Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 23 mei 2025 en het nader rapport d.d. 30 juni 2025, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 7 april 2025, nr. 2025000779,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 23 mei 2025, nr. W06.25.00072/III, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 7 april 2025, no. 2025000779, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris Herstel en Toeslagen, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende Wijziging
van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en enkele andere wetten met het
oog op het verbeteren van het toeslagenstelsel (Wet verbetermaatregelen toeslagen),
met memorie van toelichting.

Met het wetsvoorstel wordt met diverse maatregelen beoogd het toeslagenstelsel te
verbeteren en knelpunten weg te nemen.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de wens van de regering
om het toeslagenstelsel eenvoudiger en begrijpelijker te maken. Dit voorstel zou ook
een eerste stap kunnen zijn om bij het toeslagenstelsel wat meer aansluiting te zoeken
bij de ontwikkelingen in de sociale zekerheid die erop zijn gericht om in de uitvoering
meer rekening te houden met de menselijke maat.

De Afdeling adviseert om een maatregel te nemen die aansluit op het stelsel van evenredig
handhaven, zoals de regering voorstelt voor de sociale zekerheid, in plaats van het
laten vervallen van de wettelijke bevoegdheid om verzuimboetes op te kunnen leggen.
Zij adviseert tevens om een nadere motivering te geven voor het laten vervallen van
de mogelijkheid om aan toeslagenadviseurs opgelegde vergrijpboetes openbaar te maken.

Verder adviseert de Afdeling de voorgestelde delegatiebevoegdheid nader af te bakenen
en de daarin opgenomen discretionaire bevoegdheid te schrappen. Tot slot adviseert
zij de keuze voor een wettelijke regeling om uitzonderingen te maken op het toeslagpartnerbegrip
als instrument om de problematiek van een zeer beperkte groep op te lossen nader te
bezien en van een uitgebreidere toelichting te voorzien.

In verband daarmee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Algemeen

In het wetsvoorstel worden diverse maatregelen voorgesteld:

− het bij vermissing, detentie en in vluchtsituaties maken van een uitzondering op het
toeslagpartnerbegrip;

− het verlengen van de aanvraagtermijn voor de huurtoeslag, zorgtoeslag en het kindgebonden
budget van uiterlijk tot 1 september naar uiterlijk tot en met 31 december na afloop
van een berekeningsjaar;
2

− het invoeren van een delegatiebevoegdheid om in bij algemene maatregel van bestuur
(amvb) aan te wijzen gevallen een beschikking van een andere overheidsinstantie voor
het verleden buiten beschouwing te laten als dit in het voordeel van belanghebbende
is;

− het vervallen van de mogelijkheid tot het opleggen van verzuimboetes aan toeslaggerechtigden;

− het vervallen van het openbaar kunnen maken van vergrijpboetes opgelegd aan toeslagenadviseurs;

− het vervallen van het rekenen van rente op toeslagen bij terugvorderingen en nabetalingen
voor toeslagjaren vanaf 2026.

Het wetsvoorstel is volgens de toelichting ingegeven door de wens om, vooruitlopend
op een beoogde hervorming van het toeslagen- en belastingstelsel en op diverse onderdelen
van de sociale zekerheid, een aantal toeslagbrede verbetermaatregelen door te voeren
om op korte termijn knelpunten en schrijnende situaties op te lossen.3

De Afdeling onderschrijft de wens van de regering om maatregelen voor te stellen om
het toeslagenstelsel eenvoudiger en begrijpelijker te maken. Dit voorstel zou ook
een eerste stap kunnen zijn om bij het toeslagenstelsel wat meer aansluiting te zoeken
bij de ontwikkelingen in de sociale zekerheid die erop zijn gericht om in de uitvoering
meer rekening te houden met de menselijke maat.

Voor het handhavingsbeleid voor toeslagen is indertijd aansluiting gezocht bij de
fiscaliteit. Dit heeft geleid tot een strak en formeel handhavingskader waarvan gebleken
is dat dit toeslaggerechtigden onevenredig heeft kunnen raken. Het is een positieve
ontwikkeling dat een stap wordt gezet om de strakke koppeling met het handhavingskader
van de fiscaliteit los te laten. De Afdeling merkt op dat het karakter van toeslagen
meer overeenkomsten vertoont met dat van uitkeringen dan dat van belastingen. Daarom
lijkt het meer voor de hand liggend om aansluiting te zoeken bij de ontwikkelingen
in de sociale zekerheid die erop zijn gericht om in de uitvoering meer rekening te
houden met de menselijke maat.4

De Afdeling wijst erop dat de regering voor de sociale zekerheid andere keuzes lijkt
te maken om tot evenredige handhaving te komen. Mede tegen deze achtergrond merkt
de Afdeling het volgende op.

2. Vervallen mogelijkheid opleggen verzuimboete

Voorgesteld wordt om de wettelijke bevoegdheid van de Dienst Toeslagen te laten vervallen
om verzuimboetes op te leggen aan toeslaggerechtigden. Bij opzet of grove schuld blijft
het wel mogelijk om een vergrijpboete op te leggen. Ook de mogelijkheid van het opleggen
van verzuim- en vergrijpboetes aan organisaties blijft onveranderd bestaan.

De toelichting geeft aan dat een vergissing snel gemaakt is, men iets over het hoofd
kan zien of verkeerd kan begrijpen, tijdig reageren erbij inschiet, of wegens omstandigheden
sprake kan zijn van een tijdelijk beperkt doenvermogen. Ook kan complexiteit in wet-
en regelgeving volgens de toelichting ertoe leiden dat toeslaggerechtigden niet weten
welke informatie moet worden verstrekt en op welk moment.5 Voor de fiscaliteit kunnen deze argumenten voor dezelfde personen ook gelden, maar
in dat domein blijven verzuimboetes wel mogelijk.

Hoewel in veel gevallen buiten de boete om al voldoende prikkel bestaat voor een toeslaggerechtigde
om informatie te verstrekken, omdat dit in zijn voordeel is,6 zijn er ook situaties waarin dit anders ligt. Zo kan het niet of niet tijdig doorgeven
van relevante wijzigingen ertoe leiden dat nadien vaker of tot hogere bedragen terugvorderingen
moeten plaatsvinden.

Met het vervallen van de verzuimboete vervalt de financiële prikkel en het waarschuwingseffect
voor de toeslaggerechtigde om door het tijdig verstrekken van informatie dergelijke
terugvorderingen te voorkomen. Dit effect wordt versterkt door de eveneens in dit
voorstel opgenomen maatregel van het vervallen van het rekenen van rente.7

De Afdeling adviseert om in de toelichting aandacht te besteden aan hoe dit effect
zich verhoudt tot het streven van de regering om te komen tot minder en lagere terugvorderingen
en in dit kader nader te reflecteren op keuze om de bevoegdheid tot het opleggen van
een verzuimboete geheel te schrappen.8

Voor de sociale zekerheid lijkt de regering bovendien andere keuzes te maken om te
komen tot handhaving waarbij meer met de menselijke maat rekening wordt gehouden.
Binnen de sociale zekerheid wordt een nieuw handhavingsbeleid voorgesteld waarbinnen
de mogelijkheid van het opleggen van boetes voor bijvoorbeeld het niet doorgeven van
informatie blijft bestaan.9 Maar er is ook de mogelijkheid om een waarschuwing te geven als niet aan verplichtingen
is voldaan.10 Het doel van dat voorstel is om evenredig handhaven in grotere mate mogelijk te maken,
met de menselijke maat als uitgangspunt. Volgens de toelichting op dat voorstel betekent
evenredig handhaven dat niet kan worden volstaan met een standaard boete of maatregel
in reactie op een overtreding, maar dat een weloverwogen afweging gemaakt dient te
worden welke reactie in het betreffende geval passend is.11

De Afdeling adviseert om toe te lichten hoe de keuze die voor de toeslagen wordt gemaakt
zich verhoudt tot de keuze die voor de sociale zekerheid wordt gemaakt. De vraag is
waarom er bij toeslagen niet ook voor wordt gekozen om in plaats van het geheel laten
vervallen van de bevoegdheid om bij verzuimen boetes op te leggen, de mogelijkheid
te bieden van maatwerk door evenredig handhaven.

De Afdeling adviseert om de ontkoppeling van het fiscale handhavingsbeleid te combineren
met een streven naar een koppeling met het stelsel van evenredig handhaven zoals wordt
voorgesteld binnen de sociale zekerheid. Zij adviseert in dat licht om in ieder geval
de keuze om de bevoegdheid tot het opleggen van een verzuimboete geheel te schrappen
opnieuw af te wegen.

De Afdeling adviseert het kabinet aandacht te besteden aan de mogelijkheid dat het
vervallen van de bevoegdheid om verzuimboetes aan toeslaggerechtigden op te kunnen
leggen bijdraagt aan het ontstaan van (hoge) terugvorderingen. Zij constateert dat
met deze maatregel een financiële prikkel en een waarschuwingseffect verdwijnt om
toeslaggerechtigden te activeren om tijdig relevante informatie door te geven aan
de Dienst Toeslagen.

Het kabinet heeft het advies van de Afdeling ter harte genomen en op dit punt de toelichting
op de maatregel uitgebreid. Het kabinet is al met al van mening dat de dreiging van
een eventuele terugvordering reeds een waarschuwend effect heeft en de doelstelling
om (hoge) terugvorderingen van toeslagen op de korte termijn terug te dringen het
best kan worden bereikt door betere dienstverlening. Mede op basis van de ervaringen
van de afgelopen jaren waarin geen verzuimboetes zijn opgelegd, wordt ook niet verwacht
dat het schrappen van de bevoegdheid om verzuimboetes op te leggen zal leiden tot
een toename van (hoge) terugvorderingen. Hierbij gaat het kabinet uit van de omstandigheid
dat de toeslaggerechtigde er niet opzettelijk op uit is om informatie achter te houden.
In dat geval blijft het immers mogelijk om een vergrijpboete op te leggen.

