Brief regering : Voorbereidingen voor tweerichtingscontracten zon-PV en wind op land

33 612
Structuurvisie Windenergie op land

Nr. 428
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juli 2025

De energietransitie, waarin hernieuwbare elektriciteit een steeds groter deel uitmaakt
van de elektriciteitsmix, zorgt voor verschillende uitdagingen. Zo maken netcongestie,
uren met negatieve elektriciteitsprijzen, stikstofproblematiek en beperkte fysieke
ruimte het steeds uitdagender om zowel gebruik als aanbod van elektriciteit verder
te realiseren. Een groter aanbod van elektriciteit kan echter bijdragen aan een meer
onafhankelijke energievoorziening, waarmee Nederland weerbaarder wordt. De opwek van
hernieuwbare elektriciteit in Nederland draagt daarnaast bij aan de leveringszekerheid
van energie en strategische autonomie. Er is op basis van de huidige prognoses nog
veel hernieuwbare elektriciteit nodig om te kunnen voldoen aan de toekomstige vraag
van huishoudens en bedrijven. Om de opwek van hernieuwbare elektriciteit ook in de
toekomst passend te kunnen ondersteunen wordt gewerkt aan een nieuw type stimuleringsinstrument
voor zon-PV en wind op land. Dit instrument is vanaf 2027 vereist vanuit Europese
regelgeving en wordt onder meer door verschillende buurlanden reeds gebruikt of voorbereid.

Met deze brief geeft kabinet inzicht in de belangrijkste voorbereidingen voor dit
instrument voor zon-PV en wind op land, om de Tweede Kamer én initiatiefnemers van
hernieuwbare-energieprojecten te informeren zodat zij beter weten waar ze in de toekomst
rekening mee kunnen houden. Ook geeft het kabinet een korte update over de ontwikkelingen
omtrent windenergie op zee.

Aanleiding

Uit de Europese Electricity Market Design (EMD)-verordening1 volgt dat directe prijssteun, zoals de SDE++, vanaf medio 2027 niet langer kan worden
gebruikt voor de stimulering van hernieuwbare elektriciteitsprojecten, waaronder ook
zon-PV, wind op land en waterkracht. Met deze verordening wordt onder andere beoogd
om de invloed van mogelijke toekomstige energieprijscrises op de hoogte van de elektriciteitsprijzen
te verminderen. Om stimulering van hernieuwbare elektriciteitsprojecten te kunnen
voortzetten, zal steun daarbij moeten worden gegeven middels tweezijdige contracts for difference (hierna: tweerichtingscontracten). Hiermee wil de Europese Commissie voorkomen dat
producenten overwinsten behalen ten tijde van energieprijscrises. Om de mogelijkheid
te behouden deze projecten in de toekomst, waar nodig en wenselijk, te ondersteunen,
worden hier nu de voorbereidingen voor getroffen. Voor andere technieken blijft de
SDE++ in principe wel beschikbaar. In het najaar van 2025 beoogt het kabinet de Tweede
Kamer nader te informeren over aanpassingen aan de SDE++ in het kader van het traject
«Toekomst SDE++».

Hieronder gaat het kabinet in op de verschillende elementen die het in dit nieuwe
instrument voor hernieuwbare elektriciteitsprojecten op land zal verwerken. Het nieuwe
instrument biedt enkele voordelen ten opzichte van de SDE++. Zo leidt het tot een
betere verdeling van de baten en lasten van elektriciteitsproductie en prikkelt het
de markt om zelfstandiger te worden.

Wettelijke basis

Op basis van het subsidierecht, waarop de SDE++ is gebaseerd, is er geen mogelijkheid
voor een instrument waarbij in geval van aanhoudende hoge marktprijzen netto vorderingen
gedaan kunnen worden. Daarom wordt gewerkt aan een ontwerpwetsvoorstel op grond waarvan
het mogelijk wordt tweerichtingscontracten aan te gaan en meer inkomsten te vorderen
dan in totaal aan steun is verstrekt. Het wetsvoorstel, dat uitvoering geeft aan de
EMD-verordening, is daarmee ook nodig voor de ondersteuning van andere elektriciteitsproductie
bijvoorbeeld wind op zee of kernenergie. Daarnaast wil het kabinet met het wetsvoorstel
ook de eventuele inzet van tweerichtingscontracten voor andere CO2-besparende technieken mogelijk maken.

