Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 819 Wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de nadere operationalisering van het mechanisme voor een koolstofcorrectie aan de grens
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
I.
ALGEMEEN
1
1.
Inleiding
1
2.
De CBAM verordening
2
3.
Hoofdlijnen van het voorstel
6
4.
Rechtsbescherming
10
5.
Gevolgen (met uitzondering van financiële gevolgen)
10
6.
Uitvoering, toezicht en handhaving
10
7.
Financiële gevolgen
11
8.
Evaluatie
11
9.
Overgangsrecht en inwerkingtreding
12
II.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
12
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Vanaf 1 oktober 2023 is de Verordening tot instelling van een mechanisme voor koolstofgrenscorrectie
van kracht (hierna: de verordening).1 In het Engels heet dit mechanisme het «Carbon Border Adjustment Mechanism» (hierna:
CBAM). Het CBAM heeft als doel om koolstoflekkage (zie 2.1 Inleiding verordening)
te voorkomen door een koolstofprijs te heffen op ingevoerde goederen uit landen van
buiten de Europese Unie (hierna: EU), zodat Europese bedrijven eerlijker kunnen concurreren
en derde landen worden gestimuleerd om vergelijkbare klimaatmaatregelen te treffen.
Tussen 1 oktober 2023 en 1 januari 2026 geldt een overgangsperiode waarbij importeurs
van CBAM-goederen (hierna: importeurs) of hun indirecte douanevertegenwoordigers verplicht
een CBAM-rapportage per kwartaal aanleveren. Nadere operationalisering van de overgangsperiode
heeft in Nederland plaatsgevonden via de Wet van 4 oktober 2023 tot wijziging van
de Wet milieubeheer in verband met de overgangsperiode bij de invoering van een mechanisme
voor koolstofcorrectie aan de grens.2
Met ingang van 1 januari 2026 wordt het CBAM volledig operationeel. Vanaf dan moeten
importeurs toegelaten CBAM-aangever zijn om CBAM-goederen te mogen importeren en gaan
zij een prijs betalen voor de broeikasgassen die zijn uitgestoten bij de productie
van de door hen ingevoerde CBAM-goederen. Dit wetsvoorstel voorziet in de aanvullende
bepalingen die nodig zijn om in Nederland ook uitvoering te kunnen geven aan die bepalingen
van de verordening die met ingang van 1 januari 2026 van toepassing worden.
Dit wetsvoorstel ziet grofweg op twee punten: ten eerste het aanwijzen van de rechtspersoon
in Nederland die is belast met de verkoop en terugkoop van zogenoemde CBAM-certificaten
en ten tweede het verbieden van het in strijd handelen met een aantal bepalingen van
de verordening waarbij nationale sancties opgelegd moeten kunnen worden.
De verordening geeft de Europese Commissie (hierna: EC) de bevoegdheid om in een aantal
gevallen de verordening nader uit te werken in gedelegeerde en uitvoeringshandelingen.
Daarnaast kan de verordening in de toekomst gewijzigd worden.3 Met dit wetsvoorstel wordt het mogelijk gemaakt om wijzigingen op een later moment
in lagere regelgeving te operationaliseren. De toelichting op een aantal onderdelen
van de verordening waarvan de verwachting is dat deze nog gewijzigd zullen worden
is bewust algemeen gehouden, bijvoorbeeld door specifieke data of percentages uit
de huidige verordening niet te noemen. Daarmee is de verwachting dat deze memorie
van toelichting zo lang mogelijk actueel blijft.
De opzet van het algemeen deel is als volgt. Eerst wordt een introductie van de verordening
gegeven. Daarna volgt een uiteenzetting van de hoofdlijnen van de nationale wetgeving
die is vereist om de verordening volledig uit te kunnen voeren. Vervolgens wordt stilgestaan
bij de rechtsbescherming. Tot slot worden de gevolgen met betrekking tot administratieve
lasten en doenvermogen, de gevolgen voor uitvoering, toezicht en handhaving en de
financiële gevolgen besproken.
2. De CBAM verordening
2.1 Inleiding verordening
De verordening is onderdeel van het zogenoemde Fit-for-55-pakket. Dit pakket geeft
invulling aan het Europese broeikasgasreductiedoel van netto ten minste 55% in 2030
ten opzichte van 1990, zoals vastgelegd in de Europese Klimaatwet.4 De EU-klimaatdoelen zijn ambitieuzer dan de klimaatdoelen in het grootste deel van
de rest van de wereld. Omzetting van die relatief hoge beleidsambities brengt het
risico van koolstoflekkage vanuit de EU met zich mee. Dat houdt in dat productie van
emissie-intensieve producten wordt verplaatst van de EU naar landen buiten de EU waar
minder ambitieus klimaatbeleid geldt, (mede) als gevolg van verschillen in kosten
voor het uitstoten van broeikasgassen. Er is sprake van koolstoflekkage wanneer, als
gevolg van de verplaatsing van economische activiteiten, de wereldwijde broeikasgasemissies
minder afnemen of zelfs stijgen. Oftewel dat de daling van broeikasgasuitstoot in
de EU geheel of deels wordt gecompenseerd door een toename van de uitstoot buiten
de EU door de verplaatsing van economische activiteiten. Koolstoflekkage ondermijnt
daarmee de doeltreffendheid van het EU-klimaatbeleid. Het mechanisme uit de verordening
heeft als doel deze koolstoflekkage te voorkomen. Daarnaast is de verordening erop
gericht bedrijven en landen buiten de EU te stimuleren ambitieuzer klimaatbeleid te
ontwikkelen.
Het CBAM is een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de Europese buitengrens. Dit
houdt in dat er een prijs betaald moet worden voor de broeikasgassen die zijn vrijgekomen
bij de productie van bepaalde geïmporteerde goederen. Het vormt een aanvulling op
het Europese emissiehandelsysteem (hierna: EU ETS) door gelijkwaardige regels toe
te passen op CBAM-goederen die vanuit derde landen op de Europese markt worden gebracht.
Tussen 1 oktober 2023 en 1 januari 2026 geldt een overgangsperiode waarbij enkel een
rapportageplicht geldt. Met ingang van 1 januari 2026 zullen alle bepalingen van de
verordening toepassing vinden. Importeurs moeten vanaf dat moment over een toelating
beschikken om CBAM-goederen te mogen invoeren, jaarlijks CBAM-aangifte doen en CBAM-certificaten
inleveren.
2.2 Reikwijdte van de verordening
De verordening is van toepassing op de invoer van CBAM-goederen met een oorsprong
buiten de EU, met uitzondering van CBAM-goederen met de oorsprong IJsland, Liechtenstein,
Noorwegen of Zwitserland. Het CBAM richt zich op een selectie van goederen binnen
de sectoren staal/ijzer, cement, kunstmest, aluminium, waterstof en elektriciteit.
Daaronder vallen ook enkele precursoren en downstreamproducten zoals stalen schroeven,
bouten en moeren. Mogelijk wordt de reikwijdte van het CBAM in te toekomst uitgebreid.
De EC publiceert voor het einde van 2025 een onderzoek naar eventuele uitbreiding
van de reikwijdte van het CBAM, en neemt hierbij onder andere de uitbreiding naar
chemie en indirecte emissies mee.5 De broeikasgasemissies die aan het CBAM onderworpen zijn, zijn koolstofdioxide (CO2), distikstofoxide en perfluorkoolstoffen. De verordening kent een drempelwaarde:
de verordening is niet van toepassing op importeurs die onder de drempelwaarde blijven.