Van het toeslagenstelsel gaan ook zonder verzuimboete sterke prikkels uit die toeslaggerechtigden
activeren om informatie tijdig aan de Dienst Toeslagen door te geven waardoor (hoge)
terugvorderingen kunnen worden voorkomen. Inherent aan de voorschotsystematiek van
toeslagen is dat toeslaggerechtigden eerst zelf informatie moeten aanleveren over
bijvoorbeeld hun inkomen, op basis waarvan het voorschot wordt berekend. Wanneer er
bij een aanvraag, of in de voorschotfase, cruciale informatie niet, onvolledig of
ontijdig wordt aangeleverd kan de Dienst Toeslagen besluiten om geen voorschot toe
te kennen of het voorschot ambtshalve naar beneden bij te stellen. Daarom heeft een
toeslaggerechtigde er zelf belang bij om al in deze fase de voor een toeslag relevante
informatie actief door te geven. In de fase na afloop van het berekeningsjaar stelt
de Dienst Toeslagen vervolgens het definitieve recht vast. De Dienst Toeslagen beschikt
op dat moment in veruit de meeste gevallen12 zelf over alle informatie die nodig is om te berekenen waar een belanghebbende recht
op heeft, waarna vervolgens de definitieve toekenning van de toeslag volgt. Deze informatie
omvat onder meer het vastgestelde inkomen en vermogen van toeslaggerechtigden, de
aanwezigheid van een toeslagpartner, het recht op kinderbijslag en de zorgverzekerdheid
van toeslaggerechtigden. Voor het vaststellen van het definitieve recht op een toeslag
is de Dienst Toeslagen dus maar beperkt afhankelijk van informatie die door de toeslaggerechtigde
zelf moet worden aangeleverd. Als de informatie die de toeslaggerechtigde bij de aanvraag
en in de voorschotfase heeft aangeleverd achteraf onjuist blijkt te zijn, volgt in
principe een nabetaling of terugvordering. Omdat de Dienst Toeslagen pas een verzuimboete
zou kunnen opleggen als reeds een gebrek in de informatievoorziening is geconstateerd,
zou een boete meestal bovenop een terugvordering worden opgelegd. Met name (hoge)
terugvorderingen worden door toeslaggerechtigden vaak al als sanctie ervaren en kunnen
leiden tot betalingsproblemen en schulden.13 Het willen voorkomen van een terugvordering, betalingsproblemen of schulden vormt
dus reeds een sterke prikkel voor toeslaggerechtigden om wijzigingen op tijd aan de
Dienst Toeslagen door te geven. Als door een informatiegebrek geen wijziging optreedt,
of een nabetaling ontstaat, zou een boete eveneens niet passend zijn.

Om hoge terugvorderingen verder te voorkomen, zet het kabinet in op verbeteringen
in de dienstverlening van de Dienst Toeslagen. Hiertoe zet de Dienst Toeslagen middelen
in die de informatievoorziening al in de voorschotfase verbeteren, waardoor een aanvullende
prikkel in deze fase in de vorm van een verzuimboete overbodig is. Een voorbeeld hiervan
betreft het muteren van door toeslaggerechtigden aangeleverde gegevens als de Dienst
Toeslagen over contra-indicaties beschikt dat deze gegevens waarschijnlijk onjuist
zijn. Zo kan ook zonder actieve handeling van de toeslaggerechtigde al in de voorschotfase
een (hoge) terugvordering voorkomen worden. Daarnaast zet de Dienst Toeslagen in op
publiekscampagnes om mensen bewust te maken van de noodzaak van het tijdig in de voorschotfase
doorgeven van bepaalde informatie.

Daarbij heeft het kabinet aandacht voor de complexiteit van het stelsel, waardoor
toeslaggerechtigden niet altijd weten welke informatie zij op welk moment moeten aanleveren,
en voor de bij veel toeslaggerechtigden aanwezige stress en angst voor de gevolgen
die ontstaan als zij onbedoeld iets fout doen. Deze factoren leiden er nu in sommige
gevallen al toe dat mensen toeslagen helemaal niet durven aan te vragen (niet-gebruik)14. De dreiging die uitgaat van een sanctie die wordt opgelegd aan iemand die zonder
opzet informatie onvolledig of ontijdig aanlevert, kan de angst om een toeslag aan
te vragen verergeren.

Vanwege de sterke prikkels voor toeslaggerechtigden om informatie tijdig door te geven,
de toegenomen inzet op dienstverlening in de voorschotfase om (hoge) terugvorderingen
verder te voorkomen en het begrip voor de complexiteit die toeslaggerechtigden nu
kunnen ervaren, beschouwt het kabinet de verzuimboete voor toeslaggerechtigden niet
als een in het toeslagenstelsel passend handhavingsinstrument. Ten overvloede wordt
opgemerkt dat dit voorstel van het kabinet onverlet laat dat de Dienst Toeslagen de
mogelijkheid heeft en behoudt om een boete op te leggen wanneer er sprake is van opzet
of grove schuld bij het niet tijdig of onjuist informeren van Dienst Toeslagen.

De Afdeling adviseert tevens om toe te lichten hoe deze maatregel zich verhoudt tot
de keuzes die voor de sociale zekerheid worden gemaakt en adviseert te streven naar
een koppeling met het stelsel van evenredig handhaven zoals dat in de sociale zekerheid
wordt voorgesteld. Met het wetsvoorstel handhaving sociale zekerheid beoogt het kabinet
evenredig en passend handhaven in de sociale zekerheid mogelijk te maken, met oog
voor de menselijke maat.15 Daartoe wordt voorzien in één handhavingskader voor alle socialezekerheidswetten
dat de instrumenten en voorwaarden bevat die nodig zijn om de verschillende regelingen
in de sociale zekerheid passend en evenredig te kunnen handhaven. Met passend handhaven
wordt bedoeld dat een bepaald handhavingsinstrument aansluit bij de norm die is overtreden
en recht doet aan de omstandigheden die daarbij spelen. Hierdoor kan een instrument
effectief, doeltreffend en doelmatig ingezet worden. Met evenredig handhaven wordt
bedoeld dat er bij het inzetten van een handhavingsinstrument een redelijke verhouding
bestaat tussen de impact van handhaving op de betrokkene en het doel dat met handhaving
beoogd wordt. Hoewel dit handhavingskader als zodanig niet geldt voor de toeslagen,
omdat de toeslagen wetssystematisch geen onderdeel uitmaken van de sociale zekerheid,
beoogt het kabinet wel om dezelfde uitgangspunten van passend en evenredig handhaven
met oog voor de menselijke maat, zoals die gelden voor het handhavingsbeleid in de
sociale zekerheid, ook toe te passen in het toeslagenstelsel.

