Brief commissie : Brief van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing over een advies over het wetsvoorstel Wijziging van de Omgevingswet (maatwerkaanpak PAS-projecten)

Nr. 10
BRIEF VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE GRONDRECHTEN EN CONSTITUTIONELE TOETSING

Aan de Leden

Den Haag, 27 augustus 2025

De tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing (hierna: de tijdelijke
commissie) heeft tijdens haar procedurevergadering van 19 juni 2025 besloten, gelet
op het dictum en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, een
adviestraject te starten voor het wetsvoorstel Wet maatwerkaanpak PAS-projecten (Kamerstuk
36 755). De vaste commissie voor LVVN is hierover geïnformeerd met een brief van 19 juni
2025 (2025Z12726). Hierbij biedt de tijdelijke commissie haar advies aan over de rechtszekerheid in
verband met het uitblijven van concreet zicht op een juridisch houdbare oplossing
voor PAS-projecten.

Oplossing bieden uit een oogpunt van rechtszekerheid

Op 1 juli 2015 is het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in werking getreden. Initiatiefnemers
van activiteiten die niet meer dan 1 mol stikstofdepositie per hectare per jaar veroorzaakten
op voor stikstof gevoelige natuur (grenswaarde) werden daarin vrijgesteld van een vergunningplicht (hierna: PAS-projecten). Op grond van het PAS hoefden deze
bedrijven alleen een melding te doen voor stikstof veroorzakende activiteiten onder deze grenswaarde. In een uitspraak
van 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld
dat het PAS in strijd is met (artikel 6 van) de Habitatrichtlijn, met als gevolg dat
zogenoemde PAS-melders alsnog onder de vergunningplicht zijn komen te vallen. Naar
aanleiding van deze uitspraak is in 2021 in de Omgevingswet een opdracht opgenomen
aan de verantwoordelijke Minister en de provincies om PAS-projecten te legaliseren.1 Concreet hield dit in: het ongedaan maken, beperken of compenseren van stikstofdepositie
zodat alsnog een vergunning kon worden verleend. De termijn waarbinnen de in het legalisatieprogramma
opgenomen maatregelen dienden te zijn uitgevoerd eindigde op 28 februari 2025. Eind
november 2024 was voor 184 PAS-melders een oplossing gevonden van het oorspronkelijke
totaal van 3.637 PAS-melders.2

Omdat het bestaande legalisatieprogramma onvoldoende stikstofruimte heeft opgeleverd
om aan PAS-projecten de vereiste vergunningen te kunnen verlenen is het onderhavige
wetsvoorstel ingediend. De Minister moet op basis van het wetsvoorstel zo spoedig
mogelijk een programma met maatregelen vaststellen om oplossingen te bieden voor de
PAS-projecten. Dit wetsvoorstel verlengt de termijn waarbinnen een oplossing voor
PAS-projecten moet worden uitgevoerd met een periode van drie jaar, tot 1 maart 2028.
Ook wijzigt dit wetsvoorstel de huidige aanpak: de Minister en de provincies moeten
niet langer zorg dragen voor het legaliseren van PAS-projecten, maar voor het bieden van een oplossing voor PAS-projecten (die kan bestaan uit zaakbegeleiding, innovatie, vrijwillige beëindiging
en/of schadevergoeding). In de Omgevingswet is aan de Minister en provincies de opdracht
gegeven om te legaliseren (en na invoering van onderhavig wetsvoorstel: om te zorgen
voor het bieden van oplossingen), expliciet uit een oogpunt van rechtszekerheid. De tijdelijke commissie ziet daarin aanleiding om de opmerkingen in het advies van
de Raad van State bij dit wetsvoorstel, namelijk dat er geen zicht is op een oplossing
en er onzekerheid is over handhaving, te plaatsen in de sleutel van de rechtszekerheid.

Rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen

Rechtszekerheid houdt in dat het recht het elke persoon mogelijk moet maken in redelijke
mate de rechtsgevolgen van zijn gedrag te voorzien (voorzienbaarheid). Ook vloeit
daaruit voort dat elke persoon erop moet kunnen vertrouwen dat rechtmatige verwachtingen
worden gehonoreerd als zij zijn gewekt door het recht (vertrouwensbeginsel). Wezenlijke
kenmerken daarbij zijn de berekenbaarheid, betrouwbaarheid en uitvoerbaarheid van
het recht. Rechtszekerheid gaat om het vertrouwen in het rechtssysteem: in de regels
die het juridisch kader vormen waarbinnen een persoon zijn activiteiten verricht.3 Burgers moeten dus hun rechtspositie kunnen kennen uit de wet en ze moeten er ook op kunnen vertrouwen dat de rechtspositie uit de wet ook daadwerkelijk hun rechtspositie is.4

Geen concreet zicht op een adequate oplossing

Het advies van de Raad van State komt er in de kern op neer dat de Raad van State
niet is overtuigd dat de doelstelling van het wetsvoorstel kan worden behaald om aan
alle PAS-melders concreet zicht te bieden op een adequate oplossing. De Raad van State
signaleert dat het voorstel geen gerichte maatregelen bevat om de gevolgen van stikstofemissie
en -depositie door PAS-projecten ongedaan te maken. Feitelijk is dit volgens de Raad
van State wel mogelijk maar vereist dit forse maatregelen en duidelijke keuzes.5 Verder wordt volgens de Raad van State onvoldoende concreet welke andere werkbare
oplossingen dan legalisering de regering voor ogen heeft. De toelichting geeft geen
inzicht in de manier waarop de oplossingen die zijn genoemd in de memorie van toelichting,6 op korte termijn PAS-melders uit de brand zouden helpen. Bovendien ontbreekt een
programma met maatregelen en betwijfelt de Raad van State of verlenging van de programmatermijn
tot 1 maart 2028 voldoende tijd is voor het treffen van een oplossing. Uit de stukken
die door de Minister zijn meegestuurd met het wetsvoorstel blijkt dat ook voor de
agrarische sector, het Adviescollege toetsing regeldruk en bijna alle provincies niet
duidelijk is welk beleid wordt ingezet om de legalisatie te verwezenlijken en dat
in deze situatie bedrijven drie jaar extra onduidelijkheid hebben.7 De wetenschappers die door de commissie LVVN zijn gevraagd te reflecteren op het
advies van de Raad van State betwijfelen ook of de door de regering genoemde maatregelen
oplossingen zullen bieden.8

In reactie op bovenstaande bezwaren schrijft de regering dat het vrijmaken van stikstofruimte
zal worden voortgezet. De regering verwacht echter dat het legaliseren van PAS-projecten,
via stikstofruimte die is verkregen uit bronmaatregelen (beëindigings- en opkoopregelingen),
maar voor een klein gedeelte van de PAS-projecten de oplossing zal zijn. Welke maatregelen
verder precies beschikbaar zijn voor de maatwerkaanpak zal in het wettelijk voorgeschreven
programma meer in detail worden beschreven. Dit programma is echter nog niet beschikbaar
en biedt dus (vooralsnog) geen concreet zicht op een oplossing.9 Verder erkent de regering dat het zo kan zijn dat na afloop van het wettelijk voorgeschreven
programma – dus na 1 maart 2028 – nog moet worden gewerkt aan de implementatie van
de oplossingen, terwijl deze volgens het wetsvoorstel voor die datum moeten zijn uitgevoerd.10 Daarnaast benoemt de regering dat in het kader van de Ministeriële Commissie Economie
en Natuurherstel (MCEN) maatregelen worden getroffen om de natuur te herstellen en
in een goede staat van instandhouding te brengen. Welke maatregelen de regering bedoelt
is echter (nog) onduidelijk.11 Voorts wordt door de regering gewezen op de natuurmaatregelen waar het kabinet aan
werkt als onderdeel van het startpakket om vergunningverlening in Nederland weer mogelijk
te maken. Uit het advies van de Landsadvocaat dat de regering bij het startpakket
meestuurde aan de Kamer, blijkt echter dat de voorgestelde maatregelen mogelijk hooguit voor enkele natuurgebieden verslechtering van de natuur zullen voorkomen. De Landsadvocaat concludeert dat er alleen perspectief is op juridisch houdbare
vergunningverlening met gebiedsgerichte doorrekening en met aanvullende gebiedsspecifieke bronmaatregelen en natuurherstelmaatregelen.12 Ook de provincies en hoogleraar Backes pleiten – in lijn met het advies van de Landsadvocaat
– voor een pakket aan maatregelen dat is doorgerekend per gebied.13

