Brief commissie : Brief van de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing over een advies over het wetsvoorstel Wijziging van diverse wetten op het terrein van het funderend onderwijs in verband met aanpassing van het toezicht rondom oprichting van bepaalde niet bekostigde scholen en het wegnemen van hardvochtigheden in het voortgezet speciaal onderwijs en het praktijkonderwijs (Wet startprocedure b3-scholen en hardvochtigheden vso en pro)

Nr. 5 BRIEF VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE GRONDRECHTEN EN CONSTITUTIONELE TOETSING

Aan de Leden

Den Haag, 19 juni 2025

De tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing (hierna: de tijdelijke
commissie) heeft tijdens haar procedurevergadering van 22 mei 2025 besloten, gelet
op het dictum en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, een
adviestraject te starten voor het wetsvoorstel Wet startprocedure b3-scholen en hardvochtigheden
vso en pro (36 745). De vaste commissie voor commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) is
hierover geïnformeerd met een brief van 22 mei 2025 (2025Z10258). Hierbij biedt de tijdelijke commissie haar advies aan.

Inhoud wetsvoorstel

Het wetsvoorstel bestaat uit twee afzonderlijke onderdelen: de invoering van een voorafgaand
toetsmoment voor b3-scholen en het wegnemen van twee hardvochtigheden in huidige onderwijsregelgeving.

Ten eerste breidt het wetsvoorstel het toezicht van de Inspectie van het Onderwijs
(hierna: de Inspectie) uit ten aanzien van particuliere scholen die niet worden bekostigd
door de overheid (de zogenaamde b3-scholen).1 Op dit moment moeten deze scholen vier weken na hun oprichting de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (OCW) hiervan in kennis stellen. Het wetsvoorstel regelt dat
er voortaan twaalf weken voorafgaand aan de oprichting een melding bij de Minister van OCW moet worden gedaan. Hierbij
moeten de initiatiefnemers het voorgenomen beleid voor het burgerschapsonderwijs,
het veiligheidsbeleid en de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling meesturen.
Op basis van deze documenten oordeelt de Inspectie of de nog op te richten school
voldoet aan een aantal wettelijke kwaliteitseisen voor b3-scholen op het terrein van
burgerschap en veiligheid. Wanneer aantoonbaar uit de beleidsdocumenten (en eventueel
overleg met de oprichters) blijkt dat de school niet zal kunnen voldoen aan de wettelijke
eisen, besluit de Inspectie dat de desbetreffende onderwijsvoorziening volgens de
wet geen school is. Dat betekent dat leerlingen die lessen willen volgen aan deze
onderwijsinstelling niet kunnen voldoen aan de Leerplichtwet. Uit de memorie van toelichting
volgt dat deze toets op het voorgenomen beleid volgens de regering kan dienen als
«toegangspoort», waarmee kan worden voorkomen dat leerlingen onderwijs ontvangen aan
onderwijsinstellingen die niet voldoen aan de wettelijke kwaliteitseisen op het terrein
van burgerschap en veiligheid. Dit onderdeel van het wetsvoorstel raakt hiermee aan
de vrijheid van onderwijs (artikel 23 Grondwet), in het bijzonder de vrijheid van oprichting en het recht op onderwijs (o.a. neergelegd in artikel 2, Eerste Protocol bij het Europees Verdrag van de Rechten
van de Mens (EVRM) en artikel 28 en 29 Verdrag Inzake de Rechten van het Kind (IVRK)).

Ten tweede neemt het wetsvoorstel twee «hardvochtigheden» weg in de huidige onderwijsregelgeving.
Zo komt er een ontheffingsmogelijkheid die het mogelijk maakt dat leerlingen die de
leeftijd van 20 jaar hebben bereikt, toch nog een jaar langer kunnen deelnemen aan
het voortgezet speciaal onderwijs, zodat zij daarna kunnen uitstromen naar een dagbestedingsplek
die beter aansluit bij hun mogelijkheden. Ook wordt het voor leerlingen die de Nederlandse
taal goed machtig zijn mogelijk om direct praktijkonderwijs te volgen, zonder eerst
een volledig schooljaar binnen een andere schoolsoort te moeten volgen. Het doel hiervan
is, kort gezegd, om de rechten van specifieke groepen kwetsbare leerlingen in het
voortgezet speciaal onderwijs (vso) en het praktijkonderwijs (pro) te beschermen en
versterken. Deze twee hardvochtigheden zijn aan het licht gekomen in het onderzoek
naar hardvochtigheden in wetgeving, dat is uitgevoerd naar aanleiding van de parlementaire
ondervraging kinderopvangtoeslag.2 Door het opnemen van twee afzonderlijke onderdelen in een wetsvoorstel – waarbij
er geen inhoudelijke samenhang tussen deze onderdelen bestaat en één onderdeel ziet
op een grondrecht – raakt het wetsvoorstel aan de kwaliteit van het wetgevingsproces
en aan de constitutionele
positie van de Eerste Kamer daarin. Op basis van artikel 84 en 85 van de Grondwet kan de Eerste Kamer een wetsvoorstel
immers alleen als geheel aannemen of verwerpen.

De vrijheid van onderwijs – in het bijzonder de vrijheid van oprichting – en het recht
op onderwijs

De uitwerking van de vrijheid van onderwijs in artikel 23 van de Grondwet omvat onder
meer de vrijheid van oprichting. Hieruit volgt dat eenieder de vrijheid heeft om een
(bijzondere) school op te richten, al is dit recht niet absoluut. Zo heeft de overheid
toezichtstaken en komen de overheid reguleringsmogelijkheden toe.3 Mede door de kenmerkende Nederlandse aard4 van de vrijheid van onderwijs – zo omvat artikel 23 meer dan hetgeen is vastgelegd
in internationale verdragen – komt er een belangrijke rol toe aan de nationale wetgever
bij het interpreteren van dit grondrecht en de beperkingen hierop.5

Volgens de Raad van State ontbreekt in dit geval een dragende motivering van de noodzaak
en proportionaliteit van de voorgestelde inperking van de vrijheid van oprichting.
Zo blijkt uit het advies van de Raad van State en de onderliggende beslisnota’s bij
het wetsvoorstel dat er in de praktijk geen voorbeelden zijn van b3-scholen die moesten
stoppen naar aanleiding van bevindingen op het gebied van veiligheid of burgerschap.6 En hoewel de Minister van OCW tijdens de Kamerbehandeling van het wetsvoorstel Wet
uitbreiding bestuurlijk instrumentarium onderwijs heeft toegezegd onderzoek te laten
doen naar het al dan niet bestaan van problemen bij nieuwe b3-scholen, constateert
de Raad van State dat er in de memorie van toelichting niet naar dergelijk onderzoek
wordt verwezen ter onderbouwing van de noodzaak van de voorgestelde voorafgaande meldingsplicht.7 Opmerking verdient in dit kader dat de Inspectie aangeeft weinig problemen te ervaren
met de stichting van b3-scholen, ook niet ten aanzien van de eisen van burgerschap
en veiligheid.8 De Inspectie heeft naar eigen zeggen goed zicht op de initiatieven en voert gesprekken
met de desbetreffende initiatiefnemers, regelmatig ook al voor de start van de b3-school.9 Ook stelt de Raad van State dat de reikwijdte van het overheidsgezag ten opzichte
van b3-scholen beperkter dient te zijn, juist omdat dit onderwijs niet met publieke
middelen bekostigd wordt en daarmee op grotere afstand staat van de overheid. Tot
slot signaleert de Raad van State dat de voorgestelde toetsingsmogelijkheden zeer
ruim zijn, waardoor toetsing door de Inspectie in de praktijk beduidend verder kan
gaan dan de inhoud van de melding rechtvaardigt. Dit past volgens de Raad van State
niet in de opzet van het wetsvoorstel.

In haar reactie op het advies van de Raad van State merkt de regering op dat het wetsvoorstel
slechts een kleine inperking op de vrijheid van oprichting betekent. Zo worden er
geen nieuwe kwaliteitseisen voorgesteld, betreft het een terughoudende toets door
de Inspectie en geldt voor bekostigde scholen dat zij ook al voordat zij van start
gaan worden getoetst op de wettelijke burgerschapsopdracht en veiligheid. En hoewel
aan b3-scholen volgens de regering relatief veel vrijheid toekomt omdat zij niet met
publieke middelen worden bekostigd, bestaat er voor deze scholen op dit moment in
het geheel geen voorafgaande toets. De regering wijst erop dat dit risico’s met zich
meebrengt, wat raakt aan het recht van leerlingen op onderwijs. Dit recht is mede
neergelegd in het EVRM en het IVRK10, al noemt de regering geen concrete rechtsbron. Hiermee blijft dit onduidelijk, evenals
de wijze waarop het recht op onderwijs zich – in de context van het wetsvoorstel –
volgens de regering verhoudt tot de vrijheid van onderwijs.11 Wel stelt de regering dat het recht op onderwijs door het ontbreken van instrumenten
om voorafgaand aan de stichting van een nieuwe b3-school in te grijpen nu niet volledig
kan worden gegarandeerd. Dit kan er volgens de regering toe leiden dat leerlingen
enige tijd onderwijs ontvangen dat niet voldoet aan de eisen op het terrein van burgerschap
en veiligheid. Wanneer de Inspectie tot de conclusie komt dat een b3-school niet aan
de wettelijke voorwaarden voldoet, kan dit bovendien tot gevolg hebben dat leerlingen
van school moeten wisselen. Ook wijst de regering erop dat er steeds vaker b3-scholen
worden gesticht en dat er de afgelopen jaren aanvragen in het bekostigd onderwijs zijn afgewezen omdat niet werd voldaan aan de burgerschapsverplichtingen.
Dit vergroot volgens de regering de noodzaak om (ook) een minimale vorm van voorafgaand
toezicht te regelen voor b3-scholen.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State heeft de regering de toetsingseisen
van de Inspectie beperkt tot de eisen die samenhangen met de inhoud van de voorgestelde
voorafgaande melding. Ook stelt de regering dat zij de onderbouwing van het nut en
de noodzaak van het voorafgaande toetsmoment in de memorie van toelichting nader heeft
gemotiveerd. In de bijgewerkte memorie van toelichting geeft de regering op beknopte
wijze aan dat het voorgestelde toetsmoment proportioneel is omdat het voorafgaande
toezicht maar in beperkte mate belastend is voor scholen, het om een terughoudende
toets gaat en er geen nieuwe eisen worden gesteld aan scholen. Ook stelt de regering
dat het voorafgaande toezicht noodzakelijk is gelet op de verantwoordelijkheid die
de overheid heeft om het recht op kwalitatief en veilig onderwijs te garanderen. Ook
in de bijgewerkte memorie van toelichting maakt de regering echter niet inzichtelijk
hoe zij het recht op onderwijs concreet afweegt tegen de vrijheid van onderwijs. Wel
wijst de regering erop dat ouders en leerlingen door de invoering van het voorafgaande
toetsmoment sneller zekerheid kunnen krijgen over de rechtspositie van de (voorgenomen)
school, al bestaat volgens de regering tevens het risico dat – zoals ook de Inspectie
opmerkt12 – toezicht in de praktijk alsnog nodig is.

Gezien het bovenstaande, vraagt de tijdelijke commissie bij de leden aandacht voor
de onderbouwing van de noodzaak en proportionaliteit van het voorgestelde voorafgaande
toetsmoment voor b3-scholen in relatie tot de vrijheid van oprichting, zoals neergelegd
in artikel 23 van de Grondwet.

Het waarborgen van de kwaliteit van het wetgevingsproces en de positie van de Eerste
Kamer als medewetgever

Het tweede onderdeel van het wetsvoorstel – het wegnemen van twee hardvochtigheden
in de huidige onderwijsregelgeving – staat inhoudelijk los van het eerste onderdeel
van het wetsvoorstel. Dit wijkt af van de door de regering gehanteerde uitgangspunten13 om de kwaliteit van het wetgevingsproces te waarborgen en heeft gevolgen voor de
positie van de Eerste Kamer, die een wetsvoorstel op basis van artikel 84 en 85 van
de Grondwet immers alleen in zijn geheel kan aannemen of verwerpen. Juist wanneer
een wetsvoorstel onderdelen bevat waarover verschillende inzichten kunnen bestaan,
is het belangrijk dat het samenvoegen van verschillende onderwerpen in één wetsvoorstel
niet in de weg staat aan een goede parlementaire behandeling. Ten aanzien van het
onderhavige wetsvoorstel adviseert de Raad van State de twee verschillende onderdelen
in afzonderlijke wetsvoorstellen op te nemen.

In haar reactie neemt de regering het advies van de Raad van State op dit punt niet
over. De regering stelt dat het onderdeel van het wetsvoorstel dat ziet op de twee
hardvochtigheden geen afzonderlijk wetsvoorstel rechtvaardigt. Ook wil de regering
de twee hardvochtigheden op korte termijn wegnemen. De regering gaat niet in op het
feit dat het wetsvoorstel naast de hardvochtigheden een beperking inhoudt van de vrijheid
van onderwijs of op de vraag wat het samenvoegen van de twee onderdelen in dit kader
betekent voor de kwaliteit van het wetgevingsproces en de constitutionele positie
van de Eerste Kamer daarin.

Gezien het bovenstaande, geeft de tijdelijke commissie de leden mee dat het samenvoegen
van twee afzonderlijke onderdelen in een wetsvoorstel – waarvan één onderdeel een
beperking van de vrijheid van onderwijs betekent – gevolgen heeft voor de kwaliteit
van het wetgevingsproces en de constitutionele positie van de Eerste Kamer daarin.

De hiervoor genoemde punten kunnen betrokken worden bij de verdere behandeling van
het wetsvoorstel.

De voorzitter van de tijdelijke commissie, Van Nispen

De griffier van de tijdelijke commissie, Kling