Daartoe is onderzocht of het handhavingskader in de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen (Awir) aanpassing behoeft. Uit deze verkenning is voortgekomen dat het
kabinet voorstelt om de bevoegdheid om verzuimboetes aan burgers op te kunnen leggen,
te laten vervallen. Hoewel het een bevoegdheid betreft, en niet een plicht, constateert
het kabinet zoals reeds hierboven is toegelicht dat dit instrument bij nader inzien
niet in het toeslagenstelsel past, en daarom beter uit het handhavingskader van de
Awir kan worden gehaald.

Met deze maatregel wordt bovendien onduidelijkheid weggenomen voor burgers en voor
de uitvoering, door een bevoegdheid te schrappen waarvan onduidelijk is of en wanneer
deze ingezet zou moeten worden.

Dat in de sociale zekerheid nog wel een optie bestaat om boetes op te leggen bij schendingen
van een informatieplicht waarbij geen opzet of grove schuld aanwezig is, is verklaarbaar
gegeven de verschillen tussen beide stelsels. Zo zijn er verschillende regelingen
in de sociale zekerheid waarbij uitvoerders grotendeels afhankelijk zijn van actieve
informatievoorziening vanuit de burger om te kunnen bepalen waar iemand recht op heeft.
Dit betekent dat het niet of niet tijdig informeren van uitvoeringsinstanties door
de burger grotere gevolgen heeft, omdat de uitvoerder zo belemmerd wordt in zijn taken.
In die gevallen kan een boete bij schending van een informatieplicht een passende
prikkel vormen om burgers te activeren in het aanleveren van deze informatie die de
uitvoeringsinstantie nodig heeft om te bepalen waar iemand recht op heeft. Zoals hiervoor
is aangegeven is de informatiepositie van Dienst Toeslagen anders en minder afhankelijk
van de informatie die de toeslaggerechtigde aanlevert. In de meeste gevallen beschikt
de Dienst Toeslagen zelf over voldoende gegevens om het juiste toeslagbedrag vast
te stellen. Hierdoor is een dergelijke prikkel door middel van een boete in het toeslagenstelsel
niet noodzakelijk en minder passend.

De toelichting op de maatregel is op beide punten aangevuld.

3. Vervallen mogelijkheid openbaar maken vergrijpboetes

Voorgesteld wordt de wettelijke bevoegdheid van de Dienst Toeslagen te laten vervallen
om aan toeslagenadviseurs16 opgelegde vergrijpboetes openbaar te kunnen maken, onder meer omdat de openbaarmaking
volgens de toelichting geen meerwaarde heeft.17

De mogelijkheid van het openbaar maken is ingevoerd per 2020 en heeft tot doel het
voorlichten van het publiek over beroepsbeoefenaars die door middel van medeplegen
belastingontduiking of toeslagfraude faciliteren, zodat belanghebbenden een beter
geïnformeerde keuze voor een adviseur kunnen maken.18

Volgens de toelichting past de bevoegdheid om vergrijpboetes openbaar te maken beter
binnen het fiscale domein en zou de adviespraktijk binnen het toeslagendomein een
ander karakter hebben.19 Waarop dit wordt gebaseerd blijkt niet uit de toelichting. Ook fraude bij toeslagen
is gezien ervaringen uit het verleden niet ondenkbaar.

De redenering uit de toelichting dat openbaarmaking alleen effect zou sorteren als
degenen die opzettelijk fraude hebben gefaciliteerd dit ook na de openbaarmaking binnen
hetzelfde domein zouden voortzetten, overtuigt niet. Als facilitators van fraude binnen
een bepaald domein in beeld komen, is het niet ondenkbaar dat zij vervolgens soortgelijke
activiteiten ontwikkelen in een ander domein.20 Openbaarmaking zou dan een effectief middel kunnen zijn ter voorkoming van vervolgfraude
door deze facilitators in een ander domein zoals zorg, sociale zekerheid of belastingen.

De Afdeling adviseert nader te motiveren waarom met in achtneming van het voorgaande
de mogelijkheid voor het openbaar maken van vergrijpboetes specifiek voor toeslagenadviseurs
kan komen te vervallen.

De Afdeling adviseert om nader te motiveren waarom de bevoegdheid van de Dienst Toeslagen
om vergrijpboetes openbaar te maken kan komen te vervallen, onder meer omdat nog onvoldoende
uit de toelichting blijkt waarin de adviespraktijk bij toeslagen verschilt van de
adviespraktijk in de fiscaliteit.

Naar aanleiding van het wetsvoorstel handhaving sociale zekerheid en het opnieuw opstarten
van het proces van intensief toezicht binnen de Dienst Toeslagen, is bekeken op welke
punten het handhavingskader in de Awir aanpassing behoeft. Uit deze inventarisatie
is gebleken dat de bevoegdheid om vergrijpboetes openbaar te maken naar het oordeel
van het kabinet binnen het toeslagenstelsel geen noodzakelijk instrument is om passend
en evenredig handhaven mogelijk te maken. In de praktijk is gebleken dat deze bevoegdheid
tot openbaarmaking niet heeft geleid tot het daadwerkelijk openbaar maken van een
vergrijpboete. Naar huidig inzicht heeft zich, ook voor 2020, in het toeslagenstelsel
nog geen concrete casus voorgedaan die zich zou lenen voor openbaarmaking. Ernstige
gevallen van vermeende fraude waarbij een toeslagenadviseur betrokken is zullen zich
al snel lenen voor overdracht door Dienst Toeslagen aan de strafrechtketen.21 In die situaties legt Dienst Toeslagen geen bestuurlijke boete op en kan deze derhalve
ook niet openbaar gemaakt worden.

Zoals eerder beschreven streeft het kabinet naar het hanteren van dezelfde uitgangspunten
in het handhavingsbeleid in de sociale zekerheid en het toeslagenstelsel. In de sociale
zekerheid bestaat een bevoegdheid tot openbaarmaking van boetes niet, ondanks dat
het in theorie voor kan komen dat een adviseur die fraude in de sociale zekerheid
faciliteert, na oplegging van een boete doorgaat met deze praktijk, of fraude in een
ander domein gaat faciliteren. Bovendien heeft het de voorkeur om, net als in de sociale
zekerheid, te komen tot een wettelijk handhavingskader waarmee wordt voldaan aan de
behoefte van de uitvoering aan duidelijke kaders en richtlijnen. In dat licht is het
passend om een bevoegdheid te laten vervallen waarvan onduidelijk is of en wanneer
deze ingezet zou moeten worden, en waarvoor de uitvoering een proces zou moeten inrichten
ondanks dat onwaarschijnlijk is dat dit proces tot toepassing leidt. De uitvoeringscapaciteit
voor handhaving kan beter worden benut.

Het kabinet is daarnaast van mening dat openbaarmaking van een vergrijpboete beter
past in de fiscaliteit. De directe aanleiding voor het opnemen van deze bepaling lag
niet in het toeslagendomein, maar in het de vermeende belastingontwijking en belastingfraude
die aan het licht is gekomen in de Panama Papers. In de fiscaliteit is het gebruikelijker
dan in het toeslagendomein dat burgers of bedrijven zich laten ondersteunen door belastingadviseurs,
accountants en boekhouders bij het doen van aangifte of om hun situatie – binnen de
wettelijke en maatschappelijke kaders – fiscaal te optimaliseren. Mensen laten zich
voor toeslagen vaker op informele wijze adviseren door een sociaal hulpverlener, toeslagenservicepunt,
kennis of familielid dan door een professionele partij. Gelet op het bovenstaande
is het voor de fiscaliteit waarschijnlijker dat een informerend effect uitgaat van
publicatie van de vergrijpboete en dat een burger die op zoek is naar een fiscaal
adviseur daarom een dergelijke praktijk zal mijden, zoals de Afdeling beschrijft.

De toelichting op de maatregel is aangevuld met bovenstaande overwegingen.

4. Niet met terugwerkende kracht aanpassen van toeslagen bij bepaalde beschikkingen
van andere overheidsinstanties

Een beschikking met terugwerkende kracht van een andere overheidsinstantie dan de
Dienst Toeslagen kan op dit moment tot bijstelling met terugwerkende kracht leiden
van het recht op een toeslag of de hoogte daarvan in het nadeel van de toeslaggerechtigde.
Dit kan een terugvordering van eerder ontvangen toeslagen en betalingsproblemen tot
gevolg hebben.

Om dit te voorkomen,22 wordt een delegatiebepaling voorgesteld op grond waarvan bij amvb bepaalde categorieën
van gevallen kunnen worden aangewezen waarbij niet wordt teruggekomen op het verleden
als dat in het nadeel van de toeslaggerechtigde is. Dergelijke beschikkingen van andere
overheidsinstanties hebben dan alleen gevolgen voor het recht op of de hoogte van
de toeslag vanaf het moment dat de beschikking is afgegeven. Beschikkingen van andere
overheidsinstanties kunnen wel, ook voor het verleden, gevolgen hebben voor het recht
op of de hoogte van de toeslagen als dit in het voordeel is van de toeslaggerechtigde.

a. Delegatiebevoegdheid

In de memorie van toelichting wordt summier toegelicht aan welke gevallen wordt gedacht
waarvoor de voorgestelde delegatiebevoegdheid zou worden ingezet. Het moet gaan om
beschikkingen van andere overheidsinstanties.23 Daarbij lijkt het niet te moeten gaan om wijzigingen in het recht op toeslagen die
inherent zijn aan het werken met een voorschotsystematiek.24 Als voorbeeld van een wel onder de delegatiebevoegdheid te brengen situatie wordt
het met terugwerkende kracht intrekken van een verblijfstitel genoemd.25

De voorgestelde delegatiebepaling bevat echter alleen de omschrijving van een beschikking
met terugwerkende kracht. Een nadere afbakening ontbreekt. Dit leidt ertoe dat er
een vrijwel ongeclausuleerde bevoegdheid ontstaat om bij amvb groepen van gevallen
aan te wijzen waarbij rechtsgeldige beschikkingen, voor zover deze terugwerkende kracht
hebben, voor het recht op toeslagen buiten beschouwing kunnen worden gelaten.26 Dit lijkt, blijkens de toelichting, niet de bedoeling. De Afdeling adviseert de delegatiebepaling
in te perken in overeenstemming met het beoogde toepassingsbereik ervan.

b. Kan-bepaling

De voorgestelde delegatiebevoegdheid is vormgegeven als een zogenoemde kan-bepaling:
in de bij amvb bepaalde gevallen kan de Dienst Toeslagen een beschikking in het voordeel
van belanghebbende (en dus met een negatief effect op toeslagen) voor het verleden
buiten beschouwing laten. Volgens de toelichting is het doel van de kan-bepaling ervoor
te zorgen dat beschikkingen met terugwerkende kracht die een positief effect hebben
op de toeslagen, wel in aanmerking worden genomen voor het verleden.27

De Afdeling merkt op dat het geven van een discretionaire bevoegdheid daarvoor niet
nodig is, omdat het buiten beschouwing laten van een beschikking volgens de wettekst
alleen mogelijk is als dit in het voordeel van de toeslaggerechtigde is en er dus
sprake is van een beschikking met een negatief effect op toeslagen. De bedoeling lijkt
bovendien te zijn om in alle bij amvb aangewezen gevallen waarin een beschikking met
terugwerkende kracht tot een negatief effect op toeslagen leidt en het buiten beschouwing
laten dus in het voordeel van de toeslaggerechtigde is, deze voor het verleden buiten
beschouwing te laten. Daar past geen discretionaire bevoegdheid bij.