Het kabinet streeft ernaar het ontwerp van het hiervoor genoemde wetsvoorstel in het
derde kwartaal van 2025 te consulteren en in het vierde kwartaal naar de Raad van
State te verzenden. Het kabinet zet alles op alles om tweerichtingscontracten vanaf
2027 toe te kunnen passen, wat mede van belang is voor de mogelijkheid om deze voor
wind op zee in te kunnen zetten. Hiertoe zal het kabinet in overleg treden met de
Tweede Kamer, opdat het wetsvoorstel spoedig behandeld kan worden.

Ontwerp van tweerichtingscontracten voor zon-PV en wind op land

In het kader van de voorbereidingen voor tweerichtingscontracten vindt veel contact
plaats met landen binnen en buiten de EU, die ook tweerichtingscontracten voorbereiden
of al toepassen. Ook is er contact met onderzoekers uit het binnen- en buitenland
en wordt gebruik gemaakt van de best beschikbare wetenschappelijke kennis. Er zijn
veel verschillende mogelijkheden bij de vormgeving van tweerichtingscontracten en
welke vormgeving het meest passend is, is mede afhankelijk van het type projecten
dat wordt ondersteund. Het kabinet heeft verschillende mogelijke ontwerpen voor tweerichtingscontracten
overwogen en besproken met belanghebbenden uit de sector, deskundigen en met uitvoerende
organisaties. Op basis van de beschikbare informatie is een zorgvuldige afweging gemaakt
om tot een voorkeur te komen. Voor zon-PV en wind op land gaat de voorkeur uit naar
een ontwerp waarbij betalingen binnen de tweerichtingscontracten plaatsvinden op basis
van de hoeveelheid stroom die daadwerkelijk is geproduceerd, in plaats van op basis
van een referentievolume.2 Bij de voorkeur ten aanzien van de tweerichtingscontracten voor zon-PV en wind op
land speelt de uitvoerbaarheid een belangrijke rol, omdat sprake is van een groot
aantal diverse projecten op veel verschillende locaties. Het instrument moet geschikt
zijn om al deze projecten op passende wijze te ondersteunen. Het definiëren van een
passend referentievolume voor een groot aantal diverse projecten is namelijk te complex
gebleken.

Een evenwichtige verdeling van baten en lasten

De tweerichtingscontracten die het kabinet ten aanzien van zon-PV en wind op land
voornemens is te sluiten bevatten afspraken tussen de overheid en een elektriciteitsproducent3 over een minimumvergoeding en een maximale vergoeding uit de verkoop van hernieuwbare
elektriciteit. Als de minimumvergoeding niet volledig wordt behaald met inkomsten
uit de markt, dient de overheid deze inkomsten aan te vullen tot het afgesproken bedrag.
Als er meer dan de afgesproken maximumvergoeding wordt verdiend op de markt, betaalt
de producent het overschot aan de overheid.4 De mate waarin geldstromen vanuit de tweerichtingscontracten naar de overheid kunnen
vloeien is dus afhankelijk van het niveau van de elektriciteitsprijzen. Het kabinet
neemt zich voor een uitgavenlimiet aan de tweerichtingscontacten toe te voegen, bijvoorbeeld
vergelijkbaar met de basiselektriciteitsprijs bij de SDE++. Hiermee wordt voorkomen
dat overheidsuitgaven zeer hoog worden bij aanhoudende lage elektriciteitsprijzen
en hoeven voor hetzelfde aantal projecten minder middelen te worden vrijgemaakt. Een
uitgavenlimiet introduceert tegelijkertijd wel een risico voor producenten op minder
inkomsten bij aanhoudende lage prijzen.