2.3 Toelating van CBAM-aangevers
In de verordening is bepaald dat CBAM-goederen vanaf 1 januari 2026 nog uitsluitend
door een toegelaten CBAM-aangever in het douanegebied van de EU mogen worden ingevoerd.
Importeurs die onder de reikwijdte van het CBAM vallen moeten vooraf een toelating
aanvragen om CBAM-goederen te mogen invoeren. Daartoe doen importeurs een verzoek
tot toelating via het Europese CBAM-register. De toelatingsaanvraag wordt beoordeeld
door de bevoegde autoriteit van de lidstaat waarin de importeur is gevestigd. In Nederland
is de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) de bevoegde autoriteit. Het toelatingsproces
is in de jaren 2025 en 2026 uitbesteed zodat het relatief grote aantal aanvragen dat
in de aanloop naar de volledige inwerkingtreding van de verordening adequaat kan worden
afgehandeld. Met een verwerkersovereenkomst is geborgd dat wordt voldaan aan de voorschriften
uit de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).
Indien de importeur niet in een lidstaat gevestigd is, kan deze geen aanvraag voor
toelating indienen. Deze importeur dient met een indirecte douanevertegenwoordiger
overeen te komen dat deze het verzoek tot toelating als CBAM-aangever indient en deze
vervolgens toegelaten CBAM-aangever wordt.
2.4 Verkoop van CBAM-certificaten
Lidstaten verkopen CBAM-certificaten aan toegelaten CBAM-aangevers die zijn gevestigd
in eigen lidstaat op een gemeenschappelijk centraal platform dat beheerd wordt door
de EC.6 De prijs van de certificaten wordt berekend op basis van de wekelijkse gemiddelde
veilingprijs van ETS-rechten. De toegelaten CBAM-aangever ziet erop toe dat het aantal
CBAM-certificaten op zijn rekening in het CBAM-register aan het einde van elk kwartaal
overeenstemt met het vereiste minimumpercentage van de ingebedde emissies volgens
de verordening.7
2.5 CBAM-aangifte en verificatie
Toegelaten CBAM-aangevers doen jaarlijks CBAM-aangifte bij de bevoegde autoriteit
over de hoeveelheid CBAM-goederen die in het voorafgaande kalenderjaar geïmporteerd
zijn en bijbehorende ingebedde emissies. De ingebedde emissies bestaan uit zowel de
directe emissies die vrijkomen tijdens de productie van goederen als de indirecte
emissies uit de productie van elektriciteit die tijdens de productieprocessen wordt
verbruikt. Wanneer de werkelijke emissies onvoldoende nauwkeurig kunnen worden bepaald,
alsook in het geval van indirecte emissies, worden de ingebedde emissies bepaald aan
de hand van standaardwaarden. Voor cement en kunstmest geldt dat met ingang van 1 januari
2026 aangifte gedaan dient te worden over zowel de directe emissies als de indirecte
emissies die gepaard gingen met de productie van deze goederen. Voor staal/ijzer,
aluminium, waterstof en elektriciteit geldt dat met ingang van 1 januari 2026 alleen
over de directe emissies die gepaard gingen met de productie van deze goederen aangifte
gedaan dient te worden. Toegelaten CBAM-aangevers dragen er zorg voor dat de totale
ingebedde emissies die in de CBAM-aangifte zijn aangegeven, zijn geverifieerd door
een verificateur op eenzelfde wijze als de verificatiemethode van EU ETS.
2.6 Inlevering van CBAM-certificaten
Tegelijk met de CBAM-aangifte levert de importeur het aantal CBAM-certificaten in
dat overeenkomt met de ingebedde emissies van de geïmporteerde goederen. Eén certificaat
staat voor één ton CO2-equivalent aan ingebedde emissies in goederen. Daarbij geldt een tweetal kortingen
op de in te leveren hoeveelheid CBAM-certificaten. Ten eerste geldt dat zo lang in
het kader van het EU ETS nog gratis emissierechten worden verstrekt aan Europese producenten,
de in te leveren CBAM-certificaten worden gecorrigeerd voor het aantal gratis rechten
dat toegewezen zou zijn voor diezelfde productie in de EU. Dit aantal daalt in de
periode 2026–2034 stapsgewijs naar nul. Deze correctie vindt plaats overeenkomstig
de zogenoemde CBAM-factor in Richtlijn 2003/87/EG.8 De CBAM-factor is gelijk aan 100% tijdens de periode tussen de inwerkingtreding van
die verordening en eind 2025, in 2026 aan 97,5%, in 2027 aan 95%, in 2028 aan 90%,
in 2029 aan 77,5%, in 2030 aan 51,5%, in 2031 aan 39%, in 2032 aan 26,5% en in 2033
aan 14%. In 2034 en daarna is er geen CBAM-factor van toepassing. Ten tweede geldt
dat indien importeurs kunnen aantonen dat in het productieland al een CO2-prijs is betaald, dit leidt tot een vermindering van het aantal in te leveren CBAM-certificaten.
Dit voorkomt dat twee keer voor dezelfde uitstoot wordt betaald.
2.7 Terugkoop en annulering van CBAM-certificaten
Op verzoek van een toegelaten CBAM-aangever koopt de lidstaat waarin de toegelaten
CBAM-aangever is gevestigd, het overschot aan CBAM-certificaten terug dat nog op de
rekening van de aangever in het CBAM-register staat na inlevering van de certificaten.
Hier is een maximumpercentage aan verbonden ten opzichte van het totaal aantal aangekochte
certificaten. De EC koopt namens de lidstaat het overschot aan CBAM-certificaten vervolgens
terug via het centrale gemeenschappelijke platform. De terugkoopprijs van elk CBAM-certificaat
is de prijs die de toegelaten CBAM-aangever voor dat certificaat op het moment van
aankoop heeft betaald.
De EC annuleert alle CBAM-certificaten die in het tweede kalenderjaar na aanschaf
nog op de rekening van een toegelaten CBAM-aangever in het CBAM-register staan. Hier
staat geen compensatie tegenover.
2.8 Boetes
Een toegelaten CBAM-aangever die niet het aantal CBAM-certificaten inlevert dat overeenstemt
met de ingebedde emissies van de in het voorafgaande kalenderjaar ingevoerde goederen,
wordt een boete opgelegd. De bevoegde autoriteit bepaalt het aantal CBAM-certificaten
dat de toegelaten CBAM-aangever had moeten inleveren. De hoogte van de boete is gelijk
aan het in de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten bepaalde bedrag van
€ 100 voor elke ton uitgestoten CO2-equivalent, met een jaarlijkse verhoging vanwege indexering.9 Dit betekent dat voor elk ontbrekend CBAM-certificaat een boete wordt opgelegd van
€ 100 met indexatie. Daarnaast dienen de ontbrekende CBAM-certificaten alsnog te worden
ingeleverd. Wanneer een importeur die geen toegelaten CBAM-aangever is toch CBAM-goederen
het douanegebied van de Unie binnenbrengt, wordt voor elk CBAM-certificaat dat de
importeur had moeten inleveren een boete opgelegd van drie- tot vijfmaal de boete
zoals hierboven beschreven. Daarbij geldt dat de boete doeltreffend, evenredig en
afschrikkend moet zijn. Rekening gehouden moet worden met de duur, ernst, omvang,
opzet en herhaling van de niet-naleving en de mate waarin medewerking is verleend
aan de bevoegde autoriteit.10
2.9 Ontwijking
De EC neemt maatregelen om ontwijking van de verordening tegen te gaan. Ontwijking
is het wijzigen van handelspatronen waardoor verplichtingen uit de verordening worden
omzeild, waarvoor verder onvoldoende reden of economische rechtvaardiging bestaat.
