Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 8 september 2025 en het nader rapport d.d. 12 september 2025, aangeboden aan
de Koning door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 25 augustus 2025, no. 2025001837,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 8 september 2025, No. W06.25.00223/III, bied ik U, hierbij aan.

Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies
over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.

Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, merk ik het volgende
op.

Bij Kabinetsmissive van 25 augustus 2025, no. 2025001837, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet
milieubeheer in verband met de nadere operationalisering van het mechanisme voor een
koolstofcorrectie aan de grens, met memorie van toelichting.

Dit wetsvoorstel voorziet in een nadere wijziging van de Wet milieubeheer. Daarmee
vindt een nadere operationalisering plaats van de bepalingen van de Verordening tot
instelling van een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie1 (hierna: CBAM-verordening) die per 1 januari 2026 van kracht worden.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de uitvoering
van taken door de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) en het deels via mandatering
uitbesteden van die taken aan een externe commerciële partij.

De Afdeling merkt op dat de mandatering van de taken en bevoegdheden die samenhangen
met de toelatingsprocedure van CBAM-aangevers vragen oproept. De toelichting gaat
niet in op het uitbesteden van aan de NEa toegekende taken aan een andere instantie,
de noodzaak daartoe en de keuze om deze taken te beleggen bij een externe commerciële
partij, niet zijnde een andere uitvoeringsorganisatie van het Rijk. De Afdeling adviseert
hier in de toelichting op in te gaan.

Mandatering aan een externe commerciële partij roept vragen op in het licht van artikel 10:3
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Mandatering is in de hoofdregel aan de orde
in ambtelijke hiërarchische organisaties. Mandatering aan niet-ondergeschikten is
in dat licht bezien ongebruikelijk en minder passend bij de ministeriële verantwoordelijkheid.
Dit geldt temeer als het gaat om mandatering aan een commerciële partij buiten de
overheid. Een dergelijke mandatering ligt niet alleen niet in de sfeer van de normale
bevoegdheidsuitoefening van de gemandateerde partij, maar kan ook afbreuk doen aan
de herkenbaarheid van overheidstaken. In een democratische rechtsstaat is het van
belang dat de overheid voor burgers als zodanig kenbaar en herkenbaar is.

De Afdeling merkt verder op dat het de vraag is of bij uitbesteding niet zou moeten
worden voorzien in bepalingen betreffende de bevoegdheid tot uitwisseling en verwerking
van gegevens en de geheimhouding daarvan door een andere partij dan de NEa. Tevens
merkt zij op dat in de toelichting aandacht zou moeten worden besteed aan de AVG2-aspecten van de uitbesteding van taken en bevoegdheden voorvloeiend uit de CBAM-verordening.
De Afdeling adviseert in de toelichting op voorgaande aspecten in te gaan en zo nodig
het voorstel aan te passen.

Daarnaast adviseert de Afdeling de bevoegdheid om bij ministeriële regeling toekomstige
wijzigingen van de CBAM-verordening te kunnen operationaliseren te laten vervallen
en deze wijzigingen bij wet te regelen. Verder adviseert zij de delegatiebevoegdheid
voor toekomstige gedelegeerde en uitvoeringshandelingen ten behoeve van de rechtszekerheid
te wijzigen in delegatie bij algemene maatregel van bestuur (amvb) en daarbij te bezien
of een nadere afbakening mogelijk is.

Tot slot adviseert de Afdeling in de toelichting een financiële paragraaf op te nemen.

1. Achtergrond en inhoud van het voorstel

De CBAM-verordening is sinds 1 oktober 2023 van kracht. Dit mechanisme staat beter
bekend als «Carbon Border Adjustment Mechanism» en de daarop gebaseerde afkorting
CBAM. De CBAM-verordening heeft als doel koolstoflekkage te voorkomen door een koolstofprijs
te heffen op ingevoerde goederen uit landen van buiten de Europese Unie.3

De CBAM-verordening wordt per 1 januari 2026 volledig operationeel. Tussen 1 oktober
2023 en 1 januari 2026 geldt een overgangsperiode.4 Ten behoeve van deze overgangsperiode is de Wet milieubeheer gewijzigd.5Dit wetsvoorstel voorziet in een nadere wijziging van de Wet milieubeheer. Daarmee
worden die bepalingen van de CBAM-verordening die per 1 januari 2026 van kracht worden
nader geoperationaliseerd. Vanaf 1 januari 2026 moeten importeurs als toegelaten CBAM-aangever
kwalificeren om CBAM-goederen te mogen importeren en gaan zij betalen voor de broeikasgassen
die zijn uitgestoten bij de productie van de door hen ingevoerde CBAM-goederen.

De nadere operationalisering met dit wetsvoorstel ziet onder meer op het aanwijzen
van de Minister van Financiën als het bestuursorgaan dat in Nederland wordt belast
met de verkoop en terugkoop van zogenoemde CBAM-certificaten. Ook verbiedt het wetsvoorstel
in strijd te handelen met een aantal bepalingen van de CBAM-verordening, zodat de
NEa hier bestuursrechtelijk op kan toezien en handhavend kan optreden. Daarnaast wordt
voorzien in een aanvullende wettelijke grondslag naast de CBAM-verordening op basis
waarvan de Douane gegevens aan de NEa kan verstrekken die de NEa nodig heeft om de
CBAM-verordening te kunnen uitvoeren.

2. Uitvoering door de NEa

De NEa is de door Nederland aangewezen bevoegde autoriteit belast met de uitvoering
van de verplichtingen uit hoofde van de CBAM-verordening.6 De taken en bevoegdheden van de NEa die samenhangen met de toelating van CBAM-aangevers
kunnen bij algemene maatregel van bestuur worden toegewezen aan een andere uitvoeringsorganisatie
van het Rijk.7

Uit de toelichting op deze delegatiebepaling volgt dat deze is ingevoerd, omdat bij
het ingaan van de overgangsperiode niet duidelijk was of de NEa het aangewezen orgaan
was om de toelating van CBAM-aangevers uit te voeren. Dit had volgens de toelichting
te maken met de onzekerheden die er waren over de omvang van deze taak. Toegelicht
is dat het voor een efficiënte en effectieve uitvoering nodig zou kunnen zijn om deze
taak bij een andere uitvoeringsorganisatie te beleggen. Die uitvoeringsorganisatie
krijgt daarbij volgens de toelichting alle taken en bevoegdheden die op grond van
de CBAM-verordening aan de bevoegde autoriteit worden toegekend.8 Dit betreft onder meer toegang tot het CBAM-register, de bevoegdheid nadere informatie
uit te vragen en de bevoegdheid om informatie met de Europese Commissie (EC), de Douane
en de NEa uit te wisselen.

a. Uitbesteding aan een externe partij

Uit de uitvoeringstoets van de NEa blijkt dat de taken voor de NEa als bevoegde autoriteit
in 2026 en 2027 toenemen. De inschatting van de NEa is dat vanaf 2028 de organisatie
op structurele sterkte is om het toelatingsproces en het toezicht op de CBAM-verplichtingen
op adequate wijze uit te kunnen voeren. De NEa merkt daarbij op dat het toelatingsproces
van CBAM-aangevers in elk geval de eerste jaren wordt uitbesteed.9

Uit de toelichting op de wijziging van het Besluit mandaat, ondermandaat, volmacht
en machtiging Dienst NEa volgt dat de NEa via een dienstverleningsovereenkomst10 de taak om CBAM-toelatingen te verlenen en te beheren al heeft uitbesteed aan PricewaterhouseCoopers
Advisory N.V. (hierna: PwC).11 Volgens deze toelichting kan de Projectdirecteur CBAM Toelatingstaak van PwC in mandaat
besluiten nemen op een aanvraag voor of intrekking van een CBAM-toelating.12

De toelichting op het voorliggende wetsvoorstel besteedt geen aandacht aan de in de
uitvoeringstoets genoemde uitbesteding door de NEa van aan de NEa als bevoegde autoriteit
toegewezen bevoegdheden en taken die samenhangen met het toelatingsproces van CBAM-aangevers,
en de noodzaak daartoe. De toelichting verheldert evenmin waarom deze taken worden
uitbesteed aan een externe commerciële partij en waarom geen gebruik is gemaakt van
de wettelijke delegatiebevoegdheid om de taken en bevoegdheden toe te wijzen aan een
andere uitvoeringsorganisatie van het Rijk.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

De NEa is in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangewezen als bevoegde
autoriteit. Daarmee is NEa ook reeds verantwoordelijk voor het verlenen van de status
van toegelaten CBAM-aangever conform de voorwaarden waaronder de verordening dat mogelijk
maakt. Over het verlenen van de status van toegelaten CBAM-aangever regelt het onderhavige
wetsvoorstel niets nieuws. Dat was ook de reden dat de memorie van toelichting hierover
geen nadere uiteenzetting gaf.

In artikel 2.2, vijfde lid, van de Wet milieubeheer is vastgesteld dat bij algemene
maatregel van bestuur, voor zover dat noodzakelijk is voor een effectieve en efficiënte
uitvoering van de Verordening koolstofcorrectie aan de grens, taken en bevoegdheden
van de NEa die voortvloeien uit artikel 17 van die verordening (en die samenhangen
met de toelating van CBAM-aangevers) kunnen worden toegewezen aan een andere uitvoeringsorganisatie
van het Rijk. Deze bevoegdheid is gecreëerd omdat, zoals ook de Afdeling schrijft,
bij het ingaan van de overgangsperiode niet duidelijk was of NEa voldoende zou zijn
toegerust om deze taak te kunnen uitvoeren.

Van de bevoegdheid zoals beschreven in artikel 2.2, vijfde lid, van de Wet milieubeheer
is geen gebruik gemaakt. Een inventarisatie bij een tweetal andere uitvoeringsorganisaties
heeft tot de conclusie geleid dat het herbeleggen van de toelatingstaak niet mogelijk
was. Deze conclusie is mede getrokken als gevolg van de onzekerheid over het aantal
aanvragen waarop uitvoeringsorganisaties zich dienden voor te bereiden. De inschatting
daarover fluctueerde gegeven de discussie die nog op Europees niveau werd gevoerd
over de drempelwaarde: de verordening is niet van toepassing op importeurs die onder
deze drempelwaarde blijven. Het was voor overheidsorganisaties niet mogelijk om hier
personeelsbeleid op te voeren en er was geen flexibele pool beschikbaar waarmee zo
nodig zou kunnen worden op- of afgeschaald. Gekozen is dan ook om de NEa in ieder
geval tijdelijk via een aanbesteding te laten ondersteunen bij de werkzaamheden die
samenhangen met het toelatingsproces. De dienstverleningsovereenkomst die door NEa
is aangegaan met ingang van 14 januari 2025 kent een looptijd van maximaal 24 maanden,
met een mogelijke verlenging van 12 maanden.

In de toelichting is naar aanleiding van het advies opgenomen hoe de NEa het proces
voor het verlenen van de status van toegelaten CBAM-aangever heeft georganiseerd.

b. Bevoegdheid tot mandatering

De keuze van de NEa om de taken en bevoegdheden die samenhangen met de toelatingsprocedure
van CBAM-aangevers te mandateren aan een externe commerciële partij roept de vraag
op of die mandatering verenigbaar is met artikel 10:3 Awb, mede in het licht van artikel 2.2,
vijfde lid, van de Wet milieubeheer.

De NEa is aangewezen als bevoegde autoriteit voor de uitvoering van de CBAM-verordening
en de regering heeft eerder expliciet voorzien in de mogelijkheid om in afwijking
van die aanwijzing de taken en bevoegdheden die samenhangen met de toelatingsprocedure
van CBAM-aangevers13 te delegeren aan een andere uitvoeringsorganisatie van het Rijk. Dit vindt zijn grondslag
in de Wet milieubeheer.14 Deze bepaalt dat bij amvb, voor zover dat noodzakelijk is voor een effectieve en
efficiënte uitvoering van de Verordening koolstofcorrectie, de taken en bevoegdheden
van de NEa kunnen worden toegewezen aan een andere uitvoeringsorganisatie van het
Rijk. De vraag is hoe mandatering aan een externe partij die niet tot het Rijk behoort,
zich daartoe verhoudt.

Daarnaast is de vraag aan de orde hoe deze mandatering zich verhoudt tot de Awb. Mandaatverlening
is op basis van artikel 10:3, eerste lid, Awb toegestaan, tenzij bij wettelijk voorschrift
anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Voor wat betreft
de aard van de bevoegdheid vermeldt de toelichting op deze bepaling dat de positie
van de gemandateerde aan mandaatverlening in de weg kan staan, bijvoorbeeld in de
situatie dat de te mandateren bevoegdheid niet in de sfeer van de normale bevoegdheidsuitoefening
van de gemandateerde ligt. Ook vermeldt de toelichting dat het feit dat de gemandateerde
zelf belanghebbende is bij de uitoefening van het mandaat, aan mandaatverlening in
de weg kan staan.15

Mandatering aan een externe commerciële partij roept in dat licht vragen op. Mandatering
is in de hoofdregel aan de orde in ambtelijke hiërarchische organisaties, waarbij
de ambtenaar de algemene en concrete aanwijzingen van het bestuursorgaan moet opvolgen.
Mandatering aan niet-ondergeschikten is in dat licht bezien ongebruikelijk en minder
passend bij de ministeriële verantwoordelijkheid.16

Dit geldt temeer als het gaat om mandatering aan een commerciële partij buiten de
overheid. Een dergelijke mandatering ligt niet alleen niet in de sfeer van de normale
bevoegdheidsuitoefening van de gemandateerde partij, maar kan ook afbreuk doen aan
de herkenbaarheid van overheidstaken. In een democratische rechtsstaat is het van
belang dat de overheid voor burgers als zodanig kenbaar en herkenbaar is.17 Tevens is sprake van een commerciële partij die naast een «Advisory»-tak ook een
fiscale tak kent. Deze tak zal mogelijk ook CBAM-aangevers bijstaan bij het doen van
aangifte CBAM. Hierdoor en door het kennisnemen van stukken waarvoor een beroepsgeheim
geldt, kan het beeld ontstaan van (een schijn van) belangenverstrengeling.18 Ook de rechtspraak is in het licht van het voorgaande kritisch als het gaat om mandaat
aan een commerciële partij.19

De Afdeling merkt op dat het de vraag is of aan de toets van artikel 10:3, eerste
lid, Awb is voldaan en mandatering van aan de NEa als bevoegde autoriteit toegewezen
bevoegdheden en taken, mede in het licht van artikel 2.2, vijfde lid, van de Wet milieubeheer,
wel mogelijk is. Zij adviseert daarom in de toelichting de mandatering aan een externe
commerciële partij toereikend te motiveren en als dat niet mogelijk is, deze mandatering
opnieuw te bezien.

Zoals hierboven reeds is overwogen is van de bevoegdheid zoals opgenomen in artikel 2.2,
vijfde lid, van de Wet milieubeheer geen gebruik gemaakt. Het idee dat artikel 2.2,
vijfde lid, van de Wet milieubeheer uitbesteding van taken door NEa zou verhinderen
volgt het kabinet niet. Het kabinet beschouwt artikel 2.2, vijfde lid, van de Wet
milieubeheer zuiver als een mogelijkheid om deze taken via een algemene maatregel
van bestuur toe te wijzen aan een andere uitvoeringsorganisatie van het Rijk. Het
kabinet legt dit artikel niet uit als een beperking voor het handelen van de NEa,
zeker niet in de onderhavige situatie waarbij juist is geoordeeld dat het toewijzen
van de toelatingstaak aan een andere uitvoeringsorganisatie van het Rijk niet zou leiden tot een effectieve en efficiënte uitvoering van de verordening.

Naar aanleiding van de aanbesteding aan PwC is mandaat verleend aan de Projectdirecteur
CBAM Toelatingstaak van PwC (hierna ook: de Projectdirecteur). Hoewel het hierbij
inderdaad gaat om mandaat aan een commerciële partij biedt de Algemene wet bestuursrecht
hiervoor ruimte, zo volgt ook uit artikel 10:4 Awb. De Projectdirecteur voert de werkzaamheden
uit onder regie en verantwoordelijkheid van het bestuur van de NEa. Hier zijn afspraken
over gemaakt in de overeenkomst die ten grondslag ligt aan de uitbesteding. Zo is
geregeld dat beslissingen op aanvragen moeten worden genomen volgens een gedetailleerd
door de NEa goedgekeurd beoordelingskader. Ook is geregeld dat de beslissingen worden
genomen met gebruikmaking van een gezamenlijk met de NEa opgesteld sjabloon.

Het mandaat is voorts uitdrukkelijk beperkt tot de primaire besluiten op aanvragen
om toelating. Beslissingen op bezwaar worden voorbereid door de projectorganisatie
die de Projectdirecteur ondersteunt, maar worden inhoudelijk afgedaan door de NEa
met besluitvorming en ondertekening door het bestuur. Verder is relevant dat de NEa
naast intensieve begeleiding ook formeel mogelijkheden heeft om de gemandateerde te
corrigeren. Zo kan de mandaatgever de gemandateerde instructies geven (artikel 10:6
Awb), blijft de mandaatgever bevoegd de gemandateerde bevoegdheid uit te oefenen (artikel 10:7
Awb) en kan in het uiterste geval het mandaat worden ingetrokken (artikel 10:8 Awb).

De NEa is zich bewust van de werkzaamheden van PwC en heeft daarom ook maatregelen
getroffen om (een schijn van) belangenverstrengeling te voorkomen. Binnen de overeenkomst
die de NEa voor de uitbesteding met PwC heeft gesloten, is aandacht geschonken aan
dit aspect. Medewerkers van de PwC, daaronder ook begrepen medewerkers van onderaannemers
van PwC, die werkzaamheden verrichten in het kader van de aanbesteding, ondertekenen
als gevolg hiervan het model «Integriteitsverklaring Rijk voor externen». PwC is tevens
gehouden geweest om een belangenbeschermingsplan te overleggen, waaruit aantoonbaar
blijkt dat het personeel en de aansturing van dat personeel voor het verrichten van
de Diensten, functioneel en organisatorisch gescheiden zijn van andere CBAM-gerelateerde
diensten die PwC verleent aan derden. Het opleveren van een exitplan of transitieplan
teneinde de continuïteit en integriteit van de dienstverlening te waarborgen bij beëindiging
van de overeenkomst behoort eveneens tot de afspraken die door NEa met PwC zijn gemaakt.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is vanuit de NEa te kennen gegeven
dat het mandaat aan de Projectdirecteur zal worden ingetrokken. Het Besluit mandaat,
ondermandaat, volmacht en machtiging Dienst NEa zal hiervoor worden aangepast. Concreet
heeft dat tot gevolg dat PwC nog wel betrokken zal zijn bij voorbereiding van aanvragen,
maar dat het formele besluit zal worden genomen door een ambtenaar van de NEa.

c. Beroepsgeheim

De CBAM-verordening bepaalt dat alle door de bevoegde autoriteit bij de uitoefening
van haar taken verkregen informatie die vertrouwelijk van aard is, of als vertrouwelijk
is verstrekt, valt onder het beroepsgeheim.20 De informatie die is opgenomen in het CBAM-register over een toegelaten CBAM-aangever,
waaronder het zogeheten EORI-nummer en het CBAM-rekeningnummer, is vertrouwelijk.21 Bij de toelatingsprocedure tot CBAM-aangever dient de bevoegde autoriteit het CBAM-register
te raadplegen en verkrijgt deze daarbij kennis van vertrouwelijke informatie. Ook
het besluit over toelating als CBAM-aangever bevat vertrouwelijke informatie.22

Deze vertrouwelijke informatie mag door de bevoegde autoriteit niet bekend worden
gemaakt, tenzij met de uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van de persoon of de
autoriteit die ze heeft verstrekt of krachtens Unierecht of nationaal recht.23 Dergelijke vertrouwelijke informatie kan een bevoegde autoriteit delen met een aantal
in de CBAM-verordening genoemde actoren24 om ervoor te zorgen dat personen hun verplichtingen uit hoofde van deze verordening
nakomen en dat de douanewetgeving wordt toegepast. Aldus gedeelde informatie valt
onder het beroepsgeheim en wordt aan geen enkele andere persoon of autoriteit bekendgemaakt,
tenzij krachtens Unierecht of nationaal recht.

Het is de vraag of bij mandatering van bevoegdheden en taken die samenhangen met de
toelatingsprocedure van CBAM-aangevers door de NEa aan een andere partij, gelet op
de bepalingen over het beroepsgeheim in de CBAM-verordening niet zou moet worden voorzien
in een wettelijke grondslag voor het kennisnemen en delen van vertrouwelijke informatie.25

Ook is het de vraag of niet zou moeten worden geregeld dat de gemandateerde partij
bevoegd is tot het uitwisselen van gegevens, dat deze een geheimhoudingsplicht heeft
en dat de gegevens niet voor andere doeleinden dan het uitvoeren van de toelatingsprocedure
van CBAM-aangevers gebruikt mogen worden.

De Afdeling adviseert bij mandatering oog te hebben voor de hiervoor genoemde waarborgen
en te bezien of aanpassing van het voorstel nodig is.

Een besluit over het verlenen van de status van toegelaten CBAM aangever wordt door
NEa genomen, ook wanneer de bevoegdheid hiertoe is gemandateerd. Via een dienstverleningsovereenkomst
wordt geborgd dat aan de geldende eisen wordt voldaan. Hoewel de inschatting is dat
de huidige wettelijke grondslagen voor het uitwisselen van gegevens voldoen, is naar
aanleiding van het advies van de Afdeling een additionele bepaling in het wetsvoorstel
opgenomen op basis waarvan de NEa door de verordening aangemerkte vertrouwelijke informatie
kan bekendmaken aan een persoon voor zover dat nodig is voor de uitvoering van de
verordening en de vertrouwelijke omgang met deze informatie door deze persoon is geborgd.
Daarmee wordt in lijn met het advies van de Afdeling explicieter gebruikgemaakt van
de ruimte die artikel 13, tweede lid, van de verordening hiervoor biedt.

d. Verwerkingsverantwoordelijkheid

De mandaatverlening roept ook vragen op in relatie tot de voorschriften uit de Algemene
verordening gegevensbescherming (AVG). Hierbij is in het bijzonder van belang of de
partij aan wie voornoemde taken worden uitbesteed naast de NEa (gezamenlijke) verwerkingsverantwoordelijke
of verwerker in de zin van de AVG is. Voor een (gezamenlijke) verwerkingsverantwoordelijke
en een verwerker geldt namelijk een verschillend regime.

Als sprake is van gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijkheid, is het voor de kenbaarheid
nodig om de essentiële onderdelen van de afspraken tussen beide verantwoordelijken
over de nakoming van hun verplichtingen in de toelichting van het wetsvoorstel te
expliciteren. Daarbij dient in acht te worden genomen dat de betrokkene (van wie persoonsgegevens
worden verwerkt) zijn rechten kan uitoefenen jegens elke (gezamenlijke) verwerkingsverantwoordelijke,
zodat deze steeds duidelijkheid heeft over wie aanspreekbaar is voor het uitoefenen
van zijn rechten.

Als sprake is van een verwerker, geldt onder meer dat deze afdoende garanties moet
bieden met betrekking tot het toepassen van passende technische en organisatorische
maatregelen, zodat de verwerking voldoet aan de AVG-vereisten en de bescherming van
de rechten van de betrokkene is gewaarborgd.

De toelichting maakt niet duidelijk of bij uitbesteding de gemandateerde moet worden
beschouwd als (gezamenlijk) verwerkingsverantwoordelijke of verwerker. Als gevolg
daarvan is ook niet duidelijk in hoeverre de toepasselijke AVG-regimes voor verwerkingsverantwoordelijke
dan wel verwerker zullen worden nageleefd.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de AVG-aspecten van de uitbesteding
van taken en bevoegdheden voorvloeiend uit de CBAM-verordening en daarbij inzicht
te bieden of de partij die deze taken uitvoert (gezamenlijke) verwerkingsverantwoordelijke
of verwerker is.

De NEa is zich bewust van de AVG en de verantwoordelijkheid die dat met zich brengt.
PwC wordt in dit verband als verwerker beschouwd. Via een verwerkersovereenkomst wordt
geborgd dat aan de geldende eisen wordt voldaan. De verwerkersovereenkomst beschrijft
onder meer de persoonsgegevens die worden verwerkt en de technische en organisatorische
maatregelen die moeten worden getroffen teneinde te borgen dat de verwerking van de
gegevens op een verantwoorde wijze plaatsvindt.

e. Conclusie

De Afdeling merkt op dat de mandatering van de taken en bevoegdheden die samenhangen
met de toelatingsprocedure van CBAM-aangevers vragen oproept. Mandatering aan een
externe commerciële partij kan afbreuk doen aan de herkenbaarheid van overheidstaken
en staatsrechtelijke risico’s met zich brengen. Een toereikende motivering van de
regering om tot deze mandatering over te gaan ontbreekt echter in de toelichting.

Zo gaat de toelichting niet in op het uitbesteden van aan de NEa toegekende taken
aan een andere instantie, de noodzaak daartoe en de keuze om deze taken te beleggen
bij een externe commerciële partij, niet zijnde een andere uitvoeringsorganisatie
van het Rijk. Verder besteedt de toelichting geen aandacht aan de vraag of aan de
toets van artikel 10:3, eerste lid, Awb is voldaan en mandatering van aan de NEa als
bevoegde autoriteit toegewezen bevoegdheden en taken, mede in het licht van artikel 2.2,
vijfde lid, van de Wet milieubeheer, wel mogelijk is.

Tevens besteedt de toelichting geen aandacht aan de vraag of bij mandatering niet
zou moeten worden geregeld dat de gemandateerde partij de bevoegdheid heeft tot uitwisseling
en verwerking van gegevens en de geheimhouding daarvan. Ook gaat de toelichting niet
in op AVG-aspecten van de uitbesteding van taken en bevoegdheden voorvloeiend uit
de CBAM-verordening. Voorgaande ontbreekt ook in het wetsvoorstel en de toelichting.

Zoals uitgebreider in het voorgaande is toegelicht was de toelatingstaak reeds

geoperationaliseerd en gaf de strekking van het onderhavige wetsvoorstel geen aanleiding
om hier dieper op in te gaan. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de
toelichting aangevuld met een passage over hoe het toelatingsproces door NEa is ingericht.
Verder geldt dat de uitbesteding van het toelatingsproces noodzakelijk is om de toelatingsaanvragen
te kunnen behandelen die in de aanloop naar het volledig van kracht worden van de
verordening met ingang van 1 januari 2026 worden voorzien. Artikel 2, vijfde lid,
van de Wet milieubeheer biedt de mogelijkheid aan de regering om (de beoordeling van)
de toelating te delegeren aan een andere uitvoeringsorganisatie van het Rijk. Het
kabinet meent evenwel niet dat deze wettelijke bepaling NEa verhindert om zich bij
de uitvoering van het toelatingsproces te laten ondersteunen door een externe partij.
NEa zal het mandaat aan de Projectdirecteur intrekken en hiervoor het Besluit mandaat,
ondermandaat, volmacht en machtiging Dienst NEa aanpassen. Naar aanleiding van de
opmerking over de uitwisseling en verwerking van gegevens en geheimhouding daarvan
is een additionele bepaling in het wetsvoorstel opgenomen teneinde zeker te stellen
dat de bepalingen hierover in de verordening de uitvoering zoals die is voorzien niet
verhindert. NEa vult de verantwoordelijkheid van bevoegde autoriteit uiteraard in
met inachtneming van de AVG.