Door ruimte te laten tussen de minimum- en maximumvergoeding ontstaat er een aanvullende
mogelijkheid voor elektriciteitsproducenten om eventuele financiële tegenvallers op
te vangen. De hoogte van de maximumvergoeding zal worden beperkt, zodat overwinsten
worden voorkomen. Een dergelijk principe van een minimum- en maximumvergoeding is
vergelijkbaar met het huidige opbrengstgrensbedrag voor zon-PV en wind op land in
de SDE++. Een belangrijk verschil met het opbrengstgrensbedrag, dat in 2024 voor zon-PV
en wind op land in de SDE++ is ingevoerd, is – zoals hierboven toegelicht – dat het
bij tweerichtingscontracten ook mogelijk is om meer geld te vorderen dan in totaal
aan steun wordt verstrekt. Op grond van het opbrengstgrensbedrag van de SDE++ kan
daarentegen bij hoge prijzen maximaal worden gevorderd wat in totaal aan subsidie
is verstrekt.

Voor de looptijd van het tweerichtingscontract voor zon-PV en wind op land sluit het
kabinet aan bij de huidige looptijd in de SDE++. Dat biedt stroomproducenten voldoende
zekerheid over hun inkomsten op de lange termijn zodat zij daarop mede hun investeringsbeslissingen
kunnen baseren.

Naar een meer zelfstandige markt

Langetermijnovereenkomsten tussen producenten en afnemers van stroom kunnen net als
tweerichtingscontracten investeringszekerheid bieden en dragen bij aan een zelfstandigere
markt. Om voldoende ruimte te bieden voor marktovereenkomsten is het kabinet voornemens
om producenten bij het aangaan van de tweerichtingscontracten een prikkel te geven
om (een gedeelte van) hun productie (tijdelijk) uit te zonderen van de tweerichtingscontracten.
Dit wordt ook wel een carve-out genoemd. Zij ontvangen over dit deel van de productie dan geen steun, maar hoeven
bij hoge marktprijzen ook niet te betalen. Dit maakt het eenvoudiger om overeenkomsten
te sluiten met afnemers, zoals power purchase agreements (PPA’s) waarbij een vaste prijs voor de stroom overeengekomen wordt.

Ten opzichte van de SDE++ neemt bij tweerichtingscontracten de prikkel toe om, waar
mogelijk, geheel zelfstandig en zonder financiële steun van de overheid projecten
te realiseren. Dan is het immers mogelijk om een hogere PPA-prijs af te spreken of
op de markt behaalde winsten te behouden, waardoor je als ondernemer meer zou kunnen
verdienen. Dit is een wenselijke ontwikkeling, omdat het uiteindelijke streven is
dat hernieuwbare elektriciteitsprojecten zich zelfstandig, zonder overheidssteun,
op de markt ontwikkelen.

Een goede inpassing in het energiesysteem

In verschillende Europese landen worden al tweerichtingscontracten toegepast. Een
bekend nadeel van tweerichtingscontracten is dat er marktverstorende effecten kunnen
ontstaan, afhankelijk van het ontwerp van het tweerichtingscontract. Een voorbeeld
is het produceren op momenten waarop stroom weinig waard is maar veel steun gegeven
wordt. Vooral bij zon-PV is er op momenten met veel zon sprake van lage en soms zelfs
negatieve prijzen. Het kabinet hecht er belang aan dat tweerichtingscontracten zo
min mogelijk marktverstorend werken en het efficiënt gedrag van stroomproducenten
zo veel mogelijk stimuleren, waarbij stroom wordt geproduceerd op momenten waarop
de vraag naar stroom het hoogst is. Dat draagt bij aan een efficiënte stroomvoorziening
en beperkt de impact op netcongestie en de maatschappelijke kosten van stimulering.
Het voorkomen van verstorende effecten wordt ook vereist vanuit de EMD-verordening.

Om te voorkomen dat wordt geproduceerd op momenten met relatief veel aanbod en relatief
weinig vraag, is het nodig dat producenten geprikkeld worden hun installatie zo te
ontwerpen dat productie verplaatst wordt naar momenten waarop er relatief veel vraag
en relatief weinig aanbod is. Voor zon-PV betekent dit dat panelen vaker op het oosten
en westen georiënteerd worden zodat er in de ochtend en namiddag meer wordt geproduceerd,
of dat er een batterij wordt geplaatst om opgewekte stroom uitgesteld te leveren.
Het kabinet wil dit bewerkstelligen, bijvoorbeeld met een verplichte beperking op
het terugleververmogen van zon-PV. Deze oplossing wordt reeds toegepast in de SDE++
om de impact van zon-PV op netcongestie te beperken. Zoals in de recente brief over
de decentrale ontwikkeling van het energiesysteem is gedeeld, verkent het kabinet
in deze fase van de energietransitie niet alleen hoe vraag en aanbod in tijd, maar
ook in nabijheid van elkaar, verder kunnen ontwikkelen en wat daarin gewenst is.5

Daarnaast wil het kabinet dat producenten geprikkeld worden om hun inkomsten over
het jaar te optimaliseren. Dit kan worden bereikt door de marktinkomsten aan te vullen
of af te romen op basis van een jaargemiddelde marktprijs. Door hiervoor een jaar
te nemen in plaats van uur, dag of maand hebben producenten bijvoorbeeld een prikkel
om de momenten waarop zij gedurende het jaar onderhoud plegen aan hun installatie
zo te kiezen, dat zij zo min mogelijk inkomsten mislopen. Dit is gunstig voor afnemers
van stroom, die op momenten waarop veel vraag is naar stroom van een zo groot mogelijk
aanbod kunnen profiteren. De jaargemiddelde marktprijs zal apart worden bepaald voor
zon-PV en wind op land, rekening houdend met het verschillende opwekprofiel van deze
technieken. Ook binnen de SDE++ wordt momenteel subsidie verstrekt op basis van de
jaargemiddelde marktprijs, die apart wordt berekend voor zon-PV en wind op land.

Tot slot wil het kabinet voorkomen dat producenten een prikkel hebben om hun installatie
uit te schakelen bij positieve marktprijzen. Dit kan het geval zijn op momenten waarop
producenten op de elektriciteitsmarkten minder kunnen verdienen dan de door hen verwachte
vordering, zodat ze door te produceren geld zouden verliezen. Dergelijke momenten
zullen zich naar verwachting niet met grote regelmaat voordoen, maar zijn er gedurende
het jaar wel. Het kabinet vindt het onwenselijk als installaties worden uitgeschakeld
terwijl er wel vraag is naar stroom. Het kabinet is daarom voornemens om dergelijke
verstorende effecten in de tweerichtingscontracten tegen te gaan, door de inkomsten
op deze momenten uit te zonderen van vordering door de overheid.

Vanuit de Europese staatssteunregels mag een lidstaat geen steun verlenen op momenten
dat de marktprijzen negatief zijn. Wel neemt het kabinet zich voor om bij de tweerichtingscontracten
op een andere manier rekening te houden met gemiste productie-uren wegens momenten
met negatieve prijzen. Hierover zal het kabinet de Tweede Kamer nader informeren in
het eerste kwartaal van 2026.

Tweerichtingscontracten bij windenergie op zee

Windenergieparken op zee zijn de afgelopen jaren zonder prijszekerheidsmechanisme
vergund. De huidige marktcondities hebben echter de business case aanzienlijk verslechterd
en zoals aangekondigd in de Kamerbrief over de tenders windenergie op zee IJmuiden
Ver Gamma en Nederwiek I-A6 werkt het Kabinet aan een actieplan voor windenergie op zee. Onderdeel van dit actieplan
is het uitwerken van de juridische basis voor tweerichtingscontracten als prijszekerheidsmechanisme.
Voor een deel volgt het kabinet hierbij hetzelfde proces als voor de stimulering van
zon-PV en wind op land. De wetgeving die het kabinet voorbereidt voor tweerichtingscontracten
is namelijk ook van belang voor windparken op zee.

Er zijn echter ook fundamentele verschillen tussen de opwek van hernieuwbare stroom
op land en op zee. Zo gaat het op zee om veel minder projecten (enkele per jaar),
waarbij windparkontwikkelaars direct met elkaar concurreren en de projecten veel groter
van omvang zijn (miljardenprojecten op Gigawattschaal). Deze en andere verschillen
maken dat het mogelijk is dat er andere ontwerpkeuzes gepast zijn voor de eventuele
ondersteuning van hernieuwbare energie op land en op zee. In het actieplan wind op
zee, dat het kabinet na de zomer aan de Tweede Kamer verwacht te versturen, zal nader
worden ingegaan op de eventuele voornemens voor tweerichtingscontracten en andere
prijszekerheidsmechanismen voor windenergie op zee.

Vervolgstappen

De komende periode wordt het ontwerpwetsvoorstel voorbereid. Tegelijkertijd zal het
ontwerp van de tweerichtingscontracten voor zon-PV en windenergie op land, die met
het wetsvoorstel worden mogelijk gemaakt, nader worden uitgewerkt; het gaat hier om
o.a. de carve-out, de vormgeving van een uitgavenlimiet en de verhouding tussen de minimum- en maximumvergoeding.
Ook wordt een minimumvermogen voor installaties overwogen, omdat de tweerichtingscontracten
vanwege de vorderingen waar projecten mee te maken kunnen krijgen minder geschikt
zijn voor kleine projecten. Daarnaast zullen de tendermethodiek en -voorwaarden voor
de tweerichtingscontracten worden uitgewerkt.

Bij de nadere uitwerking van de tweerichtingscontracten is de uitvoerbaarheid voor
zowel de overheid als de markt een belangrijke voorwaarde. Zoals tot nu toe steeds
het geval is geweest zal het kabinet hierbij gebruik blijven maken van de input van
de uitvoeringsorganisaties, deskundigen en de sector. De steunmaatregelen met toepassing
van tweerichtingscontracten zijn onder voorbehoud van onder andere goedkeuring van
de Europese Commissie. Dit geldt ook voor de hiervoor beschreven ontwerpkeuzes voor
tweerichtingscontracten. Het kabinet zal in het eerste kwartaal van 2026 aan de Tweede
Kamer communiceren over de nadere uitwerking van de tweerichtingscontracten.

Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat met de voorbereidingen voor tweerichtingscontracten
voor hernieuwbare elektriciteit het kabinet nog geen keuze maakt of en in welke mate
deze projecten ondersteund worden. Het kabinet maakt hiermee enkel mogelijk dat dit instrument in de toekomst kan worden ingezet waar en voor zover dat nodig
is. Een besluit over het budget en budgettaire randvoorwaarden voor dit instrument
zal naar verwachting in het voorjaar van 2026 worden genomen. Gezien de huidige uitdagingen
in de energietransitie zal het kabinet steeds in samenhang met de ontwikkelingen in
de energiemarkt bezien welke mate van ondersteuning op elk moment gewenst is.

Tot slot

Tweerichtingscontracten zijn een nieuwe stap in de doorontwikkeling van het financieel
instrumentarium van de overheid voor de energietransitie, zowel in Nederland als binnen
Europa. De Europese Commissie zal in het kader van het Actieplan voor betaalbare energie
later in het jaar aanbevelingen doen omtrent de toepassing van tweerichtingscontracten.

Het kabinet is voornemens hieraan een actieve bijdrage te leveren, om de opgedane
kennis te delen en ervoor te zorgen dat de aanbevelingen zo goed mogelijk aansluiten
bij de voornemens voor Nederlandse tweerichtingscontracten.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans