Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering en Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 28 mei 2025 en het nader rapport d.d. 11 juli 2025, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 7 april 2025, nr. 2025000780,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 28 mei 2025, nr. W12.25.00071/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 7 april 2025, no.2025000780, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid – Participatie en Integratie,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet tegemoetkomingen loondomein teneinde
voor een nieuwe werkgever een recht te regelen op een loonkostenvoordeel voor de resterende
duur daarvan, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel regelt dat een verklaring dat een werknemer behoort tot een in de
Wet tegemoetkoming loondomein omschreven doelgroep (hierna: doelgroepverklaring) niet
alleen wordt verleend aan een specifieke werknemer, maar voortaan ook wordt gekoppeld
aan de werkgever. Deze doelgroepverklaring geeft de werkgever recht op loonkostenvoordeel.
Hierdoor wordt het allereerst mogelijk om bij de overgang van een onderneming het
loonkostenvoordeel voor de resterende duur toe te kennen aan de nieuwe werkgever.
Daarnaast biedt dit de mogelijkheid aan de werknemer om bij het aangaan van een nieuwe
dienstbetrekking met een andere werkgever, een nieuwe doelgroepverklaring aan te vragen,
zodat de nieuwe werkgever voor de resterende duur van het loonkostenvoordeel in aanmerking
komt.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de uitbreiding van het
loonkostenvoordeel voor werknemers als zij een nieuw dienstverband aangaan. Zij maakt
echter een opmerking over de administratieve last die ontstaat doordat de werknemer
na de overgang van de onderneming opnieuw een doelgroepverklaring moet aanvragen voordat
de werkgever recht krijgt op de resterende duur van het loonkostenvoordeel.

a. Aanleiding

Op basis van de huidige Wet tegemoetkomingen loondomein stopt het recht op loonkostenvoordeel
wanneer sprake is van een overgang van onderneming in de zin van artikel 7:662 van
het Burgerlijk Wetboek. Dat komt omdat de werkgever in een aantal gevallen van overgang
van onderneming een nieuw loonheffingsnummer krijgt.2 Naar aanleiding van een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB)3 en een arrest van de Hoge Raad is hierin verandering gekomen.4 De CRvB heeft namelijk geoordeeld dat een doelgroepverklaring bij een overgang van
onderneming haar rechtsgeldigheid behoudt voor de nieuwe werkgever. De Hoge Raad heeft
daarnaast geoordeeld dat het loonkostenvoordeel bij de overgang van een onderneming
overgaat naar de nieuwe werkgever. Na deze uitspraken is de uitvoeringspraktijk aangepast.
Hierbij is het voor een nieuwe werkgever mogelijk gemaakt om recht te krijgen op de
resterende duur van het loonkostenvoordeel op basis van de oude doelgroepverklaring.
Daarvoor is het echter nodig dat de werkgever bezwaar maakt tegen de beschikking op
een aanvraag voor loonkostenvoordeel over het jaar waarin de overgang van onderneming
heeft plaatsgevonden.

b. Inhoud van het voorstel

Het wetsvoorstel heeft tot doel om voor een structurele en robuuste basis te zorgen
om het loonkostenvoordeel door te laten lopen, zodat aan de huidige (arbeidsintensieve)
uitvoeringspraktijk een einde kan komen.5 Volgens het voorstel zal de doelgroepverklaring niet alleen meer worden gekoppeld
aan een werknemer, maar ook aan een specifieke werkgever.6 Het gevolg hiervan is dat een werknemer binnen drie maanden na de overgang van de
onderneming of het aangaan van een nieuwe dienstbetrekking bij een andere werkgever
een nieuwe doelgroepverklaring bij het UWV dient aan te vragen, of de werkgever hiertoe
moet machtigen.

c. Extra administratieve verplichting

De koppeling van de doelgroepverklaring aan een specifieke werkgever leidt ertoe dat
bij de overgang van een onderneming een extra administratieve handeling wordt vereist
van de werknemer en de werkgever. Volgens de toelichting is de reden voor deze extra
administratieve handeling dat dit noodzakelijk is voor de uitvoering en de handhaafbaarheid
van de loonkostenvoordelen, alsmede ter bescherming van de privacy van de werknemer.

Dat de overnemende werkgever moet vragen om aanpassing van het loonheffingsnummer
lijkt inderdaad noodzakelijk voor de uitvoerbaarheid. De privacy van de werknemer
lijkt minder in het geding indien slechts sprake is van een wijziging van het loonheffingsnummer
van de werkgever.

Het uitgangspunt bij het vaststellen van een nieuwe regeling is om deze zo lastenluw
mogelijk voor burgers en bedrijven vorm te geven.7 Feitelijk is de enige wijziging dat het loonheffingsnummer wordt vervangen door dat
van de nieuwe werkgever. De vraag is dan waarom dit uitvoeringsaspect niet op een
eenvoudiger manier kan worden geregeld dan door middel van de voorgestelde verplichting
dat de werknemer de aanvraag indient of zijn werkgever een machtiging verleent om
de aanvraag namens hem te doen.

