Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 7 mei 2025 en het nader rapport d.d. 4 juli 2025, aangeboden aan de Koning door
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 4 maart 2025, nr. 2025000485,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 7 mei 2025, nr. W12.25.00053/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder in cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Het wetsvoorstel voorziet in een nieuw wettelijk handhavingskader voor alle sociale
zekerheidswetten. Dit nieuwe handhavingskader is erop gericht om evenredig handhaven
in grotere mate mogelijk te maken. Daarbij is handhaven met de menselijke maat het
uitgangspunt.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat de voorgestelde regeling
belangrijke maatregelen bevat die aan passend handhaven een bijdrage kunnen leveren.
De Afdeling onderschrijft nut en noodzaak van de voorgestelde wijzigingen en de bijdrage
die het nieuwe wettelijke handhavingskader kan leveren aan evenredig handhaven met
menselijke maat. Voldoende capaciteit in de uitvoering om hieraan invulling te geven
is van belang.

Het wetsvoorstel voorziet in de bevoegdheid van het uitvoeringsorgaan om in plaats
van een maatregel of boete een schriftelijke waarschuwing «op te leggen». Volgens
de toelichting moet de waarschuwing worden gezien als een sanctie zonder financieel
gevolg.2 De Afdeling merkt hierover op dat de waarschuwing zoals voorgesteld een andere status
heeft dan de bestaande waarschuwing. De bestaande waarschuwing heeft gevolgen voor
een eventueel op te leggen boete of maatregel. De waarschuwing zoals voorgesteld is
niet gericht op rechtsgevolg. De Afdeling adviseert daarom de toelichting aan te passen
en de waarschuwing niet aan te merken als een besluit waartegen rechtsmiddelen kunnen
worden aangewend.

Het wetsvoorstel voorziet tevens in een delegatiegrondslag in de socialezekerheidswetten
op basis waarvan bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat de uitvoeringsinstantie
onder in de regeling te stellen voorwaarden kan afzien van herziening of intrekking
of van terugvordering, indien sprake is van buitengewone omstandigheden en dit voor
een doelmatige uitvoering nodig is.

De Afdeling adviseert om dit op het niveau van een algemene maatregel van bestuur
te regelen. De Afdeling adviseert verder om de delegatiebepaling op dit punt in overeenstemming
te brengen met de toelichting.

In verband hiermee is aanpassing van de toelichting en het voorstel wenselijk.

1. Inhoud en doel van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel voorziet in een nieuw wettelijk handhavingskader voor alle socialezekerheidswetten.
Het nieuwe handhavingskader is erop gericht om evenredig handhaven in grotere mate
mogelijk te maken, met de menselijke maat als uitgangspunt. Volgens de toelichting
betekent evenredig handhaven dat niet kan worden volstaan met een standaard boete
of maatregel in reactie op een overtreding, maar dat een weloverwogen afweging gemaakt
dient te worden welke reactie in het desbetreffende geval passend is.3

Het wetsvoorstel introduceert de waarschuwing als sanctie zonder financieel gevolg
en regelt dat bij niet nakoming van meewerkverplichtingen of de inlichtingenplicht
de uitkeringsinstantie in beginsel kan kiezen tussen het opleggen van een waarschuwing
of een maatregel of boete. Daarnaast regelt het voorstel in welke gevallen moet worden
afgezien van het opleggen van een waarschuwing, maatregel of boete en in welke gevallen
het opleggen van een boete is aangewezen.

De hoogte van de bestuurlijke boete wordt gemaximeerd op het bedrag van de tweede
categorie in plaats van op het volledige benadelingsbedrag zoals in de bestaande regeling.4 Bij recidive wordt dit maximaal het bedrag van de derde categorie. Het voorstel regelt
ook de bevoegdheid van de uitkeringsinstantie om op verzoek van degene aan wie een
boete is opgelegd, de bestuurlijke boete geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden
bij medewerking aan een schuldregeling.

