarnaast adviseert zij in de toelichting te verduidelijken hoe bij arbeidsuitbuiting
moet worden beoordeeld dat degene die gebruik maakt van deze dienst weet of ernstig
reden heeft om te vermoeden dat van mensenhandel sprake is.

Ter volledige implementatie van artikel 1, onderdeel 15, van de Herzieningsrichtlijn
verbreedt dit wetsvoorstel de reikwijdte van artikel 273g Sr van seksuele diensten
tot alle soorten diensten. Op grond van die gewijzigde strafbepaling wordt strafbaar
het opzettelijk gebruikmaken van diensten van een persoon, terwijl diegene weet of
ernstige reden heeft om te vermoeden dat die diensten het voorwerp zijn van mensenhandel
of – wanneer de dienstverlener jonger is dan achttien jaar – kinderhandel.

In opvolging van het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting nader
ingegaan op de keuze om in artikel 273g Sr de bestaande schuldvariant («ernstige reden
heeft om te vermoeden») ten aanzien van seksuele diensten die het voorwerp zijn van
mensenhandel te verbreden tot niet-seksuele diensten die het voorwerp zijn van mensenhandel.
Voor die keuze bestaan de volgende redenen (zie onderdeel B van de artikelsgewijze
toelichting). Met de Wet strafbaarstelling misbruik prostituees die slachtoffer zijn
van mensenhandel is het bestaande artikel 273g Sr op 1 januari 2022 in werking getreden.
De huidige strafbepaling bevat behalve een opzetvariant («weet») ook een schuldvariant
(«ernstige reden heeft om te vermoeden»). In lijn met die keuze van de wetgever wordt
het toepassingsbereik van die opzet- en schuldvariant verbreed tot andere vormen van
uitbuiting dan seksuele uitbuiting, zodat met betrekking tot alle uitbuitingsvormen
dezelfde voorwaarden voor strafbaarheid gelden en aldus slachtoffers van mensenhandel
dezelfde strafrechtelijke bescherming wordt geboden. Deze uniforme benadering past
bij de systematiek van de verplichting tot strafbaarstelling uit de Herzieningsrichtlijn,
die op dit punt evenmin onderscheid maakt tussen de verschillende uitbuitingsvormen.
Dat de verbreding van artikel 273g Sr voorziet in een wat ruimer beschermingsbereik
dan de minimumverplichting van die richtlijnbepaling (namelijk het strafbaar stellen
van een opzetvariant), is toegestaan. Dat laatste wordt benadrukt in overweging 26
van de Herzieningsrichtlijn.

Naar aanleiding van het daartoe strekkende advies van de Afdeling is verder in het
hiervoor genoemde onderdeel van de memorie van toelichting verduidelijkt hoe bij mensenhandel
in de vorm van arbeidsuitbuiting moet worden beoordeeld dat degene die gebruik maakt
van deze dienst weet of ernstig reden heeft om te vermoeden dat van mensenhandel sprake
is.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F. van Oosten