Voorbeelden hiervan zijn het licht wijzigen van de betrokken goederen zodat deze onder
een GN-code vallen waar de verordening niet voor geldt en het kunstmatig opsplitsen
van zendingen waarbij de drempelwaarde niet wordt overschreden. De EC kan in dit geval
er bijvoorbeeld voor zorgen dat de GN-codes van licht gewijzigde betrokken goederen
onder de reikwijdte van de verordening komen te vallen. Ook lidstaten en belanghebbende
partijen kunnen de EC in kennis stellen indien zij ontwijking opmerken en de EC kan
hier vervolgens onderzoek naar doen.
3. Hoofdlijnen van het voorstel
Met dit wetsvoorstel worden de bepalingen uit de verordening die per 1 januari 2026
in werking treden, voor zover nodig, nader geoperationaliseerd. Een EU-verordening
werkt rechtstreeks door in de rechtsorde van de lidstaten van de EU en lidstaten zijn
verplicht om alle maatregelen te nemen die nodig zijn voor de volledige verwezenlijking
van een verordening. Gelet op het rechtstreekse karakter maakt een verordening automatisch
deel uit van de nationale rechtsorde en is het verboden om bepalingen ervan in het
nationale recht over te nemen (het zogenoemde overschrijfverbod). Wel kan het voor
de operationalisering van een verordening nodig zijn om bepalingen met betrekking
tot procedures, handhaving, rechtsbescherming en aanwijzing van uitvoeringsorganen
op te nemen in nationale regelgeving. Daarin voorziet dit wetsvoorstel, waarbij het
uitgangspunt van de rechtstreekse werking van de verordening en minimumomzetting wordt
gerespecteerd.
Deze nadere operationalisering ziet grofweg op twee punten: Ten eerste wordt de Minister
van Financiën aangewezen als het bestuursorgaan dat in Nederland wordt belast met
de verkoop en terugkoop van zogenoemde CBAM-certificaten. Ten tweede verbiedt het
wetsvoorstel in strijd te handelen met een aantal bepalingen van de verordening, zodat
de NEa hier bestuursrechtelijk op kan toezien en handhavend kan optreden.
De hoofdlijnen van dit wetsvoorstel worden hierna achtereenvolgens toegelicht.
3.1 Aanwijzen rechtspersoon belast met verkoop en terugkoop van CBAM-certificaten
De Minister van Financiën wordt belast met de verkoop en terugkoop van CBAM-certificaten.
De verordening bepaalt dat een lidstaat CBAM-certificaten verkoopt op een gemeenschappelijk
centraal platform aan toegelaten CBAM-aangevers die in die lidstaat zijn gevestigd.11 De EC beheert dit platform dat ook de terugkoop van CBAM-certificaten faciliteert.12 Binnen Nederland moet bepaald worden wie is belast met de verkoop en terugkoop van
CBAM-certificaten. Voorgesteld wordt om de Minister van Financiën hiervoor aan te
wijzen en de inkomsten en uitgaven te boeken op de begroting van het Ministerie van
Financiën. Dit voorstel wordt gedaan, omdat de Minister van Financiën binnen Nederland
beleidsverantwoordelijk is voor de verordening en in dat kader tevens als opdrachtgever
voor de Douane en de NEa fungeert.
3.2 Sanctionerende bevoegdheden voor de NEa
Met dit wetsvoorstel wordt het verboden om in strijd te handelen met diverse bepalingen
van de verordening. Daarmee wordt de NEa in staat gesteld om sanctionerend te kunnen
optreden indien toch in strijd gehandeld wordt met de bedoelde bepalingen. De bedoelde
bepalingen worden hierna toegelicht, ingedeeld in de categorieën «Invoer door toegelaten
CBAM-aangever», «CBAM-aangifte, administratie en verificatie» en «CBAM-certificaten».
Per categorie wordt tevens aangegeven welke sancties voor de overtredingen kunnen
worden opgelegd.
Invoer door toegelaten CBAM-aangever
Goederen mogen uitsluitend door een toegelaten CBAM-aangever in het douanegebied van
de EU worden ingevoerd.13 Met dit wetsvoorstel wordt het verboden om hiermee in strijd te handelen. De hoogte
van de op te leggen boete volgt direct uit de verordening14 en staat beschreven in paragraaf 2.8.
CBAM-aangifte, administratie, verificatie en certificaten
De verordening verplicht een toegelaten CBAM-aangever tot het jaarlijks indienen van
de CBAM-aangifte.15 Ook wordt in de verordening nader uiteengezet welke gegevens de CBAM-aangifte moet
bevatten en op basis waarvan deze gegevens moeten worden bepaald.
De toegelaten CBAM-aangever houdt een administratie bij van informatie die nodig is
om de ingebedde emissies te berekenen en die administratie moet voldoende nauwkeurig
zijn om de geaccrediteerde verificateurs in staat te stellen de ingebedde emissies
te verifiëren en de bevoegde autoriteit in staat te stellen de CBAM-aangifte te beoordelen.16 De administratie wordt bewaard tot het einde van het vierde jaar na het jaar waarin
de CBAM-aangifte is of had moeten worden ingediend.17
De toegelaten CBAM-aangever draagt er zorg voor dat de totale ingebedde emissies worden
geverifieerd door een geaccrediteerde verificateur.18
De toegelaten CBAM-aangever houdt een administratie bij van de documenten die nodig
zijn om aan te tonen dat op de aangegeven ingebedde emissies in het land van oorsprong
van de goederen een koolstofprijs van toepassing was die daadwerkelijk is betaald,
bewaart bewijsstukken en informatie wordt gecertificeerd.19 De administratie hiervan wordt bewaard tot het einde van het vierde jaar na het jaar
waarin de CBAM-aangifte had moeten worden ingediend.20
Toegelaten CBAM-aangevers moeten jaarlijks CBAM-certificaten inleveren over de ingebedde
emissies van de in het voorafgaande jaar ingevoerde CBAM-goederen.21 Toegelaten CBAM-aangevers moeten ervoor zorgen dat het aantal CBAM-certificaten op
de rekening in het CBAM-register aan het einde van elk kwartaal overeenstemt met het
vereiste minimumpercentage van de ingebedde emissies volgens de verordening.22
Met dit wetsvoorstel wordt het verboden om in strijd te handelen met bovengenoemde
bepalingen. Voorgesteld wordt de NEa, met het oog op de handhaving van de verbodsbepaling,
de bevoegdheid toe te kennen om een last onder dwangsom en een bestuurlijke boete
te kunnen opleggen. De last onder dwangsom is nodig om toegelaten CBAM-aangevers te
kunnen aansporen om certificaten in te leveren en de verplichtingen met het oog op
de toekomst (beter) in acht te kunnen laten nemen. Voor het niet of te weinig inleveren
van CBAM-certificaten wordt een boete opgelegd. De hoogte hiervan staat beschreven
in paragraaf 2.8. Voor overtreding van de overige bovengenoemde bepalingen kan een
bestuurlijke boete worden opgelegd. Voor wat betreft de boetehoogte wordt voorgesteld
aan te sluiten bij de systematiek die in het kader van EU-ETS van toepassing is. De
bestuurlijke boete bedraagt met dat voorstel ten hoogste € 450.000 per overtreding
indien de omzet van de betrokken onderneming € 4.500.000 of minder bedraagt. De bestuurlijk
boete bedraagt ten hoogste 10% van de omzet, indien de omzet van de betrokken onderneming
in het boekjaar voorafgaand aan het jaar waarin de beschikking tot oplegging van de
bestuurlijke boete is gegeven meer dan € 4.500.000 bedraagt.