Verder voorziet het voorstel in delegatiegrondslagen om bij algemene maatregel van
bestuur nadere regels te stellen over de maatregelen en de gevallen waarin de uitkeringsinstantie
kan afzien van het opleggen van een waarschuwing of maatregel. Nadere regels worden
ook gesteld over de hoogte van de boetes. Uitkeringsinstanties worden tot slot verplicht
bij een geconstateerde overtreding de betrokkene over de naleving van het overtreden
voorschrift te informeren.

Met betrekking tot het terugvorderingsbeleid wordt in het voorstel geregeld dat de
uitkeringsinstantie afziet van terugvordering van een onverschuldigde betaling:

– voor zover die het gevolg is van fouten van de uitkeringsinstantie, tenzij het aan
belanghebbende redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat ten onrechte of tot een
te hoog bedrag een uitkering werd verstrekt;

– voor zover die verband houdt met feiten of omstandigheden die door de betrokkene bij
de uitkeringsinstantie zijn gemeld en die ten tijde van de onverschuldigde betaling
al langer dan zes maanden bij de uitkeringsinstantie bekend waren.

Verder bevat het voorstel een delegatiegrondslag om bij ministeriële regeling te kunnen
bepalen dat de uitkeringsinstantie geheel of gedeeltelijk kan afzien van terugvordering
indien sprake is van buitengewone omstandigheden en dit voor een doelmatige uitvoering
nodig is.

2. Evenredig handhaven met menselijke maat

De socialezekerheidswetgeving kan worden gehandhaafd door middel van boetes en maatregelen.
Daarnaast kan bij onjuiste toekenning van uitkeringen herziening, terugvordering,
invordering en kwijtschelding plaatsvinden.

Sinds de invoering van fraudewetgeving in 2012 staat in het handhavingsbeleid op dit
gebied een strenge handhaving van de rechtmatige vaststelling van uitkeringen centraal.
De uitvoering kreeg weinig discretionaire ruimte. Sindsdien is de wet enigszins genuanceerd
en heeft ook de rechtspraak zich ontwikkeld. Het onderhavige wetsvoorstel bevat een
wezenlijke verandering van dit uitgangspunt.

Het doel van dit voorstel is om binnen de sociale zekerheid evenredig handhaven beter
mogelijk te maken, met de menselijk maat als uitgangspunt. Daarbij is er niet voor
gekozen om de discretionaire ruimte van de uitvoering te vergroten, maar om op het
niveau van de wet te voorzien in een evenwichtig handhavingskader, dat gelijkluidend
is voor alle socialezekerheidswetten. Hiermee wordt recht gedaan aan de behoefte van
de uitvoering aan duidelijke kaders en richtlijnen. Waar mogelijk en nodig is voorzien
in een discretionaire bevoegdheid, waarbij aansluiting is gezocht bij de bestaande
ruimte die de uitvoering nu heeft.

De Afdeling merkt op dat de voorgestelde regeling belangrijke maatregelen bevat die
aan passend handhaven een bijdrage kunnen leveren. Waar het opleggen van een maatregel
of boete nu nog uitgangspunt is bij een geconstateerde overtreding van een wettelijk
voorschrift, dienen uitkeringsorganen onder het nieuwe handhavingskader steeds een
gemotiveerde keuze te maken tussen het geven van een waarschuwing of het opleggen
van een maatregel of boete. Bovendien volgt na een waarschuwing niet automatisch een
boete bij een herhaalde overtreding, maar dient steeds opnieuw op grond van de omstandigheden
te worden bezien of een waarschuwing wordt gegeven of een maatregel of boete opgelegd.

Met de voorgestelde beperking van de maximale boetehoogte wordt volgens de Afdeling
beter aangesloten bij de aard van de overtredingen die tot het opleggen van een boete
kunnen leiden. Ten aanzien van de terugvordering van onverschuldigd betaalde uitkeringen
wordt voorgesteld uitkeringsgerechtigden te beschermen tegen terugvordering indien
de oorzaak van de onverschuldigde betaling van uitkeringen niet bij hen ligt. Dit
is het geval indien de toekenning is veroorzaakt door fouten van het uitvoeringsorgaan
of door traag handelen van de overheid. Ook wordt de maximale terugkijktermijn beperkt
tot vijf jaar.

Daarmee biedt het voorstel uitkeringsgerechtigden bescherming die de huidige wet niet
of in elk geval in mindere mate biedt.

De Afdeling merkt op dat regeling van de nieuwe uitgangspunten bij wet in formele
zin aansluit bij het primaat van de wetgever, waarbij deze zelf de normen stelt, waaraan
het uitvoeringsorgaan toepassing geeft, rekening houdend met de omstandigheden van
het geval.

Naar aanleiding van de uitvoeringstoetsen is het voorstel op verschillende onderdelen
aangepast. De Afdeling begrijpt deze wijzigingen zo dat de uitvoerbaarheid van het
voorstel hiermee is verbeterd. Voor meer evenredig handhaven in de praktijk is voldoende
uitvoeringscapaciteit van belang. In de toelichting kan daaraan meer aandacht worden
besteed.

De Afdeling onderschrijft nut en noodzaak van de aldus voorgestelde wijzigingen en
de bijdrage die het nieuwe wettelijke handhavingskader kan leveren aan evenredig handhaven
met menselijke maat. Voldoende uitvoeringscapaciteit om hieraan invulling te geven
is van belang.

Ik dank de Afdeling voor het onderschrijven van nut en noodzaak van de voorgestelde
wijzigingen en de ondersteuning ten aanzien van de keuze voor het wettelijk kader
enerzijds en ruimte voor de uitvoering anderzijds. De memorie van toelichting is aangevuld
om voldoende te onderkennen dat de uitvoeringscapaciteit van cruciaal belang is om
hieraan invulling te geven (zie hoofdstuk 2 onder punt 6).

De Afdeling merkt op dat met het voorgelegde voorstel aanvullende bescherming wordt
geregeld op het gebied van herziening, terugvordering en sanctionering. Om de hiernavolgende
reden ziet het kabinet aanleiding om van de gelegenheid gebruik te maken nog een punt
van aanvullende bescherming te verwerken in dit wetsvoorstel. Bij behandeling van
het wetsvoorstel Participatiewet in balans d.d. 17 april 2025 en stemmingen daarover
d.d. 22 april 2025 heeft de meerderheid van de Tweede Kamer te kennen gegeven dat
de jurisprudentie van 18 april 2024 (ECLI:NL:CRVB:2024:726) in de Participatiewet,
de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers
en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijke arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen
opgenomen dient te worden. Met het aannemen van het amendement van het lid Ceder c.s.
(Kamerstukken II 2024/25, 36 582, nr. 25) is deze jurisprudentie opgenomen voor de toepassing van de dringende reden bij terugvordering
en boeteoplegging. Ook dit onderwerp betreft bescherming van betrokkenen tegen strikte
herziening, terugvordering en sanctionering. Met het genoemde amendement is deze codificatie
enkel gedaan voor terugvordering en boeteoplegging in de genoemde wetten, maar de
bescherming vanuit de jurisprudentie ziet op het gehele stelsel van sociale zekerheid.
Daarom wordt ervoor gekozen om de jurisprudentie voor alle socialezekerheidswetten
en alle toepassingen van de dringende reden te codificeren en het desbetreffende amendement
te optimaliseren zodat het in de brede wetgeving opgenomen kan worden. Dit is nader
toegelicht in hoofdstuk 5 van de toelichting.

3. Waarschuwing

Het wetsvoorstel voorziet in de bevoegdheid van het uitvoeringsorgaan om bij overtreding
van de inlichtingenplicht of van een meewerkverplichting een schriftelijke waarschuwing
«op te leggen». Volgens de toelichting moet de waarschuwing worden gezien als een
sanctie zonder financieel gevolg.5 De Afdeling begrijpt uit de toelichting dat het opleggen van een waarschuwing heeft
te gelden als een besluit en dat daartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
De Afdeling merkt hierover het volgende op.

Op grond van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht is pas sprake van een besluit
in de zin van deze wet als een beslissing is gericht op een rechtsgevolg. Dat is het
geval als het bestuursorgaan beoogt om een bevoegdheid, recht, verplichting of status
van een persoon of zaak bindend vast te stellen.

De toelichting geeft als reden om rechtsmiddelen open te stellen tegen een waarschuwing
dat een dergelijke waarschuwing door de betrokkene kan worden ervaren als een sanctie
en dat een waarschuwing zorgt voor een schrikeffect. Uit de toelichting volgt echter
ook dat de bedoeling van de waarschuwing is om betrokkene ervan bewust te maken dat
aan de (niet nagekomen) verplichtingen moet worden voldaan.6 De Afdeling begrijpt daaruit dat de waarschuwing een middel is om de betrokkene ervan
bewust te maken dat een overtreding is geconstateerd en duidelijk te maken wat hij
moet doen of nalaten om een volgende overtreding te voorkomen. Dit sluit goed aan
bij de met het voorstel geïntroduceerde verplichting voor bestuursorganen om de betrokkene
tijdens het handhavingsproces te informeren over de nakoming van zijn verplichtingen.

De Afdeling merkt op dat de waarschuwing in het voorstel daarmee een andere status
heeft dan momenteel het geval is. Volgens de huidige regelgeving kan bij het binnen
een bepaalde termijn na het geven van een waarschuwing niet nakomen van de verplichting,
niet opnieuw een waarschuwing worden gegeven, maar moet een boete worden opgelegd
en kan daarvan niet (opnieuw) worden afgezien.7 Waar een waarschuwing in de bestaande situatie dus in beginsel gevolgen heeft voor
een op te leggen maatregel of boete bij eventuele toekomstige verwijtbare gedragingen,
heeft de in het voorstel geregelde waarschuwing die gevolgen niet.8

De voorgestelde waarschuwing heeft, zoals opgemerkt, geen financiële gevolgen. Ook
anderszins heeft de waarschuwing geen (rechts)gevolgen voor betrokkene. Betrokkene
wordt er slechts op gewezen dat hij een bestaande wettelijke verplichting niet of
onvoldoende heeft nageleefd en dat hij deze alsnog dient na te leven, maar krijgt
geen nieuwe verplichtingen opgelegd. De waarschuwing heeft in de nieuwe opzet evenmin
als rechtsgevolg dat bij recidive binnen een bepaalde termijn een maatregel of boete
moet worden opgelegd en daarvan niet (opnieuw) kan worden afgezien. Bovendien kan
bij herhaaldelijk niet nakomen van verplichtingen verschillende keren met een waarschuwing
worden volstaan.9

De toelichting maakt niet duidelijk waarom, tegen deze achtergrond, de waarschuwing
zou voldoen aan de definitie van een besluit in de zin van de Awb. Een dergelijk besluit
moet immers wel gericht zijn op een rechtsgevolg. Om die reden kunnen daartegen ook
rechtsmiddelen worden aangewend.

Daar komt bij dat de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden tegen een waarschuwing
in de nieuwe opzet mogelijk kan leiden tot een toename van de inzet van rechtsmiddelen.
De mogelijkheden om een waarschuwing op te leggen worden in de voorgestelde regeling
immers aanzienlijk verruimd ten opzichte van de bestaande mogelijkheden om een waarschuwing
op te leggen. Dit kan leiden tot een aanzienlijke toeneming van het aantal waarschuwingen.
Uit de toelichting blijkt niet dat dit effect voor de uitvoeringspraktijk is onderkend.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de toelichting aan te passen en de waarschuwing
niet aan te merken als een besluit waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.