Daarbij wijst de Afdeling op de gevolgen van de samenloop van het publiek- en privaatrecht.
Volgens de regeling van behoud van rechten bij de overgang van ondernemingen8 gaat de arbeidsovereenkomst met de daaraan verbonden rechten en verplichtingen privaatrechtelijk
van rechtswege over op de verkrijger van de onderneming. Indien de werknemer na een
overgang van onderneming niet tijdig de doelgroepverklaring aanvraagt of de werkgever
daartoe machtigt, kan de nieuwe werkgever daarbij echter niet langer aanspraak maken
op het publiekrechtelijk geregelde loonkostenvoordeel. De overnemende werkgever is
daarbij dus afhankelijk van de medewerking van de werknemer voor het kunnen voortzetten
van het gebruik van het loonkostenvoordeel, terwijl hij wel wettelijk verplicht is
de volledige loonbetaling over te nemen. In het voorstel wordt ook aan dit aspect
geen aandacht besteed.

De Afdeling adviseert de toelichting op de genoemde punten aan te passen en indien
nodig ook het wetsvoorstel.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het voorstel
en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de in dit wetsvoorstel
opgenomen uitbreiding van het loonkostenvoordeel voor werknemers als zij een nieuw
dienstverband aangaan. Wel heeft de Afdeling vragen bij de privacywaarborg voor de
werknemer. Zij stelt dat de privacy van werknemers minder in het geding lijken te
komen, indien slechts sprake is van een wijziging van het loonheffingsnummer van de
werkgever.

Als een werknemer met een doelgroepverklaring voor het loonkostenvoordeel arbeidsgehandicapte
werknemer een nieuwe werkgever krijgt (bijvoorbeeld als gevolg van een overgang van
onderneming), kan de nieuwe werkgever alleen recht op loonkostenvoordeel krijgen indien
de werknemer een nieuwe doelgroepverklaring aanvraagt.

Dit omdat een doelgroepverklaring als gevolg van onderhavig wetsvoorstel niet alleen
op de werknemer van toepassing is, maar ook gekoppeld is aan een specifieke werkgever.
Bij een nieuwe werkgever moet de werknemer een nieuwe doelgroepverklaring aanvragen,
waarmee het loonkostenvoordeel voor de resterende duur aan de nieuwe werkgever uitbetaald
kan worden.

De Afdeling stelt dat de privacy van de werknemer minder in het geding lijkt te komen
indien slechts sprake is van een wijziging van het loonheffingsnummer van de werkgever.
Wanneer een overgang van onderneming een zuivere overgang van rechtsvorm is, speelt
het privacy-aspect niet. De vervreemdende en verkrijgende werkgever zijn dezelfde,
en weten dus al van de doelgroepverklaring van de werknemer. Voor de overige situaties
van overgang van onderneming geldt het privacy-aspect wel. Dit omdat in de doelgroepverklaring
privacygevoelige informatie moet worden opgenomen. In deze situatie is het privacy-aspect
niet anders dan bij een reguliere aanvraag voor een doelgroepverklaring. Idealiter
zou de doelgroepverklaring niet verplicht zijn bij zuivere overgangen van rechtsvorm.
Dit is uitvoeringstechnisch echter niet mogelijk, omdat in de registratie van een
overgang van onderneming niet duidelijk is om welke vorm van overgang van onderneming
het gaat.

Daarnaast constateert de Afdeling dat de overnemende werkgever voor het kunnen voortzetten
van het gebruik van het loonkostenvoordeel afhankelijk is van de medewerking van de
werknemer. Dit kan knellen, omdat de werkgever bij overgang van onderneming wettelijk
verplicht is de loondoorbetaling voor de werknemer over te nemen.

De systematiek rondom het loonkostenvoordeel en de doelgroepverklaring is inderdaad
een tweetrapsraket: eerst vraagt de werknemer een doelgroepverklaring aan, of machtigt
de werkgever dat te doen, waarna de werkgever deze aanvraagt. Pas nadat de werknemer
de doelgroepverklaring ontvangt en deze aan de werkgever verstrekt, krijgt de werkgever,
indien hij aan de overige voorwaarden voldoet, recht op het loonkostenvoordeel. Hier
is voor gekozen om de privacy van de werknemer te waarborgen. Een doelgroepverklaring
bevat privacygevoelige informatie zoals het uitkeringsgerechtigd zijn (geweest) of
het hebben van een arbeidsgehandicapte status. Het is wenselijk dat de werknemer zelf
beschikt over deze informatie, en zelf besluit deze te delen met de (nieuwe) werkgever.

Ook bij een overgang van onderneming geldt deze tweetrapsraket. Het is uitvoeringstechnisch
noodzakelijk dat een nieuwe doelgroepverklaring wordt aangevraagd. Zo kan UWV vaststellen
dat de werknemer daadwerkelijk een aanvraag heeft gedaan voor een LKV bij deze werkgever.
Het is gezien de privacy-aspecten rondom het aanvragen van een doelgroepverklaring
niet mogelijk en wenselijk om de doelgroepverklaring nieuw werkgeverschap zonder medewerking
of medeweten van de werknemer door de werkgever aan te laten vragen.

De verwachting is dat dit niet tot grote problemen zal leiden voor werkgevers. Uit
de praktijk blijkt namelijk dat de meeste werknemers de werkgever machtigen om een
doelgroepverklaring aan te vragen.

De kans dat de werknemer de verklaring niet zou willen aanvragen, of geen machtiging
zou willen afgeven, lijkt zeer klein. Zeker omdat de werknemer bij de vorige werkgever
al een dergelijke aanvraag heeft gedaan.

De memorie van toelichting is op bovenstaande punten verduidelijkt. Ook zijn er nog
enige redactionele wijzigingen gemaakt.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel