Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

Uit artikel 55 van het Statuut vloeit dwingend voort dat de inhoud en de interpretatie
van het Statuut niet ter vrije beschikking staan van de Koninkrijksregering, noch
van de Rijkswetgever. Bij het uitvoering geven aan bepalingen in het Statuut dienen
de Rijksregering en de Rijkswetgever acht te slaan op de totstandkomingsgeschiedenis
van de individuele bepalingen in het Statuut en zijn zij verplicht daarbij de wensen
van de Caribische landen, die in het Statuut tot uitdrukking komen, te respecteren.
In het kader van deze Statuutswijzigingen zijn een tweetal belangrijke amendementen
vanuit de Arubaanse Staten voorgesteld en aanvaard. Het belang van deze amendementen
kan niet genoeg worden benadrukt, aangezien het Statuut en daarmee ook artikel 12a
van het Statuut een uitdrukking is van de wil van alle landen binnen het Koninkrijk
en deze wil dient door de Rijksregering en de Rijkswetgever in de uitvoering van het
Statuut te worden gerespecteerd.

De mogelijkheid die artikel 12a van het Statuut aanvankelijk in het leven riep om
bij rijkswet een regeling te treffen voor de behandeling van geschillen tussen het
Koninkrijk en de landen, is door het amendement van bijzondere gedelegeerden Wever
en Thijsen (Kamerstukken II 2009/10, 32 213 (R1903), nr. 17) omgevormd tot een dwingende plicht tot het treffen van een dergelijke voorziening.
In de toelichting bij voornoemd amendement werd uitdrukkelijk gesteld dat, wil er
sprake zijn van een adequate voorziening in de zin van artikel 12a van het Statuut,
er een onafhankelijke voorziening tot beslechting van juridische geschillen ten aanzien
van de interpretatie van de bepalingen van het Statuut tot stand gebracht moet worden.
Dat het in het kader van artikel 12a uitdrukkelijk dient te gaan om beslechting van
juridische geschillen door een onafhankelijke (rechtelijke) instantie is tevens bij
de motie van bijzondere gedelegeerden Yrausquin en Herdé (Kamerstukken II 2009/10, 32 213 (R1903), nr. 14) door de Tweede Kamer aanvaard.

Gezien het bovenstaande dient de geschillenregeling aan drie principiële uitgangspunten
te voldoen:

a. de bevoegdheid tot geschilbeslechting moet worden opgedragen aan een onafhankelijke
(rechterlijke) instantie;

b. deze instantie moet zich kunnen buigen over juridische geschillen en met name de interpretatie
van het Statuut en het Statuut-conform handelen van de Koninkrijksorganen; en

c. deze instantie moet een finaal oordeel geven over het constitutioneel (statutair)
(juridisch) geschil.

In mei 2015 heeft ook het IPKO, voortbouwend op het overleg van januari 2015, vastgelegd
dat de delegaties drie belangrijke uitgangspunten ten aanzien van de geschillenregeling
aan de Koninkrijksconferentie van de regeringen ter overweging meegeven, te weten:

a. dat de Hoge Raad of een onafhankelijk gemeenschappelijk hof voor de geschillenbeslechting
of een Hoog College van Staat belast zou worden met de geschillenbeslechting van het
Koninkrijk;

b. dat deze geschillenbeslechting moet plaatsvinden middels een bindende uitspraak van
dat orgaan; en

c. dat de geschillenbeslechting zich uitstrekt tot strikt juridische geschillen met betrekking
tot statutaire bepalingen.

Op 8 oktober 2015 heeft Kamerlid Van Laar naar aanleiding hiervan in de Tweede Kamer
een motie ingediend (Kamerstukken II 2015/16, 34 300 IV, nr. 12) om voornoemde uitgangspunten van het IPKO mee te nemen in de verwezenlijking van
een geschillenregeling. Deze motie is op 13 oktober 2015 door de Tweede Kamer aanvaard
met 94 stemmen voor en 56 stemmen tegen.

