Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 20 juni 2025 en het nader rapport d.d. 19 maart 2025, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Klimaat en Groene Groei, mede namens de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 februari 2025, nr. 2025000377,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 19 maart 2025, nr. W19.25.00036/IV, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Het wetsvoorstel strekt tot aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht, de Energiewet,
de Klimaatwet, de Mijnbouwwet, de Omgevingswet, de Tijdelijke wet Klimaatfonds, de
Wet fiscale Klimaatmaatregelen glastuinbouw, de Wet milieubeheer, de Wet op de economische
delicten, de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie en de Wet windenergie
op zee. Het voorstel omvat zowel inhoudelijke als redactionele wijzigingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de keuze voor
een verzamelwet en over de herinvoering van de gedoogplicht van rechtswege. In verband
daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting.

1. Verzamelwet

Het voorliggende wetsvoorstel is een voorstel voor een verzamelwet. Volgens de Aanwijzingen
voor de regelgeving kan een wijzigingswet met meerdere inhoudelijke onderwerpen alleen
aan de orde zijn als aan een aantal cumulatieve voorwaarden wordt voldaan. Deze zijn
dat de verschillende onderdelen samenhang moeten hebben, de onderdelen niet van een
omvang en complexiteit mogen zijn dat zij een afzonderlijk wetsvoorstel rechtvaardigen
en dat het op voorhand niet de verwachting mag zijn dat één van de onderdelen dermate
politiek omstreden is dat een goede parlementaire behandeling van andere onderdelen
in het geding komt.

Uit de toelichting blijkt niet wat de samenhang is tussen de verschillende onderdelen.
Evenmin blijkt uit de toelichting dat voldaan wordt aan de beide andere genoemde voorwaarden
en waarom de voorgestelde wijzigingen dus passen binnen een verzamelwet. Deze voorwaarden
dienen onder meer ter voorkoming van het doen van afbreuk aan de constitutionele positie
van de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Wetsvoorstellen kunnen door deze Kamer slechts
in zijn geheel worden aangenomen of verworpen. Zo kan de vrijheid van beoordeling
door de Eerste Kamer worden belemmerd als een wetsvoorstel een veelheid aan onderwerpen
bevat die inhoudelijke wijzigingen betreffen van verschillende aard in verschillende
wetten.

De Afdeling adviseert in de toelichting te motiveren waarom ervoor is gekozen om alle
in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen in één verzamelwetsvoorstel op te nemen.

Er is gekozen om alle in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen op te nemen in één
verzamelwetsvoorstel om de volgende redenen. De verschillende onderdelen van dit wetsvoorstel
hangen thematisch met elkaar samen, omdat de onderdelen op het beleidsterrein van
klimaat en groene groei liggen en onder de bevoegdheid van de Minister van Klimaat
en Groene Groei.

De onderdelen zijn dusdanig beperkt in omvang en complexiteit dat die geen separaat
wetsvoorstel rechtvaardigen. Het is daarnaast niet de verwachting dat sommige onderdelen
van dit wetsvoorstel dermate politiek omstreden zijn dat een goede parlementaire behandeling
van andere onderdelen in het geding komt. Het wetsvoorstel bevat enkele inhoudelijke
wijzigingen van de Klimaatwet. Onder andere wordt daarmee eerder aangekondigd beleid
om de Wetenschappelijke Klimaatraad te verankeren in de wet uitgevoerd. Dit is namelijk
aangekondigd in de toelichting bij het Instellingsbesluit Wetenschappelijke Klimaatraad
waarbij de raad tijdelijk is ingesteld tot 4 november 2026 (Stb. 2022, 423). Daarnaast wordt een advies van de Afdeling advisering van de Raad van State2 voor de aansluiting van de beleidscyclus van de Klimaatnota op de begrotingscyclus
opgevolgd waarover ook in debat met de Eerste Kamer3 is geconstateerd dat die aansluiting de voorkeur heeft. De wijziging van de Omgevingswet
voor de herintroductie van de gedoogplicht van rechtswege voor de ontwerpfase van
werken van algemeen belang op het gebied van infrastructuur, water, mijnbouw en energie
en werken voor grenswateren is tevens inhoudelijk. Die gedoogplicht gold tot 1 januari
2024 en is dus een reeds bekend instrument. De afschaffing destijds was gelegen in
een modernisering en vereenvoudiging van de regels voor gedoogplichten en niet in
een politiek of beleidsmatig fundamentele verandering van inzicht in het concept van
de gedoogplicht.

De memorie van toelichting is aangevuld met deze motivering voor de keuze voor een
verzamelwetsvoorstel.

2. Gedoogplicht

Het wetsvoorstel wijzigt de Omgevingswet en voert opnieuw een gedoogplicht van rechtswege
in voor de ontwerpfase van werken van algemeen belang op het gebied van infrastructuur,
water, mijnbouw en energie en werken voor grenswateren. Sinds 1 januari 2024 is met
de inwerkingtreding van de Omgevingswet voor het opleggen van zo’n gedoogplicht een
beschikking vereist. Tot 1 januari 2024 gold onder de Belemmeringenwet Privaatrecht
een gedoogplicht van rechtswege. Het wetsvoorstel voorziet erin dat wordt teruggekeerd
naar deze systematiek.

In de toelichting op het wetsvoorstel ontbreekt echter informatie die duidelijk maakt
waarom er indertijd voor is gekozen om in de Omgevingswet het opleggen van een gedoogplicht
afhankelijk te maken van het vereiste van een beschikking. Dat maakt dat nu moeilijk
te beoordelen is of de redenen die in de toelichting worden genoemd om kort daarna
weer terug te keren naar de systematiek van een gedoogplicht van rechtswege valide
zijn. Dit ook bezien in het licht van de rechtsbeschermingsmogelijkheden voor de rechthebbenden.

De Afdeling adviseert de toelichting op het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Hoofdstuk 10 van de Omgevingswet had als doel de gedoogplichten, die voor de inwerkingtreding
van de Omgevingswet in verschillende wetten te vinden waren, te moderniseren en te
vereenvoudigen (zie Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, paragraaf 4.10.1).

In de gedoogplicht van rechtswege in de ontwerpfase, vastgelegd in artikel 11 van
de Belemmeringenwet Privaatrecht, was er een rol voor de burgemeester weggelegd die
in het nieuwe stelsel van de Omgevingswet niet meer passend zou zijn. De burgemeester
verzorgde, op verzoek van een initiatiefnemer, de mededeling dat er ontwerpwerkzaamheden
zouden gaan plaatsvinden die de rechthebbende diende te gedogen. Deze mededeling stond
niet open voor bezwaar en beroep. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 10.20
van de Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3) is benoemd dat het onduidelijk is hoe tot deze mededeling werd overgegaan. Om die
duidelijkheid wel te verschaffen is ervoor gekozen deze gedoogplicht in de Omgevingswet
bij beschikking op te laten leggen. Voor gedoogplichtbeschikkingen geldt de reguliere
voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht, met duidelijke vereisten
voor de aanvraag van een beschikking, de beoordeling van die aanvraag en de mogelijkheden
voor bezwaar en beroep.

In de gedoogplicht van rechtswege zoals opgenomen in het voorliggende wetsvoorstel
is ervoor gekozen het doen van de mededeling niet bij de burgemeester te beleggen.
Deze informatieplicht wordt in plaats daarvan neergelegd bij de initiatiefnemer van
het werk zelf. Dit sluit aan bij andere gedoogplichten van rechtswege, waarbij de
informatieplicht is neergelegd bij de beheerder van het werk. Daardoor is van de eventuele
onduidelijkheden rond de procedurele rol van de burgemeester, zoals die mogelijk bestonden
ten tijde van de Belemmeringenwet Privaatrecht, geen sprake meer in de nieuwe gedoogplicht
van rechtswege. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is op dit punt verduidelijkt.

Daarnaast is van de gelegenheid gebruik gemaakt om voor te stellen het transmissiesysteem
voor elektriciteit op zee («net op zee») toe te voegen aan de opsomming van werken
van algemeen belang in artikel 10.14 van de Omgevingswet. Het net op zee kan deels
trajecten op land bevatten. Op dit moment zou een gedoogplicht voor een net op zee
per beschikking alleen kunnen worden opgelegd op grond van de vangnetbepaling in artikel
10.21 van de Omgevingswet, de gedoogplicht voor «andere werken van algemeen belang».
Het is echter wenselijk expliciet tot uitdrukking te brengen dat ook voor de totstandbrenging
van het net op zee een gedoogplicht kan worden opgelegd, zoals reeds het geval is
voor het net op land. Door dit voorstel gaat ook de gedoogplicht van rechtswege uit
het wetsvoorstel gelden voor ontwerpwerkzaamheden voor het net op zee. De memorie
van toelichting is op dit punt aangevuld.

Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een aantal wijzigingsvoorstellen toe
te voegen aan het wetsvoorstel. Deze wijzigingen zijn louter technisch van aard om
leemten en gebreken in de Energiewet (Stb. 2025, 12) te repareren en een wijziging van de Telecommunicatiewet via de Energiewet te verduidelijken
waartoe de noodzaak pas na het aanhangig maken van het wetsvoorstel voor advies bij
de Afdeling advisering van de Raad van State werd geconstateerd. Hierop is ook de
memorie van toelichting aangepast.

Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, het
hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans