Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

blz.

 
 
 
 
 
 

I.

ALGEMEEN

2

 
 
 
 
 
 

 

1.

Inleiding

2

 

2.

Het belang van dierenwelzijn (in de samenleving)

4

 

3.

Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

11

 
 

3.1.

Algehele verplichting tot bedwelming voorafgaand aan de slacht

12

 
 
 

3.1.1.

Geschiedenis van de uitzondering op de bedwelmingsplicht voor religieuze riten

14

 
 
 

3.1.2.

Initiatiefwetsvoorstel-Thieme voor een verbod op de onverdoofde slacht

18

 
 
 

3.1.3.

Convenant onbedwelmd slachten volgens religieuze riten

21

 
 
 

3.1.4.

Huidige praktijk sinds het convenant en beoordeling dierenwelzijn

25

 
 
 

3.1.5.

Voorstel tot bedwelmingsplicht

29

 
 
 

3.1.6.

Impact voor de geloofsgemeenschappen

30

 
 

3.2.

Einde aan pijnlijke bedwelmingsmethoden

31

 
 
 

3.2.1.

Verbod op CO2-bedwelming bij varkens en op het waterbad bij kippen, eenden en kalkoenen

37

 
 

3.3.

Aanscherpingen van toegestane handelingen rondom de slacht

40

 
 
 

3.3.1.

Verbod op het onbedwelmd mechanisch kantelen van kratten met kippen, eenden en kalkoenen

40

 
 
 

3.3.2.

Einde aan de slacht van (hoog)zwangere dieren

42

 

4.

Verhouding tot hoger recht

43

 
 

4.1.

Verplichte bedwelming van dieren voorafgaand aan de slacht in het licht van de vrijheid
van godsdienst

43

 
 

4.2.

Verhouding tot het Europese recht

53

 

5.

Verhouding tot nationale wetgeving

57

 
 

5.1.

Verhouding tot andere initiatiefwetsvoorstellen

57

 
 

5.2.

Verhouding tot het Besluit houders van dieren

58

 

6.

Uitvoerings- en financiële consequenties

59

 
 

6.1.

Gevolgen voor slachthuizen

59

 
 

6.2.

Gevolgen voor veehouders

60

 

7.

Toezicht en handhaving

61

 

8.

Adviezen

62

 

9.

Overgangsrecht en inwerkingtreding

63

 
 
 
 
 
 

II.

ARTIKELSGEWIJS

64

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Het is een van de eerste wettelijke bepalingen voor de bescherming van het welzijn
van dieren die worden gefokt en gedood voor hun vlees: de regel dat dieren bij de
slacht zoveel mogelijk moeten worden beschermd tegen pijn, angst en stress. Veelzeggend
is hoe de wetgever dat begin vorige eeuw al verwoordde: «De humaniteit eischt verplichte
bedwelming van slachtdieren vóór het dooden», zo valt te lezen in de Vleeschkeuringswet
van 1919. Vanuit onze menselijkheid herkennen we dieren als levende wezens die, net
als wij, kunnen lijden of juist plezier kunnen ervaren. En vanuit die menselijkheid
willen we niet dat dieren pijn, angst of stress wordt berokkend.

Het slachten van dieren brengt onvermijdelijk dierenleed met zich mee. Slacht betekent
dat een dier verwondingen worden toegebracht die leiden tot zijn dood. De angst, pijn
en stress die daarmee gepaard gaan vormen een zeer ernstige aantasting van het welzijn
van het dier. Maar het druist ook volledig in tegen de intrinsieke waarde van het
dier. In een cartoon van tekenaar Hein de Kort wordt dat mooi verbeeld. In tafereeltje
in een slagerij wijst een klant op een stuk vlees in de vitrine, en vraagt: «Is dat
een diervriendelijk stuk vlees?» «Nee», antwoordt de slager. «Ze hebben het beest
doodgemaakt.»

Diervriendelijke slacht bestaat dus niet. Initiatiefnemer acht bewustwording daarover
van groot belang. Het meest diervriendelijke voedsel is voedsel waarvoor geen dieren
zijn gefokt, gebruikt en gedood. Veel mensen kiezen er vanuit dit bewustzijn voor
om minder of helemaal geen vlees of andere dierlijke producten meer te eten. Dat is
immers het beste voor de dieren. Tegelijkertijd is de realiteit dat er nog altijd
veel dieren worden geslacht in ons land. De wetgever heeft de taak om maatregelen
te treffen die ervoor zorgen dat het lijden van die dieren bij de slacht zoveel mogelijk
wordt beperkt. Ondanks de wettelijk verankerde verplichting daartoe, gebeurt dat nu
nog onvoldoende. Daarom heeft initiatiefnemer dit wetsvoorstel geschreven.

In Europese en Nederlandse wetgeving is vastgelegd dat er maatregelen moeten worden
getroffen «om pijn te vermijden en angst en spanning en lijden tijdens het slacht-
of dodingsproces zoveel mogelijk te beperken». Dat is dan ook het doel van dit wetsvoorstel.
In dit wetsvoorstel worden vijf maatregelen voorgesteld om dit doel te bereiken.

Een eerste stap om dieren onnodig en ernstig lijden te besparen, is te zorgen dat
ze buiten bewustzijn worden gebracht voordat ze worden geslacht. Die maatregel geldt
al in Nederland, maar daarop is een uitzondering gemaakt voor de slacht volgens religieuze
riten. Initiatiefnemer stelt voor om deze uitzondering te schrappen. Daarmee wordt
het verplicht om dieren altijd te bedwelmen voordat zij worden geslacht. Dit onderdeel
van de wet betekent een beperking van de godsdienstvrijheid en heeft daarmee impact
op de joodse en islamitische geloofsgemeenschappen in ons land. Initiatiefnemer gaat
er niet aan voorbij dat deze maatregel door joodse en islamitische Nederlanders als
pijnlijk kan en zal worden ervaren. Daar zal zij in deze memorie van toelichting nader
bij stilstaan. Een van de dingen die van belang zijn om te erkennen, is dat zowel
in het jodendom als in de islam, de religieuze slachtvoorschriften hun oorsprong hebben
in respect voor het dier, en dat deze voorschriften er eeuwenlang voor hebben gezorgd
dat dieren bij de religieuze slacht minder leden dan bij de niet-religieuze slacht.
Dat was in elk geval zo tot er bedwelmingstechnieken beschikbaar kwamen en verder
werden verfijnd.

Het opleggen van een bedwelmingsplicht bij de religieuze slacht betekent een inperking
van het grondrecht van de vrijheid van godsdienst. Dat kan niet zomaar, want grondrechten
zijn van groot belang. Die zijn in onze democratische rechtsstaat beschermd door de
Grondwet en internationale verdragen zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van
de Mens. Wel kan een inperking van een grondrecht gerechtvaardigd zijn als er een
zwaarwegend maatschappelijk belang in het geding is. Het verminderen van ernstig en
onnodig dierenleed is zo’n zwaarwegend belang. In deze memorie van toelichting zal
initiatiefnemer dit uitvoerig uiteenzetten en toelichten. Daarbij worden recente relevante
uitspraken betrokken van het Hof van Justitie van de Europese Unie, het Belgisch Grondwettelijk
Hof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

Dat dieren in de reguliere slacht bedwelmd moeten worden voordat zij worden geslacht,
betekent nog niet dat er geen sprake meer is van dierenleed. In tegendeel. Veel bedwelmingsmethoden
die nu nog worden gebruikt leiden tot ernstig en onnodig lijden van dieren. Dat geldt
in elk geval voor CO2-bedwelming bij varkens, en het electrocutiebad voor kippen, eenden en kalkoenen.
Ook hier heeft de wetgever de plicht om het lijden van dieren zoveel mogelijk te beperken.
De Tweede Kamer vraagt daarom al langer om een einde aan het gebruik van deze twee
bedwelmingsmethoden in Nederlandse slachthuizen. Met voorliggend wetsvoorstel worden
CO2-bedwelming bij varkens en het electrocutiebad bij kippen, eenden en kalkoenen dan
ook verboden.

Ook bij handelingen rondom de slacht heeft de wetgever de taak om maatregelen te treffen
om het lijden van dieren zoveel mogelijk te beperken. Moederdieren zoals koeien worden
soms tot ver in de zwangerschap op transport gezet naar het slachthuis. Dit is zelfs
tot 90% van de dracht toegestaan. Voor het moederdier is dit extreem stressvol, en
niet zelden komt het voor dat een dier in de transportwagen of in het slachthuis bevalt.
In dit wetsvoorstel wordt geregeld dat (hoog)zwangere dieren na 40% van de dracht
niet meer op transport mogen worden gezet naar de slacht.

De laatste maatregel in dit wetsvoorstel betreft de behandeling van eenden, kippen
en kalkoenen die in kratten worden aangevoerd bij het slachthuis. Zodra deze dieren
naar de slacht worden gestuurd, worden ze uit de stallen gehaald en in kratten gestopt
voor transport. Veel dieren lopen daarbij al verwondingen op. In een aantal slachthuizen
worden de kratten vervolgens mechanisch omgekiept, waarbij de dieren op elkaar vallen
op een lopende band. Het kantelen veroorzaakt veel extra stress en lijden bij de dieren.
In dit wetsvoorstel wordt het onbedwelmd kantelen van kratten met kippen, eenden en
kalkoenen dan ook verboden.

Met deze vijf maatregelen wordt het lijden van dieren bij de slacht zoveel mogelijk
beperkt, zowel in de religieuze slacht als in de reguliere slacht. In het vervolg
van deze memorie van toelichting worden dit verder toegelicht en uitgewerkt. Om te
beginnen met een uiteenzetting van het belang dat in onze samenleving aan het welzijn
van dieren wordt gehecht. De intrinsieke waarde van het dier, en het maatschappelijk
belang daarvan, vormt tenslotte de grondslag van dit wetsvoorstel.

2. Het belang van dierenwelzijn (in de samenleving)

Er is een lange traditie in de Nederlandse samenleving van betrokkenheid bij het welzijn
van dieren. Die betrokkenheid is in de loop der eeuwen alleen maar gegroeid, en dat
geldt zeker voor de afgelopen decennia. De moderne, algemene maatschappelijke opvatting
is dat dieren bescherming verdienen tegen pijn, angst en stress die zou kunnen worden
veroorzaakt door de mens. Door de samenleving wordt steeds meer waarde gehecht aan
de intrinsieke waarde en het welzijn van dieren. Deze maatschappelijke ontwikkelingen
hebben ertoe geleid dat de belangen van dieren steeds zwaarder meewegen in besluiten
die de wetgever neemt. De mate waarin de intrinsieke waarde van dieren in het geding
is, wordt steeds scherper afgezet tegen het doel of de belangen waarvoor de dieren
worden gebruikt. De wetgever heeft deze maatschappelijke ontwikkeling stapsgewijs
doorvertaald naar wetgeving.

Al in 1919 werd wettelijk vastgelegd dat dieren die worden geslacht «na voorafgaande
bedwelming, door verbloeding zoo snel mogelijk [worden] gedood». Dit besluit is sinds
1 juni 1922 in Nederland van kracht en was daarmee een van de eerste wettelijke bepalingen
om zogenaamde «productiedieren» te beschermen tegen onnodig lijden door pijn, angst
en stress. Het was een van de eerste concrete uitingsvormen van het beginsel dat gehouden
dieren moeten worden gevrijwaard van leed. Dat beginsel is sindsdien onweersproken
gebleven en heeft jaren later in bredere zin bekrachtiging gevonden in de Gezondheids-
en welzijnswet voor dieren. Daarmee vormt het nog altijd het uitgangspunt van de dierenwelzijnswetgeving
rond de slacht in Nederland (Wet dieren en het Besluit houders van dieren) en tevens
in Europa (Europese Verordening (EG) 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij
het doden). In meerdere opzichten vormt de bedwelmingsplicht van 1919 dus een historisch
besluit met grote betekenis voor de verdere ontwikkeling van de ethische reflectie
op het gebruik van dieren en de wettelijke weerslag daarvan.

Misschien wel de meest fundamentele wijziging over het denken van dieren is de erkenning
dat dieren intrinsieke waarde hebben, ofwel het erkennen dat een dier waarde heeft
in zichzelf, ongeacht de gebruikswaarde voor de mens. In de nota Rijksoverheid en
dierenbescherming (1981) werd de intrinsieke waarde van dieren voor het eerst erkend:
«Het dierenbeschermingsbeleid zal moeten worden ontwikkeld vanuit de erkenning van
de intrinsieke waarde van het individuele dier. Het beleid zal er op gericht moeten
zijn het dier zoveel mogelijk te beschermen tegen menselijke handelingen die zijn
fysieke en ethologische welzijn aantasten. In de praktijk betekent dit dat mensen
zich bij voortduring rekenschap zullen moeten geven van de toelaatbaarheid van hun
handelingen met betrekking tot dieren. Het belang van het dier zal in een bewust afwegingsproces
moeten worden ingebracht.»1

Begin jaren ’80 werd aangekondigd dat het wetsontwerp voor de Gezondheidswet voor
dieren zou worden verbreed naar een gezondheids- én welzijnswet voor dieren. De politieke
en maatschappelijke betrokkenheid bij dit wetsontwerp was groot. Zo werd later omschreven
dat parlement en regering gezamenlijk bezig waren «een mijlpaal te slaan in de geschiedenis
van de bescherming van dieren».2 De intrinsieke waarde van dieren werd niet expliciet in deze wet opgenomen, maar
lag wel ten grondslag aan deze wet en gold als uitgangspunt.3 Toenmalig landbouwminister Braks stelde in 1989: «De intrinsieke waarde van het dier
is voor mij ook de leidraad geweest waarlangs de lijnen van het voorstel zijn getrokken.
Over het toekennen van een eigen waarde aan het dier zijn wij het allemaal inmiddels
eens. [...] Met het toekennen van een eigen waarde aan een dier [...] wil ik betogen
dat het dier een zelfstandige plaats moet innemen bij de belangenafweging.»4 Met deze wet, die in 1992 in werking trad, werd het «nee, tenzij»-beginsel het wettelijke
uitgangspunt ter bescherming van dierenwelzijn: (schadelijke) handelingen met dieren
werden verboden, tenzij daar expliciet een uitzondering voor werd gemaakt.5

In de daaropvolgende decennia kreeg de intrinsieke waarde van dieren steeds meer vorm
in wetgeving. Het werd in 1996 opgenomen in de considerans van de Flora- en faunawet6 en in 1997 via een amendement vanuit de Kamer in de (gewijzigde) Wet op de dierproeven.
Zo stelden de volksvertegenwoordigers van D66, PvdA, RPF, CDA en GroenLinks: «het
argument van de regering dat de wet zelf een uitdrukking is van de erkenning van de
intrinsieke waarde van het dier, is ontoereikend.»7 In de Wet dieren – de opvolger van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren die
in 2013 van kracht werd – werd de intrinsieke waarde van dieren expliciet erkend (in
artikel 1.3). Met het begrip intrinsieke waarde wordt tot uitdrukking gebracht dat
dieren, zijnde levende wezens met gevoel, een eigen, zelfstandige waarde hebben, los
van de gebruikswaarde die de mens aan het dier toekent. Naast welzijn en gezondheid
vormen onder andere ook de eigenheid en/of integriteit van het dier elementen die
onder het begrip intrinsieke waarde kunnen worden geschaard. Dit brengt met zich mee
dat bij het stellen van regels op grond van de Wet dieren de inbreuk op de integriteit
of het welzijn van dieren, verder dan redelijkerwijs noodzakelijk, moet worden voorkomen
en de zorg die de dieren redelijkerwijs behoeven wordt verzekerd. De erkenning van
de intrinsieke waarde strekt ertoe dat deze waarde uitdrukkelijk in de omgang met
dieren moet worden betrokken: het belang van het dier wordt inzichtelijk gemaakt en
wordt afgewogen tegen overige relevante belangen.8

Het groeiend maatschappelijk belang van dierenwelzijn werd ook tot uitdrukking gebracht
in Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Tegelijk met de introductie van de Wet dieren
is een artikel ingevoegd dat bepaalt dat dieren geen zaken zijn. Ook ditmaal gebeurde
dat per amendement vanuit de Kamer als volksvertegenwoordiging.9 De motivatie hiervoor was dat dit aansluit op het «breed gedragen rechtsgevoel» dat
dieren «niet zonder meer gelijk kunnen worden gesteld met zaken».

Niet alleen in Nederland, maar ook op Europees niveau is deze ontwikkeling zichtbaar.
In 1974 trad de eerste Europese richtlijn voor dierenwelzijn in werking, waarmee werd
vastgelegd dat dieren voorafgaand aan de reguliere slacht zouden worden bedwelmd.10 Ten grondslag van deze maatregel lag de overweging dat het «dienstig is op het vlak
van de Gemeenschap maatregelen te nemen om in het algemeen elke vorm van wreedheid
jegens dieren te voorkomen». In de daaropvolgende jaren traden meer verordeningen
en richtlijnen over dierenwelzijn in werking, waarmee de Europese Unie stapsgewijs
meebewoog met het maatschappelijk belang voor dierenwelzijn, door onder andere wetgeving
te maken over de bescherming van wilde vogels (1979), proefdieren (1986), het welzijn
van kalfjes (1991) en de bescherming van dieren die voor landbouwdoeleinden worden
gehouden (1998).

In 1997 werd in het Protocol nr. 33 betreffende de bescherming en het welzijn van
dieren („Protocol nr. 33»), dat aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap
is gehecht, vastgelegd dat op Europees niveau «ten volle» rekening wordt gehouden
met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren. In 2007 werd in het Verdrag van
Lissabon opgenomen dat dieren wezens met gevoel («sentient beings») zijn. In 2010
werd in de Richtlijn over dierproeven (2010/63/EU) opgenomen dat dieren een intrinsieke
waarde hebben die moet worden geëerbiedigd.

Een dergelijke ontwikkeling is ook terug te zien in de jurisprudentie omtrent het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Dit verdrag beschermt verschillende
grondrechten, zoals de godsdienstvrijheid, het recht om te demonstreren en de vrijheid
van vereniging. In het Verdrag is vastgelegd dat alleen beperkingen van deze grondrechten
zijn toegestaan, als dat noodzakelijk is in het belang van onder meer de bescherming
van de openbare orde, gezondheid of goede zeden. Het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM) koppelde dierenwelzijn in 2009 voor het eerst aan een aangelegenheid
van algemeen belang die beperkingen van de grondrechten kan rechtvaardigen, in een
zaak over een verbod op de Britse vossenjacht.11 Het verbod op de jacht streefde een legitiem doel na, zo oordeelde het Hof. In 2024
heeft het EHRM dit nader uitgediept: de doelstelling van «bescherming van de goede
zeden» is niet alleen gericht op de menselijke waardigheid, maar moet de mens ook
plaatsen in zijn omgeving, waardoor er ook rekening moet worden gehouden met dierenleed.
Het EHRM bevestigt in deze uitspraak dat de bescherming van dierenwelzijn valt onder
de «goede zeden».12

Deze belangrijke wettelijke erkenning van de intrinsieke waarde van het dier en het
beschermen van dierenwelzijn zijn doorvertaald naar allerlei concrete bepalingen om
dieren beter te beschermen.

Als voorbeeld van deze wettelijke doorvertaling kan worden gekeken naar de geschiedenis
omtrent het verbod op het fokken en doden van vossen, chinchilla’s en nertsen voor
hun bont. In Nederland kenden we tot voor kort nog een bontindustrie. Zo telde Nederland
in 1997 nog zo’n 200 bedrijven waar nertsen werden gehouden voor hun pels, 15 bedrijven
met vossen en tientallen bedrijven met chinchilla’s. Deze industrie kreeg steeds meer
groeiend maatschappelijk verzet, wat uiteindelijk zijn weerslag kreeg in wettelijke
verboden. In 1995 kondigde toenmalig landbouwminister Van Aartsen aan een «standstill»-constructie
in te voeren voor het houden van chinchilla’s: alleen de bedrijven die op dat moment
chinchilla’s hielden zouden worden toegestaan om deze dieren nog te houden. Twee jaar
later besloot de Minister alsnog een stap verder te gaan: zowel vossen als chinchilla’s
werden niet op de lijst van toegestane productiedieren geplaatst. Hiermee werd het
wettelijk verboden om vossen en chinchilla’s te fokken en doden voor hun bont (met
een overgangstermijn tot 2008)13 Nertsen kwamen wel op de lijst, waardoor de nertsenindustrie kon blijven voortbestaan.
De risico’s voor het dierenwelzijn werden «aanvaardbaar» geacht en de sector zou bereid
zijn geweest om veranderingen in de wijze van het houden van dieren door te voeren.
In 1999 nam de Kamer, naar aanleiding van groeiend maatschappelijk verzet, een motie
van PvdA, D66, GroenLinks, SP en RPF aan waarmee de regering werd verzocht om maatregelen
voor te bereiden waarmee de nertsenhouderij zou worden beëindigd.14 Naar aanleiding daarvan werd in 2001 door toenmalig landbouwminister Brinkhorst,
namens Kabinet-Kok II, een wetsvoorstel ingediend waarmee de bontproductie zou worden
verboden.15 Het daaropvolgende kabinet Balkenende I zette een streep door dit wetsvoorstel,16 maar in 2006 werd door de Kamerleden Van Velzen (SP) en Waalkens (PvdA), alsnog het
initiatief genomen voor een nertsenfokverbod. In 2009 stemde de Tweede Kamer in met
dit initiatiefwetsvoorstel, gevolgd door de Eerste Kamer in 2012. Het verbod is sinds
2021 van kracht.

Op het gebied van dierproeven is eenzelfde ontwikkeling waar te nemen. Sinds 1997
is het verboden om dierproeven te doen voor de ontwikkeling van cosmetische producten.
Verder werd in 2003 het gebruik van mensapen, zoals chimpansees, orang-oetans en gorilla’s
als proefdier verboden in Nederland. Tien jaar eerder waren er nog hevige protesten
vanuit wetenschappers, die wilden dat de proeven op apen behouden zouden blijven.17 Uiteindelijk werd er ingestemd met een verbod. Niet omdat volledig gegarandeerd kon
worden dat elk onderzoek via een proefdiervrij alternatief kon plaatsvinden, niet
omdat uitgesloten kon worden dat de dierproeven zouden verplaatsen naar het buitenland,
maar omdat de maatschappelijke ontwikkeling op het gebied van dierenwelzijn ertoe
had geleid dat er zwaarwegende ethische argumenten waren om over te gaan tot een verbod.18

Het is belangrijk om op te merken dat het bij het erkennen en beschermen van de intrinsieke
waarde van dieren niet alleen om grote aantallen dieren gaat, maar dat ook de waarde
van een individueel dier wordt erkend en beschermd.

Symbolisch hiervoor is de maatschappelijke en juridische ontwikkeling omtrent het
zogeheten «ganstrekken», een cultureel evenement waarbij men, terwijl ze op een paard
reden, de kop van een ondersteboven hangende, dode gans moest proberen af te trekken.
De Raad voor Dierenaangelegenheden merkte op dat naarmate mensen meer bewust werden
van het feit dat dieren voelende wezens zijn (en hiermee de intrinsieke waarde meer
werd erkend), de maatschappelijke en juridische norm steeds verder opschoof.19 In 2011 werd door toenmalig Staatssecretaris Bleker besloten om het doden van ganzen
door dierenartsen indien het niet in het belang van het dier is, en het doden door
particulieren te verbieden, met als doel dat er geen ganzen meer zouden worden gedood
voor het ganstrekken. Zo schreef Bleker aan de Kamer: «Van het doden van een dier
louter om het dier voor vermaak te gebruiken gaat mijns inziens inderdaad een verkeerd
voorbeeld uit. Ik vind het feit dat het ganstrekken een traditie betreft hier niets
aan afdoen.»20 Dit leidde tot een wettelijk verbod in 2014. In plaats daarvan stapten de organisatoren
van het ganstrekken over op ganzen die zijn doodgeschoten bij jacht of naar het slachthuis
waren gebracht.21 Door aanhoudende maatschappelijke verontwaardiging over het gebruik van een echte
gans werd in 2019 besloten om de gans voortaan te vervangen voor een nepgans.22 Ondanks dat het niet om grote aantallen dieren ging, maar om «slechts» een enkel
dier per jaar, kwamen de maatschappij en de wetgever tot het oordeel dat een dergelijke
omgang met een dier niet strookt met de waarden die we hebben over onze omgang met
dieren. Eenzelfde aandacht voor dierenwelzijn en de intrinsieke waarde van niet-grote
aantallen dieren in relatie tot traditie zien we terug bij het gebruik van wilde dieren
in circussen, dat in 2015 verboden werd. In de onderbouwing van dit besluit erkent
de wetgever dat de maatschappelijke opvattingen over de omgang met dieren in de loop
der tijd zijn «gewijzigd en opgeschoven, waarbij een steeds zwaarder gewicht wordt toegekend aan
de belangen van het dier op basis van de erkenning van de intrinsieke waarde van het
dier».23

Bij de recente behandeling in de Tweede Kamer van een wetsvoorstel voor een verandering
van de vuurwerktraditie rond de jaarwisseling was de impact op dieren een van de overwegingen
om te besluiten tot een verbod op consumentenvuurwerk.24

Ten aanzien van de veehouderij heeft het groeiende maatschappelijk belang dat aan
dierenwelzijn wordt gehecht geresulteerd in onder meer een Europees verbod op de legbatterij
voor kippen (2012), en een nationaal verbod op het afbranden van de snavels van vleeskuikens,
leghennen en moederdieren van reguliere vleeskuikens (2019) en vaderdieren uit de
zogeheten «vermeerderingssector» (2023). Ook is er een einde gekomen aan het knippen
van hoektanden van varkens (2009), het onverdoofd castreren van mannelijke biggetjes
(2009), het tatoeëren van varkens via klopmerken (2018, met een volledig verbod per
2024) en het vriesbranden van runderen (2019, met een volledig verbod per 2027). In
2019 tekenden 1,4 miljoen mensen het Europese burgerinitiatief Stop de kooien, waarin
wordt opgeroepen om een verbod in te stellen op kooihuisvesting van dieren die worden
gebruikt voor de productie van vlees. Naar aanleiding hiervan beloofde de Europese
Commissie om een einde te maken aan kooihuisvesting per 2027.

Recent heeft de wetgever grotere stappen gezet voor het bevorderen van het welzijn
van dieren in de veehouderij. Op basis van de beloften van verschillende Ministers
van Landbouw dat het perspectief van het dier, ofwel de natuurlijke behoeften en het
natuurlijke gedrag van dieren, leidend zou worden in de veehouderij, heeft het parlement
in een aantal stappen de Wet dieren gewijzigd met het oog op het bereiken van dat
doel.25 In 2021 werd een amendement van de Partij voor de Dieren op de Wet dieren aangenomen
waardoor het niet langer zou zijn toegestaan om dieren aan te passen aan het systeem
– voortaan zou het systeem moeten worden aangepast aan de natuurlijke behoefte van
het dier. De Minister van LNV wees nadien op uitvoeringsproblemen, maar bevestigde
achter het doel van het amendement te staan. Hij stelde een wetswijziging voor om
het doel van een dierwaardige veehouderij op een andere manier – en met een ruimere
overgangstermijn – te realiseren. In de Wet dieren is nu vastgelegd dat er regels
worden gesteld die gericht zijn op het bewerkstelligen van een dierwaardige veehouderij
uiterlijk in 2040, – waarin wordt voorzien in respect voor de intrinsieke waarde en
integriteit van het dier, goede voeding, omgeving en gezondheid en het kunnen vertonen
van natuurlijk gedrag – en dat dit via Algemene maatregelen van bestuur moet worden
vormgegeven.26, 27

Sindsdi
en heeft de Tweede Kamer nog meerdere initiatieven genomen om dieren in de veehouderij
beter te beschermen. Zo komt er op aandringen van de Kamer een wettelijk verbod op
het gebruik van stroomstootwapens in de veehouderij28, zal de maximumtemperatuur voor diertransporten worden verlaagd29 en is de aanpak van stalbranden aangescherpt30. Met dergelijke maatregelen laat de Tweede Kamer zien als wetgever en controlerende
macht stapsgewijs mee te bewegen met het groeiend maatschappelijk belang van dierenwelzijn
en met de vraag vanuit de samenleving om dieren in de veehouderij beter te beschermen.

In de Staat van het Dier 2024 van de Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA) is deze
maatschappelijke ontwikkeling uitvoerig onderzocht. De RDA merkt op: «In de Nederlandse
samenleving groeit het respect voor dieren en de aandacht voor dierenleed. Dieren
worden steeds meer gezien als partners met een intrinsieke waarde. Bovendien neemt
de kennis over de randvoorwaarden die nodig zijn om dierenwelzijn te bevorderen toe.
(...) Die verschuivende relatie tussen mens en dier en het voortschrijdend inzicht
dwingen ons om kritisch te kijken naar de manier waarop we in Nederland met dieren
omgaan.»31 De RDA signaleert dat deze ontwikkeling zich blijft voortzetten: het Nederlandse
publiek vindt dierenwelzijn steeds belangrijker.

Illustratief voor deze maatschappelijke betrokkenheid bij dierenwelzijn zijn de vele
opiniepeilingen en onderzoeken die zijn uitgevoerd naar hoe de samenleving naar dieren
kijkt. Zo blijkt uit het hierboven genoemde rapport van de RDA dat 72% van Nederlanders
vindt dat de mens de morele plicht heeft om goed te doen voor alle dieren. Slechts
3% vindt dat de mens deze morele plicht niet heeft. Tevens vindt een groeiend aantal
Nederlanders dat de Nederlandse overheid onvoldoende doet om het welzijn van onder
meer «productiedieren» te waarborgen. Het aantal Nederlanders dat vindt dat de overheid
wél doet wat nodig is om het welzijn van productiedieren te waarborgen daalde van
34% in 2018 naar 22% in 2022.

Uit de Eurobarometer, uitgevoerd door Kantar in opdracht van de Europese Commissie,
blijkt dat 96% van de Nederlanders het belangrijk vindt dat dieren in de veehouderij
fatsoenlijke leefomstandigheden hebben.32 74% van de Nederlanders is van mening dat dieren in de veehouderij beter beschermd
moeten worden dan nu het geval is. Het aantal mensen dat aangaf er volledig zeker
van te zijn dat betere bescherming nodig is, is met veertien procentpunten toegenomen
ten opzichte van 2015.33

Uit onderzoek van Kieskompas blijkt dat acht op de tien Nederlanders willen dat dieren
in de veehouderij hun natuurlijke gedrag moeten kunnen vertonen.34 Zes op de tien Nederlanders voelen zich ongemakkelijk bij de manier waarop dieren
in ons land op dit moment worden gehouden en gebruikt.35

Dit laat zien dat de samenleving veel compassie voor dieren voelt en al jarenlang,
in steeds meer toenemende mate, vindt dat het welzijn van dieren in de veehouderij
sterk verbeterd zou moeten worden.

Dit zien we ook terug in verschillende onderzoeken naar de publieke opinie omtrent
het beperken van het lijden van dieren bij de slacht. Uit de resultaten van een grote
opiniepeiling die in 2020 werd uitgevoerd in 24 Europese lidstaten36 stelde 84% van de Nederlandse ondervraagden dat alle dieren voorafgaand aan de slacht
zouden moeten worden bedwelmd. Een even grote groep stelde dat het belangrijk is dat
dieren zo min mogelijk lijden op het moment dat zij worden geslacht. De overtuiging
dat dieren rond de slacht bescherming verdienen tegen vermijdbaar lijden, en wel door
middel van voorafgaande bedwelming, is in de afgelopen 100 jaar onverminderd sterk
bij zowel het publiek als bij de wetgever.

Ook binnen de geloofsgemeenschappen zijn op dit gebied ontwikkelingen te zien. Zo
wordt er sinds 2018 voorafgaande bedwelming toegepast bij alle kippen die in Nederland
worden geslacht volgens religieuze riten.37 Verder blijkt uit cijfers van de NVWA dat in 2021 41% van de ritueel geslachte runderen
met voorafgaande bedwelming is geslacht. Bij schapen en geiten was dit zelfs 57%.38 Deze percentages zijn de afgelopen jaren fors toegenomen. Tijdens het rondetafelgesprek
over de invoering van een algehele plicht tot bedwelming van dieren voorafgaand aan
de slacht in 2019 werd door een vertegenwoordiger van het Contactorgaan Moslims en
Overheid gesteld dat zijn organisatie waarschijnlijk weinig moeite zal hebben met
reversibele bedwelming zoals elektrische bedwelming, aangezien het dier dan sterft
als gevolg van de halssnede en niet van de bedwelming.39

3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

Het belang van de bescherming van dieren is verankerd in zowel nationale als Europese
regelgeving. Een fundamenteel uitgangspunt daarbij is de intrinsieke waarde van het
dier, vastgelegd in artikel 1.3 van de Wet dieren:

«De intrinsieke waarde van het dier wordt erkend. Onder erkenning van de intrinsieke
waarde (...) wordt verstaan erkenning van de eigen waarde van dieren, zijnde wezens
met gevoel.»

In de Europese Verordening (EG). nr. 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij
het doden wordt het belang benadrukt van maatregelen «om pijn te vermijden en angst
en spanning en lijden tijdens het slacht- of dodingsproces zoveel mogelijk te beperken».
Deze overweging is uitgewerkt in artikel 3, lid 1 van die Verordening (en tevens opgenomen
in artikel 1.12 van het Besluit houders van dieren):

«Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd
dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.»

Deze bepalingen maken duidelijk dat de wetgever werk moet maken van het beperken van
het lijden van dieren bij de slacht, wat het fundament vormt van dit wetsvoorstel.
De initiatiefnemer hanteert daarbij het uitgangspunt van de wettelijk verankerde intrinsieke
waarde van het individuele dier. Dit beginsel noopt de wetgever ertoe de bescherming
van het welzijn en de intrinsieke waarde van dieren ook in concrete zin te borgen
en aanvullende stappen te zetten waar nodig. Initiatiefnemer heeft vanuit deze wettelijke
kaders geconcludeerd dat aanvullende stappen nodig zijn. Het doel van dit wetsvoorstel
is om het lijden van dieren bij de slacht zoveel mogelijk te verminderen, zoals bepaald
in de Verordening en geredeneerd vanuit de wettelijk verankerde intrinsieke waarde
van het dier. Om dit doel te bereiken stelt de initiatiefnemer voor om over te gaan
tot een wijziging van de Wet dieren en de Wet op de economische delicten, om te komen
tot:

(1) een algehele verplichting tot het bedwelmen van dieren voorafgaand aan de slacht,

(2) een einde aan pijnlijke bedwelmingsmethoden door een verbod op de CO2-bedwelming van varkens en het elektrisch waterbad bij kippen, eenden en kalkoenen,

(3) een verbod op het onbedwelmd mechanisch kantelen van kratten met kippen, eenden en
kalkoenen (pluimvee) en

(4) een einde aan de slacht van (hoog)zwangere zoogdieren vanaf 40 procent van de dracht.

3.1 Algehele verplichting tot bedwelming voorafgaand aan de slacht

Zowel in het jodendom als in de islam wordt veel waarde gehecht aan dierenwelzijn
en een respectvolle omgang met dieren. Diverse religieuze voorschriften van beide
geloven zijn geworteld in respect voor het dier en het welzijn ervan. Zo wijzen beide
religies de plezierjacht op dieren af op basis van morele gronden.40 Ook bij het ontstaan van de slachtvoorschriften werd expliciet rekening gehouden
met het belang van het dier.

In de islam wordt een uitspraak toegeschreven aan Profeet Mohammed, waarin hij zegt:
«Wanneer je doodt, doe dat op een goede manier, en wanneer je slacht, slacht dan op
een goede manier. Laat ieder van jullie zijn mes slijpen, zodat het geslachte dier
snel en comfortabel kan sterven. [vertaald]»41 De 14de-eeuws moslimjurist Ibn al-Ukhuwwa schreef: «De staatsmarktinspecteur moet ervoor
zorgen dat het dier niet geslacht wordt met een bot mes omdat een dergelijke slachtwijze
het dier pijn doet, hetgeen verboden is door de Profeet (...) Verder mag het geslachte
dier pas gevild worden als de slager zeker weet dat het dier volledig dood is en dus
geen pijn meer voelt.»42

In het jodendom is onnodige wreedheid tegen dieren verboden. Het principe Tza’ar Ba’alei Chayim (vertaald: het lijden van levende wezens) onderstreept het belang van het voorkomen
van dierenleed.43 Het koosjere slachten is ooit dan ook ingesteld om te voorkomen dat dieren onnodig
lijden; de slacht moet zo snel en pijnloos mogelijk gebeuren, en er moet alles aan
worden gedaan om onnodig leed te voorkomen. Zo mag de slacht alleen worden uitgevoerd
door een gecertificeerd persoon met een scherp mes.44

Volgens beide rites mogen alleen levende en gezonde dieren worden geslacht en moet
het dier sterven door het verlies van bloed.45 Ook moet een dier levend, gezond en zonder verwondingen zijn ten tijde van het moment
van slacht. Voor een deel van de geloofsgemeenschap is voorafgaande bedwelming hiermee
in strijd. Mohammed Ghaly, universiteit docent Islamitisch recht en ethiek, lichtte
toe dat voor de islamitische traditie het dier over een «stabiel leven» moet beschikken
om geslacht te worden. Door (onomkeerbare) bedwelming verliest het dier het stabiele
leven, waardoor er twijfels ontstaan over de geschiktheid voor de rituele slacht.
De oorsprong van deze voorwaarde had een diervriendelijke reden: «dieren die geen
«stabiel leven» hebben, moeten geholpen worden in plaats van hen te slachten.»46

De voorschriften van beide religies hebben waarschijnlijk voor een lange tijd gezorgd
voor minder lijden van dieren dan bij de reguliere slacht.47 Dat was in ieder geval totdat het de standaard werd dat dieren in de reguliere slacht
werden bedwelmd.

De betrokkenheid bij het welzijn van dieren en het beschikbaar komen van nieuwe technieken,
leidden ertoe dat in Nederland in 1919 is besloten om het toepassen van voorafgaande
bedwelming verplicht te stellen bij de slacht. Dat betekent dat dieren buiten bewustzijn
worden gebracht, zodat ze niet hoeven mee te maken hoe hen verwondingen worden aangebracht
die leiden tot de dood. Tegenwoordig worden varkens bedwelmd met CO2 of elektriciteit. Runderen krijgen via het penschiettoestel een pin in de hersenen
geschoten, en kippen worden aan een slachtlijn gehangen waarna ze worden bedwelmd
via een elektrisch waterbad, of ze worden met gas bedwelmd. Schapen en geiten worden
bedwelmd met een penschiettoestel of via elektrocutie. Dat dieren voorafgaand aan
het doden buiten bewustzijn worden gebracht, zorgt voor een significante vermindering
van het lijden dat dieren doormaken bij de slacht. Het toepassen van bedwelming betekent
echter niet dat daarmee geen sprake meer is van pijn, angst en stress. Ook mét voorafgaande
bedwelming lijden dieren bij de slacht, en verschillende bedwelmingsmethoden zorgen
voor onnodig, extra, dierenleed dat vermeden kan worden. Hier wordt in paragraaf 3.2
nader op ingegaan.

Op de bedwelmingsplicht uit 1922 geldt een uitzondering voor de slacht volgens religieuze
riten. Dat betekent dat een deel van de dieren die ritueel worden geslacht niet buiten
bewustzijn wordt gebracht voordat hun hals wordt doorgesneden. De runderen, schapen
en geiten moeten bij bewustzijn de halssnede meemaken. Na de snede raken ze hun bewustzijn
niet meteen kwijt.

Zodra een rund in het slachthuis aankomt in de ruimte waar die onbedwelmd wordt geslacht,
moet het dier worden vastgezet (gefixeerd) zodat de slachter de hals van het dier
preciezer kan doorsnijden, het dier zijn kop niet kan wegtrekken en de veiligheid
van het personeel beter is beschermd doordat het dier na de halssnede niet wild om
zich heen kan schoppen.48 In deze zogeheten fixatieboxen worden de runderen vastgeklemd. Hier worden twee verschillende
mechanische methodes voor gebruikt: staande fixatie (bij voornamelijk kalfjes) en
kantelboxen (bij voornamelijk volwassen runderen). Een rund dat wordt vastgezet in
een kantelbox wordt op zijn zij gekanteld of – zoals in de meeste gevallen – volledig
op de rug, met zijn poten in de lucht en kop naar beneden.49 Deze vorm van fixatie wordt niet toegepast bij de reguliere, bedwelmde slacht.

Zodra een rund is gefixeerd, staand of op de kop in een kantelbox, snijdt de slachter
met een scherp mes de hals van het dier door. Hierbij worden beide aders, slagaders,
de luchtpijp, de slokdarm, spieren in de nek en zenuwen doorgesneden. Deze halssnede
is zeer pijnlijk voor het dier. Het bloed stroomt (of spuit) uit de nek van het rund,
waardoor de bloeddruk daalt en de bloedtoevoer naar de hersenen wegvalt.50 Als een rund op de kop is gefixeerd, bestaat er een kans dat hij bloed in de longen
krijgt en daar zelfs in kan stikken.51 Bij runderen kan het lang duren voordat ze buiten bewustzijn raken na de halssnede.
De laatste jaren is een aantal ontwikkelingen doorgevoerd die deze periode proberen
te verkorten. Daar wordt later in deze toelichting op ingegaan.

In tegenstelling tot runderen is het bij schapen en geiten die onverdoofd worden geslacht
toegestaan om het dier handmatig te fixeren, waarbij het dier wordt vastgehouden door
een helper.52 Terwijl het dier wordt vastgehouden door de helper, snijdt de slachter de hals door.
Daarnaast worden er mechanische fixatiemethoden gebruikt waarbij de schapen en geiten
op hun rug of zij worden gefixeerd in een fixatietoestel of staand worden gefixeerd.53 Ook voor deze dieren is het zeer pijnlijk als hun hals wordt doorgesneden, en ze
ervaren angst en stress. Het duurt even voordat schapen en geiten na de halssnede
buiten bewustzijn raken.

Het is belangrijk op te merken slacht altijd gepaard gaat met veel angst, stress en
pijn voor de dieren. Het toebrengen van verwondingen die leiden tot de dood van een
voelend individu, zonder diens instemming, maakt altijd op de meest ernstige wijze
inbreuk op de intrinsieke waarde en het welzijn van het dier. Het toepassen van voorafgaande
bedwelming betekent in ieder geval dat het dier, eenmaal in het slachthuis aanbeland
op de plek waar het zal worden gedood, voor deze laatste fase buiten bewustzijn wordt
gebracht, zodat het dier niet bij vol bewustzijn zijn eigen slacht hoeft mee te maken.
Ook het niet hoeven kantelen van runderen via de kantelboxen zodat de onverdoofde
halssnede secuurder kan plaatsvinden, bespaart deze dieren in de laatste fase van
hun leven veel angst en stress.

Het doel van dit wetsvoorstel is om het lijden van dieren bij het doden zoveel mogelijk
te beperken. Dat doel kan alleen worden bereikt als de dieren voorafgaand aan hun
slacht worden bedwelmd. Daarover bestaat wetenschappelijke consensus, wat in recente
uitspraken van het Hof van Justitie (2020)54, het Grondwettelijk Hof van België (2021)55 en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (2024)56 is bevestigd.

3.1.1. Geschiedenis van de uitzondering op de bedwelmingsplicht voor religieuze riten

In Nederland geldt sinds het begin van de jaren ’20 van de vorige eeuw de plicht om
dieren voorafgaand aan de slacht buiten bewustzijn te brengen. In de Vleeschkeuringswet
van 1919 verwoordde de wetgever dat als volgt: «De humaniteit eischt verplichte bedwelming
van slachtdieren vóór het dooden.» Er werd wettelijk vastgelegd dat dieren die worden
geslacht «na voorafgaande bedwelming, door verbloeding zoo snel mogelijk [worden]
gedood». Dit besluit is sinds 1 juni 1922 in Nederland van kracht.

De maatregel was ingegeven door het besef dat de slacht onherroepelijk dierenleed
veroorzaakt en het beginsel dat de mens de plicht heeft om dieren in ieder geval onnodige
stress en pijn te besparen als dat kan. Vanaf aanvang gold er een uitzondering op
de nieuwe wettelijke bepalingen voor de joodse rituele slacht. In het besluit van
1919 stond ook: «de bepalingen omtrent bedwelming zijn niet van toepassing op dieren, bestemd voor
halssneden volgens de Israëlitische ritus»57. De algemene bedwelmingsplicht die werd ingevoerd gold daarmee niet als dieren werden
geslacht volgens de israëlitische rite.

Op 5 augustus 1940 werd de uitzonderingsbepaling voor de joodse rituele slacht geschrapt
door de Duitse bezetter: een pijnlijk historisch feit in de geschiedenis van de slachtwetgeving
in Nederland, omdat deze maatregel in 1940 overduidelijk niet tot stand kwam na een
zorgvuldige weging van het belang van dierenwelzijn ten opzichte van het belang van
de vrije belijdenis van religie, maar vanuit de expliciete Jodenhaat van Nazi-Duitsland.
Het was (een van) de eerste van de vele anti-Joodse maatregelen die de bezetter doorvoerde
in Nederland, in navolging van de anti-Joodse maatregelen die in Duitsland zelf al
eerder waren ingevoerd.58 In Duitsland was de onverdoofde slacht al in 1933 verboden, en beelden van de joodse
rituele slacht werden gebruikt in afschuwelijke antisemitische propaganda.59

Pijnlijk is ook hoe de Nederlandse overheid na de oorlog met overlevenden van de Jodenvervolging
is omgegaan, ook op het gebied van de voorschriften rondom het slachten van dieren.
Het anti-Joodse verbod op onverdoofd slachten van de bezetter had de Nederlandse opperrabbijnen
in het nauw gedrongen. Uit verantwoordelijkheid voor de gezondheid van de Joodse gemeenschap
stonden zij tijdens de oorlogsjaren bij uitzondering toe dat dieren voor de slacht
elektrisch werden verdoofd. Historicus Bart Wallet heeft beschreven hoe precies dít
noodgedwongen standpunt van de opperrabbijnen na de oorlog door politici en slachthuizen
is aangegrepen om hervatting van het onverdoofde rituele slachten tegen te gaan. In
verschillende gemeenten wilden slachthuizen of burgemeesters niet meewerken aan hervatting,
en telkens werd verwezen naar de oorlogsjaren: toen stonden de opperrabbijnen toch
ook verdoving toe, «waarom nu weer moeilijk doen»?60

In principe waren na de bevrijding alle door de Duitsers uitgevaardigde wetten opgeheven
of voorlopig geschorst, waardoor de Vleeschkeuringswet van 1919, inclusief de uitzonderingsbepalingen
voor de joodse rituele slacht, weer van kracht werd. In 1948 kwam de overheid met
nieuwe regels die op dat moment opnieuw weinig invoelend waren en waarbij geen blijk
van besef werd gegeven van de gevolgen van de massale deportatie van Joodse Nederlanders
naar de vernietigingskampen: er mocht voortaan alleen nog maar ritueel geslacht worden
«in een regio waar een duidelijke behoefte was aan koosjer vlees. (...) Deze maatregel
bleek de nekslag te zijn voor net opnieuw gestarte koosjere slagerijen in plaatsen
als Steenwijk, waar maar een klein aantal Joden de oorlog had overleefd».61

Ondanks de nogal kille houding waarmee de Nederlandse overheid zich na de oorlog opstelde
tegenover de overlevenden van de Holocaust, ook op het gebied van de slachtbepalingen,
was het onverdoofd slachten voor de joodse rituele slacht wel weer toegestaan, zij
het op minder plekken dan voor de oorlog. Een nieuwe technologische ontwikkeling – het
ontstaan van de diepvries – opende de mogelijkheid tot de export van koosjer vlees.
Na de stichting van de staat Israël in 1948 bleek daar een tekort aan runderen om
aan de consumptie te voldoen en ook in landen waar onverdoofd ritueel slachten was
verboden, zoals Zwitserland, was behoefte aan import van koosjer vlees. «Het leidde
tot een fel debat tussen de Nederlandse departementen van landbouw en economische
zaken (...). Hoewel «landbouw» inzette op een verbod, wonnen uiteindelijk de economische
belangen en werd in 1949 de export toegestaan naar landen waar een tekort was of een
verbod lag op koosjer vlees.»62 In het parlement kwam de kritiek op de koosjere slacht slechts van de SGP, die in
haar visie op Nederland als protestants land de ruimte voor afwijkende religieuze
riten afwees en sprak over het «vreselijk lijden voor deze dieren» in de koosjere
slacht.63

Vanaf de jaren 1960 groeide de islamitische minderheid in Nederland, waardoor de vraag
opkwam of de islamitische rituele slacht niet ook in de wet zou moeten worden opgenomen.
De uitzondering van de bedwelmingsplicht gold alleen voor de joodse rituele slacht,
en daardoor werd er door moslims veel clandestien geslacht, met name rond het Offerfeest.
Dit veroorzaakte ophef en politiek debat, wat erin resulteerde dat in 1977 het slachten
volgens de islamitische ritus werd gelijkberechtigd aan de slacht volgens de israëlitische
ritus.64 Voortaan gold de uitzondering op de plicht om dieren voorafgaand aan de slacht te
bedwelmen dus voor twee religieuze minderheidsgroepen in Nederland: joden en moslims.

De geschiedenis laat op pijnlijke wijze zien dat het lijden van dieren bij de onverdoofde
religieuze slacht kan worden gebruikt om religieuze minderheden in een kwaad daglicht
te stellen, zoals met de joodse gemeenschappen is gebeurd in Nazi-Duitsland en in
eigen land tijdens de bezetting. Dat is niet alleen pijnlijk voor de minderheidsgroepen
die het betreft, maar vertroebelt ook het zicht op de realiteit die er ook altijd
is geweest: dat er, louter vanuit dierenwelzijnsoogpunt, van meet af aan kritiek is
geweest op de uitzondering op de bedwelmingsplicht – die immers was ingesteld om dieren
onnodig leed te besparen bij de slacht. Vanaf het moment dat bedwelmingstechnieken
beschikbaar kwamen, werd de vraag gesteld of onbedwelmd slachten op basis van het
grondwettelijk recht op godsdienstvrijheid wel kon worden getolereerd of dat het verboden
zou moeten worden vanwege ontoelaatbaar dierenleed.65

Vanaf de jaren ’70 bleef het debat over de onverdoofde slacht hoog op de politieke
agenda, vanuit verschillende en vooral ook wisselende gezichtspunten. De culturele
revolutie had tot gevolg dat Nederland zichzelf steeds meer ging zien als een gidsnatie,
waar mensen de ruimte moeten krijgen om de eigen identiteit en cultuur vrij te kunnen
uiten. Progressieve partijen begonnen vanuit het ideaal van de multiculturele samenleving
naar de rituele slacht te kijken. De rituele slacht werd vanuit dat perspectief niet
meer zozeer gezien als een religieus, maar vooral als een cultureel fenomeen van etnische
minderheidsgroepen, dat respect verdiende. De kleine christelijke partijen stelden
zich juist regelmatig kritisch op tegenover het opkomende cultuurrelativisme en noemden
het beleid rond ritueel slachten een voorbeeld van «hoe het niet moest». De kritiek
op het onverdoofd ritueel slachten kwam in deze periode van partijen die zich verzetten
tegen het idee van de multiculturele samenleving – de kleine christelijke partijen,
de Boerenpartij en vooral van de Centrumpartij, die zonder enige nuance sprak over
«middeleeuwse martelpraktijken»- een kwalificatie die onnodig grievend was voor de
joodse en islamitische gemeenschappen in ons land.

Het toenmalige politieke krachtenveld heeft geleid tot een beleid waarin de voorschriften
over de rituele slacht wel wat werden aangescherpt, maar waarin deze gereguleerde
vorm van rituele slacht ook steeds meer als exportproduct werd gezien. Het Ministerie
van landbouw, verantwoordelijk immers voor dierenwelzijn, probeerde hier wel vanaf
te komen, maar een Kamermeerderheid vond dat de export in stand moest blijven, zeker
naar landen waar het ritueel slachten verboden was.66

De culturele perspectieven van waaruit naar de rituele slacht werd gekeken, verschilden
en wisselden, kortom, sinds in ons land een bedwelmingsplicht is ingevoerd met een
uitzondering voor de slacht volgens religieuze riten. Over elk van die perspectieven
kan een kritisch debat gevoerd worden, maar dat is niet het doel van dit wetsvoorstel.
Daarentegen is het van groot belang om op te merken dat vanuit het perspectief van
het dier gezien – het perspectief dat het centrale uitgangspunt vormt van dit wetsvoorstel –
de belangrijkste feiten sinds het begin van de vorige eeuw onveranderd zijn gebleven.
Te midden van alle politieke debatten heeft de wetgever het belang van bedwelming
voorafgaand aan de slacht om dieren onnodig lijden te besparen sinds 1919 niet meer
betwist. Hij deed dat niet bij het toekennen van een uitzonderingspositie aan de israëlitische
en islamitische slacht en niet in de vele decennia van discussie die daarop volgden.
Integendeel: de oorspronkelijke uitgangspunten van de bedwelmingsplicht bleven ongewijzigd
en zijn in 1996 juist nader verankerd in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren:
«het slachten van slachtdieren vindt plaats na voorafgaande bedwelming. Dit is geschied
omdat daardoor met de grootste mate van zekerheid wordt voorkomen dat het dier lijdt
door pijn of stress gedurende de slachtfase.67» De wetgever bevestigde hiermee opnieuw dat bedwelming voorafgaand aan de slacht de
grootste garantie biedt tot het voorkomen van vermijdbaar dierenleed.

In dit wetsvoorstel staat het belang van het welzijn en de intrinsieke waarde van
het dier centraal. Daaraan gekoppeld is de wettelijk verankerde plicht om vermijdbaar
lijden van dieren bij de slacht zoveel mogelijk te beperken. Dat is het doel van dit
wetsvoorstel. In het vervolg van deze memorie van toelichting zal uiteen worden gezet
dat het daarom, om te beginnen, noodzakelijk is om dieren voorafgaand aan de slacht
altijd te bedwelmen. Omdat een bedwelmingsplicht voor de religieuze slacht raakt aan
de grondwettelijk en internationaalrechtelijk verankerde vrijheid van godsdienst,
kiest de initiatiefnemer de levende democratische rechtsstaat nadrukkelijk als het
enige bruikbare perspectief voor een zorgvuldige afweging van belangen en een respectvolle
bejegening van geloofsgemeenschappen die geraakt worden door dit wetsvoorstel. De
democratische rechtsstaat waarborgt immers de grondrechten en de bescherming van minderheden.
Initiatiefnemer benadrukt dat er vanuit dit perspectief geen ruimte is om het lijden
van dieren te gebruiken om geloofsgemeenschappen in een kwaad daglicht te stellen,
zoals in het verleden op verschillende manieren en momenten is gebeurd.

In een levende democratische rechtsstaat worden grondrechten beschermd en verdedigd.
Tegelijkertijd wordt erkend dat grondrechten niet absoluut zijn, maar kunnen worden
ingeperkt als er een zwaarwegend maatschappelijk belang in het geding is. De Grondwet
en internationale verdragen ter bescherming van de grondrechten bieden de kaders waarbinnen
zwaarwegende maatschappelijke belangen, zoals het welzijn van dieren, als rechtvaardige
grond kunnen gelden om een grondrecht (enigszins) in te perken. Dat vereist een zorgvuldige
belangenafweging, waarop initiatiefnemer in het vervolg van deze memorie van toelichting
nader in zal gaan.

3.1.2. Initiatiefwetsvoorstel-Thieme voor een verbod op de onverdoofde slacht

Zoals in bovenstaande aangestipt, bestond er op het Ministerie van landbouw – dat
de verantwoordelijkheid had voor dierenwelzijn – ongemak over de manier waarop er
met de uitzondering op de bedwelmingsplicht werd omgegaan. Er gold een wettelijke
behoefteverklaring om te bepalen hoeveel dieren precies ritueel zouden moeten worden
geslacht voor de behoefte van religieuze gemeenschappen in binnen- en buitenland.68 Die verklaring werd in 2006 afgeschaft omdat de verklaring niet controleerbaar was
en omdat niet te achterhalen viel of de gestelde behoefte ook de daadwerkelijke behoefte
weergaf.69 Het schuurde dat er fors meer dieren onbedwelmd werden geslacht dan strikt noodzakelijk
was voor de binnenlandse behoefte aan vlees van onverdoofd ritueel geslachte dieren.
Er werd immers ook onverdoofd ritueel geslacht voor de export, en – in de praktijk –
uit efficiencyoverwegingen in de vleesindustrie. Veel slachthuizen waar onbedwelmd
ritueel werd geslacht, slachtten eveneens voor de reguliere afzet van vlees. Omdat
het strikt gescheiden houden van de onverdoofd geslachte dieren van de verdoofd geslachte
dieren niet verplicht was en ook een etiketteringsplicht ontbrak, werden er – als
dat in de bedrijfsvoering efficiënter was – in de praktijk regelmatig meer dieren
onverdoofd geslacht dan strikt noodzakelijk. Tegelijkertijd waren er binnen de moslimgemeenschappen
ontwikkelingen ten aanzien van het accepteren van vormen van bedwelming binnen de
kaders van de religieuze slacht. Vanwege het vermijdbare dierenleed en deze ontwikkelingen
heeft de Minister van Landbouw in de jaren ’90 getracht om in overleg met religieuze
organisaties het aantal dieren te beperken dat onbedwelmd werd geslacht, overigens
met weinig resultaat.70

In de Nota Dierenwelzijn van 2007 kondigde de nieuwe Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit, Verburg aan te willen onderzoeken wat de mogelijkheden waren
om te komen tot meer bedwelmingen bij de religieuze slacht om het onnodig lijden van
dieren tegen te gaan; «Ik ben van mening dat we steeds moeten zoeken naar nieuwe methoden
en verbetering van de bestaande methoden om zo onnodig lijden te voorkomen. Zowel
het Jodendom als de Islam schrijven voor dat dieren onbedwelmd moeten worden geslacht.
Gebleken is dat er ruimte zit in de interpretatie van het begrip «onbedwelmd». Zo
is er de mogelijkheid om de dieren reversibel te bedwelmen. Ik wil met de betrokken
organisaties de mogelijkheden onderzoeken om te komen tot meer reversibel bedwelmen,
met name bij runderen.»71

Overtuigd dat grotere stappen nodig en mogelijk waren om het vermijdbare lijden van
dieren bij de rituele slacht te beëindigen, maakte het lid Thieme in 2008 een wetsvoorstel
aanhangig, houdende de invoering van een verplichting tot voorafgaande bedwelming
bij het ritueel slachten72, bij de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel strekte tot een ongeclausuleerd verbod op
het onverdoofd slachten. De Raad van State oordeelde dat een verbod op onbedwelmd
slachten een beperking van de vrijheid van godsdienst vormt en dat in het wetsvoorstel
niet de belangenafweging – waarbij het belang van bescherming van het grondrecht zwaar
dient te wegen – werd gemaakt die de Grondwet vereist. In het licht van de verenigbaarheid
met artikel 9 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens achtte de Raad
het niet aannemelijk dat de bescherming van dierenwelzijn een dusdanig dringende maatschappelijke
behoefte vertegenwoordigt dat een ongeclausuleerd verbod op onverdoofd slachten erdoor
zou kunnen worden gerechtvaardigd.73

Tijdens de plenaire behandeling in de Tweede Kamer spraken alle partijen hun zorgen
uit over het (extra) dierenleed tijdens de (onverdoofde) slacht. Zo beschreef het
lid Van Gerven (SP) de extra pijn en stress die de fixatie van dieren bij de onbedwelmde
slacht, met name bij runderen, met zich meebrengt, en vroeg de Staatssecretaris om
een verbod op het gebruik van de kantelbox74. Een aantal fracties benoemde dat er in de praktijk van de rituele onverdoofde slacht
verbeteringen mogelijk waren met het oog op dierenwelzijn, en vroegen de regering
om daar werk van te maken. Een bedwelmingsplicht om het onnodig lijden van slachtdieren
te beperken vonden zij te ver gaan met het oog op de godsdienstvrijheid. In een rondetafelgesprek
dat de Tweede Kamer voorafgaand aan de wetsbehandeling had georganiseerd, was de vraag
of er geen dierenwelzijnsverbeteringen mogelijk waren in de onbedwelmde religieuze
slacht, al opgekomen en voorgelegd aan de wetenschappelijke experts op het gebied
van het doden van dieren. Deze wetenschappers beaamden dat er zeker verbeteringen
mogelijk waren voor dierenwelzijn in de religieuze slachtpraktijk, maar ze voegden
eraan toe dat ook wanneer de omstandigheden in de uitvoeringspraktijk geoptimaliseerd
zouden worden, het ernstige dierenleed dat nu eenmaal gepaard gaat met onbedwelmde
slacht in stand zou blijven.

Een meerderheid van de Tweede Kamer oordeelde dan ook dat voorafgaande bedwelming
noodzakelijk is om het lijden van slachtdieren zoveel mogelijk te beperken. De Kamermeerderheid
oordeelde bovendien dat bescherming van het dierenwelzijn een geoorloofde grond vormt
voor een eventuele inperking van de vrijheid van godsdienst. Zij uitte daarbij wel
twijfel over de precieze verenigbaarheid van het voorliggende wetsvoorstel met artikel 9
van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, gelet op proportionaliteit en
subsidiariteit – jurisprudentie die duidelijke verheldering zou kunnen verschaffen
was op dat moment nog niet voorhanden. Daarom dienden deze fracties een amendement
in op het wetsvoorstel dat de bepaling toevoegde dat ontheffing van het verbod zou
kunnen worden verleend door de Minister, mits de aanvrager met onafhankelijk vastgesteld
bewijs zou kunnen aantonen dat het welzijn van dieren bij een vorm van onbedwelmde
slacht niet in grotere mate wordt benadeeld dan bij de reguliere slacht met voorafgaande
bedwelming.75 Bij algemene maatregel van bestuur zouden regels moeten worden gesteld op welke wijze
en op basis van welke criteria een ontheffing zou kunnen worden aangevraagd en verleend.
De indieners van het amendement poogden met de ontheffingsmogelijkheid een evenwichtige
balans te creëren tussen het belang van dierenwelzijn en het bijzondere gewicht van
het recht op vrijheid van godsdienst. Dit amendement werd aangenomen. Op 28 juni 2011
werd het aldus geamendeerde wetsvoorstel met een ruime meerderheid (116 stemmen voor
en 30 stemmen tegen) aangenomen door de Tweede Kamer.

Ook tijdens de behandeling van het (geamendeerde) wetsvoorstel Thieme in de Eerste
Kamer werd door alle partijen zorg uitgesproken over het (extra) lijden van dieren
tijdens de (onverdoofde) slacht, al werd er door verschillende fracties betwijfeld
of er bij correct uitgevoerde onbedwelmde rituele slacht sprake is van meer lijden
dan bij de bedwelmde reguliere slacht. Bij monde van de Staatssecretaris van Economische
Zaken, Landbouw en Innovatie bevestigde het kabinet dat er wetenschappelijke consensus
bestaat over de vraag of het slachten zonder voorafgaande verdoving tot meer pijn
en lijden leidt in vergelijking met de verdoofde slacht: «Er is in de stukken die
voorliggen en in het debat tot nu toe zeer uitgebreid gesproken over de vraag of het
aannemelijk is te maken dat het onbedwelmd slachten van dieren tot extra leed leidt
gedurende het moment van het starten van het slachtproces. De regering is ervan overtuigd
dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat dit het geval is. Er zijn veel onderzoeken
die dit onderbouwen. (...) Dat betekent dat voor de regering de basiswaarneming of
er sprake is van extra leed bij het niet bedwelmen en het slachten op de wijze zoals
die door bepaalde geloofsovertuigingen gewenst wordt, voldoende plausibel en overtuigend
is vast te stellen. (...) Het is het meest evident bij zwaardere runderen en de manier
waarop dat in het geval van halssneden tot het doodsproces leidt.»76

Dat dieren extra lijden bij onbedwelmde slacht werd dus door het kabinet bevestigd
in de Eerste Kamer. Een meerderheid uitte echter uitvoerige twijfel over de verenigbaarheid
van het voorgestelde verbod met het grondrecht op de vrijheid van godsdienst en over
de mate waarin werd voldaan aan wettelijke waarborgen waarlangs een eventuele inperking
van dit grondrecht geoorloofd kan zijn. Juist het in de Tweede Kamer aangenomen amendement
riep in de Eerste Kamer in dit opzicht weer nieuwe twijfels op, omdat de mogelijkheid
om het recht op vrijheid van godsdienst uit te oefenen afhankelijk werd gemaakt van
het voldoen aan de bewijslast, die bij de rechthebbende neer werd gelegd.77 Bovendien was nu de vraag of het wetsvoorstel wel aan het legaliteitsvereiste voldeed:
«de beperking van het grondrecht van godsdienstvrijheid is mogelijk mits deze, in
de eerste plaats, bij wet is voorzien. Volgens de ontstaansgeschiedenis van onze Grondwet
moet aan dit legaliteitsvereiste bij formele wet voldaan worden, en niet bij nadere
regelgeving», aldus een van de senatoren die deelnam aan het debat.78

Zoals reeds is opgemerkt was er destijds nog beperkte jurisprudentie beschikbaar over
de mate waarin een algehele bedwelmingsplicht verenigbaar is met het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens. De Eerste Kamer onderschreef het belang van bevordering
van dierenwelzijn in algemene zin, maar diverse fracties plaatsten vraagtekens bij
de rechtmatigheid van het (geamendeerde) wetsvoorstel en vroegen zich af of het voorgestelde
verbod op onverdoofd slachten voldeed aan de vereiste materiële criteria voor de inperking
van een belangrijk grondrecht als de vrijheid van godsdienst. Nadrukkelijk werd naar
voren gebracht dat het dierenwelzijn gedurende het leven van productiedieren en bij
de reguliere, bedwelmde slacht ook in het geding was en aandacht behoefde – een gegeven
dat een aantal fracties van belang achtte voor de beantwoording van de proportionaliteitsvraag.

Omdat verschillende fracties in de Eerste Kamer twijfelden aan de rechtmatigheid van
de inperking van de vrijheid van godsdienst als gevolg van het voorgestelde verbod
op onverdoofd slachten, vroegen zij de Staatssecretaris van EL&I of hij mogelijkheden
zag voor een minder vergaand voorstel dan het generieke verbod uit het wetsvoorstel.
Daarbij werd gevraagd naar de mogelijkheid van een convenant met betrokken partijen.
In het debat heeft de Staatssecretaris gezegd alternatieven te zien ten opzichte van
het wetsvoorstel om stappen te zetten in het verbeteren van het dierenwelzijn bij
het onbedwelmd ritueel slachten. Op 27 januari 2012 schetste de Staatssecretaris in
een Kamerbrief de opties voor een convenant. Op 5 juni 2012 sloot de Staatssecretaris
van Economische Zaken het Convenant Onbedwelmd slachten volgens religieuze riten met
de Vereniging van Slachterijen en Vleesverwerkende bedrijven, het Contactorgaan Moslims
& Overheid en het Nederlands-Israëlitisch Kerkgenootschap.79 Een groot deel van de Eerste Kamer stemde daarop tegen het wetsvoorstel van het lid
Thieme, waarmee het op 19 juni 2012 werd verworpen (21 stemmen voor, 51 tegen).

Het is relevant om op te merken dat de Eerste Kamer tijdens de wetsbehandeling een
aantal moties indiende die de regerering verzochten met voorstellen te komen voor
extra regels met betrekking tot het houden van dieren, het transport en de leefruimte,
en voor meer stringente handhaving80, alsmede om de Kamer meer inzicht te verschaffen in de huidige gang van zaken bij
de grootschalige industriële vleesproductie en maatregelen voor te stellen om het
dierenwelzijn voor en tijdens de slacht beter te beschermen81. Deze moties werden met ruime meerderheid aangenomen. Ook de motie waarin de Eerste
Kamer de mening uitsprak dat het dierenwelzijn in het gehele traject van de reguliere
industriële slacht en de onbedwelmde rituele slacht in de Nederlandse slachthuizen
verbeterd moet worden82, werd door een meerderheid aangenomen.

3.1.3. Convenant onbedwelmd slachten volgens religieuze riten

Omdat de Eerste Kamer destijds – onder meer – oordeelde dat een verbod op onbedwelmd
slachten zoals voorgesteld in het wetsvoorstel van het lid Thieme mogelijk niet proportioneel
zou zijn, was er nu dus een convenant onbedwelmd slachten als alternatief voor een
verbod. Uit later openbaar geworden stukken blijkt dat het Ministerie van EL&I daartoe
in maart 2012 een concept gereed had, waarin het uitgangspunt was dat onbedwelmd ritueel
doden lijden veroorzaakt bij dieren, dat er maatregelen nodig zijn om dit lijden zoveel
mogelijk te beperken, dat daarbij moet worden uitgegaan van de meest optimale omstandigheden
in relatie tot het welzijn van het dier, en dat bij te maken afspraken de grondwettelijke
en internationaalrechtelijke gewaarborgde vrije belijdenis van godsdienst of levensovertuiging
in acht wordt genomen.83 Na het overleg met de convenantspartijen zijn deze uitgangspunten gewijzigd. In de
definitieve convenantstekst stond niet langer het lijden van dieren en de verantwoordelijkheid
om dit lijden zoveel te beperken centraal, maar de vrijheid van godsdienst en het
behoud van de mogelijkheid om onbedwelmd te slachten volgens religieuze riten. Binnen
die kaders wilden de convenantspartijen komen tot een verbetering van het dierenwelzijn
bij het proces van onbedwelmd slachten volgens religieuze riten.84

Een andere wijziging van het concept-convenant betreft de afspraak over de wettelijke
eisen die voortvloeien uit de Verordening (EG) 1099/2009, die per 1 januari 2013 van
kracht zou worden, waardoor in de gehele EU sowieso al aanvullende en strengere eisen
zouden gaan gelden voor slachthuizen en de vakbekwaamheid van slachters, onafhankelijk
van de vraag of bedwelmd of onbedwelmd wordt geslacht. Was in het concept-convenant
nog opgenomen dat er in aanvulling op deze eisen nadere afspraken nodig zijn om welzijnsverbeteringen te bereiken voor
de dieren,85 in de definitieve convenantstekst is gesteld dat ter invulling van de eisen uit de Verordening nadere afspraken nodig zijn om welzijnsverbeteringen
te bereiken bij het proces van het onbedwelmd slachten volgens religieuze riten.86

Het convenant onbedwelmd slachten volgens religieuze riten had dus als uitgangspunt
de vrije belijdenis van godsdienst en het behoud van de mogelijkheid om onbedwelmd
te slachten volgens religieuze riten. Binnen dit kader zagen de convenantspartijen
mogelijkheden om verbeteringen door te voeren op het gebied van dierenwelzijn bij
het slachtproces, vooral door het optimaliseren van de omstandigheden waarbinnen de
onbedwelmde slacht plaatsvindt, op zodanige wijze die verenigbaar is met de israëlitische
of islamitische ritus.87 Het doel van het convenant zoals verwoord in de Staatscourant was om een balans te
vinden tussen het beperken van dierenleed en de vrijheid van godsdienst.88 Het is van belang op te merken dat een belangrijk deel van de afspraken de invulling
van wettelijke eisen betreft die volgens de Verordening (EG) in 2013 van kracht zouden
worden. Dit gaat over de optimalisering van de uitvoeringspraktijk. Daarnaast is een
aantal andere afspraken gemaakt.

De meest opvallende afspraak in het convenant is dat dieren in de religieuze slacht
nog steeds onbedwelmd mogen worden aangesneden – maar dat zij alsnog moeten worden
bedwelmd als zij 40 seconden na het aansnijden nog niet buiten bewustzijn zijn. Deze
«40-secondenregel» was niet wetenschappelijk onderbouwd en was ook niet gebaseerd
op het lijden van het dier, maar op de tijd die nodig is voor de techniek voor het
vaststellen van het bewustzijn. Andere relevante afspraken zijn dat er een registratieplicht
geldt voor slachthuizen die onbedwelmd slachten, dat de NVWA daar permanent toezicht
houdt en dat er een wetenschappelijke adviescommissie wordt ingesteld. Ook is afgesproken
om zogenaamde «best practices» in te stellen, met als uitgangspunt het verminderen
van de aantasting van het dierenwelzijn. Voorts is bepaald dat het convenant iedere
drie jaar zou worden geëvalueerd.

Hoewel het convenant in 2012 is getekend heeft nog het tot 2018 geduurd voordat het
van kracht werd (per algemene maatregel van bestuur). In het convenant was afgesproken
dat nader onderzoek zou worden gedaan naar een aantal onderwerpen om de uitvoeringspraktijk
te verbeteren. Hiervoor was een Wetenschappelijke commissie ingericht (Wc), later
omgevormd tot een Wetenschappelijke Advies Commissie (WAC). De opdracht van de WAC
is uitsluitend gericht op onderzoek binnen de kaders van het onbedwelmd slachten volgens
de religieuze riten. «Een oordeel of onbedwelmd slachten (moreel) wel dan niet onaanvaardbaar
is, hoort uitdrukkelijk niet bij de opdracht en taak van de WAC».89 Nadat zij zich had gebogen over een aantal onderzoeken dat het ministerie had laten
uitvoeren, waaronder een onderzoek naar de toenmalige stand van zaken in de uitvoeringspraktijk
van het onverdoofd slachten van runderen, schapen en geiten (nulmeting, 2014)90, bracht de WAC in 2015 een eerste advies uit. De WAC schreef dat de uitvoeringspraktijk
te veel uiteenloopt om een convenant op dat moment haalbaar te achten. Ook waren er
veel misstanden geconstateerd in de uitvoeringspraktijk, zoals het zogenaamde lossen
van dieren uit de fixatie terwijl zij nog niet het bewustzijn hebben verloren, of
het snijden met onscherpe messen waardoor dieren tot wel zes keer moesten worden aangesneden.
De WAC constateerde dat «onder de huidige uitvoeringspraktijk met name voor runderen
de 40-secondenregel niet haalbaar lijkt en adviseert deze op dit moment niet in te
voeren». Ook schreef de WAC dat de in het convenant opgenomen indicatoren voor bewustzijnsverlies
in de praktijk niet betrouwbaar of helemaal niet bruikbaar zijn.

Drie jaar na het tekenen van het convenant (2015) concludeerde afdeling Buro van de
NVWA dat dieren die onbedwelmd worden gedood stress ondervinden en pijn lijden bij
het aansnijden. Door het kantelen van runderen voor de fixatie, via de zogeheten kantelboxen,
wordt additioneel lijden veroorzaakt. De afdeling adviseerde om, vanuit het oogpunt
van dierenwelzijn, het onbedwelmd doden van dieren te verbieden, en om meer inzicht
te krijgen in de onbedwelmde slacht, waaronder het fixeren en kantelen van runderen.91

De Staatssecretaris van Economische Zaken meldde begin 2016 aan de Tweede Kamer dat
de toenmalige uitvoeringspraktijk van de onverdoofd rituele slacht een aantal onacceptabele
gebreken vertoonde. Hij schreef: «Ik vind de huidige uitvoeringspraktijk niet acceptabel
en acht extra maatregelen noodzakelijk om daarin verbeteringen te realiseren.»92 In juni 2016 werd een addendum bij het convenant opgesteld, met nieuwe, wetenschappelijk
geadviseerde indicatoren voor het vaststellen van bewustzijn. Dat werd pas een jaar
later, op 5 juli 2017 getekend. Uiteindelijk trad de AMvB en daarmee het convenant
op 1 januari 2018 in werking. Ondanks het gebrek aan wetenschappelijke onderbouwing
en de jarenlange interne discussie hierover, bleef de «40-secondenregel» gehandhaafd.93

Evaluatie convenant

In 2021 is het convenant geëvalueerd door Deloitte in opdracht van het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De evaluatie beperkte zich nadrukkelijk
tot de vraag of de afspraken die gemaakt zijn in het convenant in de praktijk tot
hun recht komen.94 Met die kanttekening concludeert het evaluatierapport dat het convenant in de praktijk
doeltreffend en doelmatig is: de normen die dienen ter verbetering van het dierenwelzijn,
zoals vastgelegd in de regelgeving, worden goed nageleefd. Ook wordt een verbetering
gezien van het dierenwelzijn ten opzichte van de eerdergenoemde nulmeting uit 2014.

Deloitte benadrukt echter dat zij in de evaluatie expliciet niet ingaat op de vraag
in hoeverre de gemaakte afspraken het dierenwelzijn en vrije belijdenis van godsdienst
of levensovertuiging voldoende waarborgen. «Dat is een breder ethisch en politiek
vraagstuk en valt buiten de scope van de onderhavige opdracht». In het rapport wordt
wel gemeld dat uit een rondgang onder NVWA-toezichthouders blijkt dat de meeste toezichthouders
op persoonlijke titel, of op basis van hun morele opvatting of vanuit hun opleiding
als dierenarts, tegen onbedwelmd slachten zijn vanuit het perspectief dat dit een
aantasting is van het dierenwelzijn.

Zelf merkt Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek van de NVWA in 2024 het volgende op
over de evaluatie van het convenant: «Hierbij is van belang vast te stellen dat de
instrumentele onderdelen van het convenant werden geëvalueerd, zoals het naleven van
met name de 40-secondenregel, en niet de uitgangspunten van het convenant zelf. Het
convenant heeft dus geleid tot een verbetering voor dierenwelzijn omdat dieren na
aansnijden sneller worden bedwelmd wanneer ze niet bewusteloos raken, maar bij alle
dieren schaadt het standaard onverdoofd aansnijden het dierenwelzijn ernstig.»

Het convenant heeft dus tot verbeteringen geleid van het dierenwelzijn in de onbedwelmde
rituele slachtpraktijk. Daar past de kanttekening bij dat een deel van de verbetering
het gevolg is van aangescherpte Europese regels die van kracht werden, en die ook
zonder convenant hadden moeten worden nageleefd. Ook moet worden opgemerkt dat in
de evaluatie de huidige praktijk is vergeleken met de situatie in 2014, toen er veel
misstanden waren geconstateerd en de Staatssecretaris de toenmalige uitvoeringspraktijk
van de onverdoofde slacht beoordeelde als «niet acceptabel». Met die kanttekeningen
stelt initiatiefnemer vast dat er met het convenant verbeteringen zijn doorgevoerd
voor dierenwelzijn in de onverdoofde rituele slachtpraktijk. Zoals eerder gememoreerd,
is de 40-secondenregel de meest opvallende afspraak. Die zorgt ervoor dat het lijden
van dieren die bij vol bewustzijn worden aangesneden, in tijd wordt beperkt (tot maximaal
40 seconden). Uit de evaluatie blijkt dat de regels goed worden toegepast en nageleefd.
Daarom onderschrijft initiatiefnemer de conclusie van de evaluatie, dat binnen de
kaders van de doelstellingen van het convenant, het dierenwelzijn is verbeterd.

De convenantspartners hebben in de ogen van de initiatiefnemer het maximale gedaan
om binnen het gestelde kader – het behoud van onverdoofde slacht volgens de israëlitische
en islamitische riten – het dierenwelzijn waar mogelijk te verbeteren. Daar zijn zij
ook in geslaagd. Tegelijk moet worden vastgesteld dat het meest ingrijpende en ernstige
dierenleed met het convenant niet is verminderd – en dat kon ook niet, gezien het
overeengekomen uitgangspunt dat de rituele slacht onverdoofd zou blijven plaatsvinden.
De dierenwelzijnsverbeteringen die mogelijk waren binnen het kader van de onverdoofde
slacht zijn gerealiseerd, maar het grootste gevaar voor dierenwelzijn – het ernstige
en vermijdbare lijden van dieren dat onvermijdelijk gepaard gaat met onverdoofd slachten –
is met het convenant in stand gebleven.

3.1.4. Huidige praktijk sinds het convenant en beoordeling dierenwelzijn

Het totaal aantal onverdoofd geslachte dieren in Nederland was lange tijd niet precies
bekend96, omdat registratie ontbrak tot het moment dat het convenant in werking trad. Schattingen
liepen uiteen tussen de 370.000 en 1,2 miljoen dieren per jaar.97 De meeste onbedwelmde slacht vond plaats in slachthuizen die ook bedwelmd slachtten
voor de reguliere afzet van vlees. Sinds de inwerkingtreding van het convenant is
het aantal dieren dat onverdoofd wordt geslacht gedaald. Een van de vermoedelijke
verklaringen hiervoor valt terug te lezen in de later openbaar geworden stukken waaruit
blijkt dat de NVWA al verwachtte dat het permanente toezicht dat door het convenant
werd ingesteld ertoe zou leiden dat het aantal onbedwelmde slachtingen zou gaan dalen,
omdat slachterijen dan niet meer uit efficiencyoverwegingen meer dieren zonder bedwelming
zouden slachten.98 Ook is het aannemelijk dat slachthuizen zijn gestopt met onbedwelmde slacht doordat
verfijningen van het slachtproces verplicht werden gesteld door het convenant (maar
ook de aangescherpte regels uit de Verordening), waardoor de kostprijs is gestegen.99

Verder is van belang dat bij alle islamitische rituele slacht van kippen inmiddels
bedwelming plaatsvindt. Hoewel er in 2013 nog bij twee kleine pluimveeslachthuizen
onbedwelmd werd geslacht volgens de islamitische ritus100, vindt er inmiddels geen onbedwelmde slacht van kippen meer plaats; alle slacht van
kippen volgens islamitische ritus vindt plaats na voorafgaande bedwelming.101

De laatste jaren worden er in Nederland tussen de 25.000 en 70.000 runderen, schapen
en geiten per jaar onbedwelmd geslacht. Er zijn nog ongeveer vijftig slachterijen
waar deze dieren onbedwelmd worden geslacht volgens islamitische riten.102 Het aantal slachtingen op de vijftig slachterijen waar wel nog onbedwelmde slacht
plaatsvindt, loopt naar schatting sterk uiteen. Op een aantal van deze slachterijen
wordt niet regelmatig of alleen voor het offerfeest onbedwelmd geslacht. Op 80% van
de slachthuizen die onbedwelmd mogen slachten, wordt ook bedwelmd geslacht.

Er wordt in Nederland niet meer geslacht volgens israëlitische ritus. Koosjere slacht
van pluimvee vindt al langere tijd niet meer plaats in Nederland.103 Tot enkele jaren geleden kende Nederland nog één slachtplaats waar werd geslacht
volgens israëlitische ritus. Het betrof hier uitsluitend jonge stieren, zo’n 1.000
tot 3.000 dieren per jaar.104 Vlees van andere dieren, zoals van lammetjes of kippen, werd al langer geïmporteerd
vanuit het buitenland.105 In 2024 is de laatste koosjere slagerij van Nederland failliet gegaan.106 Het vlees dat daar werd verkocht werd al enige tijd niet meer in Nederland geslacht,
maar geïmporteerd vanuit het buitenland.107

Verder constateert de NVWA dat het aantal dieren waarbij de zogenaamde «post-cut stunning»
wordt toegepast, de afgelopen jaren is toegenomen. Bij post-cut stunning wordt een
dier gefixeerd en onbedwelmd aangesneden. Direct na de halssnede wordt alsnog bedwelming
toegepast, in het geval van runderen gebeurt dat met een penschiettoestel. Uit recente
cijfers van de NVWA (2020–2023) blijkt dat dit bij zo’n 50–75% van de runderen die
onverdoofd worden geslacht gebeurt. Bij het overige deel wordt geen post-cut stunning
toegepast; deze dieren worden onverdoofd geslacht waarbij de 40-secondenregel uit
het convenant wordt toegepast. Zo’n 15–20% van deze runderen raakt binnen de 40 seconden
buiten bewustzijn en wordt niet alsnog bedwelmd na de halssnede.108 Zo’n 2,5–5% van de runderen is vlak voor de 40 seconden na de halssnede nog steeds
bij bewustzijn, waardoor deze dieren alsnog moeten worden bedwelmd.109

Net zoals bij runderen wordt bij een deel van de schapen en geiten «post-cut stunning»
toegepast, waarbij de dieren direct na de onbedwelmde halssnede alsnog worden bedwelmd
door een pin in de hersenen of door een elektrische tang. Dit gebeurt volgens recente
cijfers van de NVWA (2020–2023) bij zo’n 55 tot 73% van de schapen en geiten van wie
de hals onverdoofd is doorgesneden. Bij het overige deel wordt geen post-cut stunning
toegepast. Deze dieren worden onbedwelmd geslacht waarbij de 40-secondenregel uit
het convenant wordt toegepast. 25–43% van de onbedwelmd geslachte schapen en geiten
raakt binnen de 40 seconden buiten bewustzijn en wordt niet alsnog bedwelmd. 0–4%
van de dieren is vlak voordat de 40 seconden nadat de hals is doorgesneden nog steeds
bij bewustzijn, waardoor deze dieren alsnog moeten worden bedwelmd.

Beoordeling dierenwelzijn

De Kamer is al lange tijd op zoek naar manieren waarmee het lijden van dieren bij
de onverdoofde slacht kan worden verminderd. Een van de zorgpunten is de fixatie van
met name runderen bij de onbedwelmde slacht. Zo stelde de KNMvD al in 2008 dat het
kantelen voorafgaand aan de onverdoofde slacht leidt tot «additionele stress» bij
dieren.110 Mede naar aanleiding hiervan werd in 2011 de motie-Van Gerven aangenomen waarmee
de regering werd verzocht om kantelboxen zo snel mogelijk te verbieden.111 Ter uitvoering van deze motie heeft het Ministerie van LNV onderzoek laten verrichten
naar de welzijnsimpact van kantelboxen en mogelijke alternatieven. Hieruit bleek dat
het kantelen van runderen acute stress oplevert en belastend is voor de dieren, maar
ook dat het rechtop fixeren belastend is.112 Ook door de Europese Commissie is nader onderzoek uitgezet naar de fixatie van runderen
tijdens de onbedwelmde slacht. In dat onderzoek werd geconcludeerd dat zowel kantelen
als rechtop fixeren leidt tot dierenwelzijnsproblemen en beide fixatiemethoden nadelen
kennen bij de uitvoering.113 In 2015 liet toenmalig Staatssecretaris Dijksma weten dat het verbieden van kantelboxen
kan leiden tot problemen, zoals dat de verbloeding slechter verloopt in een rechtopstaande
positie dan in een gekantelde positie, waardoor de tijd tussen aansnijden en bewustzijnsverlies
langer is, en dat de veiligheid en werkomstandigheden voor de slachter beter is bij
een kantelbox dan bij rechtopstaande fixatie, wat ook tot een betere halssnede kan
leiden.114 Twee jaar later schreef toenmalig Staatssecretaris Van Dam aan de Kamer dat het kantelen
van runderen een extra stressfactor is bij de onbedwelmde slacht, maar dat geen van
de onderzoeken en adviezen tot een eenduidige conclusie komt dat het gebruik van de
kantelbox af te raden is en dat hij de kantelbox dus niet zou gaan verbieden. Onverdoofde
slacht zónder kantelen brengt óók extra risico’s voor het dierenwelzijn met zich mee.115 Deze bevindingen werden in 2024 opnieuw onderstreept door de NVWA, die meldde dat

het kantelen en op de kop houden van runderen «een gevaar [is] voor dierenwelzijn»
en leidt tot «grote stress», maar het daardoor wel voor de slachter makkelijker is
om de hals goed door te snijden.116 De fixatie bij onbedwelmde slacht levert dus ernstige dierenwelzijnsrisico’s op,
zowel bij een kantelbox als bij staande fixatie.

De fixatie die nodig is wanneer dieren onbedwelmd worden geslacht levert op zichzelf
dus al ernstige dierenwelzijnsrisico’s op die niet kunnen worden opgelost. De mogelijkheid
om de kantelbox uit te bannen voor de fixatie van runderen is uitgebreid onderzocht
en niet mogelijk gebleken zonder dat dit andere ernstige risico’s met zich meebrengt
voor het dierenwelzijn. Staande fixatie levert eveneens ernstige risico’s op, zowel
voor het dier als voor de slachter. Fixatie is daarmee een blijvende bron van vermijdbare
angst, stress en lijden bij de onbedwelmde rituele slacht van met name runderen, die
niet kan worden weggenomen. Alleen voorafgaande bedwelming kan dit lijden substantieel
verminderen.

Na de inwerkingtreding van het convenant zijn dierenartsen en wetenschappers onverminderd
van oordeel dat, ook met de beperking van de duur van het lijden tot 40 seconden,
het welzijn van dieren tijdens het onbedwelmd slachten nog altijd onaanvaardbaar wordt
aangetast.117 Dierenartsen die sinds het convenant betrokken zijn bij het toezicht op de onbedwelmde
slacht geven aan dat zij het welzijn van de dieren onvoldoende kunnen borgen. Zij
handelen daardoor noodgedwongen in strijd met de veterinaire Eed en de Code voor de
Dierenarts, die van hen vraagt de belangen van het dier voorop te stellen. De meeste
NVWA-toezichthouders zijn op persoonlijke titel, of op basis van hun morele opvatting
of vanuit hun opleiding als dierenarts, tegen onbedwelmde slacht, ook sinds het convenant
– omdat zij van mening zijn dat dit een aantasting is van het dierenwelzijn.118

In een recent rapport van Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek van de NVWA (2024)
worden de dierenwelzijnsrisico’s van de huidige onbedwelmde slachtpraktijk benoemd
en besproken. Over het Convenant schrijft Buro dat het heeft geleid tot een verbetering
van dierenwelzijn omdat dieren na aansnijden sneller worden bedwelmd wanneer ze niet
bewusteloos raken, «maar bij alle dieren schaadt het standaard onverdoofd aansnijden
het dierenwelzijn ernstig». Over runderen schrijft Buro: «Door onbedwelmd de hals
doorsnijden bij ritueel slachten treedt bij 100% van de ritueel geslachte runderen
zeer ernstige angst, pijn en stress op door het onverdoofd doorsnijden van de hals
(...), met extra stress wanneer runderen tijdens de fixatie worden gekanteld.»

Het Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek van de NVWA bespreekt ook de ontwikkeling
dat er in de onbedwelmde rituele slacht vaker post-cut stunning wordt toegepast, waarbij
dieren direct na de halssnede alsnog worden bedwelmd. «Geconstateerd kan worden dat
het aantal dieren dat direct na het aansnijden wordt bedwelmd is toegenomen. Deze
trend is gunstig voor het dierenwelzijn, ofschoon het onverdoofd de hals doorsnijden
blijft bestaan. Voor een significante dierenwelzijnsverbetering dient eerst geschoten,
en dan gesneden te worden».

Initiatiefnemer stelt vast dat er met het convenant en met de toepassing van post-cut
stunning is getracht het dierenwelzijn bij de onverdoofde slacht te verbeteren. Er
zijn daarbij dierenwelzijnsverbeteringen gerealiseerd, maar het onbedwelmd slachten
blijft volgens Buro een «ernstige aantasting van dierenwelzijn die vermijdbaar is».

De grootste bedreigingen voor het dierenwelzijn, namelijk de onverdoofde halssnede
en de fixatie, blijven voortbestaan. De NVWA wijst erop dat het dierenwelzijn, ook
na inwerkingtreding van het Convenant en het vaker toepassen van post-cut stunning
nog steeds ernstig wordt geschaad.119 De hevige pijn en angst die bij de onverdoofde halssnede komt kijken, kan alleen
worden weggenomen door voorafgaande bedwelming. Bovendien blijft het gebruik van kantelboxen
bij onverdoofde slacht «een groot gevaar voor dierenwelzijn» dat zorgt voor grote
stress bij dieren.120 Het uitfaseren van de kantelbox lijkt niet mogelijk, omdat het alternatief ook grote
risico’s voor dierenwelzijn (evenals voor de veiligheid van de slachter) met zich
meebrengt.121

Als het doel om dieren bij de slacht zoveel mogelijk te beschermen wordt nagestreefd,
zoals in deze initiatiefwet het geval is, dan zijn er dus geen andere manieren om
dat te bereiken dan een algehele verplichting tot het bedwelmen van dieren voorafgaand
aan het doden. Inmiddels is er ook meer jurisprudentie beschikbaar, waaruit blijkt
dat de invoering van een algehele plicht tot bedwelming van dieren voorafgaand aan
de slacht, zonder uitzonderingen, wat dit wetsvoorstel beoogt, en de daarmee gepaard
gaande inperking van de godsdienstvrijheid de toets aan de Grondwet en het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie kan doorstaan, en bovendien legitiem en rechtvaardig
is. Dit wordt onderstreept door de uitspraken van het Hof van Justitie in 2020 en
het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in 2024.122

Internationaal

Wereldwijd zien we dat steeds meer landen, waaronder Europese lidstaten, een verbod
instellen op het onbedwelmd slachten van dieren. Dit geldt voor Denemarken (sinds
2014), Nieuw-Zeeland (sinds 2010), Zweden (sinds 1937), Noorwegen (sinds 1929), Zwitserland
(sinds 1897), Slovenië (sinds 2012), Liechtenstein (sinds 2010) IJsland (sinds 2013)
en België (sinds 2019)123. Wanneer in deze landen wordt geslacht volgens religieuze riten, wordt voorafgaande
bedwelming toegepast.

In een aantal landen met een overwegend islamitische bevolking zoals Maleisië, Jordanië
en de Verenigde Arabische Emiraten is slachten zonder voorafgaande bedwelming toegestaan,
maar wordt in de praktijk ook bedwelming toegepast.124

3.1.5. Voorstel tot bedwelmingsplicht

Zoals hierboven geschetst is er de afgelopen jaren door de Kamer, opeenvolgende bewindspersonen
en de slachters zelf gezocht naar manieren waarop het lijden van dieren bij de onverdoofde
slacht zoveel mogelijk kan worden beperkt. Er is een Convenant afgesloten, onderzocht
of er goede alternatieven zijn voor de kantelbox en er wordt in de praktijk steeds
meer gebruik gemaakt van post-cut stunning. Daarmee zijn minder vergaande maatregelen
dan de bedwelmingsplicht uitvoerig onderzocht en in praktijk gebracht. De conclusie
is dat deze maatregelen hebben gezorgd voor een verbetering van het welzijn van dieren
bij de onverdoofde slacht, maar ook dat minder vergaande maatregelen dan een bedwelmingsplicht
ontoereikend blijken om recht te doen aan het doel om angst, lijden en stress bij
de slacht zoveel mogelijk te beperken.125

De initiatiefnemer is van mening dat het noodzakelijk is om de effectieve regel die
dieren tijdens het meest stressvolle moment in hun leven beschermt tegen extra, vermijdbaar
lijden – het toepassen van voorafgaande bedwelming – te laten gelden bij alle slacht
die in Nederland plaatsvindt, en daarbij geen uitzonderingen meer toe te staan.

Het voorliggende voorstel beoogt de bescherming van dieren tegen vermijdbaar extra
lijden bij de slacht dan ook uit te strekken tot alle dieren die in Nederland worden
geslacht. Dit betekent dat ook bij rituele slachtingen dieren voorafgaand dienen te
worden bedwelmd. Dat kan bijvoorbeeld met een omkeerbare, niet-letale bedwelming,
conform de uitspraak van het Hof van Justitie.126 Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel kan de slacht volgens religieuze riten van
schapen en geiten (blijven) plaatsvinden middels elektrische bedwelming, evenals de
slacht van bepaalde runderen. Voor kippen blijft het waterbad tijdelijk toegestaan
voor de rituele slacht, totdat er een alternatieve reversibele bedwelmingsmethode
is die redelijkerwijs toepasbaar is in slachthuizen. Daarnaast vinden er verschillende
internationale onderzoeken plaats naar alternatieve reversibele bedwelmingsmethoden.
Indien wetenschappelijk onderbouwd is dat dergelijke bedwelmingsmethoden voldoen aan
de wettelijke dierenwelzijnsvereisten (zoals dat dieren buiten bewustzijn raken en
onnodig lijden wordt voorkomen) kunnen deze ook worden toegestaan voor de rituele
slacht.

Deze initiatiefwet creëert hiervoor een delegatiebepaling, waarmee de Minister per
AMvB bedwelmingsmethoden kan aanwijzen die, naast de huidige toegestane bedwelmingsmethoden,
gebruikt kunnen worden voor de rituele slacht, met mogelijke bijkomende voorschriften
die nodig zijn om het welzijn van dieren te verbeteren. Ook bedwelmingsmethoden die
onder de huidige slachtverordening (nog) niet zijn toegestaan voor de reguliere slacht,
kunnen eventueel wel worden aangewezen voor de slacht volgens religieuze riten, aan
de hand van artikel 4, lid 4 van deze verordening. Hierbij is het natuurlijk van belang
dat het lijden van dieren zoveel mogelijk wordt beperkt; zo moet helder zijn dat de
bedwelmingsmethode goed werkt en moet er – net zoals bij de reguliere slacht – voorafgaand
aan het doden worden gecontroleerd of het dier buiten bewustzijn is.

In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om een overgangstermijn van 1,5 jaar in acht
te nemen waarin de onverdoofde slachtpraktijk de gelegenheid krijgt zich aan te passen
aan de wettelijke plicht om dieren voorafgaand aan de slacht te bedwelmen. Deze termijn
is gelijkgesteld aan de termijn die is gehanteerd in Vlaanderen en Wallonië bij het
invoeren van een bedwelmingsplicht bij de rituele slacht.

3.1.6. Impact voor de geloofsgemeenschappen

Het voorstel om ook bij de slacht volgens religieuze riten voorafgaande bedwelming
van de dieren verplicht te stellen raakt de joodse en islamitische geloofsgemeenschappen
in Nederland. Tenminste een deel van de islamitische en joodse gemeenschappen in ons
land acht bedwelming voorafgaand aan de slacht niet te verenigen met de voorschriften
voor rituele slacht. Voor hen betekent de invoering van de verplichting om dieren
altijd te bedwelmen voordat zij geslacht worden, dat zij hun religieuze voorschriften
niet kunnen naleven. Daarmee vormt de invoering van een bedwelmingsplicht een inperking
van de vrijheid van godsdienst – een grondrecht dat in een pluralistische democratische
rechtsstaat van groot belang is. De inperking daarvan kan – en zal – als pijnlijk
worden ervaren door de joodse en islamitische geloofsgemeenschappen, ook door de gelovigen
die zelf wellicht minder hechten aan de strikt religieuze voorschriften, en die voorafgaande
bedwelming niet per se als onverenigbaar zien met de rituele slacht. Dat hun geloofsgenoten
geraakt worden door een inperking van hun vrijheid om hun religie te belijden volgens
de joodse of islamitische voorschriften waarmee zij bedwelming in strijd achten, kan
ook door deze groep als pijnlijk worden ervaren, zeker in tijden waarin sprake is
van oplaaiend antisemitisme en moslimhaat.

Initiatiefnemer acht het van groot belang om te onderkennen dat het voorstel tot invoering
van de bedwelmingsplicht voor alle dieren die in Nederland worden geslacht – en daarmee
een inperking van de vrijheid van godsdienst – ingrijpend is voor de joodse en islamitische
geloofsgemeenschappen in ons land. Dat zij van mening is dat invoering van die maatregel
noodzakelijk is, betekent niet dat zij voorbij wil gaan aan deze realiteit. In hoofdstuk 4
gaat zij nader in op de afweging van het zwaarwegende belang van het grondrecht van
de vrijheid van godsdienst en het grote maatschappelijke belang dat aan de bescherming
van dieren wordt gehecht. Voor nu wil initiatiefnemer stilstaan bij de gerechtvaardigde
gevoelens van de joodse en islamitische Nederlanders die door dit wetsvoorstel worden
geraakt en pogen zo goed mogelijk recht te doen aan hun positie.

Reflectie op eerdere wetsbehandelingen en de inbreng van vertegenwoordigers van de
joodse en islamitische geloofsgemeenschappen bij rondetafelgesprekken in het parlement
heeft geleerd dat het als pijnlijk wordt ervaren wanneer eraan voorbij wordt gegaan
dat de joodse en islamitische slachtvoorschriften hun oorsprong vinden in bekommernis
om het dierenwelzijn en respect voor het dier. Het is daarom van belang om te onderkennen
dat de religieuze slachtvoorschriften geworteld zijn in het beginsel dat het dier
zo min mogelijk moet lijden bij de slacht, en dat de religieuze slacht lange tijd
minder dierenleed veroorzaakte dan de reguliere slacht. Ook is het belangrijk om de
pijnlijke geschiedenis van het misbruiken van het lijden van dieren om haat te zaaien
tegen religieuze minderheden – met als absoluut dieptepunt het gebruik van beelden
van rituele slacht in de antisemitische propaganda van Nazi-Duitsland en het verbod
op onverdoofde slacht dat niet uit bekommernis om dieren, maar uit pure Jodenhaat
was ingesteld – niet uit de weg te gaan, maar juist te memoreren in dit wetsvoorstel.
Alleen door de pijnlijke geschiedenis te benoemen en te erkennen kunnen we recht doen
aan de zeer begrijpelijke gevoeligheden binnen de geloofsgemeenschappen. Initiatiefnemer
acht het van groot belang om onnodig kwetsende kwalificaties van de onverdoofde rituele
slacht achterwege te laten en de joodse en islamitische geloofsgemeenschappen met
respect te bejegenen in deze gevoelige discussie, waarbij ten slotte hun vrijheid
van geloofsbelijdenis wordt ingeperkt.

Ook andere opmerkingen vanuit de geloofsgemeenschappen zijn door initiatiefnemer zoveel
mogelijk ter harte genomen. Zo merkten verschillende vertegenwoordigers van de joodse
en islamitische geloofsgemeenschappen eerder op dat de termen «bedwelming» en «verdoving»
nogal eufemistisch zijn en ten onrechte de indruk kunnen wekken dat wanneer de slacht
van dieren maar voorafgegaan wordt door een bedwelming of verdoving, er geen dierenleed
meer plaatsvindt. Initiatiefnemer onderschrijft die observatie en beschrijft in deze
memorie van toelichting dan ook uitgebreid dat slacht altijd gepaard gaat met onvermijdelijk
dierenleed, ook als voorafgaande bedwelming wordt toegepast. Zij hoopt daarmee de
onterechte indruk weg te nemen dat bedwelming of verdoving de slacht diervriendelijk
maakt, ook al moet zij deze termen in dit wetsvoorstel blijven hanteren omdat dit
nu eenmaal de begrippen zijn die de wetgever tot nu toe gebruikt in de slachtwetgeving.
Verder heeft initiatiefnemer in dit wetsvoorstel ook voorstellen opgenomen om de meest
dieronvriendelijke bedwelmingsmethoden te verbieden, evenals andere handelingen rondom
de reguliere slacht van dieren die onnodig extra dierenleed veroorzaken. Met deze
voorstellen beoogt initiatiefnemer niet alleen het maximale te doen om het dierenleed
bij de slacht zoveel mogelijk te beperken, maar beoogt zij ook het debat te verbreden
zodat niet alleen het lijden van dieren bij de onverdoofde rituele slacht onderwerp
wordt van wetsbehandeling in het parlement, maar ook het lijden van dieren in de reguliere
slacht.

3.2. Einde aan pijnlijke bedwelmingsmethoden

In het vorige hoofdstuk is toegelicht dat voorafgaande bedwelming de beste manier
is om het lijden van dieren bij het doden te verminderen. Dat betekent geenszins dat
met het toepassen van bedwelming alle pijn, stress en angst die gepaard gaan met de
slacht zijn weggenomen voor de dieren. Het slachten van dieren is altijd in strijd
met de intrinsieke waarde en het welzijn van het dier. Voorafgaande bedwelming is
noodzakelijk om dieren tenminste het vermijdbare leed van slacht bij volle bewustzijn
te besparen. Vanuit de wettelijke verplichting om dieren bij de slacht alle vermijdbare
pijn, angst en stress te besparen, is het vervolgens ook noodzakelijk om bestaande
bedwelmingsmethoden steeds kritisch te beoordelen – en niet meer toe te staan wanneer
blijkt dat die extra, vermijdbaar leed oplevert ten opzichte van andere alternatieven.

De ontwikkeling van bedwelmingsmethoden

Eeuwenlang werden dieren niet bedwelmd, maar bij bewustzijn de hals doorgesneden.127 Runderen en zwaardere varkens werden vaak bedwelmd via een hamerslag op het voorhoofd.
De kop werd letterlijk ingeslagen door de slager, waar het woord «slachten» van afstamt.
Deze vorm van bedwelming werd toegepast omdat het makkelijker was om de doodsteek
toe te dienen bij een dier dat buiten bewustzijn is.128 In 1919 werd vastgelegd dat bedwelming voorafgaand aan de slacht verplicht is voor
de reguliere slacht. Vóór het inwerkingtreden van deze wet werden dieren doorgaans
al bedwelmd in openbare slachthuizen; bij thuisslacht was dit niet of zelden het geval.129 Bedwelmingsmethoden worden tot op de dag van vandaag verder doorontwikkeld.

In het begin van de 20e eeuw werd de «botte bijl»-methode nog steeds gehanteerd. Zwaardere zoogdieren, zoals
varkens, werden met een zware hamer of de platte achterkant van de bijl bewusteloos
geslagen, waarna de slachter de halsslagaders doorsneed. Deze methode bracht risico’s
met zich mee, omdat het geregeld voorkwam dat het dier niet na één klap was bedwelmd.130 Later werd de voorloper van het huidige penschiettoestel uitgevonden: een apparaat
met een pen die middels een hamer in schedel en hersenen van het dier werd geslagen.
Deze methode was makkelijker en secuurder voor de slachter om te gebruiken. In andere
gevallen werd gebruik gemaakt van een penschietmasker in de vorm van een pistool,
waarmee een kogel in de hersenen werd geschoten. Deze apparaten werden vervolgens
weer vervangen door een schietmasker, waarmee de pen in de hersenen werd geschoten,
zonder dat een hamerslag nodig was.131

In de jaren ’30 van de twintigste eeuw werd geëxperimenteerd met elektrische bedwelming
om een vergelijkbaar bewustzijnsverlies te bereiken als bij het schietmasker. Men
zocht naar andere methoden voor het penschietmasker, die mogelijk wel instemming konden
krijgen van de Joodse autoriteiten. Bedwelmingsmethoden die vergelijkbaar zijn aan
de methoden die nu nog worden gebruikt, zoals de elektrische tang, werden in die periode
ontwikkeld. Die noodzaak werd gecreëerd doordat Nazi-Duitsland in 1933 het onverdoofd
slachten verbood, als een van de vele anti-Joodse maatregelen. Meerdere andere Europese
landen volgden het Duitse voorbeeld, waaronder Noorwegen, Zweden, Hongarije, Polen
en Italië.132 In de daaropvolgende decennia werd ook onderzoek gedaan naar het gebruik van chemische
stoffen, zoals CO2, voor het bedwelmen van varkens. Niet vanwege dierenwelzijnsredenen, maar omdat hiermee
op grotere schaal meer dieren tegelijk konden worden bedwelmd.133

Voor het bedwelmen van kippen, eenden en kalkoenen is decennialang gebruikgemaakt
van het elektrische waterbad als bedwelmingsmethode, waarbij de dieren ondersteboven
aan hun poten aan de zogeheten slachtlijn worden gehangen en met hun kop door een
bak met water worden gehaald waarop stroom staat.134 Sinds 2007 wordt in Nederland ook gas gebruikt om deze diersoorten te verdoven. In
2008 werd ongeveer één kwart van de vleeskuikens verdoofd via gasbedwelming en driekwart
via het waterbad. Sindsdien zijn steeds meer slachthuizen overgestapt op gasbedwelming.135 Daarnaast is door onder meer Wageningen University & Research onderzoek gedaan naar
elektrische kopbedwelming, om mogelijk te kunnen dienen als alternatief voor het waterbad.136 Op kleine schaal is deze methode gangbaar, maar bij grote slachthuizen is het dierenwelzijn
in het geding.137 Onderzoek naar deze bedwelmingsmethode is daarom stopgezet.138

Het is niet alleen belangrijk dát dieren worden bedwelmd voorafgaand aan de slacht.
Het is ook belangrijk dat methoden worden toegepast die zo min mogelijk lijden, angst
en stress bij dieren veroorzaken. Methoden die in het verleden zijn toegepast, zijn
inmiddels vervangen door andere methoden. Ook nieuwe inzichten leren dat sommige bedwelmingsmethoden
onnodig extra dierenleed veroorzaken en inmiddels beter vervangen kunnen worden door
een alternatief.

Kritiek op toegestane bedwelmingsmethoden

In 1979 werd in Nederland het gebruik van CO2-bedwelming bij varkens verboden, nadat uit onderzoek van bedwelmingsexpert en dierenarts
Dr. Hoenderken bleek dat varkens bij deze bedwelmingsmethode lijden aan extreme stress,
pijn en ademnood.139 Er waren betere alternatieven beschikbaar die konden worden toegepast. In 1994 trad
echter de Europese richtlijn 93/119/EG inzake de bescherming van dieren bij het slachten
of doden in werking, waar het verbod niet in werd opgenomen. Omdat deze Europese richtlijn
een rechtstreekse werking had waar alle lidstaten zich aan moesten houden, werd CO2-bedwelming bij varkens opnieuw toegestaan.

Vijftien jaar later, in 2013, trad de Europese Verordening (EG) 1099/2009 in werking,
die tot op de dag van vandaag het wettelijk kader biedt voor de bescherming van dieren
bij de slacht. Hoewel er verschillende rapporten lagen die adviseerden om het gebruik
van CO2-bedwelming bij varkens en het gebruik van het elektrisch waterbad voor pluimvee uit
te bannen bij deze nieuwe Verordening, bleven deze bedwelmingsmethoden toegestaan.
Niet vanwege wetenschappelijke of dierenwelzijnsredenen, maar omdat het op dat moment
economisch niet haalbaar werd geacht.140 Inmiddels laat de praktijk zien dat dit in Nederland wel degelijk economisch haalbaar
is.141

Ook sinds 2013 zijn de ontwikkelingen snel gegaan, waardoor er minder dieronvriendelijke
bedwelmingsmethoden beschikbaar zijn als alternatief voor methoden die onnodig lijden
van dieren veroorzaken. De Tweede Kamer is zich hiervan bewust en al in 2015 werd
een motie van de Partij voor de Dieren en de Partij van de Arbeid aangenomen waarmee
de regering werd verzocht om CO2-bedwelming van varkens uit te faseren.142 In een daaropvolgende Kamerbrief kondigde toenmalig Staatssecretaris Van Dam aan
een onderzoek naar betere alternatieven en goedkeuring in de EU voor het gebruik van
alternatieve methoden.143 In 2018 liet de regering de Kamer weten dat er reeds een beschikbare alternatieve
methode voor CO2-bedwelming van varkens beschikbaar is, namelijk elektrische bedwelming.144

In april 2022 schreef toenmalig Minister Staghouwer aan de Tweede Kamer: «Op het gebied
van het doden van dieren zijn er momenteel bepaalde praktijken en bedwelmings- en
dodingsmethoden toegestaan, waarvan wetenschappelijk bewezen is dat deze niet diervriendelijk
zijn. Het gaat hier bijvoorbeeld om hoge concentratie CO2-bedwelming van varkens en het elektrisch waterbad en onbedwelmd kantelen van pluimvee.
Ik zet daarom in op uitfasering hiervan.»145

De praktijk bleek anders. Sommige slachthuizen wilden zelfs overstappen op CO2-bedwelming van varkens. Daarom nam de Kamer datzelfde jaar, zeven jaar na het verzoek
van de Kamer om CO2-bedwelming van varkens uit te faseren, een motie van de SP aan waarmee de regering
werd opgedragen om geen toestemming te geven als slachterijen willen overgaan op het
bedwelmen van varkens met CO2.146 Ook deze motie werd niet uitgevoerd, omdat de Minister stelde dit niet te kunnen
doen vanwege de Europese slachtverordening.

In 2024 werd de duidelijke wens van de Kamer opnieuw onderstreept toen de motie van
de PVV waarmee de regering werd verzocht om de dieronvriendelijke CO2-bedwelming van varkens uit te faseren, werd gesteund door een meerderheid van de
Tweede Kamer.147 In reactie op deze motie erkende Minister Wiersma dat CO2-bedwelming inderdaad kan leiden tot «een ernstige welzijnsaantasting» van varkens,
maar haar inzet gaat niet verder dan zich er op Europees niveau voor in te spannen
om deze bedwelmingsmethode uit te faseren.148

Door alle ontwikkelingen zijn er geen goede redenen meer om CO2-bedwelming bij varkens nog langer toe te staan. Al sinds 1979 is vastgesteld dat
de varkens ernstig lijden bij deze bedwelmingsmethode, en om die reden is deze bedwelmingsmethode
eerder al verboden geweest in Nederland. Door Europese regels werd CO2-bedwelming
bij varkens weer toegestaan, maar de Tweede Kamer wil er ondertussen alweer tien jaar
vanaf. Steeds meer slachthuizen zijn overgegaan op andere bedwelmingsmethoden, zoals
elektrische bedwelming. In 2023 werden bij nog maar vijf slachterijen CO2-bedwelming gebruikt bij varkens. In de andere 72 slachthuizen wordt deze zeer dieronvriendelijke
bedwelmingsmethode niet (meer) gebruikt. Helaas blijven de laatste varkensslachthuizen
gebruik maken van de pijnlijke CO2-bedwelming; het aantal neemt al jaren niet meer af. In 2024 zijn er nog altijd 10,5
miljoen varkens bedwelmd met CO2 voorafgaand aan de slacht.149 Ook zijn er slachthuizen die terug willen naar CO2-bedwelming van varkens, ondanks de wetenschappelijke inzichten dat deze laatste methode
leidt tot veel meer dierenleed.150 Om ervoor te zorgen dat ook de laatste slachthuizen stoppen met het veroorzaken van
onnodig dierenleed door CO2-bedwelming van varkens en te waarborgen dat geen slachthuizen overstappen op deze
methode, is een wettelijk verbod op CO2-bedwelming van varkens noodzakelijk. Hoewel opeenvolgende bewindspersonen stelden
dat een lidstaat niet eenzijdig een dergelijke bedwelmingsmethode kan verbieden, biedt
de slachtverordening daar wel degelijk ruimte toe die tot op heden niet is benut door
Nederland. Initiatiefnemer stelt voor om gebruik te maken van de ruimte die de Verordening
biedt om bedwelmingsmethoden die onnodig veel dierenleed veroorzaken, zoals CO2-bedwelming van varkens, als lidstaat te verbieden. Dit wordt nader toegelicht in
paragraaf 4.2 van deze memorie van toelichting.

Een andere pijnlijke bedwelmingsmethode die nog steeds wordt toegepast is de elektrische
waterbadmethode bij kippen, eenden en kalkoenen. De EFSA adviseerde al in 2004 om
het elektrisch waterbad zo spoedig mogelijk uit te faseren: «Since welfare is poor
when the shackling line and water bath electrical stunning method is used, and birds
are occasionally not stunned before slaughter, the method should be replaced as soon
as possible.»151 In 2019 stelde EFSA dat er dierenwelzijnsgevaren zijn bij het elektrisch waterbad
die niet kunnen worden voorkomen.152 In de monitoringsprocedure van slachthuizen staat per slachthuis met een elektrisch
waterbad beschreven bij welk percentage van de vogels die correct is bedwelmd het
resultaat «bevredigend» genoemd mag worden153; het is dus inherent aan deze bedwelmingsmethode dat een deel van de vogels onvoldoende
of niet wordt bedwelmd bij het waterbad, hierbij ernstig pijn lijdt en bij bewustzijn
het verdere slachtproces ingaat.

In tegenstelling tot bij varkens, leidt elektrische bedwelming van kippen eenden en
kalkoenen (door middel van het waterbad) juist tot meer lijden, angst en stress dan
CO2-bedwelming. Zo stelde de NVWA in 2018: «Elke bedwelmingstechniek heeft voor- en nadelen,
maar net als EFSA geeft ook de Humane Slaughter Association aan dat de waterbadbedwelming
niet de voorkeursmethode is.»154 Hierbij acht de initiatiefnemer het van belang om te benadrukken dat hoewel het elektrisch
waterbad dus meer onnodig en vermijdbaar lijden veroorzaakt dan CO2-bedwelming, ook deze laatste methode niet diervriendelijk is en dieren nog steeds
lijden; diervriendelijke slacht bestaat dan ook niet. Desalniettemin kan via deze
laatste bedwelmingsmethode vermijdbaar lijden worden beperkt.

In 2009 bleek uit onderzoek van Wageningen University & Research dat de elektrische
bedwelming van vleeskuikens, leghennen en eenden met de waterbadmethode niet toereikend
is.155 Toenmalig landbouwminster Verburg kondigde aan zich in te zetten voor het uitfaseren
van de waterbadmethode in Europa. Tevens liet ze weten de regelgeving aan te gaan
passen en stelde ze «verheugd» te zijn dat de sector «haar eigen verantwoordelijkheid
wil nemen» door om te gaan schakelen naar alternatieve bedwelmingsmethoden.156 Datzelfde jaar koppelde ze aan de Kamer terug dat ze de onderzoeksresultaten van
de WUR naar alle lidstaten heeft gestuurd en heeft gepleit voor een Europees verbod
op het waterbad als bedwelmingsmethode, maar dat ze heeft geconstateerd dat er bij
deze herziening van de slachtverordening onvoldoende steun is voor een dergelijk verbod.
Dit was voor haar reden om zich te onthouden bij stemming over het politiek akkoord
dat werd bereikt. Verburg liet aan de Europese collega’s weten dat Nederlandse pluimveeslachterijen
zullen overstappen op alternatieve bedwelmingsmethoden en dat Nederland daarmee zal
aantonen dat het gebruik van alternatieve bedwelmingsmethoden haalbaar is, zowel vanuit
dierenwelzijn als economisch oogpunt.157 Er werd met de sector afgesproken dat het uitfaseren uiterlijk op 1 januari 2011
zou gebeuren.158 Deze deadline werd echter steeds verder vooruitgeschoven. Toenmalig Staatssecretaris
Bleker liet eind 2011 weten dat de testresultaten van de kopbedwelming tegenvielen;
in plaats daarvan werden de aangescherpte parameters voor het waterbad, zoals overeengekomen
bij het politiek akkoord van de slachtverordening, doorgevoerd in Nederlandse wetgeving.159 Met de aangescherpte parameters werd het uitfaseren van het waterbad grotendeels
losgelaten, ondanks dat ernstige dierenwelzijnsproblemen bleven bestaan. Tegelijkertijd
werd kopbedwelming in de praktijk toepasbaar voor (kleine) slachthuizen, die hier
vrijwillig op konden overschakelen. In 2013 bevestigde Staatssecretaris Dijksma dat
het uitfaseren van het waterbad op geheel vrijwillige basis gebeurt.160

Als reactie hierop nam de Tweede Kamer in 2014 de motie aan waarmee de regering werd
verzocht om een einde te maken aan het levend aanhangen van gevogelte voor de slacht161, iets wat standaard gebeurt voorafgaand aan het elektrische waterbad. In april 2022
schreef toenmalig Minister Staghouwer aan de Tweede Kamer dat hij zich inzet voor
het uitfaseren van het elektrisch waterbad.162

Tot op heden is de motie over een einde aan het levend aanhangen van kippen, eenden
en kalkoenen voor de slacht nog altijd niet uitgevoerd. Net zoals bij de CO2-bedwelming bij varkens, wordt in 2024 nog altijd gebruik gemaakt van het elektrisch
waterbad als bedwelmingsmethode. In 2024 zijn er nog altijd ruim 62,7 miljoen vleeskuiken,
ruim 4,6 miljoen eenden en bijna 4000 kalkoenen bedwelmd met het elektrisch waterbad.163 Veel van deze dieren wordt aantoonbaar en vermijdbaar lijden aangedaan. Drie grote
slachthuizen en twee kleine tot middelgrote slachthuizen gebruiken deze methode nog
altijd als de standaard. Daarnaast zijn er nog zes slachthuizen die het waterbad gebruiken
als hun niet-standaard methode.164

3.2.1. Verbod op CO2-bedwelming bij varkens en op het waterbad bij kippen, eenden en kalkoenen

Artikel 26, derde lid, van de slachtverordening geeft lidstaten de ruimte om maatregelen
te nemen voor een uitgebreidere bescherming van dieren bij het doden, wanneer de lidstaat
dat noodzakelijk acht op basis van nieuw wetenschappelijk bewijs en de Europese Commissie
het goedkeurt. De initiatiefnemer is van mening dat er overtuigende recente wetenschappelijke
inzichten zijn die onnodig lijden van varkens bij CO2-bedwelming en het onnodig lijden van kippen, eenden en kalkoenen bij het waterbad
aantoont en daarmee een verbod rechtvaardigt.

Nieuwe wetenschappelijke inzichten over CO2-bedwelming bij varkens

Uit tal van (recente) onderzoeken blijkt dat varkens bij CO2-bedwelming pijn en angst voelen.165 Zodra varkens worden blootgesteld aan CO2-concentraties duurt het zo’n dertig tot zestig seconden voordat de dieren buiten
bewustzijn zijn.166 De blootstelling geeft ernstige irritatie aan de ogen, neusslijmvliezen, keel en
longen en wordt door wetenschappers gekenmerkt als pijnlijk.167 Het creëert een gevoel van ademnood, wat leidt tot een angstreactie in de hersenen
en paniek.168 De varkens reageren op deze pijn door het uit te schreeuwen en te snakken naar adem.169 Ook proberen de varkens uit de gaskelders te ontsnappen.170

Ook de European Food Safety Authority (EFSA) concludeerde in 2020: «Exposure to CO2 at high concentrations (...) is considered a serious welfare concern by the Panel,
because it is highly aversive and causes pain, fear and respiratory distress» en «There
are no preventive or corrective measures to the pain, fear and respiratory distress
caused by the exposure to high CO2 concentrations as this is inherent to the stunning method.»171

Uit de ketenrisicobeoordeling van Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek van de NVWA
(2024) blijkt dat CO2-bedwelming van varkens een «onverminderd groot risico» vormt voor het dierenwelzijn.172

Uit omvangrijk internationaal onderzoek naar alternatieven voor CO2-bedwelming van varkens (2025) blijkt dat andere bedwelmingsmethoden significant minder
lijden veroorzaken en dat er haalbare alternatieven zijn.173

Nieuwe wetenschappelijke inzichten over het elektrisch waterbad bij kippen, eenden
en kalkoenen

Bij het elektrisch waterbad worden de vogels met hun poten aan haken opgehangen. Dit
veroorzaakt pijn en angst bij de dieren.174 De NVWA noemt het «stressvol en pijnlijk».175 Ook het Ministerie van landbouw concludeerde in 2021 dat het ondersteboven aanhangen
stress en pijn veroorzaakt, doordat de organen uit de buikholte op de longen duwen,
wat de ademhaling bemoeilijkt.176

Uit de risico-inventarisatie voor dierenwelzijn in Nederlandse slachthuizen (2021)
blijkt dat medewerkers van de NVWA, onderzoekers en ngo’s stellen dat waterbadbedwelming
van kippen, eenden en kalkoenen risico’s voor dierenwelzijn met zich meebrengt.177 Individuele dieren kunnen een hoge lichaamsweerstand hebben waardoor ze te weinig
stroom krijgen om bewusteloos te worden. Deze dieren lijden door de pijnlijke elektrische
schok die ze hebben gekregen, met mogelijk een hartstilstand als gevolg. Andere dieren
trekken zich op en kunnen zo het waterbad ontwijken, waardoor ze nog bij volle bewustzijn
worden gedood door een roterend mes, of verdrinken in het gloeiendhete plukbad. Sommige
vogels worden voordat ze volledig zijn bedwelmd al geraakt door pijnlijke elektrische
schokken, bijvoorbeeld aan hun vleugels.178 Volgens EFSA (2019) is het bovendien heel moeilijk om de vogels te onderscheiden
die elektrisch geïmmobiliseerd zijn, en dus buiten bewustzijn lijken, maar in werkelijkheid
nog wel bij bewustzijn zijn.179 Ook deze dieren worden bij volle bewustzijn gedood door een roterend mes, of ze verdrinken
in het gloeiendhete plukbad. Onderzoekers en medewerkers van de NVWA geven aan dat
het niet te voorkomen is dat een deel van de vogels niet of onvoldoende wordt bedwelmd,
ook als slachthuizen zich aan de wettelijke normen houden.180

Bij een slachthuis dat tot voor kort nog met het waterbad werkte, zijn in 2023 en
2024 veel van de hierboven genoemde ernstige dierenwelzijnsproblemen aangetroffen.
Zo kwam het regelmatig voor dat kippen nog bij bewustzijn waren na de elektrocutie
in het waterbad. Kippen werden onverdoofd de keel doorgesneden, terwijl ze van pijn
hevig met hun vleugels fladderden. Sommige kippen trokken hun hoofd op om de roterende
messen te ontwijken, waarna ze bij bewustzijn in de hete broeibakken zijn verdronken.181

Conclusie

Er is onvoldoende reden om in Nederland CO2-bedwelming bij varkens en het elektrisch waterbad bij kippen, eenden en kalkoenen
te blijven gebruiken. Niet voor niets vraagt de Tweede Kamer al sinds 2015 om een
verbod op CO2-bedwelming bij varkens en sinds 2014 om een verbod op het levend aanhangen van kippen,
eenden en kalkoenen bij het waterbad. Veel Nederlandse slachthuizen hebben aangetoond
dat er werkbare alternatieven zijn voor deze bedwelmingsmethoden. Daarmee zijn het
extra lijden, de angst en de stress die deze bedwelmingsmethoden veroorzaken ontegenzeggelijk
vermijdbaar. Vanuit het oogpunt van het besparen van vermijdbaar en onnodig lijden,
zoals wordt voorgeschreven in artikel 3, lid 1 van de slachtverordening (EG) 1099/2009,
is de initiatiefnemer van mening dat een verbod in Nederland noodzakelijk is. De resterende
slachthuizen die deze bedwelmingsmethoden gebruiken, kunnen – net zoals de andere
slachthuizen al hebben gedaan – overstappen op andere beschikbare bedwelmingsmethoden
die al volop worden toegepast.

Het op korte termijn volledig verbieden van het elektrisch waterbad zou als gevolg
hebben dat kippen niet meer volgens religieuze riten kunnen worden geslacht in Nederland.
De initiatiefnemer stelt voor om het verbod op het waterbad bij kippen tijdelijk niet
van toepassing te laten zijn voor de slacht volgens religieuze riten, omdat dit op
dit moment de enige reversibele bedwelmingsmethode is die redelijkerwijs toepasbaar
is in slachthuizen. Deze afwijking van het verbod geldt alleen voor slachthuizen die
een registratie hebben om te slachten volgens israëlitische of islamitische ritus.
De geldende voorschriften blijven bestaan. Zodra er een alternatieve reversibele bedwelmingsmethode
beschikbaar is die redelijkerwijs toepasbaar is in de slachthuizen, zal de uitzondering
komen te vervallen. Hiermee heeft de initiatiefnemer gepoogd om een goede balans te
vinden tussen de bescherming van dieren en de godsdienstvrijheid.

Er wordt een overgangstermijn van drie jaar voorgesteld waarmee de slachthuizen de
gelegenheid krijgen zich aan te passen aan het wettelijke verbod op deze twee bedwelmingsmethoden
voor de genoemde specifieke diersoorten. Hiermee wordt voor veel dieren het lijden
bij de slacht verminderd. Voor de slacht volgens religieuze riten is voor specifiek
het elektrisch waterbad een artikel in de wet opgenomen waarmee de Minister – zodra
er een geschikte omkeerbare bedwelmingsmethode is voor de bedwelming van kippen, waardoor
er binnen de kaders van de godsdienstvrijheid wordt gebleven – de volgende stap kan
zetten en ook voor deze slachtvorm het waterbad kan verbieden.

3.3. Aanscherpingen van toegestane handelingen rondom de slacht

Naast een algehele plicht tot bedwelming voorafgaand aan de slacht en het uitfaseren
van de meest dieronvriendelijke bedwelmingsmethoden, zijn er ook handelingen rondom
de slacht die nog altijd plaatsvinden terwijl ze onnodig en vermijdbaar lijden veroorzaken.
Voor zowel het onbedwelmd mechanisch kantelen van kippen, eenden en kalkoenen als
de transport en slacht van (hoog)zwangere zoogdieren staat vast dat dit onnodig lijden
veroorzaakt en in strijd is met de intrinsieke waarde van het dier. Dit wetsvoorstel
scherpt de bepalingen voor handelingen rondom de slacht aan, waardoor handelingen
die onnodig en vermijdbaar lijden veroorzaken niet meer zijn toegestaan.

3.3.1. Verbod op het onbedwelmd mechanisch kantelen van kratten met kippen, eenden
en kalkoenen

Zodra vleeskuikens en eenden een leeftijd van zo’n 6 tot 8 weken en kalkoenen een
leeftijd van 18 weken hebben bereikt, worden ze uit de stallen gehaald en in kratten
gestopt om naar het slachthuis te worden getransporteerd. Bij dit vangproces kunnen
dieren al gewond raken en dat gebeurt ook. De NVWA rapporteert dat miljoenen kippen
«vangletsel» oplopen: deze dieren komen met gebroken of bebloede vleugels of poten
aan bij het slachthuis.182 Bij aankomst in het slachthuis zullen de kippen, eenden of kalkoenen weer uit de
kratten moeten worden gehaald om te kunnen worden gedood. In sommige slachthuizen
worden de dieren met gas bedwelmd terwijl ze nog in de kratten zitten, waarna ze – buiten
bewustzijn – worden opgehangen aan de zogeheten slachtlijn. In andere slachthuizen
worden ze eerst uit de kratten gehaald voordat ze het verdere slachtproces ingaan.
In sommige slachthuizen gebeurt dit uithalen handmatig, waarna de dieren direct ondersteboven
worden opgehangen voordat ze door het waterbad gaan. Bij een aantal slachthuizen die
gebruikmaken van het waterbad of van een bepaalde CO2-bedwelmingsmethode worden de kratten – soms van grote hoogte – mechanisch gekiept,
waardoor de dieren op een lopende band vallen en naar de plek worden gevoerd waar
ze worden (bedwelmd en) geslacht.183 Deze laatste methode van het legen van kratten veroorzaakt bij grote aantallen dieren
pijn en stress.184

Hoewel er steeds meer alternatieven zijn voor het onbedwelmd mechanisch kantelen van
kratten met kippen, eenden en kalkoenen, wordt deze methode door verschillende slachthuizen
nog steeds toegepast. In 2018 vond dit na schatting nog plaats bij twee derde van
de geslachte dieren.185 In 2024 was dit nog bij 46% van de in Nederland geslachte kippen, eenden of kalkoenen
het geval, op zeven pluimveeslachterijen.186 In de risico-inventarisatie wordt uit monde van NVWA-medewerkers beschreven dat veel
dieren hierbij op elkaar of op hun rug belanden en elkaar verwonden met hun nagels.
Dieren die terug proberen te vliegen krijgen de volgende lading dieren over zich heen.
Dit zorgt voor extra lijden, zeker bij dieren die al gewond raakten bij het vangen.

In 2016 werd een handhavingstraject gestart tegen slachthuizen waar «ruw kantelen»
werd geconstateerd. De slachthuizen werden in de gelegenheid gesteld om hun apparatuur
en werkwijzen aan te passen. Maar ook na het aanpassen van de machines was nog steeds
sprake van vermijdbaar dierenleed. De risicoanalyse van de NVWA toont aan dat niet
alleen «ruw kantelen» een probleem is, maar het onbedwelmd kantelen op zichzelf: «De
risicobeoordeling van Buro (...) concludeert tevens dat ook door regulier, voorzichtig
kantelen bij grote aantallen dieren ongerief wordt veroorzaakt. Er zijn goede alternatieven
voor het onbedwelmd kantelen aanwezig waarmee deze dierenwelzijnsrisico’s vrijwel
volledig kunnen worden voorkomen».187

Volgens de NVWA is er dus, ook na het aanpassen van de machines, bij het kantelen
nog steeds sprake van «vermijdbare spanning, pijn en lijden (zoals angst, kneuzingen,
breuken en amputaties)».188 Oud-minister Schouten stelde in 2020: «Uit de risico-inventarisatie die ik recent
hield, kwam naar voren dat bij het onbedwelmd kantelen van pluimvee er nog steeds
een risico bestaat op vermijdbaar pijn, spanning of lijden. Ik vind dit niet acceptabel
(...).»189 In 2022 schreef oud-minister Staghouwer aan de Kamer dat hij zich inzet voor het
uitfaseren van het onbedwelmd kantelen van pluimvee.190

Artikel 3, lid 1, van de slachtverordening luidt: «Bij het doden van dieren en daarmee
verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare
vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.» Hoewel duidelijk is dat het onbedwelmd
mechanisch kantelen vermijdbare pijn, spanning en lijden veroorzaakt, is dit in Nederland
nog niet verboden, terwijl andere lidstaten afwijkende juridische interpretaties ten
aanzien van het onbedwelmd mechanisch kantelen kennen.191

In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om het onbedwelmd mechanisch kantelen van kratten
met kippen, eenden en kalkoenen te verbieden. Hiermee wordt vermijdbaar pijn, spanning
en lijden tegengegaan.

3.3.2. Einde aan de slacht van (hoog)zwangere dieren

Op dit moment is het wettelijk toegestaan om (hoog)zwangere dieren tot 90% van de
dracht te transporteren. Dit betekent dat er dieren tot 90% van de zwangerschap naar
het slachthuis getransporteerd kunnen worden om daar te worden geslacht. De slacht
is ook vanaf 90% niet verboden. Het komt regelmatig voor dat (hoog)zwangere dieren
worden geslacht.

Deze moederdieren die ver in de zwangerschap zijn en soms zelfs op het punt staan
om te bevallen worden op volle diertransporten gezet naar het slachthuis, waar ze
verwondingen worden toegebracht die leiden tot de dood. Uit onderzoek van EFSA (2022)
blijkt dat het transporteren van dieren tijdens de zwangerschap leidt tot verhoogde
stress en welzijnsrisico’s. Ook bestaat het risico dat de bevalling van een drachtig
dier tijdens de transport start, of dat het jong zelfs al geboren wordt in de transportwagen,
waarna het risico bestaat dat het wordt vertrapt door de andere dieren in de wagen.192 Tot 90% van de zwangerschap mogen deze dieren nog worden getransporteerd. Niet zelden
worden deze dieren geslacht. Na het slachten van het moederdier stikken de ongeboren
jongen door zuurstofgebrek in de baarmoeder. Soms komen er bij het opensnijden van
de buik van hoogzwangere koeien zelfs levensvatbare kalfjes naar buiten – die vervolgens
eveneens worden gedood. Uit handhavingscijfers van de NVWA blijkt dat jaarlijks zo’n
100 tot ruim 200 hoogzwangere koeien met een draagtijd van meer dan 90% zijn aangetroffen
bij slachthuizen, met daarbij dus zo’n 100 tot ruim 200 bijna volgroeide kalfjes.
De daadwerkelijke cijfers over het aantal aangevoerde hoogzwangere dieren ontbreken,
maar liggen vermoedelijk fors hoger.193

In 2019 werd een petitie van Dier&Recht om de slacht van hoogzwangere koeien te stoppen,
in korte tijd meer dan 30.000 keer ondertekend en aangeboden aan de Tweede Kamer.194 Bij een daaropvolgend debat bleek dat er in de Kamer veel steun was voor een dergelijk
verbod.195 Oud-minister Schouten kondigde bij datzelfde debat aan wettelijk te willen regelen
dat het verboden is dieren aan te bieden voor de slacht in het laatste derde deel
van de dracht.196 Hoewel het ontwerpbesluit dat dit verbod zou regelen in 2020 in internetconsultatie
werd gebracht,197 is het door opeenvolgende Ministers niet verder in behandeling gebracht. In oktober
2024, februari 2025 en maart 2025 liet Minister Wiersma weten zich nog te beraden
over de verdere stappen over het ontwerpbesluit.198

Vanuit een handhaafbaarheidsoogpunt koos oud-minister Schouten ervoor om niet de slacht
van hoogzwangere dieren te gaan verbieden, maar het verkopen, verhandelen en afleveren
van hoogzwangere dieren ten behoeve van het doden voor de productie van dierlijke
producten. Dit deed zij omdat het voor slachthuizen lastiger is om het stadium van
de zwangerschap vast te stellen – iets wat voor de veehouder wel mogelijk is, aangezien
zij op de hoogte zijn van de inseminatiedatum en indien nodig een dierenarts kunnen
raadplegen voordat een drachtig dier naar een slachthuis wordt getransporteerd. De
initiatiefnemer kiest ervoor om deze lijn te volgen.

In tegenstelling tot het in consultatie gebrachte voorstel van de oud-minister, wordt
in dit wetsvoorstel gekozen voor een verbod voor niet alleen runderen en varkens,
maar ook andere zoogdieren, zoals geiten, schapen en paarden. Dit sluit aan bij het
EFSA-advies, dat aantoont dat ook de ongeboren jongen van deze dieren in staat zijn
om op pijnprikkels te reageren.199

In het voorstel van de oud-minister zou het verbod gaan gelden vanaf twee derde van
de dracht. In dit wetsvoorstel wordt ervoor gekozen om het te laten gelden vanaf 40%
van de dracht. Hiervoor is om twee redenen voor gekozen: a) experts erop wijzen dat
dieren ook vanaf 40% van de dracht niet meer op volle transportwagens naar het slachthuis
zouden moeten worden gezet vanwege welzijnsproblemen bij de moederdieren,200 b) er door deze ruimere marge beter kan worden voorkomen dat dieren bevallen gedurende
het transport of in het slachthuis en c) er beter kan worden voorkomen dat (hoog)zwangere
dieren worden geslacht.

4. Verhouding tot hoger recht

4.1. Verplichte bedwelming van dieren voorafgaand aan de slacht in het licht van de
vrijheid van godsdienst

Zowel in de joodse als in de islamitische geloofsgemeenschap bestaan verschillende
interpretaties van de religie en de religieuze praktijk ten aanzien van de voedselvoorschriften.201 Zo wordt er verschillend gedacht over de vraag of er strikte religieuze voorschriften
zijn die het toepassen van bedwelming voorafgaand aan de slacht in de weg zouden staan.
De belangrijke scheiding van kerk en staat brengt met zich mee dat de wetgever terughoudendheid
heeft te betrachten en zich geen oordeel over de theologische juistheid van een bepaalde
opvatting heeft aan te matigen. Interpretatieve terughoudendheid is hierbij gepast
en de initiatiefnemer onthoudt zich dan ook van interpretatie van de inhoud en de
strekking van de religieuze voorschriften en overtuigingen. Voor de joden en moslims
die het verdoofd slachten van dieren als verenigbaar zien met de religieuze voedselvoorschriften
en met de plicht om het welzijn van dieren te waarborgen, heeft dit voorstel naar
verwachting in dit opzicht weinig of geen gevolgen. Anderzijds vindt een deel van
de gelovigen dat het onverdoofd slachten wél noodzakelijk is om aan de religieuze
voorschriften te voldoen. Voor hen betekent dit dat zij hun religieuze voorschriften
niet volledig kunnen naleven.

Hieruit volgt dat het onverdoofd slachten een aspect is van het tot uiting brengen
van een religieuze overtuiging. Dit is onder meer vastgesteld door het EHRM202, het Hof van Justitie203 en de Raad van State204. Daarom raakt dit onderdeel van het wetsvoorstel de godsdienstvrijheid van de gelovigen
die vinden dat het onverdoofd slachten noodzakelijk is om aan de religieuze voorschriften
te voldoen.

In de Nederlandse samenleving en rechtsorde spelen pluriformiteit en de bescherming
van (religieuze) minderheden een dominante rol. De vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
is dan ook een groot goed en geniet grondwettelijke bescherming. Initiatiefnemer onderstreept
het grote belang van de grondrechten van burgers, evenals de plicht deze rechten bij
voortduring te bewaken en te beschermen. Grondrechten zoals de vrijheid van godsdienst
zijn echter nooit absoluut. In een levende democratische rechtsstaat heeft de wetgever
niet alleen de plicht om grondrechten te beschermen, maar ook de verantwoordelijkheid
om zwaarwegende maatschappelijke belangen te borgen. Wanneer een zwaarwegend maatschappelijk
belang in het geding is door bepaalde uitingen van religie of levensovertuiging, is
het aan de wetgever om te onderzoeken of het grondrecht van de vrije belijdenis van
godsdienst volledig onaangetast moet blijven, of dat (enige) inperking van die vrijheid
gerechtvaardigd kan zijn met het oog op dit zwaarwegende maatschappelijk belang. De
Nederlandse Grondwet, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens voorzien zowel in de bescherming van
grondrechten, als in waarborgen waarlangs een eventuele inperking van een grondrecht
als rechtmatig kan worden gezien.

Met het oog op de bescherming van de godsdienstvrijheid is het belangrijk om te beoordelen
in hoeverre een voorgestelde maatregel een gerechtvaardigde inperking vormt. Hiervoor
is een grondige afweging van alle betrokken belangen essentieel. In dit wetsvoorstel
wordt voorgesteld om dieren altijd te bedwelmen voordat zij worden geslacht. Dat betekent
een inperking van de vrijheid van godsdienst. In de hierop volgende alinea’s wordt
onderbouwd waarom deze inperking in dit geval gerechtvaardigd is, een legitiem doel
dient en voldoet aan de eisen van proportionaliteit.

Grondwet

De vrijheid van godsdienst is vastgelegd in artikel 6 van de Grondwet. Artikel 6,
eerste lid, van de Grondwet (vrijheid van godsdienst en levensovertuiging) luidt:

«1. Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in
gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens
de wet.»

Dit artikel waarborgt onder meer de vrijheid een godsdienst of levensovertuiging te
hebben, van godsdienst te veranderen, te belijden en verkondigen en zich naar de voorschriften
hiervan te gedragen.205 Handelingen zoals onverdoofd ritueel slachten kunnen onder deze beschermde uitingsvorm
vallen, als zij voortvloeien uit een religieuze overtuiging, wat het geval is bij
de slacht volgens israëlitische en islamitische riten.

Het tweede lid van artikel 6 bepaalt dat de godsdienstvrijheid ook mag worden beperkt
door lagere wetgevers «ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer
en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden».206 Dat is bij dit wetsvoorstel niet aan de orde, waardoor de onderbouwing zich toespitst
op het eerste lid.

Zoals eerder al opgemerkt, is de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging een
groot goed dat grondwettelijke bescherming geniet. Inperking van dit grondrecht is
slechts mogelijk onder een aantal voorwaarden. De Grondwet stelt daarbij met name
formele voorwaarden: uit de clausule «behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens
de wet» volgt dat beperkingen op dit grondrecht moeten zijn neergelegd in een wet
in formele zin. Bedwelming van dieren voorafgaand aan de slacht is al sinds 1922 wettelijk
verplicht in Nederland. Dit wetsvoorstel beoogt deze plicht ook te laten gelden bij
slacht volgens religieuze riten. Wanneer het wetsvoorstel wordt aangenomen, is daarmee
aan het formele legaliteitsvereiste voldaan.

De Grondwetgever heeft met het voorbehoud «behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens
de wet» echter geenszins beoogd aan te geven dat élke beperking toelaatbaar is die
in een formele wet is neergelegd. Ook de Raad van State wees daar in 2019 op: er is
ook een grondige belangenafweging vereist. Deze afweging volgt later in dit hoofdstuk.
Ook mogen beschermde grondrechten op basis van deze clausulering niet geheel of nagenoeg
geheel onmogelijk worden gemaakt.207 Verdragsrechtelijk worden grondrechten bovendien beschermd door mensenrechtenverdragen.
Om de rechtmatigheid van een inperking te beoordelen moet daarom worden getoetst aan
de materiële criteria die in deze verdragen zijn verwoord, namelijk in artikel 9 van
het EVRM208, artikel 10 van het Handvest209 en artikel 18 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
(IVBPR)210. De jurisprudentie van het EHRM geeft richting voor de uitleg van artikel 6 van de
Grondwet.211 Artikel 9 van het EVRM omvat bovendien ook de maatstaven van de bepalingen in het
Handvest en het IVBPR, die de vrijheid van godsdienst eveneens beschermen.212 Initiatiefnemer zal de toetsing aan de materiële criteria hieronder uiteenzetten.
Uit de toetsing volgt dat een algehele bedwelmingsplicht niet in strijd is met de
mensenrechtenverdragen en dat het voldoet aan de vereisten van noodzakelijkheid en
proportionaliteit. Daarmee wordt ook voldaan aan de eisen uit de Grondwet.

Verdragsrechtelijke bescherming van de godsdienstvrijheid

Artikel 10 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 9
van het EVRM beschermen de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst. Hieronder
valt het recht om een godsdienst of overtuiging te hebben en te belijden. Omdat een
deel van de joodse en islamitische geloofsgemeenschappen de onbedwelmde slacht beschouwt
als een uiting van hun respectievelijke religies, is dit voorstel voor deze groepen
een inperking van hun godsdienstvrijheid. Dit is bevestigd door het Hof van Justitie213 en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.214 Een dergelijke beperking is mogelijk als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan.

Het Hof van Justitie heeft zich gebogen over de vraag of een verbod op het onverdoofd
slachten van dieren in strijd is met de grondrechten zoals vastgelegd in het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie.215 Het Hof van Justitie oordeelde dat lidstaten de wettelijke plicht om dieren voorafgaand
aan het doden te bedwelmen ook mogen opleggen bij de slacht volgens religieuze riten.216 Hierbij moeten wel de grondrechten van het Handvest worden geëerbiedigd. Ook heeft
het Europees Hof voor de Rechten van de Mens beoordeeld of het Vlaamse en Waalse verbod
in strijd is met het EVRM. Het Hof heeft op 13 februari 2024 bevestigd dat de algehele
verplichting tot bedwelming geen schending is van artikel 9 en geen schending is van
artikel 14 van het EVRM.217

Volgens artikel 52, lid 1, eerste volzin, van het Handvest, over de reikwijdte van
de gewaarborgde rechten, moeten beperkingen op de uitoefening van de daarin erkende
rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten
en vrijheden eerbiedigen. In Artikel 52, lid 1, tweede volzin van het Handvest wordt
gesteld dat de beperkingen noodzakelijk moeten zijn en moeten beantwoorden aan door
de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen.

Zoals hiervoor reeds is gesteld (4.1. Grondwet), wordt aan het vereiste uit artikel 52, lid 1, van het Handvest, om beperkingen op
de uitoefening van de daarin erkende rechten en vrijheden bij wet te stellen, voldaan
zodra dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven. In tegenstelling tot de wet in formele
zin, zoals gesteld in de Grondwet, heeft de vereiste vanuit het Handvest een materiële
invulling, waarbij een bevoegde autoriteit de beperking moet opleggen en de wet voldoende
toegankelijk en voorzienbaar moet zijn.218

Het voorliggende voorstel legt de verplichting op om dieren bij slachtingen volgens
religieuze riten vooraf te bedwelmen. Op het moment dat de bedwelming omkeerbaar is
en de bedwelming zelf niet leidt tot de dood van het dier, is dit in overeenstemming
met de wezenlijke inhoud van artikel 10 van het Handvest, zo oordeelde het Hof van
Justitie eind 2020.219 Evenmin wordt het verboden om vlees te consumeren dat afkomstig is van dieren die
onbedwelmd zijn geslacht. Het verbieden van de import van vlees afkomstig van onverdoofd
geslachte dieren zou volgens een arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de
Mens strijdig zijn met artikel 9 van het EVRM.220 Het recht op de import van vleesproducten afkomstig van onbedwelmd geslachte dieren
is bovendien Europeesrechtelijk gewaarborgd, door middel van artikel 26, lid 4 van
Verordening (EG) 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden. Wanneer
dit wetsvoorstel wordt aangenomen, blijft het hierdoor mogelijk om koosjer of halal
vlees te eten van dieren die onbedwelmd zijn geslacht.

Recenter nog, in 2024, moest het EHRM zich voor de eerste keer uitspreken over de
vraag of het beschermen van dierenwelzijn tot een van de in artikel 9, lid 2, van
het EVRM vervatte doelcriteria kan worden gerekend.221 Het Hof trekt de conclusie dat de bescherming van de goede zeden kan worden gekoppeld
aan de bescherming van dierenwelzijn. Het beschermen van dierenwelzijn kan daarom
beperkingen van de godsdienstvrijheid rechtvaardigen.222 Dit is tevens belangrijk met het oog op artikel 18 van het IVBPR, dat ook ruimte
biedt voor een beperking van de godsdienstvrijheid indien dat noodzakelijk is ter
bescherming van de goede zeden.

Initiatiefnemer stelt vast dat het welzijn van dieren moet worden gezien als een doelstelling
van algemeen belang. Zoals eerder uiteengezet maakt het dierenwelzijn op Europees
en nationaal niveau deel uit van de wetgeving. In artikel 13 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie wordt erkend dat dieren wezens met gevoel zijn en
wordt bepaald dat bij het formuleren en uitvoeren van het beleid van de EU op bepaalde
gebieden ten volle rekening moet worden gehouden met hetgeen vereist is voor het welzijn
van dieren. Verordening (EG) 2009/1099 heeft de bescherming van het dierenwelzijn
bij het doden als doelstelling. Hiermee is het dierenwelzijn een legitiem doel van
algemeen belang, zoals is bevestigd door het Hof van Justitie.223

De Raad van State bracht in 2018 advies uit over een eerder wetsvoorstel over de invoering
van een algehele plicht tot bedwelming van dieren voorafgaand aan de slacht.224 De rechterlijke uitspraken die na de totstandkoming van het advies zijn uitgebracht,
zijn relevant om dit advies in een nieuwe context te plaatsen. Zo was de Raad van
State van mening dat de plicht tot bedwelming van dieren niet aan de eisen voldoet
die het EVRM stelt aan een beperking van de vrijheid van godsdienst. De RvS zag dit
als een beperking van een grondrecht waarvan de op grond van de artikel 9, tweede
lid, EVRM vereiste noodzaak ontbreekt. Nadien is bijzonder relevante jurisprudentie
tot stand gekomen. Het EHRM heeft geoordeeld dat de bescherming van dierenwelzijn
gekoppeld kan worden aan de goede zeden. De bescherming van dierenwelzijn is daarmee
een van de legitieme gronden voor een eventuele inperking van een grondrecht. Het
Hof van Justitie225, het Grondwettelijk Hof van België226 en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens227 bevestigden dat er wetenschappelijke consensus bestaat over het feit dat voorafgaande
bedwelming de beste manier is om het lijden van dieren bij het doden te verminderen.
Minder vergaande alternatieven, zoals het Convenant en de praktijk van «post-cut stunning»
volstaan zoals eerder beschreven niet om het doel te bereiken dat het vermijdbare
lijden van dieren bij de slacht zoveel mogelijk wordt beperkt.

Zoals in hoofdstuk 2 uiteen is gezet, is dierenwelzijn een zwaarwegende maatschappelijke
waarde. De betrokkenheid bij het welzijn van dieren en het belang dat aan de integriteit
van het dier wordt gehecht in onze samenleving, is in de afgelopen eeuw allerminst
afgenomen, maar juist sterk gegroeid. Daarmee is de noodzaak gegroeid om dieren te
beschermen omwille van hun intrinsieke waarde en recht om gevrijwaard te zijn van
angst, pijn en stress veroorzaakt door mensen. En omwille van het menselijk belang
dat gelegen is in de moraal en bescherming van de goede zeden.

Noodzakelijkheid

Volgens artikel 9, lid 2, van het EVRM moet elke beperking van de vrijheid van godsdienst
«noodzakelijk zijn in een democratische samenleving». Hieraan wordt voldaan als zij
een dwingende maatschappelijke behoefte beantwoordt en evenredig is aan het nagestreefde
legitieme doel. Initiatiefnemer heeft in deze memorie van toelichting uiteengezet
dat er wetenschappelijke consensus is dat slachten zonder voorafgaande bedwelming
leidt tot meer pijn en lijden in vergelijking met de verdoofde slacht.228 Het niet toedienen van voorafgaande bedwelming levert daardoor vermijdbaar en ernstig
lijden op, iets dat strijdig is met de uitgangspunten van de Wet dieren. Dit pijn
en lijden wordt bevestigd door onder meer de NVWA en de EFSA.229 Bedwelming voorafgaand aan de reguliere slacht is dan ook wettelijk verplicht volgens
zowel nationale als Europese regelgeving om daarmee het lijden aanzienlijk te beperken.
Zoals bevestigd door het Hof van Justitie, het Grondwettelijk Hof van België en het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens is voorafgaande bedwelming de beste manier
is om het lijden van dieren bij het doden te verminderen. In hoofdstuk 2 is uiteengezet
waarom het verminderen van het lijden van dieren tegemoetkomt aan een dwingende maatschappelijke
behoefte.

Met de huidige regelgeving die volgt uit het Convenant en de huidige praktijk, waarin
ook «post-cut stunning» wordt toegepast, kan het doel om dieren ernstig en vermijdbaar
lijden te besparen bij de slacht niet worden bereikt. Dierenartsen die betrokken zijn
bij het toezicht op de onbedwelmde slacht volgens het Convenant en in de huidige praktijk
geven aan dat zij het welzijn van de dieren onvoldoende kunnen borgen. Zij handelen
daardoor noodgedwongen in strijd met de veterinaire Eed en de Code voor de Dierenarts,
die van hen vraagt de belangen van het dier voorop te stellen. Uit onderzoek van Deloitte
bleek dat de meeste NVWA-toezichthouders op persoonlijke titel, of op basis van hun
morele opvatting of vanuit hun opleiding als dierenarts, tegen onbedwelmde slacht
zijn omdat zij van mening zijn dat dit een aantasting is van het dierenwelzijn.230 In het advies van Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek van de NVWA uit 2024 wordt
onbedwelmde slacht een «ernstige aantasting van dierenwelzijn die vermijdbaar is»
genoemd. Ook «post-cut stunning» is geen alternatief waarmee het welzijn van dieren
significant wordt verbeterd, omdat ook bij deze slachtvorm de hals van het dier nog
steeds onverdoofd wordt doorgesneden en het dier voorafgaand aan de halssnede moet
worden gefixeerd. Dit leidt beide tot vermijdbaar en ernstig lijden, angst en stress.
Zoals de NVWA stelt: «voor een significante dierenwelzijnsverbetering dient eerst
geschoten, en dan gesneden te worden».231 Een bedwelmingsplicht is dus noodzakelijk voor het doel om het lijden van dieren
bij de slacht zoveel mogelijk te beperken.