Het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen (35 099 (R2114)), dat op 1 juni 2021 in de Eerste Kamer stond geagendeerd, gaf geen invulling
aan artikel 12a van het Statuut. Op grond van het verzet van de Staten van Aruba,
Curaçao en Sint Maarten is het voorstel van rijkswet op 24 september 2021 door de
Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ingetrokken. Indien
men invulling wenst te geven aan artikel 12a van het Statuut dan dient de regeling
ten minste een bevoegdheid tot geschilbeslechting van (constitutionele) juridische
geschillen te verlenen aan een onafhankelijke rechterlijke instantie die bindende
uitspraken kan doen. Het eerdergenoemde voorstel voldeed niet aan de invulling van
artikel 12a van het Statuut. Daar noopt artikel 12a van het Statuut ook zelf toe,
nu hierin een verplichting voor de totstandbrenging van een juridische geschillenregeling
is opgenomen. Dit voorstel van rijkswet strekt ertoe daadwerkelijk invulling te geven
aan de verplichting van artikel 12a van het Statuut. Hiertoe wordt voorgesteld de
Raad van State van het Koninkrijk op te dragen om geschillen tussen het Koninkrijk
en de landen te beslechten. Aan de Raad van State van het Koninkrijk wordt de bevoegdheid
overgelaten om een bindend oordeel te geven over een geschil over de interpretatie
van het bepaalde bij of krachtens het Statuut.

Met het onderhavige voorstel van rijkswet wordt, in tegenstelling tot het ingetrokken
voorstel, voorgesteld om in het geval van een geschil als bedoeld in artikel 1 van
het voorstel van rijkswet de Raad van State van het Koninkrijk aan te wijzen als de
onafhankelijk instantie die zich zal buigen over juridische geschillen, de interpretatie
van het Statuut en het Statuut-conform handelen van de Koninkrijksorganen. Naast haar
onafhankelijkheid heeft de Raad van State van het Koninkrijk ook het voordeel dat
deze door haar samenstelling zich specifiek kan bogen op ervaring met interpretatie
van wetgeving en geschilbeslechting.

De grondslag voor dit voorstel om de taak aan de Raad van State van het Koninkrijk
op te leggen is artikel 12a van het Statuut, dat bepaalt dat: «Bij Rijkswet worden
voorzieningen getroffen voor de behandeling van bij rijkswet aangewezen geschillen
tussen het Koninkrijk en de Landen».

De voordelen aan deze constructie zijn dat er zijn geen dan wel minimale kosten aan
verbonden zijn, de onafhankelijkheid van de Raad van State van het Koninkrijk en de
ervaring met interpretatie van wetgeving en geschilbeslechting.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel 1

De eerste algemene bepaling van deze Rijkswet is het ontstaan van een geschil in de
zin van artikel 12a van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, te weten,
wanneer tijdens een voortgezet overleg als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van
het Statuut naar aanleiding van een voorgenomen beslissing een verschil van mening
ontstaat tussen het Koninkrijk en een of meer landen ter zake een interpretatie van
het bepaalde bij of krachtens het Statuut. Het bezwaar dat naar voren wordt gebracht
tegen bedoelde voorgenomen beslissing wordt niet in het voortgezet overleg weggenomen.
Indien dat het geval is kan de Gevolmachtigde Minister van Aruba, Curaçao of Sint
Maarten het geschil aan de Raad van State van het Koninkrijk voorleggen. Artikel 1
geeft expliciet aan in welke gevallen een geschil niet aan de Raad van State van het
Koninkrijk kan worden voorgelegd.

Artikel 2

Op het moment dat een voorgenomen beslissing leidt tot een geschil ter zake van de
interpretatie van het bepaalde bij of krachtens het Statuut en dat niet in het voortgezet
vastgesteld in artikel 12 van het Statuut kan worden beslecht, kan op verzoek van
de Gemachtigde Minister van Aruba, Curaçao of Sint Maarten het geschil aan de Raad
van State van het Koninkrijk worden voorgelegd. Artikel 2 van de onderhavige Rijkswet
regelt de wijze waarop het geschil aanhangig kan worden gemaakt.