De Afdeling vergelijkt de schriftelijke waarschuwing zoals voorgesteld met de waarschuwing
zoals die in het huidige wettelijke kader wordt gebruikt. Omdat de schriftelijke waarschuwing
als voorgesteld niet ziet op een rechtsgevolg, voldoet het instrument niet aan de
in artikel 1:3 van de Awb gestelde eisen om aangemerkt te kunnen worden als besluit
waartegen rechtsmiddelen open dienen te staan.

Het kabinet begrijpt het standpunt van de Afdeling. Rechtsmiddelen dienen niet lichtvaardig
ingezet te kunnen worden, en op het moment dat er geen direct rechtsgevolg kleeft
aan een beslissing is het van belang om expliciet af te wegen of rechtsmiddelen van
toegevoegde waarde zijn, mede gelet op het capaciteitsbeslag dat deze middelen hebben
op de uitvoering, de advocatuur en belangenbehartigers en de rechterlijke macht. De
voorgenomen schriftelijke waarschuwing is een formele reactie op een overtreding,
waartegen het in beginsel passend is om hiertegen op te kunnen komen. Daarentegen
betreft het, ontegenzeggelijk, een sanctie zonder rechtsgevolg. De waarschuwing heeft
geen direct of concreet gevolg voor een betrokkene. Het kabinet kan zich daarom vinden
in het advies van de Afdeling. De toelichting is aldus aangepast.

De kanttekening is daarbij geplaatst dat áls de waarschuwing in de praktijk toegepast
wordt in een escalatiemodel, bijvoorbeeld als in beleidsregels van uitvoerders of
gemeenten wordt vastgelegd dat na een aantal waarschuwingen steeds een maatregel of
boete zal volgen, de huidige geldende jurisprudentie van toepassing blijft. De waarschuwing
is in die gevallen wel vatbaar voor bezwaar en beroep.

4. Categoriaal afzien van terugvordering

Het wetsvoorstel voorziet in een delegatiegrondslag in de socialezekerheidswetten
op basis waarvan bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat de uitvoeringsinstantie
onder in de regeling te stellen voorwaarden kan afzien van herziening of intrekking
of van terugvordering, indien sprake is van buitengewone omstandigheden en dit voor
een doelmatige uitvoering nodig is.

Uit de toelichting volgt dat de bevoegdheid is bedoeld voor situaties waarin de uitvoeringsinstantie
fouten heeft gemaakt ten aanzien van een grote groep uitkeringsgerechtigden en een
substantiële hersteloperatie nodig is.10 Indien, zoals gebruikelijk, voor iedere betrokkene een individuele beoordeling moet
worden gemaakt, kan dit de uitvoering bij de betreffende instantie onevenredig belasten.
In dergelijke situaties, die het reguliere uitkeringsproces kunnen ontwrichten, wordt
het wenselijk geacht te kunnen kiezen voor een categoriale benadering.

a. Niveau van regelgeving

De Afdeling merkt op dat categoriaal afzien van herziening, intrekking of terugvordering
in de rede zal liggen als veel uitkeringsgerechtigden een hoger bedrag aan uitkering
hebben ontvangen dan waar zij recht op hadden. Dit kan het gevolg zijn van fouten
van de overheid, maar is daartoe niet beperkt, gelet op de voorgestelde delegatiegrondslag.
Er is in al deze gevallen door de uitvoeringsinstantie onverschuldigd betaald. Uitgangspunt
is dat wat onverschuldigd is betaald, wordt teruggevorderd.

Met de voorgestelde delegatiegrondslag kan van dit uitgangspunt categoriaal worden
afgeweken als dit nodig is voor een doelmatige uitvoering. In dat geval zal bij ministeriële
regeling kunnen worden bepaald dat van een grote groep uitkeringsgerechtigden het
deel van de uitkering dat onverschuldigd is betaald, geheel of gedeeltelijk niet wordt
teruggevorderd. De onverschuldigde betaling wordt daarmee definitief gemaakt, en leidt
er in feite toe dat een grote groep uitkeringsgerechtigden een onverplichte betaling
heeft ontvangen.