3. Inzet ministeriële regeling voor toekomstige wijzigingen

Voorgesteld wordt een bepaling in de wet op te nemen op basis waarvan het wordt verboden
te handelen in strijd met een aantal bepalingen van de CBAM-verordening, zodat de
NEa hier bestuursrechtelijk op kan toezien en handhavend kan optreden.26 Daarbij wordt het ook verboden in strijd te handelen met bij ministeriële regeling
aan te wijzen voorschriften, die bij of krachtens de CBAM-Verordening worden gesteld.27 Ook in deze nog niet bekende gevallen kan, nadat een ministeriële regeling is uitgebracht,
te zijner tijd een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete worden opgelegd.28

Naast voornoemde bepaling wordt ook een delegatiegrondslag voorgesteld om bij ministeriële
regeling regels te stellen voor de uitvoering van een bindend onderdeel van de CBAM-verordening
en krachtens die verordening vastgestelde EU-rechtshandelingen.29 Het wetsvoorstel en de toelichting maken niet duidelijk hoe deze bepalingen zich
tot elkaar verhouden.30 De toelichting bij beide delegatiegrondslagen richt zich op toekomstige wijzigingen.

Volgens de toelichting wordt het regelen via een ministeriële regeling voorgesteld,
omdat toekomstige wijzigingen van de CBAM-verordening en gedelegeerde en uitvoeringshandelingen
van de EC mogelijk nadere verplichtingen bevatten waarop de NEa moet kunnen toezien.31 Dit ziet volgens de toelichting naar verwachting op aanvullende procedurele voorschriften,
zoals de wijze waarop gegevens moeten worden aangeleverd of de termijnen die in acht
moeten worden genomen. Om hier tijdig op te kunnen anticiperen is een delegatiegrondslag
die dit mogelijk maakt volgens de toelichting wenselijk.32 Verder geeft de toelichting aan dat het zal gaan om bindende onderdelen, waarbij
een lidstaat geen keuzes van beleidsinhoudelijke aard kan maken.33

Dit is het tweede wetsvoorstel waarmee de CBAM-verordening wordt geoperationaliseerd.34 De toelichting maakt niet inzichtelijk waarom bij opvolgende wijzigingen van de CBAM-verordening
de nadere operationalisering daarvan niet ook bij wet kan plaatsvinden. Het in de
toelichting gebruikte argument dat het tijdig kunnen anticiperen op wijzigingen maakt
dat een delegatiegrondslag voor een ministeriële regeling gewenst is,35 overtuigt niet. Als er noodzaak bestaat tot snel handelen, kan dit ook via een wetstraject
met spoedkarakter worden bereikt.

Delegatie van regelgevende bevoegdheid komt volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving
eerder in aanmerking naarmate de te implementeren bindende EU-rechtshandeling de Nederlandse
wetgever bij de uitvoering minder ruimte laat voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke
aard.36 Daarbij dient echter in acht te worden genomen dat alle wezenlijke bepalingen ten
aanzien van het betrokken onderwerp in de wet moeten worden vastgelegd37 en dat voorschriften inzake sancties van bestuursrechtelijke of civielrechtelijke
aard zoveel mogelijk in de wet moeten worden opgenomen.38

De voorgestelde delegatiebevoegdheid ziet niet alleen op aan de CBAM-verordening gerelateerde
gedelegeerde en uitvoeringshandelingen, maar strekt zich ook uit tot de CBAM-verordening
zelf. Bovendien ziet de delegatiebevoegdheid op alle toekomstige wijzigingen van onder
meer die verordening. Daarmee kan volgens de Afdeling niet met zekerheid worden gezegd
dat deze wijzigingen voor wat betreft de verordening geen wezenlijke bepalingen ten
aanzien van het betrokken onderwerp kunnen betreffen, waarbij delegatie niet is toegestaan.39

De verbodsbepaling van het overtreden van de toekomstige voorschriften en de sancties
die daarvoor gaan gelden zijn wel in de wet neergelegd. Dat de bepalingen waarop het
verbod ziet, worden opgenomen in een ministeriële regeling komt de rechtszekerheid
niet ten goede. Temeer omdat zo’n regeling gemakkelijk kan worden gewijzigd, zonder
nadere toetsing door adviesorganen en zonder betrokkenheid van het parlement.