De Gevolmachtigde Minister van Aruba, Curaçao of Sint Maarten maakt bekend aan de
Rijksministerraad dat zijn bezwaar in het voortgezet overleg niet is weggenomen. De
Rijksministerraad beraadslaagt over zaken die het gehele Koninkrijk der Nederlanden
aangaan en die per rijkswet of algemene maatregelen van rijksbestuur moeten worden
geregeld. In de Rijksministerraad wordt besloten over zaken waarover van tevoren overeenstemming
is bereikt met de regeringen van de landen overzee (Aruba, Curaçao en Sint Maarten)
of waarvan is vastgesteld dat er een geschilpunt is. In het kader van de Geschillenregeling
bepaalt de onderhavige Rijkswet dat eenmaal het geschil bekend is gemaakt bij de Rijksministerraad,
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in zijn hoedanigheid van
Minister van het Koninkrijk het geschil aan de Raad van State van het Koninkrijk ter
beoordeling zal voorleggen. Het artikel schrijft de documenten voor die deel uit moeten
maken van het verzoek aan de Raad van State van het Koninkrijk om een oordeel ter
zake het bestaand geschil. Aan de partijen wordt ook de mogelijkheid verstrekt om
de verstrekte informatie aan te vullen indien dat nodig wordt geacht.

Artikel 3

Met betrekking tot het oordeel van de Raad van State van het Koninkrijk ter zake van
het haar voorgelegd geschil, bepaalt artikel 3 dat de Raad van State van het Koninkrijk
de bevoegdheid wordt verleend om een procesreglement vast te stellen en deze bekend
te maken. Een procesreglement bevat de voorschriften voor een uniforme behandeling
van geschillen aan de Raad van State van het Koninkrijk voorgelegd in het kader van
de onderhavige rijkswet. De Landen wensen bij het opstellen van een procesreglement
een inbreng.

Nadat de behandeling heeft plaatsgevonden brengt de Raad van State van het Koninkrijk
een uitdrukkelijk met reden omkleed bindend oordeel uit over het juridisch geschil
ten aanzien van de interpretatie van de bepalingen van het Statuut. Van dit bindend
oordeel kunnen de partijen niet afwijken. Dit komt overeen met een van de drie vereisten
die op 13 oktober 2015 door de Tweede Kamer zijn aanvaard als onderdeel van de motie
van Laar (Kamerstukken II 2015/16, 34 300 IV, nr. 12).

Artikel 4

Dit artikel regelt de mogelijkheid, door de Raad van State van het Koninkrijk aangeboden
aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in zijn hoedanigheid
van Minister van het Koninkrijk en aan de Minister-President van het betrokken land,
om schriftelijk dan wel mondeling hun reacties te geven op de bezwaren die in het
geschil zijn aangevoerd en hun standpunten ter zake nader toe te lichten.

Artikel 5

Dit artikel regelt de voeging van een ander land, dat gedupeerd wordt door de voorgenomen
beslissing dat tot het geschil tussen het Koninkrijk en een of meer landen ter zake
van de interpretatie van het bepaalde bij of krachtens het Statuut heeft geleid en
waartegen het bezwaar tegen de voorgenomen beslissing niet in het voortgezet overleg
is weggenomen. Het land, nadat de Raad van State van het Koninkrijk bepaald heeft
dat zij als partij kan worden toegelaten, wordt in de gelegenheid gesteld om haar
standpunt ter zake nader toe te lichten.

Artikel 6

Dit artikel onderschrijft het bindend karakter van het oordeel van de Raad van State
van het Koninkrijk. Het oordeel van de Raad van State van het Koninkrijk heeft bindende
kracht of anders gezegd gezag van gewijsde en er kan geen ander rechtsmiddel tegen
ingezet worden. De onderhavige rijkswet geeft aan dat de inzet van een herhaald rechtsmiddel
in strijd kan komen met de eisen van een goede procesorde.

Artikel 7

De raad van Ministers van het Koninkrijk, de Gouverneur als koninkrijksorgaan, de
landsorganen en de onder hen ressorterende diensten en ambtenaren hebben allemaal
een inlichtingenplicht. Zij zijn verplicht om inlichtingen te verschaffen die de Raad
van State van het Koninkrijk noodzakelijk acht om een oordeel te kunnen uitspreken
ter zake van het haar voorgelegde geschil. Nauw verbonden met bedoelde inlichtingenplicht
van genoemde instanties is het vragenrecht van de Raad van State van het Koninkrijk
om informatie van derden te verkrijgen alsmede om zich door deskundige derden te laten
adviseren ter zake.

Artikel 8

Als alle informatie en adviezen zijn ingewonnen zal de Raad van State van het Koninkrijk
tot beraadslaging overgaan om tot een uiteindelijk oordeel met betrekking tot het
geschil te komen. Zij kan bij haar beraadslaging de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties in zijn hoedanigheid als Minister van het Koninkrijk, en de
Gevolmachtigde Minister van Aruba, Curaçao en Sint Maarten betrekken indien zij dat
mocht verlangen om een weloverwogen oordeel te kunnen formuleren.

Artikel 9

De Raad van State van het Koninkrijk beslist alleen als zij quorum heeft en enkel
bij meerderheid van stemmen, inhoudende van het totale aantal van toegestane stemmen.
Indien er minder dan de helft van de leden aanwezig zijn kan de Raad niet tot stemming
overgaan. Als de stemmen staken dan beslist de stem van de Voorzitter van de Raad.

Artikel 10

Bij het uitbrengen van stemmen kunnen meningen verschillen. Een «dissenting opinion»
is een afwijkende mening van een Raadslid die het niet eens is met de mening van de
meerderheid der Raadsleden. Middels een «dissenting opinion» geeft het Raadslid zijn
of haar redenen waarop de afwijkende mening berust.

Artikel 11

Het uiteindelijk oordeel ter zake het geschil berust bij de raad van Ministers van
het Koninkrijk. Dit artikel bepaalt evenwel dat de raad van Ministers van het Koninkrijk
het oordeel van de Raad van State van het Koninkrijk zal volgen. Hiermee wordt nogmaals
onderschreven dat de Raad van State van het Koninkrijk als onafhankelijke instantie
zich over het juridisch geschil heeft gebogen en op grond van haar ervaring en interpretatie
van wetgeving en geschilbeslechting tot een weloverwogen oordeel ter zake de interpretatie
van het Statuut en het Statuut-conform handelen van de Koninkrijksorganen is gekomen.

Artikel 12

In dit artikel wordt het openbaarheidsbeginsel (artikel 121 Grondwet voor het Koninkrijk
der Nederlanden, artikel VI.5 Staatsregeling van Aruba, artikel 104 Staatsregeling
van Curaçao, artikel 117 Staatsregeling van Sint Maarten en artikel 6 EVRM) verankerd
als vereiste van een eerlijk proces en transparantie.

Artikel 13

In dit artikel wordt een evaluatiebepaling verankerd binnen een periode van vijf jaar
na inwerkingtreding van deze rijkswet. Deze evaluatiebepaling dient ertoe om na te
gaan of de doelstellingen van deze rijkswet daadwerkelijk worden verwezenlijkt. Daarnaast
dient een evaluatiebepaling ook om de effecten van de rijkswet na te gaan bij de uitvoering
en handhaving ervan bijvoorbeeld ten aanzien van andere wetgeving. In het algemeen
wordt meestal een evaluatietermijn van vijf jaar gehanteerd. Het gebruik van deze
rijkswet in de praktijk zal moeten uitwijzen of voornoemde termijn lang genoeg zal
zijn om haar doeltreffendheid en effectiviteit te kunnen bepalen.

De Gevolmachtigde Minister van Aruba