3.3 Grondslag voor uitwisseling van gegevens
De verordening bevat grondslagen op basis waarvan informatie ten behoeve van de uitvoering
van de verordening kan worden uitgewisseld.23 De betreffende artikelen voorzien evenwel niet in een brede grondslag voor de informatie-uitwisseling
tussen de douaneautoriteiten en bevoegde autoriteiten voor het CBAM. Omdat de verordening
in Nederland in nauwe samenwerking tussen de Douane en de NEa wordt uitgevoerd, is
vastgesteld dat een aanvullende bepaling noodzakelijk is op basis waarvan de Douane
gegevens aan de NEa kan verstrekken die de NEa nodig heeft om de verordening te kunnen
uitvoeren.
De CBAM-verordening verplicht de bevoegde autoriteit tot geheimhouding van vertrouwelijke
informatie die zij verkrijgt, zoals gegevens uit het CBAM-register. Deze informatie
mag alleen worden gedeeld met voorafgaande toestemming of op basis van EU- of nationaal
recht. Om samenwerking door de NEa met derden explicieter te faciliteren, wordt tevens
voorgesteld om een wettelijke grondslag te creëren voor het delen door de NEa van
vertrouwelijke informatie, mits de vertrouwelijke omgang met deze informatie door
de derde partij is gewaarborgd, bijvoorbeeld via een verwerkersovereenkomst.
3.4 Toekomstige ministeriële regeling(en)
Met dit wetsvoorstel wordt het mogelijk gemaakt om bij ministeriële regeling aanvullende
regels te stellen met betrekking tot de verordening en EU-rechtshandelingen, te weten
gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen, die krachtens de verordening zijn
of worden vastgesteld en wordt het verboden om hiermee in strijd te handelen.24
Via gedelegeerde en uitvoeringshandelingen wordt de verordening nader uitgewerkt.
Voor het CBAM-register en de nadere voorwaarden waaronder CBAM-aangevers kunnen worden
toegelaten is dit al gebeurd.25 Voor een breed scala aan andere onderwerpen kunnen nog nadere regels volgen.26 Voorzien wordt dat in ieder geval nog nadere regels zullen worden gesteld over hoe
toezicht wordt gehouden op CBAM-goederen die worden ingevoerd in de exclusieve economische
zone, gegevensuitwisseling tussen de douaneautoriteiten en de EC, de manier waarop
CBAM-certificaten worden verkocht via het gemeenschappelijk centraal platform, de
methodologie die importeurs gebruiken om emissies te berekenen, de voorwaarden waaraan
CBAM-verificateurs moeten voldoen en hoe importeurs korting kunnen toepassen zolang
onder EU ETS nog gratis rechten worden verstrekt.
Deze gedelegeerde en uitvoeringshandelingen werken evenals de verordening zelf rechtstreeks
door in de Nederlandse rechtsorde. Nationale regelgeving kan evenwel noodzakelijk
zijn om deze regels in Nederland effectief te kunnen uitvoeren. Daarnaast kan de verordening
zelf in de toekomst gewijzigd worden (zie 6. Uitvoering, toezicht en handhaving).27 Met het oog hierop wordt voorgesteld om mogelijk te maken dat de verordening en de
gedelegeerde en uitvoeringshandelingen zo nodig bij ministeriële regeling nader kunnen
worden geoperationaliseerd. Op die manier kan voortvarend worden gereageerd indien
het belang van een soepele uitvoering van de verordening dat vereist. In alle gevallen
gaat het daarbij om uitwerking van bindende onderdelen, waarbij een lidstaat geen
keuzes van beleidsinhoudelijke aard kan maken. Dit wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid
om een last onder dwangsom en bestuurlijke boete te kunnen opleggen wanneer de voorschriften
die worden genoemd in de ministeriële regeling niet worden nageleefd. Voor wat betreft
deze boetehoogte wordt voorgesteld aan te sluiten bij de systematiek die in het kader
van EU-ETS van toepassing is (zie 3.2 Sanctionerende bevoegdheden voor de NEa onder
CBAM-aangifte, administratie en verificatie). Gebruik van de grondslag zal zoveel
mogelijk worden beperkt. Indien evenwel van de grondslag gebruik wordt gemaakt zal
een wetsvoorstel worden voorbereid teneinde alle verbodsbepalingen zo spoedig mogelijk
op het niveau van wet te kunnen vaststellen.Het kabinet is voornemens in dat geval
tevens opnieuw vast te stellen of de delegatiegrondslag kan komen te vervallen of
zodanig kan worden aangepast dat de legitimiteit van de regels die ten behoeve van
de verordening wordt vergroot.
Een specifieke grondslag voor nadere regelgeving is voorzien voor de uitvoering van
de verkoop en terugkoop van CBAM-certificaten. Omdat nog nadere regels zullen worden
gesteld kan nationale regelgeving noodzakelijk zijn om de nationale verkoop en terugkoop
van CBAM-certificaten op een adequate manier te kunnen uitvoeren.
4. Rechtsbescherming
De Rechtbank Den Haag is bevoegd kennis te nemen van beroepen die worden ingesteld
tegen boetebesluiten die de NEa neemt uit hoofde van de overgangsfase van het CBAM.28 Voorgesteld wordt om deze rol uit te breiden met de aanvullende boetebesluiten die
het gevolg kunnen zijn van dit wetsvoorstel. Voor wat betreft de last onder dwangsom
geldt dat deze in beroep in eerste en enige aanleg worden beoordeeld door de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit volgt uit de Algemene wet bestuursrecht.29
5. Gevolgen (met uitzondering van financiële gevolgen)
Dit wetsvoorstel voorziet enkel in de operationalisering van de verordening en bevat
geen zelfstandige normen die leiden tot een toename van de regeldruk noch tot een
toename van de belasting van het doenvermogen. Het Adviescollege toetsing regeldruk
(ATR) geeft aan dat ook zij geen nationale beleidsruimte zien, daarom is een adviesaanvraag
bij hen niet nodig. In de toelichting op de verordening geeft de EC onder andere een
uiteenzetting van de effectbeoordeling die bij de totstandkoming van het voorstel
is uitgevoerd.
6. Uitvoering, toezicht en handhaving
Met de Wet van 4 oktober 2023 tot wijziging van de Wet milieubeheer in verband met
de overgangsperiode bij de invoering van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan
de grens30 is de NEa aangewezen als de bevoegde CBAM-autoriteit.
De NEa is dan ook verzocht om een toets uit te voeren op het voorliggende wetsvoorstel.
De bevindingen zijn op 23 mei 2025 gedeeld en is als bijlage bij dit wetsvoorstel
aan.
De NEa heeft geconcludeerd dat de bevoegdheden die als gevolg van het voorliggende
wetsvoorstel aan de NEa worden toegekend, in de basis toereikend zijn voor de uitvoering.
Als gevolg van de toets is, in lijn met het advies van de NEa, het wetsvoorstel aangevuld
zodat ook effectief kan worden toegezien op artikel 5, zevende lid, van de verordening,
op basis waarvan een toegelaten CBAM-aangever de NEa onverwijld in kennis dient te
stellen van alle wijzigingen in de informatie waarop de toelating is gebaseerd.
De NEa benoemt dat de verordening in bepaalde gevallen verplicht om een boete op te
leggen, waarbij de minimale hoogte van de boete dwingend is voorgeschreven waardoor
de NEa hiervan niet kan afwijken. Dit is volgens de NEa in strijd met het evenredigheidsbeginsel,
kan in de praktijk ook tot onevenredige situaties leiden en heeft invloed op het aantal
bezwaar- en beroepszaken. Het voorstel voor wijziging van de verordening voorziet
in een versoepeling met betrekking tot de boetebepalingen in de verordening, waardoor
in bepaalde gevallen overgegaan kan worden tot matiging van boetes tot een bepaalde
hoogte.31 Deze matigingsgronden zijn op verzoek van diverse lidstaten waaronder Nederland opgenomen.
Naar verwachting heeft dit ook een positief effect op het aantal bezwaren en beroepen.
Deze matigingsgronden zijn met het oog op een uniforme toepassing in de lidstaten
evenwel beperkt tot die gevallen waarin het volgens de verordening onevenredig kan
zijn om de gefixeerde boetes onverkort op te leggen. Daardoor is het niet mogelijk
om in de beoordeling van het boetebedrag alle omstandigheden te betrekken, zoals dat
bij bestuurlijke boetes in de Awb is voorgeschreven.32
Zolang dit wetsvoorstel nog niet in werking getreden is, is de NEa niet in staat om
intensief te toetsen op alle criteria voor het verstrekken van toelatingen. Na de
inwerkingtreding van het wetsvoorstel is het mogelijk NEa te voorzien van voor de
beoordeling relevante informatie van andere bestuursorganen. Deze informatie kan worden
gebruikt voor nieuwe toelatingsaanvragen en voor herbeoordeling van reeds verleende
toelatingen. Op deze manier wordt in Nederland zo goed mogelijk invulling gegeven
aan de toelatingstaak.
De uitvoerings- en handhavingstaken van de inspecteur van de Douane zijn niet in dit
voorstel opgenomen. De taken van die inspecteur die zien op de Wet milieubeheer zijn
reeds in de Algemene douanewet vastgelegd. De nieuwe taken die de inspecteur van de
Douane vanaf 1 januari 2026 krijgt, zullen daar ook onder vallen.
7. Financiële gevolgen
De verkoop van certificaten levert inkomsten op. In de eerste twee jaren komen de
inkomsten toe aan het Rijk. In de jaren 2026 en 2027 zijn dat € 211 miljoen en € 237
miljoen. Vanaf 2028 is het nog niet duidelijk aan wie welk deel van de inkomsten toekomen.
De EC heeft op 16 juli 2025 een voorstel gepubliceerd voor een EU eigen middel op
basis van CBAM. De EC stelt voor dat lidstaten vanaf 2028 75% van de opbrengsten van
de verkoop van CBAM-certificaten aan de EU moeten afdragen. Op het moment van schrijven
van deze memorie van toelichting vinden onderhandelingen over een eigen middel op
basis van CBAM plaats binnen de context van de onderhandelingen over het volgende
meerjarig financieel kader (MFK) en het Eigenmiddelenbesluit (EMB). Het kabinet beoordeelt
de voorstellen voor nieuwe eigen middelen op hun eigen merites en zal de Kamer hierover
informeren33.
Tabel 1: Budgettaire effecten
(Bedragen in mln euro, prijzen 2025)
2026
2027
struc
CBAM-certificaten
211
237
0
Voor wat betreft de financiële middelen die nodig zijn, heeft de NEa opgemerkt dat
de uitvoeringskosten in 2026 naar verwachting € 2,7 mln bedragen, in 2027 € 2,5 mln
en vanaf 2028 € 3 mln.
8. Evaluatie
Vóór het einde van de overgangsperiode legt de EC het Europees Parlement en de Raad
een verslag voor over de toepassing van de verordening. Het verslag gaat onder meer
over mogelijke uitbreiding van het toepassingsbied. Na afloop van de overgangsperiode
beoordeelt de EC als onderdeel van haar jaarverslag aan het Europees Parlement en
de Raad om de twee jaar de doeltreffendheid van het CBAM. Met doeltreffendheid wordt
gedoeld op het aanpakken van het risico op koolstoflekkage van in de EU geproduceerde
goederen voor uitvoer naar derde landen die geen EU-ETS of een vergelijkbaar koolstofbeprijzingsmechanisme
toepassen. Waar passend kunnen de verslagen aanleiding geven tot een wetgevingsvoorstel
van de EC.
9. Overgangsrecht en inwerkingtreding
Dit wetsvoorstel voorziet in inwerkingtreding met ingang van 1 januari 2026. Dit is
nodig om invulling te kunnen geven aan de verplichtingen uit de verordening die per
1 januari 2026 van kracht worden. Deze implementatietermijn is reden voor opname in
het pakket Belastingplan 2026, dat zo veel mogelijk is beperkt tot maatregelen die
met ingang van 1 januari 2026 in werking moeten treden (of vanwege de uitvoerbaarheid voor die datum in het Staatsblad moeten zijn
opgenomen). Indien Nederland de implementatietermijn niet haalt, loopt Nederland een
risico dat de EC een infractieprocedure begint.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdeel A (titel 16c.2 van de Wet milieubeheer)
In verband met de nadere operationalisering van de verordening wordt voorgesteld de
bepalingen in hoofdstuk 16c van de Wet milieubeheer verder te structureren. Met het
oog daarop worden twee additionele titels voor hoofdstuk 16c van de Wet milieubeheer
voorgesteld. Omdat artikel 16c.2 van de Wet milieubeheer dat nu nog onder de titel
overgangsperiode valt daar met de voorgestelde wijzigingen niet meer alleen betrekking
op heeft, is ervoor gekozen om titel 16c.2 te laten beginnen na artikel 16c.1 van
de Wet milieubeheer.
Artikel I, onderdeel B (de artikelen 16c.3 tot en met 16c.5 van de Wet milieubeheer)
Artikel 16c.3
De NEa heeft een grondslag nodig om handhavend te kunnen optreden wanneer kernbepalingen
van de verordening worden geschonden. Het voorgestelde artikel 16c.3, eerste lid,
van de Wet milieubeheer verbiedt met het oog hierop in strijd te handelen met de artikelen 5,
zevend lid, 6, eerste tot en met vijfde lid, 7, vijfde en zesde lid, 8, eerste lid,
9, tweede en derde lid, en 22, tweede lid, van de verordening. Deze artikelen hebben
betrekking op respectievelijk de verplichting om de NEa in kennis te stellen van wijzigingen
die van belang zijn voor de toelating van een CBAM-aangever, de verplichting om de
CBAM-aangifte te doen (artikel 6), de verplichting om een administratie bij te houden
en te bewaren op basis waarvan de ingebedde emissies kunnen worden vastgesteld (artikel 7),
de verplichting dat de totale ingebedde emissies die in de CBAM-aangifte zijn verwerkt
zijn geverifieerd (artikel 8), de verplichting om een administratie bij te houden
waarmee de claim dat voor ingebedde emissies in het land van oorsprong van de goederen
reeds een koolstofprijs betaald is kan worden onderbouwd (artikel 9) en de verplichting
om aan het einde van elk kwartaal voldoende CBAM-certificaten op de rekening te hebben
(artikel 22, tweede lid, van de verordening). Artikel 5 van de verordening vereist
een toelatingsaanvraag voor het kunnen verkrijgen van de status van toegelaten CBAM-aanvrager.
Vastgesteld is dat het niet noodzakelijk is om niet-naleving van deze voorwaarde zelfstandig
te verbieden. Er is geen algemene verplichting om een toelatingsaanvraag te doen en
NEa kan dus ook niet op voorhand vaststellen wie een toelatingsaanvraag zou moeten
indienen. Pas na overtreding van de voorwaarde dat CBAM-goederen alleen door een toegelaten
CBAM-aangever mogen worden ingevoerd kan worden geconstateerd dat tevens ten onrechte
geen toelatingsaanvraag als bedoeld in artikel 5 van de verordening is gedaan. In
die situatie zal een boete vanwege overtreding van artikel 4 van de verordening worden
opgelegd. De hoogte van deze boete staat beschreven in artikel 26, tweede lid, van
de verordening.