De Afdeling adviseert de kan-bepaling uit de voorgestelde delegatiebepaling te schrappen.

De Afdeling maakt met betrekking tot de voorgestelde delegatiebevoegdheid om bepaalde
beschikkingen waaraan terugwerkende kracht is toegekend buiten beschouwing te laten
twee opmerkingen. De eerste opmerking ziet op de delegatiebevoegdheid zelf. Op basis
van de voorgestelde wettekst zoals die is voorgelegd bij de Afdeling ter advisering
ontbreekt volgens de Afdeling een nadere afbakening, waardoor een ongeclausuleerde
bevoegdheid zou ontstaan om bij algemene maatregel van bestuur groepen aan te kunnen
wijzen waarbij rechtsgeldige beschikkingen, voor zover deze terugwerkende kracht hebben,
voor het recht op toeslagen buiten beschouwing kunnen worden gelaten.

Het kabinet heeft het advies van de Afdeling ter harte genomen en de delegatiegrondslag
nader afgebakend. Toegevoegd is dat het moet gaan om een beschikking die ertoe leidt
dat een belanghebbende niet (meer) voldoet aan de voorwaarden voor aanspraak op een
toeslag. In het voorbeeld van de verblijfstitel vormt een rechtmatig verblijf als
bedoeld in artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 een voorwaarde om aanspraak te maken
op sociale voorzieningen waaronder toeslagen.28 Voor mensen buiten de Europese Unie stelt de Immigratie- en Naturalisatiedienst een
eventueel verblijfsrecht bij beschikking vast. Het aantal categorieën beschikkingen
die een dergelijk effect op het recht op toeslagen kunnen hebben, is beperkt. Daarnaast
is toegevoegd dat de delegatiebevoegdheid niet van toepassing is ten aanzien van beschikkingen
gegeven voor de Dienst Toeslagen of de Belastingdienst. De Dienst Toeslagen geeft
geen beschikkingen over voorwaarden voor aanspraak op tegemoetkomingen die vervolgens
door de Dienst Toeslagen zelf gecorrigeerd dienen te worden. Voor de Belastingdienst
geldt dat beschikkingen inhoudende een vaststelling van het verzamelinkomen of de
rendementsgrondslag van invloed zijn op het recht of de hoogte van toeslagen. Dit
type beschikkingen verschilt echter van het type beschikkingen dat beoogd is met de
delegatiegrondslag. Als met terugwerkende kracht het inkomen of vermogen van de belanghebbende
hoger wordt vastgesteld, dan wordt verondersteld dat belanghebbende gedurende de periode
waarover de beschikking terugwerkt voldoende draagkracht bezat om in de noodzakelijke
kosten voor levensonderhoud te voorzien. Dit is anders dan in bijvoorbeeld het geval
waarin de verblijfstitel met terugwerkende kracht wordt ingetrokken, maar diegene
op basis van diens (lagere) draagkracht wel aanspraak had kunnen maken op toeslagen.
Naast het wetsvoorstel is ook de memorie van toelichting uitgebreid om meer duiding
te geven.

De tweede opmerking ziet op het feit dat de delegatiegrondslag in het wetsvoorstel
als kan-bepaling geformuleerd was. De kan-bepaling was bedoeld om te benadrukken dat
de Dienst Toeslagen enkel beschikkingen van andere bestuursorganen buiten beschouwing
laat indien dat voordelig is voor de belanghebbende. Door de zinsnede «in het voordeel»
in het voorgestelde artikel 21b Awir op te nemen, is de kan-bepaling inderdaad overbodig.
De kan-bepaling is naar aanleiding van het advies van de Afdeling derhalve geschrapt.

5. Uitzonderingen partnerbegrip, detailwetgeving

In enkele zeer specifieke situaties wordt een uitzondering voorgesteld op het toeslagpartnerbegrip:

− bij vermissing29 van de partner;

− bij het langer dan drie maanden in detentie opgenomen zijn van de partner;

− bij het als erkende vluchteling hebben van een gehuwde partner die niet meegereisd
is naar Nederland.

Van deze partners kan volgens de toelichting niet worden verwacht dat zij fysiek of
financieel kunnen bijdragen aan het huishouden.30 Daarom worden zij voor de toeslagen niet aangemerkt als toeslagpartner en heeft de
toeslaggerechtigde hetzelfde recht op toeslagen als een alleenstaande.

Volgens de toelichting voorzien gemeenten momenteel in deze en andere uitzonderlijke
situaties in aanvullende bijstand voor toeslaggerechtigden met een uitkering op minimumniveau.31 Voor uitzonderlijke situaties die niet onder één van de voorgestelde uitzonderingen
vallen, blijft de aanvulling door gemeenten als vangnet bestaan.32

De voorgestelde uitzonderingen op het toeslagpartnerbegrip zullen zich naar verwachting
beperkt voordoen. Volgens de toelichting gaat het om 2000 toeslaggerechtigden die
recht krijgen op de alleenstaande ouderkop in het kindgebonden budget, om 3000 toeslaggerechtigden
die recht krijgen op een hoger bedrag aan zorgtoeslag en om 900 personen die recht
krijgen op kinderopvangtoeslag.33 Dit is een zeer beperkt aantal op het totaal van 5,9 miljoen huishoudens dat recht
heeft op toeslagen.34

Los van de vraag of het wenselijk is om op het niveau van de wet voorzieningen voor
zeer specifieke situaties te treffen, merkt de Afdeling op dat zich waarschijnlijk
al snel weer andere gevallen voor zullen doen, die dan vervolgens aanleiding geven
tot nog meer wetgeving. Dit roept de vraag op waarom niet is gekozen voor een meer
generieke formulering, al dan niet gepaard gaande met een delegatiebepaling, die meer
aansluit bij de bedoeling van de regeling. Die bedoeling is namelijk het treffen van
een voorziening in situaties waarin van de partner (langdurig) niet kan worden verwacht
dat deze fysiek of financieel kan bijdragen aan het huishouden. Indien dat niet werkbaar
is, is de vraag waarom niet via de huidige gemeentelijke regeling in maatwerkoplossingen
voor deze problematiek blijft worden voorzien.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de keuze voor een wettelijke
regeling en de keuze voor detailwetgeving in plaats van een meer generieke formulering,
al dan niet via lagere regelgeving. Daarbij adviseert zij meer aandacht te besteden
aan de overwegingen om de voorkeur te geven aan een wettelijke regeling boven het
handhaven van de huidige gemeentelijke maatwerkregeling.

Met betrekking tot de drie voorgestelde uitzonderingen op het toeslagpartnerbegrip
constateert de Afdeling dat de uitzonderingen zien op een beperkte groep belanghebbenden
en stelt de vraag of het wenselijk is om (op het niveau van de wet) voorzieningen
voor zulke specifieke situaties te treffen. Door deze uitzonderingen te introduceren
krijgen drie afgebakende groepen recht op toeslagen alsof zij alleenstaanden zijn,
met als voornaamste voordeel dat de belanghebbenden hierdoor recht kunnen krijgen
op de alleenstaande ouderkop in het kindgebonden budget35 en kinderopvangtoeslag kunnen krijgen zonder dat de persoon die als toeslagpartner
werd aangemerkt hoeft te voldoen aan de arbeidseis. De uitzonderingen voor deze drie
groepen komen voort uit verschillende signalen over knellende situaties die de Dienst
Toeslagen de afgelopen jaren heeft ontvangen. Onder andere de Nationale ombudsman
en de Kinderombudsman hebben in een gezamenlijke brief reeds in 2021 aandacht gevraagd
voor dit probleem36 naar aanleiding van eerdere en meerdere signalen die zijn afgegeven door de Vereniging
Nederlandse Gemeenten, Vluchtelingenwerk Nederland en de Nederlandse Arbeidsinspectie.
Eind 2021 is dit knelpunt ook benoemd in de brief in antwoord op de motie Lodders/Van
Weyenberg waarin de regering is verzocht quick fixes te onderzoeken en daar waar mogelijk door te voeren om schrijnende situaties en terugvorderingen
te voorkomen.37 Ook vanuit de uitvoeringspraktijk binnen de Dienst Toeslagen is en wordt nog altijd
op dit probleem gewezen.

Hoewel de groep mensen die met de voorgestelde uitzonderingen geholpen worden ten
opzichte van de totale populatie toeslaggerechtigden wellicht een beperkte groep vormt,
betreft het geen verwaarloosbaar aantal. Daarbij is met name relevant dat dit een
kleine groep is die juist grote financiële consequenties ervaart van de huidige wetgeving,
met name door het gemis van de alleenstaande ouderkop in het kindgebonden budget en
het mogelijke verlies van de gehele kinderopvangtoeslag. Deze drie groepen mensen
bevinden zich reeds in een kwetsbare situatie, waardoor multiproblematiek en daarmee
schrijnende situaties op de loer liggen. Het kabinet acht zich derhalve genoodzaakt
om dit probleem, waar herhaaldelijk aandacht voor is gevraagd, met dit wetsvoorstel
aan te pakken.

Met de in het wetsvoorstel beschreven maatregel wordt op de korte termijn een oplossing
gevonden voor toeslaggerechtigden die zich in deze schrijnende situatie bevinden.
Er is bewust gekozen voor drie afgebakende situaties waarbij zoveel mogelijk op basis
van objectiveerbare gegevens kan worden verondersteld dat het vrijwel zeker is dat
een partner niet fysiek dan wel financieel kan bijdragen aan het huishouden. De Afdeling
merkt op dat er zich snel andere gevallen zullen voordoen die dan aanleiding geven
tot aanvullende wetgeving. Vanuit de gedachte dat er mogelijk toeslaggerechtigden
zijn met vergelijkbare problematiek die niet binnen de afgebakende groepen vallen,
vraagt de Afdeling verder waarom er niet voor een generieke bepaling is gekozen, waarbij
een uitzondering geldt voor een noodgedwongen elders verblijvende partner die niet
fysiek dan wel financieel kan bijdragen aan het huishouden. Indien dat niet werkbaar
is, luidt de vraag waarom niet via de huidige gemeentelijke regeling in maatwerkoplossingen
voor deze problematiek blijft worden voorzien.