De Afdeling adviseert de delegatiebevoegdheid om bij ministeriële regeling toekomstige
wijzigingen van de verordening te kunnen operationaliseren te laten vervallen en deze
wijzigingen bij wet te regelen. Verder adviseert zij de delegatiebevoegdheid voor
toekomstige gedelegeerde en uitvoeringshandelingen ten behoeve van de rechtszekerheid
te wijzigen in delegatie bij amvb en daarbij te bezien of een nadere afbakening mogelijk
is.

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk om bij ministeriële regeling te verbieden in strijd
te handelen met specifieke voorschriften die in de verordening en EU-rechtshandelingen
zijn of worden vastgesteld. Hiervoor is gekozen, omdat voor een breed scala aan onderwerpen
nog regels kunnen worden vastgesteld waarop door NEa effectief moet kunnen worden
toegezien. Zo wordt voorzien dat in ieder geval nog nadere regels zullen worden gesteld
over hoe toezicht wordt gehouden op CBAM-goederen die worden ingevoerd in de exclusieve
economische zone, gegevensuitwisseling tussen de douaneautoriteiten en de EC, de manier
waarop CBAM-certificaten worden verkocht via het gemeenschappelijk centraal platform,
de methodologie die importeurs gebruiken om emissies te berekenen, de voorwaarden
waaraan CBAM-verificateurs moeten voldoen en hoe importeurs korting kunnen toepassen
zolang onder EU ETS nog gratis rechten worden verstrekt. Met het volledig operationeel
worden van de verordening met ingang van 1 januari 2026 zal een groot deel van deze
regels de komende maanden worden vastgesteld.

Daarnaast ligt er op dit moment een voorstel voor wijziging van de verordening.40 Deze wijziging voorziet onder andere in een versoepeling met betrekking tot de boetebepalingen
in de verordening, waardoor in bepaalde gevallen overgegaan kan worden tot matiging
van boetes tot een bepaalde hoogte. Deze matigingsgronden zijn op verzoek van diverse
lidstaten waaronder Nederland opgenomen, onder andere om beter te kunnen voldoen aan
het evenredigheidsbeginsel. De Raad en het Europees Parlement hebben op 18 juni 2025
een voorlopig akkoord bereikt over het voorstel en het voorstel wordt naar verwachting
in september 2025 officieel aangenomen. De gewijzigde bepalingen zijn grotendeels
van toepassing met ingang van 1 januari 2026.

Om te borgen dat tijdig op specifieke voorschriften die in de verordening en EU-rechtshandelingen
worden vastgesteld kan worden gereageerd, is de delegatiebevoegdheid noodzakelijk.
Een wetstraject met spoedkarakter noch een algemene maatregel van bestuur is hiervoor
naar verwachting snel genoeg. Dat geldt evengoed voor de delegatiebepaling op basis
waarvan nadere regels kunnen worden gesteld voor de uitvoering van een bindend onderdeel
van de verordening of EU-rechtshandelingen die krachtens deze verordening zijn vastgesteld.
Het kabinet erkent dat de delegatiebepaling nadelen met zich meebrengt. In de memorie
van toelichting is dan ook benadrukt dat het gebruik van deze grondslag zoveel mogelijk
zal worden beperkt. Daarnaast wordt aangekondigd dat, wanneer wél van de grondslag
gebruik wordt gemaakt, een wetsvoorstel zal worden voorbereid om alle verbodsbepalingen
zo spoedig mogelijk op het niveau van de wet vast te stellen. Het kabinet is voornemens
in dat geval tevens opnieuw vast te stellen of de delegatiegrondslag kan komen te
vervallen of zodanig kan worden aangepast dat de legitimiteit van de regels ten behoeve
van de verordening wordt vergroot. Het kabinet hoopt hiermee een betere balans te
hebben gevonden tussen enerzijds de noodzaak om adequaat te kunnen reageren op de
volledige inwerkingtreding van de verordening, en anderzijds de wens om de besluiten
van de NEa te voorzien van voldoende legitimiteit.

4. Ontbreken inhoudelijke financiële paragraaf

Op 25 augustus 2025 is de adviesaanvraag voor het wetsvoorstel bij de Afdeling ingediend.
De financiële paragraaf van de toelichting staat op «PM augustusbesluitvorming». De
Afdeling heeft de financiële gevolgen van het voorstel daarmee niet op basis van de
adviesaanvraag kunnen beoordelen. Wel blijkt de financiële inzet van de uit de CBAM-verordening
voortvloeiende middelen uit de adviesaanvraag voor de Ontwerp-Miljoenennota. De Afdeling
verwijst voor opmerkingen hierover naar het advies bij die nota.41

De financiële paragraaf is aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om de toelichting in paragraaf 6 van de memorie
van toelichting, waarin enkele aspecten rondom de uitvoering, het toezicht en de handhaving,
worden toegelicht nog enkele nuances aan te brengen.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën, E.H.J. Heijnen