Artikel 6 van de verordening verplicht een toegelaten CBAM-aangever tot het indienen
van de CBAM-aangifte. Artikel 6 zet ook nader uiteen welke gegevens de CBAM-aangifte
moet bevatten en op basis waarvan deze gegevens moeten worden bepaald. Dat artikel
verwijst dan ook specifiek naar de artikelen 7, 8 en 9 van de verordening waarin nadere
voorschriften zijn opgenomen over de wijze waarop de ingebedde emissies moeten worden
berekend (artikel 7), de verificatie van ingebedde emissies (artikel 8) en de in derde
landen betaalde koolstofprijs (artikel 9). Wanneer wordt geconstateerd dat de voorschriften
van een of meer van deze artikelen niet zijn gevolgd dan levert dit dus ook een schending
op van artikel 6 van de verordening waartegen de NEa kan optreden. De NEa kan er evenwel
voor kiezen om ook zelfstandig op te treden tegen overtreding van de artikelen 7,
vijfde en zesde lid, 8, eerste lid, of 9, tweede en derde lid, van de verordening.
Het voorgestelde artikel 16c.3, eerste lid, van de Wet milieubeheer bevat de verboden waarop de NEa kan toezien en waarbij dit
wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om het meer reguliere handhavingsinstrumentarium
toe te passen. Het voorziet in dat kader in een last onder dwangsom (artikel 18.16a
van de Wet milieubeheer) en een bestuurlijke boete (artikel 18.16c in samenhang met
artikel 18.16e van de Wet milieubeheer). De bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste
€ 450.000 per overtreding of, indien de omzet van de betrokken onderneming in het
boekjaar voorafgaand aan het jaar waarin de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke
boete is gegeven, meer dan € 4.500.000 bedraagt, ten hoogste 10% van die omzet.
Het voorgestelde artikel 16c.3, tweede lid, van de Wet milieubeheer voorziet in een verbod op het in strijd handelen met de artikelen 4
en 22, eerste lid, van de Verordening koolstofcorrectie aan de grens. Artikel 4 bevat
een kernbepaling van het CBAM. Hierin is bepaald dat CBAM-goederen uitsluitend door
een toegelaten CBAM-aangever in het douanegebied van de Unie mogen worden ingevoerd.
De EC heeft ervoor gekozen om het toezicht op de naleving van artikel 4 van de verordening
bij bevoegde autoriteiten te beleggen. Daarom wordt voorgesteld om het toezicht op
de naleving van artikel 4 bij de NEa te beleggen. De verordening voorziet daarbij
in ondersteuning vanuit de Douane. Artikel 25, eerste lid, van de verordening bepaalt
immers dat de douaneautoriteiten niet toestaan dat goederen door een andere persoon
dan een toegelaten CBAM-aangever worden ingevoerd. Via onder andere de artikelen 134,
194 en 198 van het Douanewetboek van de Unie beschikt de Douane ook over de bevoegdheden
om hier invulling aan te geven.
Niet-naleving van artikel 4 van de verordening dient uit hoofde van artikel 26, tweede
lid, van de verordening bestraft te worden met een boete die verband houdt met het
aantal CBAM-certificaten dat ten onrechte niet is ingeleverd. De verordening voorziet
in een specifieke boete die moet worden opgelegd wanneer artikel 22, eerste lid, van
de verordening niet wordt nageleefd. Met het oog op deze specifieke boete, die door
de NEa zal worden opgelegd (zie ook artikel I, onderdeel I), is voorzien in een zelfstandige
verbodsbepaling.
Het voorgestelde artikel 16c.3, derde lid, van de Wet milieubeheer verbiedt in strijd
te handelen met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften, gesteld bij
of krachtens de Verordening koolstofcorrectie aan de grens. Deze bepaling wordt voorgesteld,
omdat wijzigingen van de verordening en gedelegeerde en uitvoeringshandelingen van
de EC wellicht nog nadere verplichtingen zullen bevatten waarop de NEa moet kunnen
toezien.34 Hierbij gaat het naar verwachting vooral om aanvullende procedurele voorschriften,
bijvoorbeeld de wijze waarop gegevens moeten worden aangeleverd of de termijnen die
in acht moeten worden genomen. Om hier tijdig op te kunnen anticiperen is een grondslag
die dit mogelijk maakt wenselijk.
Artikel 16c.4
De artikelen 11, tweede lid, 13, tweede lid, 25, tweede lid, van de verordening bevatten
grondslagen op basis waarvan informatie ten behoeve van de uitvoering van de verordening
kan worden uitgewisseld.
Deze bepalingen voorzien evenwel niet in een grondslag voor de informatie-uitwisseling
tussen de douaneautoriteiten en de bevoegde autoriteiten voor CBAM. Artikel 1:33 van
de Algemene Douanewet (Adw) voorziet onder omstandigheden in een (verplichte) nationale
grondslag voor het uitwisselen van gegevens. Artikel 1:33 Adw heeft daarbij zowel
betrekking op informatie die vanuit de NEa aan de inspecteur wordt verstrekt (artikel 1:33,
eerste lid, Adw), als op gegevens die vanuit de inspecteur aan de NEa kunnen worden
verstrekt (artikel 1:33, derde lid, Adw). Daarbij kan in het algemeen worden gesteld
dat deze gegevensuitwisseling van belang is voor de uitvoering van de in artikel 1:1
van de Adw bedoelde regeling. Bij de CBAM gaat het immers om de uitvoering van een
verordening die betrekking heeft op goederen en nationaal nader wordt geregeld in
de Wet milieubeheer. De Wet milieubeheer wordt genoemd in de bijlage bij de Adw. Daarmee
wordt voldaan aan de criteria zoals opgesomd in artikel 1:1, vierde lid, van de Adw
en kan worden geconcludeerd dat een bijzondere grondslag voor gegevensuitwisseling
tussen de NEa en de inspecteur ten behoeve van de uitvoering van de CBAM niet noodzakelijk
is.
Vastgesteld is evenwel dat de genoemde grondslag tekortschiet wanneer door de inspecteur
een enge interpretatie wordt gehanteerd van de gegevensuitwisseling die noodzakelijk
wordt geacht voor de uitvoering van de CBAM. Daarbij is tevens geconstateerd dat ook
bij andere maatregelen die zijn geregeld in de Wet milieubeheer en waarbij gegevensuitwisseling
door de inspecteur aan de orde is, een specifieke grondslag voor de uitwisseling van
informatie is vastgesteld.35 Verder is van belang geacht dat ook ten behoeve van toekomstige beleidsvorming rondom
de CBAM informatie kan worden uitgewisseld tussen de inspecteur en Onze Minister van
Financiën. In het voorgestelde artikel 16c.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer
wordt dan ook voor het CBAM een zelfstandige grondslag opgenomen op basis waarvan
informatie kan worden uitgewisseld voor de uitvoering van de verordening. Het gaat
daarbij dus om de uitvoering van de verordening door zowel de inspecteur of ontvanger,
het bestuur van de emissieautoriteit of Onze Minister van Financiën. Het begrip «uitvoering»
moet hierbij breed worden uitgelegd.
De CBAM-verordening bepaalt dat alle door de bevoegde autoriteit bij de uitoefening
van haar taken verkregen informatie die vertrouwelijk van aard is, of als vertrouwelijk
is verstrekt, valt onder het beroepsgeheim.36 De informatie die is opgenomen in het CBAM-register over een toegelaten CBAM-aangever,
waaronder het zogeheten EORI-nummer en het CBAM-rekeningnummer, is vertrouwelijk.37 Bij de toelatingsprocedure tot CBAM-aangever dient de bevoegde autoriteit het CBAM-register
te raadplegen en verkrijgt deze daarbij kennis van vertrouwelijke informatie. Ook
het besluit over toelating als CBAM-aangever bevat vertrouwelijke informatie.38 Deze vertrouwelijke informatie mag door de bevoegde autoriteit niet bekend worden
gemaakt, tenzij met de uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van de persoon of de
autoriteit die ze heeft verstrekt of krachtens Unierecht of nationaal recht.39 Dergelijke vertrouwelijke informatie kan een bevoegde autoriteit delen met een aantal
in de CBAM-verordening genoemde actoren40 om ervoor te zorgen dat personen hun verplichtingen uit hoofde van deze verordening
nakomen en dat de douanewetgeving wordt toegepast. Aldus gedeelde informatie valt
onder het beroepsgeheim en wordt aan geen enkele andere persoon of autoriteit bekendgemaakt,
tenzij krachtens Unierecht of nationaal recht. Om buiten twijfel te stellen dat de
bepalingen de NEa niet verhinderen om vertrouwelijke informatie bekend te kunnen maken
aan derden die de NEa ondersteunen bij de uitvoering van de verordening wordt voorgesteld
te voorzien in een expliciete wettelijke grondslag om deze bekendmaking te faciliteren.
Het voorgestelde artikel 16c.4, tweede lid, van de Wet milieubeheer bevat hiervoor
evenwel als voorwaarde dat de vertrouwelijke omgang met deze informatie door de derde
aan wie de informatie wordt bekendgemaakt is geborgd. Via een verwerkersovereenkomst
kan hieraan nader invulling worden gegeven. Met het wetsvoorstel wordt als gevolg
van het voorstel explicieter gebruikgemaakt van de ruimte die artikel 13, tweede lid,
van de verordening hiervoor biedt.
Artikel 16c.5
De verwachting is dat de verordening in de toekomst wordt aangepast. Ook worden aanvullende
gedelegeerde en uitvoeringshandelingen van de EC voorzien, die mogelijk ook aanvullende
nationale regelgeving vereisen. Om hier adequaat op te kunnen reageren wordt voorgesteld
in de mogelijkheid te voorzien dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden
gesteld voor de uitvoering van een bindend onderdeel van de verordening of van een
bindend onderdeel van EU-rechtshandelingen die krachtens de verordening zijn vastgesteld.
Artikel I, onderdeel C (titel 16c.3 van de Wet milieubeheer)
Artikel 20 van de verordening bepaalt dat een lidstaat CBAM-certificaten verkoopt
op een gemeenschappelijk centraal platform aan toegelaten CBAM-aangevers die in die
lidstaat zijn gevestigd. De EC beheert dit platform dat ook de terugkoop van CBAM-certificaten
faciliteert (artikel 23 van de verordening). Binnen Nederland moet bepaald worden
wie is belast met de verkoop en terugkoop van CBAM-certificaten. Voorgesteld wordt
om de Minister van Financiën hiervoor aan te wijzen, omdat de Minister van Financiën
binnen Nederland beleidsverantwoordelijk is voor de verordening en in dat kader tevens
als opdrachtgever voor de Douane en de NEa fungeert.
Omdat het platform ten behoeve van de verkoop en terugkoop van CBAM-certificaten op
dit moment nog in ontwikkeling is, wordt tevens de mogelijkheid voorgesteld om bij
ministeriële regeling nog nadere regels te stellen ten behoeve van de uitvoering van
de verkoop en terugkoop van CBAM-certificaten. Op die manier kan, mocht dat nodig
zijn, voortvarend worden gereageerd indien het belang van een soepele uitvoering dat
vereist.
Artikel I, onderdeel D (artikelen 18.2f en 18.4 van de Wet milieubeheer)
Artikel 18.2f, eerste lid, van de Wet milieubeheer bevat de opdracht aan de NEA om
zorg te dragen voor de handhaving van de verbodsbepalingen zoals die voor het CBAM
gelden. Daarbij wordt op dit moment verwezen naar heel hoofdstuk 16c van de Wet milieubeheer.
Voorgesteld wordt deze opdracht te beperken tot de bepalingen in titel 16c.1 en 16c.2
van de Wet milieubeheer. Hiermee wordt voorkomen dat NEa ook zou moeten toezien op
de correcte verkoop en terugkoop van CBAM-certificaten en daarmee dus op het functioneren
van de Minister van Financiën. Om dezelfde reden wordt voorgesteld de reikwijdte van
artikel 18.4 van de Wet milieubeheer in gelijke zin te begrenzen. Dit artikel bevat
de bepalingen waarop het toezicht op de naleving is gericht door hiervoor bij besluit
van de Minister van Infrastructuur en Milieu aangewezen ambtenaren.
Artikel I, onderdeel E (artikel 18.4 van de Wet milieubeheer)
De Minister van Infrastructuur en Milieu is bevoegd tot het aanwijzen van ambtenaren
die worden belast met het toezicht op de naleving van de bepalingen die zijn opgesomd
in artikel 18.4 van de Wet milieubeheer. De bepalingen die in artikel 18.4 van de
Wet milieubeheer worden genoemd vallen evenwel tevens onder de beleidsverantwoordelijkheid
van de Minister van Klimaat en Groene Groei41 en de Minister van Financiën. Voorgesteld wordt dan ook om rekenschap te geven van
deze omstandigheid door ook andere Ministers de bevoegdheid te geven om ambtenaren
aan te wijzen die worden belast met het toezicht op de naleving van de in artikel 18.4
van de Wet milieubeheer genoemde bepalingen.
Artikel I, onderdeel F (artikel 18.6a van de Wet milieubeheer)
Met ingang van 1 januari 2026 zullen alle bepalingen van de verordening van toepassing
zijn. Als gevolg hiervan zal ook moeten worden toegezien op de naleving van de artikelen
van de verordening die in het voorgestelde artikel 16c.3 van de Wet milieubeheer zijn
benoemd. Genoemd artikel 16c.3, eerste en tweede lid, verbiedt in strijd te handelen
met de artikelen 5, zevende lid, 6, eerste tot en met vijfde lid, 7, vijfde en zesde
lid, 8, eerste lid, 9, tweede en derde lid, en 22, eerste en tweede lid, van de verordening.
Deze artikelen hebben betrekking op respectievelijk verplichting om de NEa in kennis
te stellen van wijzigingen die van belang zijn voor de toelating van een CBAM-aangever
(artikel, zevende lid), de verplichting om de CBAM-aangifte te doen (artikel 6), de
verplichting om een administratie bij te houden en te bewaren op basis waarvan de
ingebedde emissies kunnen worden vastgesteld (artikel 7), de verplichting dat de totale
ingebedde emissies die in de CBAM-aangifte zijn verwerkt zijn geverifieerd (artikel 8)
en de verplichting om een administratie bij te houden waarmee de claim dat voor ingebedde
emissies in het land van oorsprong van de goederen reeds een koolstofprijs betaald
kan worden onderbouwd (artikel 9). Artikel 22, eerste lid, van de verordening verplicht
tot het inleveren van benodigde CBAM-certificaten en het tweede lid van dat artikel
verplicht tot het aanhouden van een minimumpercentage aan CBAM-certificaten. De bepalingen
hebben gemeen dat een last onder dwangsom nodig kan zijn om toegelaten CBAM-aangevers
te kunnen aansporen om de verordening na te leven. Voorgesteld wordt dan ook om het
bestuur van de NEa de bevoegdheid toe te kennen om in geval van overtreding van de
genoemde verbodsbepalingen een last onder dwangsom op te leggen. De bevoegdheid strekt
zich ook uit tot de uit hoofde van het voorgestelde artikel 16c.3, derde lid, van
de Wet milieubeheer bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften zoals die krachtens
de verordening zijn gesteld. In de toelichting bij de ministeriële regeling op basis
waarvan deze voorschriften worden aangewezen zal nader worden toegelicht in hoeverre
handhavend optreden met een last onder dwangsom bij het overtreden van deze voorschriften
in de rede ligt.