De Afdeling merkt op dat een ministeriële regeling hiervoor ontoereikend is en dat
dit ten minste geregeld zou moeten worden op het niveau van een algemene maatregel
van bestuur. De te regelen onderwerpen zijn immers niet zuiver van administratieve
aard en betreffen niet slechts details van een regeling. Het gaat onder meer over
de afbakening van de doelgroep bij wie zal worden afgezien van herziening, intrekking
of terugvordering, de bepaling van het tijdvak en de inrichting van de procedure.

De Afdeling adviseert om op het niveau van een algemene maatregel van bestuur te regelen
dat een uitvoeringsinstantie categoriaal kan afzien van herziening, intrekking of
terugvordering.

b. Voorwaarde voor categoriaal afzien

De Afdeling merkt op dat, volgens de voorgestelde delegatiebepalingen, voor het gebruik
van de bevoegdheid tot categoriaal afzien niet alleen is vereist dat dit voor een
doelmatige uitvoering nodig is, maar ook dat het moet gaan om buitengewone omstandigheden.
Uit de toelichting kan worden opgemaakt wat wordt verstaan onder buitengewone omstandigheden,
namelijk dat de uitkeringsinstantie fouten heeft gemaakt ten aanzien van een grotere
groep mensen. Daaruit blijkt niet dat ook andere bijzondere omstandigheden voorstelbaar
zijn waarin categoriaal afzien van herziening, intrekking of terugvordering aangewezen
moet worden geacht.

De Afdeling adviseert daarom de voorgestelde delegatiebepalingen op dit punt in overeenstemming
met de toelichting te brengen, zodat uit de tekst van het voorstel duidelijk wordt
dat alleen categoriaal kan worden afgezien van herziening, intrekking of terugvordering
indien een grotere groep uitkeringsgerechtigden ten onrechte een uitkering of te hoge
uitkering heeft ontvangen door handelen of nalaten van de uitvoeringsinstantie en
afzien van herziening, intrekking of terugvordering voor een doelmatige uitvoering
nodig is.

De Afdeling adviseert om, gelet op het voorgaande onder a en b, het wetsvoorstel en
de toelichting aan te passen.

Het kabinet volgt de Afdeling in dit advies. Het wetsvoorstel en de toelichting zijn
aldus aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Bij gelegenheid van het nader rapport zijn diverse redactionele en technische wijzigingen
doorgevoerd. Ten aanzien van met name de Ziektewet en de Werkloosheidswet zijn enkele
verwijzingen naar gewijzigde of vervallen bepalingen aangepast. Naar aanleiding van
vragen van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, de Sociale verzekeringsbank
en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zijn nog enkele punten in de toelichting
verduidelijkt. Bij de codificaties op het gebied van terugvorderingen is verduidelijkt
dat het signaal in het kader van de zesmaandenjurisprudentie een signaal betreft waarna
geen aanvullend onderzoek nodig is. Op het gebied van fouten van de overheid zijn
enkele verduidelijkingen aangebracht ten aanzien van de toepassing van de verschillende
factoren die meewegen in het bepalen of het iemand redelijkerwijs duidelijk zou moeten
zijn dat een fout is gemaakt. Ten aanzien van het vergisrecht is verduidelijkt dat
dit geen aanvullend criterium is ten opzichte van het afwegingskader, maar een invulling
betreft van het verwijtbaarheidscriterium. Ook is verduidelijkt dat de invulling van
het vergisrecht een sectorspecifieke uitwerking betreft, specifiek voor de sociale
zekerheid.

Tot slot is op een aantal plaatsen een delegatiegrondslag gewijzigd naar «bij algemene
maatregel van bestuur» in plaats van bij of krachtens.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Y.J. van Hijum