Het kabinet onderkent het bestaan van het risico dat er zich mogelijk nieuwe groepen
zullen presenteren. In de voorbereiding is daarom zowel met de Dienst Toeslagen als
met stakeholders nadrukkelijk gesproken over of er op dit moment andere identificeerbare
groepen in beeld zijn bij wie soortgelijke problematiek speelt en die meegenomen zouden
moeten worden in dit wetsvoorstel. Dergelijke aanvullende groepen zijn niet naar voren
gekomen uit die gesprekken dan wel uit de internetconsultatie. Mochten er in de toekomst
individuele gevallen blijken waarin iemand feitelijk alleenstaand is en een vergelijkbare
problematiek speelt als bij de onderhavige drie groepen, dan is – zover de gemeente
daar niet in voorziet – voor die gevallen maatwerk mogelijk binnen de bestaande juridische
kaders, waaronder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Een meer generieke formulering waarbij objectief bepaalbare groepen in lagere regelgeving
worden afgebakend, vergt meer tijd, hetgeen zou betekenen dat de nu identificeerbare
groepen langer op een oplossing moeten wachten. Om die reden ziet het kabinet daar
op dit moment vanaf. Hetzelfde geldt voor een meer generieke oplossing voor toeslaggerechtigden
die niet in een objectief te beschrijven groep vallen, maar wel met soortgelijke problematiek
te maken hebben. Ook dit vergt meer tijd. Hiervoor is onder andere nodig dat de uitvoeringsgevolgen
goed in beeld worden gebracht, zoals de Afdeling zelf al suggereert. Ook zal duidelijk
moeten zijn welke informatie er moet worden uitgevraagd bij toeslaggerechtigden die
zich op een generieke uitzondering beroepen. Bovendien heeft het de voorkeur om een
dergelijke oplossingsrichting in gezamenlijkheid met andere regelingen in de sociale
zekerheid uit te werken, zodat voor toeslaggerechtigden direct duidelijk is wat de
gevolgen van de uitzondering zijn en zij dezelfde uitzonderingssituatie niet bij meerdere
overheidsinstanties hoeven te melden. Naar aanleiding van het programma Vereenvoudiging
inkomensondersteuning voor mensen (VIM) wordt in samenspraak met andere regelingen
in de sociale zekerheid nader onderzocht hoe mensen die verkeren in uitzonderingssituaties
die zich voordoen bij het hanteren van een geobjectiveerd partnerbegrip het best op
een uniforme en toegankelijke wijze geholpen kunnen worden. Om ervoor te zorgen dat
de groepen toeslaggerechtigden die wel op korte termijn geholpen kunnen worden niet
langer in de problemen blijven gedurende de nadere uitwerking van deze oplossingsrichting,
streeft het kabinet ernaar om de nu voorgestelde uitzonderingen in te voeren, waarvan
vaststaat dat deze uitvoerbaar zijn.

Gemeenten zijn meer dan de Dienst Toeslagen in staat om feitelijk onderzoek te doen
naar de individuele situatie van toeslaggerechtigden; vandaar dat de gemeente voorlopig
het vangnet blijft als het toeslagpartnerschap knelt, maar de situatie niet onder
een objectief beschreven uitzondering valt. Het kabinet acht het echter niet wenselijk
om de gemeenten structureel een probleem te laten oplossen waarvan bekend is dat de
oorzaak in toeslagenwetgeving ligt. Daarnaast is de gemeente enkel aan zet wanneer
iemand onder het bestaansminimum terechtkomt. Toeslaggerechtigden met hetzelfde probleem
(bijvoorbeeld een partner in detentie) die (net) boven het bestaansminimum zitten,
zouden dan geen aanvulling vanuit de gemeente ontvangen. Bovendien kunnen hierdoor
verschillen ontstaan tussen burgers, afhankelijk van in welke gemeente iemand een
beroep doet op een maatwerkoplossing. Dit vindt het kabinet onwenselijk. Met de voorgestelde
uitzonderingen worden gemeenten ontlast op dit gebied en wordt ervoor gezorgd mensen
in een vergelijkbare situatie van dezelfde uitzondering gebruik kunnen maken.

De memorie van toelichting is op bovenstaande punten aangevuld en verduidelijkt.

6. Conclusie

Het wetsvoorstel beoogt met diverse maatregelen het toeslagenstelsel te verbeteren
en knelpunten weg te nemen. De Afdeling onderschrijft de wens van de regering om maatregelen
voor te stellen om het toeslagenstelsel eenvoudiger en begrijpelijker te maken. De
Afdeling vindt het een positieve ontwikkeling dat een stap wordt gezet om de strakke
koppeling met het handhavingskader van de fiscaliteit los te laten. Het voorstel zou
een eerste stap kunnen zijn om bij het toeslagenstelsel wat meer aansluiting te zoeken
bij de ontwikkelingen in de sociale zekerheid die erop gericht zijn om in de uitvoering
meer rekening te houden met de menselijke maat.

Zoals in de voorgaande punten aan de orde is geweest, roept de wijze waarop aan de
genoemde wens van de regering uitvoering wordt gegeven bij de Afdeling echter verschillende
vragen op. Omdat geen aansluiting bij de ontwikkelingen in de sociale zekerheid lijkt
te worden gezocht, gaan de handhavingsmaatregelen binnen de verschillende aanpalende
domeinen verder uiteenlopen. Ook is het de vraag of de mate van detaillering van wetgeving
tot een regeling leidt die voldoende aansluit bij de doelstelling van de wetgever
en de uitvoering voldoende tegemoetkomt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th. C. de Graaf

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om enkele redactionele wijzigingen in de memorie
van toelichting aan te brengen. Daarnaast zijn – naast de toevoegingen zoals bij onderdeel
4 toegelicht – enkele wetstechnische verbeteringen aangebracht in artikel I, onderdeel
D van het wetsvoorstel (artikel 21b Awir). Zo is in verband met de beoogde aanwijzing
van beschikkingen die een intrekking van de verblijfstitel inhouden expliciet opgenomen
dat het indien nodig mogelijk is om in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen
gevallen af te wijken van artikel 10 van de Vreemdelingenwet 2000. Daarnaast kunnen
eveneens bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld worden omtrent de
buiten beschouwing te laten typen beschikkingen, waarbij met name wordt gedacht aan
de invulling van hoe de Dienst Toeslagen op de hoogte wordt gebracht van een beschikking.
Hiervoor wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op dit onderdeel van het
wetsvoorstel.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën,
S.T.P.H. Palmen