Artikel I, onderdeel G (artikel 18.16c van de Wet milieubeheer)
Voorgesteld wordt om het bestuur van de NEa de bevoegdheid te geven een bestuurlijke
boete op te leggen indien de kernbepalingen worden geschonden, zoals die met ingang
van 1 januari 2026 gaan gelden. Met het oog hierop wordt voorgesteld in artikel 18.16c
van de Wet milieubeheer een verwijzing op te nemen naar het voorgestelde artikel 16c.3,
eerste lid, van de Wet milieubeheer. Hierdoor kan een boete worden opgelegd wanneer
de CBAM-aangifte niet of niet correct wordt gedaan, de totale ingebedde emissies die
in de CBAM-aangifte zijn vervat niet correct zijn geverifieerd, de administratieverplichtingen
zoals die uit de verordening volgen niet worden nageleefd de verplichting wordt geschonden
tot het aanhouden van een minimumpercentage aan CBAM-certificaten. Verder biedt het
voorstel ook de basis voor een boete indien in strijd wordt gehandeld met bij ministeriële
regeling aan te wijzen voorschriften, gesteld krachtens de verordening. Hiertoe wordt
voorgesteld in artikel 18.16c van de Wet milieubeheer een verwijzing op te nemen naar
het voorgestelde artikel 16c.3, derde lid, van die wet. Voor een toelichting op de
noodzaak om deze boete op te kunnen leggen wordt verwezen naar de toelichting bij
artikel I, onderdeel B.
Voorgesteld wordt om aan artikel 18.16c van de Wet milieubeheer een lid toe te voegen
op basis waarvan het bestuur van de NEa een boete kan opleggen wanneer het bepaalde
in het voorgestelde artikel 16c.3, tweede lid, van die wet wordt overtreden. Voor
een afzonderlijk lid is gekozen, omdat artikel 26 van de verordening specifieke boetes
voorschrijft bij overtreding van artikel 4 en artikel 22, eerste lid, van de verordening.
Artikel 26 van de verordening schrijft dwingend voor dat in bepaalde situaties een
boete wordt opgelegd. Als gevolg daarvan beschikt de NEa dus over weinig discretionaire
ruimte.
Overwogen is of in het bijzonder de artikelen 5:41 en 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) buiten toepassing zouden moeten worden verklaard. Hiervan is afgezien, omdat
ook zonder een dergelijke buitentoepassingstelling Unierecht voorrang geniet boven
de bepalingen die in de Awb zijn opgenomen. De artikelen 5:41 en 5:46 Awb worden derhalve
niet toegepast voor zover ze niet verenigbaar zijn met artikel 26 van de verordening.
Artikel I, onderdeel H (artikel 18.16e van de Wet milieubeheer)
Dit betreft een technische aanpassing. De boete voor het overtreden van het in het
voorgestelde artikel 16c.3, tweede lid, van de Wet milieubeheer bepaalde volgt uit
artikel 26 van de verordening. Om dit mogelijk te maken dient de hoogte van de boete
zoals die volgt uit artikel 18.16e, eerste lid, Wet milieubeheer te worden beperkt
tot hetgeen wordt bestreken door artikel 18.16c, eerste lid (nieuw), van de Wet milieubeheer.
Voorgesteld wordt de hoogte van de boete voor het overtreden van het in het voorgestelde
artikel 16c.3, tweede lid, van de Wet milieubeheer bepaalde op te nemen in het voorgestelde
artikel 18.16f van die wet (zie de toelichting bij artikel I, onderdeel I, hierna).
Artikel I, onderdeel I (artikel 18.16f van de Wet milieubeheer)
Artikel 26 van de verordening voorziet in een specifieke boete die wordt opgelegd
wanneer een toegelaten CBAM-aangever verzuimt het benodigde aantal CBAM-certificaten
in te leveren of meer in het algemeen wanneer iemand anders dan een toegelaten CBAM-aangever
de verplichtingen van deze verordening schendt. De boete die hiervoor kan worden opgelegd
wordt afgemeten aan de hand van het aantal CBAM-certificaten dat ten onrechte niet
is ingeleverd. Voor zover het gaat om een boete die op de voet van artikel 26, tweede
lid, van de verordening wordt opgelegd aan een niet toegelaten CBAM-aangever geldt
dat de boete doeltreffend, evenredig en afschrikkend moet zijn. Rekening gehouden
zal worden met de duur, ernst, omvang, opzet en herhaling van de niet-naleving en
de mate waarin medewerking is verleend aan de NEa. De boetes zoals voorgeschreven
in artikel 26 van de verordening wijken af van en prevaleren daarmee boven de boetecategorieën
die artikel 23 van het Wetboek van Strafrecht voorschrijft.
Artikel I, onderdeel J (artikel 18.16g van de Wet milieubeheer)
In artikel 18.16g van de Wet milieubeheer wordt verwezen naar artikel 18.16c, eerste
lid, van de Wet milieubeheer. Artikel 18.16c heeft op dit moment echter geen leden,
waardoor deze verwijzing niet juist is. Met dit wetsvoorstel wordt alsnog voorgesteld
artikel 18.16c van de Wet milieubeheer op te delen in twee leden, zie hiervoor onderdeel G.
Ook bij aanvaarding van het voorstel is evenwel niet wenselijk om in artikel 18.16g
van de Wet milieubeheer enkel te verwijzen naar artikel 18.16c, eerste lid, van die
wet. Wanneer uit hoofde van artikel 18.16c van de Wet milieubeheer een boete wordt
opgelegd is in alle gevallen wenselijk dat artikel 5:53 van de Awb wordt toegepast
en dat dus een rapport van bevindingen wordt opgesteld.
Het rapport kan dienen ter ondersteuning van de verplichtingen die uit hoofde van
artikel 26, vierde lid, onderdeel b, van de verordening aan de NEa worden gesteld
bij het opleggen van de boete. Dat onderdeel vereist dat bij het opleggen van een
boete de redenen voor deze boete kenbaar worden gemaakt.
Artikel II
De rechtbank Den Haag is bevoegd kennis te nemen van beroepen die worden ingesteld
tegen boetebesluiten die de NEa neemt uit hoofde van de overgangsfase van het CBAM.
Voorgesteld wordt om deze rol uit te breiden met de aanvullende boetebesluiten die
het gevolg kunnen zijn van dit wetsvoorstel met de voorgestelde wijzigingen van artikel 18.16c
van de Wet milieubeheer. Daartoe dient de voorgestelde wijziging van bijlage 2, artikel 6,
Awb.
Voor wat betreft de last onder dwangsom geldt dat deze in beroep in eerste en enige
aanleg wordt beoordeeld door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Dit volgt uit bijlage 2, artikel 2, Awb.
De Staatssecretaris van Financiën, E.H.J. Heijnen
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
E.H.J. Heijnen, staatssecretaris van Financiën
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.