Onzekerheid over handhaving

Een ander bezwaar van de Raad van State betreft de onzekerheid over het afzien van
handhaving. De Raad van State constateert dat de toelichting ervan uitgaat dat het
nieuwe programma de kans vergroot dat besluiten om af te zien van handhaving, bij
de bestuursrechter in stand blijven. De regering maakt niet duidelijk waarop deze
veronderstelling is gebaseerd, aldus de Raad van State. Voorwaarde voor het kunnen
afzien van handhaving is dat (1) er concreet zicht bestaat op legalisatie of (2) handhavend
optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De hoogste
bestuursrechter – de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State – heeft vorig
jaar vijf bijzondere omstandigheden14 benoemd die aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang.
Uit de uitspraak blijkt dat bij de vraag of daadwerkelijk kan worden afgezien van
handhavend optreden, het erom gaat dat er een redelijk evenwicht is tussen de belangen
van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhaven (het natuurbelang).
Hiervoor is nodig dat de gevolgen van niet handhaven voor de natuur in beeld zijn
en zijn afgewogen. Aan het natuurbelang kan tegemoet worden gekomen door het treffen
van maatregelen, aldus de hoogste bestuursrechter.15 De wetenschappelijke reflecties die door de commissie LVVN zijn gevraagd, onderschrijven
dit.16 Verder verwacht een van de wetenschappers dat hoe langer duidelijke maatregelen uitblijven,
hoe strenger de rechter zal worden.17

In het nader rapport loopt de regering één voor één de bijzondere omstandigheden langs
die aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding
tot het natuurbelang. De regering meent dat deze bijzondere omstandigheden onveranderd
zijn of weer aan de orde zijn door het aanpassen van het wettelijk voorgeschreven
programma en de programmatermijn. In het nader rapport wordt niet ingegaan op de overkoepelende
vraag of naar het oordeel van de regering een redelijk evenwicht kan worden gevonden
tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang. Uit de nota naar aanleiding
van het verslag van het wetsvoorstel blijkt dat de regering meent dat voor een rechter
het belangrijkst zal zijn dat daadwerkelijk maatregelen worden getroffen die binnen
een redelijke termijn tot een oplossing voor de betrokken PAS-melder kunnen leiden.18 Het is echter niet duidelijk uit de antwoorden welke maatregelen de regering precies
voor ogen heeft. De regering signaleert in het nader rapport weliswaar dat aan maatregelen
wordt gewerkt om het natuurbelang te ondervangen, maar over de aangekondigde natuurmaatregelen
constateerde de Landsadvocaat al dat deze mogelijk hooguit voor enkele natuurgebieden
verslechtering van de natuur zullen voorkomen.19

Gelet op het bovenstaande vraagt de tijdelijke commissie aandacht van de leden voor
de rechtsonzekerheid voor alle belanghebbenden die met het voortschrijden van de tijd
toeneemt en alleen kan worden weggenomen met concrete, juridisch houdbare oplossingen.

Met het oog op de rechtszekerheid adviseert de tijdelijke commissie de leden om, in
aanvulling op wat de Kamer al doet, de regering te vragen het wettelijk voorgeschreven programma zo spoedig mogelijk met de Kamer te delen zodat kan worden besproken of het programma
concrete, juridisch houdbare oplossingen en daarmee rechtszekerheid aan belanghebbenden
kan bieden.

De hiervoor genoemde punten kunnen worden betrokken bij de verdere behandeling van
het wetsvoorstel.

De voorzitter van de tijdelijke commissie, Van Nispen

De griffier van de tijdelijke commissie, Kling