Hoewel op de bedwelmingsplicht volgens artikel 4, lid 4 van Verordening (EG) 2009/1099
inzake de bescherming van dieren bij het doden, een uitzondering geldt voor religieuze
slachtingen die in slachthuizen plaatsvinden, hebben lidstaten volgens artikel 26,
lid 2 de mogelijkheid om nationale voorschriften te ontwikkelen die dieren uitgebreider
beschermen bij slachtingen volgens religieuze riten. Om te bepalen of deze beperking
van de vrijheid van godsdienst noodzakelijk en gerechtvaardigd is, hebben lidstaten
onder het EVRM en de bijbehorende jurisprudentie over het algemeen een niet smalle
margin of appreciation, ofwel een niet smalle beoordelingsmarge.232 Hoewel de Raad van State eerder twijfels uitte over de mate waarin een ruime margin of appreciation in dit geval zou gelden,233 kende het EHRM in de recente uitspraak met een vergelijkbare casus, België weldegelijk
een «niet smalle» beoordelingsmarge toe.234 Deze beoordelingsvrijheid vloeit voort uit de gedachte dat de staat in een betere
positie verkeert dan het Hof om een oordeel te geven over de noodzaak van een maatregel
omdat zij direct en voortdurend in contact staat met het krachtenveld in hun land.
Hierdoor heeft een lidstaat de ruimte om de bescherming van het welzijn van dieren
bij het doden en de eerbiediging van de vrijheid om een godsdienst te belijden met
elkaar te verzoenen. Hierbij is het van belang dat in Nederland al jaren een uitvoerig
debat plaatsvindt over onverdoofde slacht, met twee eerdere wetsvoorstellen, uitgebreide
behandelingen en een rondetafelgesprek235 waarbij religieuze vertegenwoordigers, dierenwelzijnsorganisaties, wetenschappers,
rechtsgeleerden en de sector zijn gehoord en hun belangen zijn geïdentificeerd en
meegewogen, met in het bijzonder de godsdienstvrijheid. Ook heeft de zorgvuldige behandeling
van dit onderwerp in Vlaanderen en Wallonië, met onder andere verschillende rechterlijke
uitspraken, geleid tot de nodige informatie en afwegingen wat een zeer zorgvuldige
wetsbehandeling in Nederland mogelijk maakt. De «niet smalle» margin of appreciation
kan ook worden gerechtvaardigd door de geleidelijke ontwikkeling in de richting van
een betere bescherming van het dierenwelzijn in Nederland, zoals onder andere kan
worden vastgesteld door de breed gedeelde wens – in de politiek en de samenleving –
om te komen tot een dierwaardige veehouderij.

Proportionaliteit

Voor wat betreft de proportionaliteit van de voorgestelde maatregel is het van belang
dat de inbreuken op de belangen van de betrokkenen niet onevenredig zijn in verhouding
tot het te bereiken doel. Momenteel geldt een uitzondering op de bedwelmingsverplichting
voor het slachten van dieren volgens de israëlitische of de islamitische ritus.236 Met dit wetsvoorstel wordt de vrijheid van godsdienstbelijdenis beperkt door bedwelming
ook verplicht te stellen bij de slacht volgens religieuze riten. Het voorstel beoogt
echter niet om de rituele slacht als zodanig te verbieden. Andere elementen van de
rituele slacht blijven toegestaan. Ook zal het niet verboden worden om vlees te consumeren
dat afkomstig is van dieren die onbedwelmd zijn geslacht, wat in strijd zou zijn met
artikel 26, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 inzake de bescherming van dieren
bij het doden.

De initiatiefnemer vindt deze inperking van de godsdienstvrijheid proportioneel, gezien
de ontwikkelingen in de samenleving die aantonen dat dierenwelzijn een zwaarwegend
maatschappelijk belang is geworden (hoofdstuk 2) en gezien het ernstige en vermijdbare
lijden van dieren dat plaatsvindt bij de onverdoofde slacht (hoofdstuk 3).

Daarbij is het van belang dat minder vergaande alternatieven, zoals het convenant
en «post-cut stunning», zoals beschreven in hoofdstuk 3, uitvoering zijn onderzocht
en in Nederland in de praktijk gebracht. Vaststaat dat deze alternatieven niet volstaan
om het doel – het zoveel mogelijk beperken van het lijden van dieren bij de slacht –
te bereiken.

Wel kiest de initiatiefnemer er nadrukkelijk voor om reversibele bedwelmingsmethoden
toe te staan voor de slacht volgens religieuze riten, terwijl deze vanuit het oogpunt
van de bescherming van het dier vaak niet optimaal zijn. Hiervoor wordt ook een bepaling
toegevoegd aan de wet, waarmee het mogelijk wordt om reversibele bedwelmingsmethoden
toe te staan voor de slacht volgens religieuze riten als deze (nog) niet toegestaan
zijn voor de reguliere slacht.237 Uiteraard kan dat alleen als kan worden voldaan aan de dierenwelzijnsvereisten die
voortvloeien uit de Europese en nationale wetgeving. De toepassing van omkeerbare,
niet-letale verdoving bij de praktijk van ritueel slachten, is daarmee, volgens de
initiatiefnemer, een proportionele maatregel die de geest van ritueel slachten in
het kader van de vrijheid van godsdienst respecteert.238 Tevens kiest de initiatiefnemer ervoor om het verbod op het waterbad bij pluimvee
tijdelijk niet van toepassing te laten zijn voor de slacht volgens religieuze riten,
omdat dit op dit moment de enige reversibele bedwelmingsmethode is die redelijkerwijs
toepasbaar is in slachthuizen. Hiermee heeft de initiatiefnemer gepoogd om een goede
balans te vinden tussen de bescherming van dieren en de godsdienstvrijheid.

Het Hof van Justitie239, Grondwettelijk Hof van België240 en het EHRM241 kwamen ieder tot het oordeel dat de Vlaamse en Waalse algehele bedwelmingsplicht
evenredig is met het nagestreefde doel. De initiatiefnemer is van mening dat dit in
Nederland niet anders is.

Conclusie

In een democratische samenleving zijn grondrechten van groot belang. Een grondrecht
zoals die van de vrijheid van godsdienst is echter nooit absoluut of onder alle omstandigheden
onaantastbaar. De wetgever heeft de plicht deze af te wegen tegen andere (grond)rechten
en andere zwaarwegende belangen in de samenleving – belangen die in het Handvest van
de grondrechten van de Europese Unie worden aangemerkt als legitieme gronden op basis
waarvan de godsdienstvrijheid mag worden ingeperkt indien nodig.

De opvatting dat het welzijn van dieren bescherming verdient, behoort tot de hedendaagse
moraal in de samenleving en is vastgelegd in Europese en nationale wetgeving. De wettelijke
plicht om dieren voorafgaand aan de slacht te bedwelmen is sinds haar invoering bijna
100 jaar geleden de belangrijkste maatregel om dieren te beschermen tegen vermijdbare
pijn, angst en stress voorafgaand aan en gedurende de slacht. Gelet op het sindsdien
alleen maar groeiende belang dat in de samenleving wordt gehecht aan dierenwelzijn
en aan de integriteit van het dier, en de stapsgewijze doorvertaling naar wetgeving,
zijn uitzonderingen op een dergelijke wettelijke beschermingsmaatregel steeds slechter
verdedigbaar of gerechtvaardigd te noemen.

Het opheffen van de uitzondering op de plicht om dieren voorafgaand aan de slacht
te bedwelmen voor de israëlitische en islamitische slacht volgens religieuze riten
betekent op dit moment een beperking van de vrijheid van godsdienst. Deze inperking
is gewogen ten opzichte van de Grondwet, die stelt dat iedereen zich aan de wet dient
te houden. Voorts is de inperking gewogen ten opzichte van het EVRM en het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie dat stelt dat de beperkingen noodzakelijk
moeten zijn en moeten beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen
belang.

De conclusie luidt dat de invoering van een algehele plicht tot bedwelming van dieren
voorafgaand aan de slacht, zonder uitzonderingen, wat dit wetsvoorstel beoogt, en
de daarmee gepaard gaande inperking van de godsdienstvrijheid de toets aan de Grondwet
en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie kan doorstaan, en bovendien
legitiem en rechtvaardig is. Dit wordt bevestigd door de uitspraken van het Hof van
Justitie in 2020 en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in 2024.242

Het is tot slot niet meer de vraag of voorafgaande bedwelming een adequate methode
is om dieren te beschermen tegen vermijdbaar extra leed en dus ter verbetering van
het dierenwelzijn. Daar is immers wetenschappelijke consensus over. Het staat ook
niet meer ter discussie of een dergelijk voorschrift strijdig zou zijn met de Europese
grondrechten. Daar heeft het Hof van Justitie en het EHRM zich inmiddels duidelijk
over uitgesproken. De vraag is of het gerechtvaardigd is dat het voorschrift om dieren
voorafgaand aan de slacht te bedwelmen niet hoeft te worden toegepast in Nederlandse
slachthuizen wanneer er wordt geslacht volgens religieuze riten. Gezien het belang
dat in Nederland wordt gehecht aan dierenwelzijn, zou juist Nederland volop gebruik
moeten maken van de mogelijkheid die de Europese verordening biedt om dieren bij het
slachten volgens religieuze riten uitgebreider te beschermen, zoals in andere lidstaten
ook al wordt gedaan.

4.2 Verhouding tot het Europese recht

De Verordening (EG) 1099/2009 geeft het wettelijk kader voor de bescherming van dieren
bij de slacht. Deze verordening heeft een rechtstreekse werking, wat wil zeggen dat
de hierin gestelde regels direct gelden in alle lidstaten van de Europese Unie, waaronder
Nederland. De wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de voorschriften met betrekking
tot het doden, het bedwelmen, het fixeren, het onderbrengen en het verplaatsen van
dieren, is in de Nederlandse wetgeving vastgelegd in artikel 2.10 van de Wet dieren
en in het onderliggende Besluit houders van dieren. Een belangrijk onderdeel van deze
verordening is dat het vermijdbare lijden van dieren moet worden voorkomen: «Bij het
doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat
de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.» (Artikel 3,
lid 1).

In overweging 20 wordt gesteld: «veel methoden om dieren te doden zijn pijnlijk. Bedwelming
is dan ook noodzakelijk om het bewustzijn en de gevoeligheid uit te schakelen vóór
of op het moment van het doden». Dit wordt specifiek uitgewerkt in het voorschrift
in artikel 4, lid 1: «Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens
de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven
in bijlage I.» Artikel 4, lid 4, bepaalt dan weer dat deze bedwelmingsverplichting
niet vereist is voor slacht dat plaatsvindt volgens religieuze riten. Desondanks hebben
lidstaten wel de mogelijkheid om bedwelming voor alle slacht verplicht te stellen.
Artikel 26, lid 2, onderdeel c, geeft lidstaten de bevoegdheid om nationale voorschriften
aan te nemen die strekken tot uitgebreidere bescherming van dieren bij het doden van
dieren volgens religieuze riten. Steeds meer lidstaten maken gebruik van deze bevoegdheid
en hebben de onverdoofde slacht verboden, zoals België, Zweden, Denemarken en Slovenië.243 Nederland heeft tot op heden nog geen gebruik gemaakt van deze bevoegdheid voor de
lidstaten om zelf te besluiten dat dieren ook bij de religieuze slacht vooraf bedwelmd
moeten worden. Daardoor is de onverdoofde slacht volgens religieuze riten nog toegestaan
onder de huidige wetgeving.

Over de verhandeling van op een bedrijf gehouden hoogzwangere dieren gelden geen Europese
regels in het belang van de bescherming van het dierenwelzijn. Er gelden Europese
regels over het transport van dieren, zoals de regel dat een dier niet vanaf 90% van
de dracht op transport mag worden gezet244 en de bescherming van dieren bij het doden, maar niet specifiek over het verhandelen
van zwangere dieren ten behoeve van de slacht. De nieuwe verboden over het verhandelen
vormen geen nadere beperkingen van de Europese regelgeving omtrent transport en doden.
Wel kan het verbod op het verhandelen van (hoog)zwangere dieren het vrije verkeer
van goederen en diensten beperken. Veehouders in Nederland kunnen een drachtig dier
in een beperkte periode niet met het oog op de slacht verhandelen aan slachthuizen
in Nederland of in een andere lidstaat, of aan andere schakels in de keten. Daarom
zal dit worden genotificeerd bij de Europese Commissie.

Ook andere voorgestelde maatregelen uit dit wetsvoorstel moeten worden genotificeerd
omdat het technische voorschriften betreffen die bij de verhandeling van een product
dan wel de verrichting of het gebruik van een dienst moeten worden nageleefd. Daarom
wordt het ontwerp van deze wet aan de Europese Commissie genotificeerd als technisch
voorschrift op grond van richtlijn 2015/1535 en richtlijn 2006/123. Hiervoor geldt
een «stand still» periode van drie maanden.

Voor wat betreft het verbod op de CO2-bedwelming van varkens en het elektrisch waterbad bij pluimvee, is artikel 26 lid
3 van de slachtverordening van belang. In bijlage I van de Verordening wordt een overzicht
gegeven van methoden die zijn toegestaan voor het bedwelmen van dieren, plus bijbehorende
specificaties. In tabel 2, nr 3. staat dat het elektrisch waterbad is toegestaan voor
de bedwelming van pluimvee. In tabel 3, nr. 1 staat dat CO2-bedwelming is toegestaan bij varkens. Hoewel deze methoden dus in de Europese Unie
zijn toegestaan, wordt in overweging 57 van de slachtverordening benadrukt dat het
passend is om lidstaten enige speelruimte toe te staan om uitgebreidere nationale
voorschriften te handhaven of op bepaalde gebieden in te voeren. Artikel 26, derde
lid, biedt de nodige ruimte om als lidstaat aanvullende maatregelen te treffen die
strekken tot een uitgebreidere bescherming van dieren bij het doden met betrekking
tot de in bijlage I vermelde bedwelmingsmethoden, wanneer een lidstaat dat noodzakelijk
acht op basis van nieuw wetenschappelijk bewijs.

Navraag bij de Europese Commissie leert dat noch Nederland noch een andere lidstaat
ooit gebruik heeft gemaakt van dit artikel.245 Met dit wetsvoorstel wordt dit traject alsnog gestart, om zo de breedgedeelde wens
van de Tweede Kamer om CO2-bedwelming bij varkens en het elektrisch waterbad bij pluimvee te verbieden te realiseren
in wetgeving. Hiertoe wordt de Europese Commissie in kennis gesteld van de voorgenomen
maatregelen, waarna de Commissie de maatregelen ter kennis van andere lidstaten brengt.
De Europese Commissie legt tevens de nationale maatregelen voor aan het ingestelde
Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid, die op basis van een advies
van de EFSA de maatregelen bekrachtigt of verwerpt. Zodra de Europese Commissie akkoord
is met de voorgenomen nationale maatregelen, kan de Tweede Kamer het voorliggende
wetsvoorstel verder in behandeling nemen.

In dit wetsvoorstel is beargumenteerd waarom de initiatiefnemer het, op basis van
nieuw wetenschappelijk bewijs, noodzakelijk acht om CO2-bedwelming bij varkens en het elektrisch waterbad als bedwelmingsmethode bij pluimvee
te verbieden. Voor deze onderbouwing wordt verwezen naar paragraaf 3.2.1. van deze
memorie van toelichting. Tevens wijst de initiatiefnemer erop dat in overweging 6
van de Verordening wordt gesteld dat de aanbevelingen om het gebruik van koolstofdioxide
voor varkens en het gebruik van waterbadbedwelmers geleidelijk uit te bannen, niet
in deze Verordening zijn opgenomen omdat uit de effectbeoordeling is gebleken dat
die uitbanning op het moment van de inwerkingtreding van de slachtverordening economisch
nog niet haalbaar was. In Nederland is gebleken dat deze uitbanning weldegelijk economisch
haalbaar is en dat er voldoende praktisch haalbare alternatieven zijn, aangezien het
grootste deel van de slachthuizen al zijn overgestapt op andere bedwelmingsmethoden.
Het enige argument in deze Verordening om deze twee bedwelmingsmethoden niet uit te
faseren, is daarmee dus weggevallen. Wat resteert is de bepaling dat elke vermijdbare
vorm van pijn, spanning of lijden van dieren moet worden bespaard.

Voor wat betreft het mechanisch en onbedwelmd kantelen van pluimvee is artikel 3,
lid 1 van de slachtverordening met name relevant, die stelt dat bij het doden van
dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor wordt gezorgd dat de dieren
elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. Zoals onderbouwd
in paragraaf 3.3.1. vindt bij mechanisch onbedwelmd kantelen vermijdbaar pijn, spanning
en lijden plaats. Een nationaal verbod op het kantelen doet daarmee meer recht aan
de slachtverordening, dan de huidige situatie waarin dit nog is toegestaan. Dat de
Verordening deze ruimte biedt, blijkt ook uit het gegeven dat EU-landen al verschillende
juridische interpretaties kennen ten aanzien van het onbedwelmd mechanisch kantelen.246

Deze wetswijzigingen raken het primaire Unierecht, waaronder de bescherming van de
vrijheid van vestiging, en de vrijheid van ondernemerschap van slachthuizen en veehouders,
zoals gewaarborgd in artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie, aangezien het wetsvoorstel gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van sommige
veehouders en enkele slachthuizen. Initiatiefnemer wijst erop dat het geen zeer zware
vorm van regulering van eigendom is en slachthuizen, als ze dat nog niet gedaan hebben,
kunnen overstappen op andere bedwelmingsmethoden die al decennialang wijdverspreid
worden gebruikt. Sectoren worden niet geheel beëindigd, maar sommige slachthuizen
zullen wel extra investeringen moeten doen. Deze slachthuizen kunnen er al lange tijd
rekening mee houden dat er een verbod komt op CO2-bedwelming van varkens en het elektrisch waterbad bij pluimvee, aangezien er in 2004
en 2006 al onderzoeken lagen die aanbevolen het uit te faseren247, de slachtverordening uit 2009 stelt dat het van belang is om de besprekingen over
het uitbannen van deze bedwelmingsmethoden voort te zetten, opeenvolgende Ministers
zich hebben ingezet voor het uitfaseren en de Tweede Kamer verschillende moties heeft
aangenomen die pleiten voor een verbod. Slachthuizen hebben zich dus kunnen instellen
op de mogelijkheid van een algeheel verbod, voorbereidingen kunnen treffen en hiermee
rekening kunnen houden bij het doen van investeringen. In de praktijk heeft dit er
ook toe geleid dat veel slachthuizen al zijn overgestapt op andere bedwelmingsmethoden.
Ook maken al steeds meer slachthuizen gebruik van alternatieven voor het mechanisch
kantelen van kratten met onbedwelmde dieren.

Als gevolg van de afspraken die zijn gemaakt in het convenant onbedwelmd slachten
volgens religieuze riten, dat op 1 januari 2018 in werking is getreden, hebben de
slachterijen moeten werken aan het verbeteren van de uitvoeringspraktijk aan de hand
van de nieuwe voorschriften vastgelegd in artikel 5.5 t/m 5.9a van het Besluit houders
van dieren. Deze voorschriften zien onder andere op de fixatie van dieren, het gebruikte
mes en het verplicht bedwelmen van dieren die na veertig seconden nog bij bewustzijn
zijn. Als gevolg hiervan hebben de slachterijen al moeten investeren in fixatiemiddelen
en verbeterde technieken. Overigens wordt in zo’n 80% van de slachthuizen die onbedwelmd
mogen slachten, ook bedwelmd geslacht.248 In die gevallen zijn vermoedelijk alle benodigde voorzieningen aanwezig en is de
slachtlijn al ingericht op slacht met voorafgaande bedwelming.

Ontneming van eigendom, zoals onteigening, is bij dit wetsvoorstel niet aan de orde.
Wel zal de bedrijfsvoering van enkele slachthuizen moeten veranderen, wat invloed
heeft op «het ongestoord genot» van eigendom en daarmee het eigendomsrecht. Hierbij
is het belangrijk op te merken dat artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM
alleen betrekking heeft op

bestaande eigendommen, maar in de meeste gevallen niet op toekomstige eigendommen,
waaronder toekomstige inkomsten, zoals is geoordeeld bij rechtszaken over de Wet verbod
pelsdierhouderij.249 Hoewel deze zaken, in tegenstelling tot dit wetsvoorstel, gingen om

verplichte bedrijfsbeëindiging, is een vergelijkbaar oordeel te verwachten bij de
regulering van eigendom.

De eventuele beperkingen van het eigendomsrecht, de vrijheid van ondernemerschap en
de vrijheid van vestiging worden gerechtvaardigd ter behartiging van het algemeen
belang. Zoals beschreven in de memorie van toelichting, zet dit wetsvoorstel de nodige
stappen om het lijden van dieren bij de slacht te beperken. Dit komt niet alleen de
dieren ten goede, maar komt ook tegemoet aan de publieke moraal en de wens van zowel
de samenleving als de Tweede Kamer.

Tot slot is er een overgangstermijn van 1,5 respectievelijk 3 jaar opgenomen in de
wet, waarbinnen de slachthuizen eventueel benodigde aanpassingen kunnen doorvoeren.

Wat betreft de economische schade voor de verwerkende industrie geldt ook hier dat
de overgangstermijn ruimte biedt voor eventuele aanpassingen in de bedrijfsvoering.
Eventuele economische schade die na deze periode voortkomt uit het invoeren van de
algehele plicht tot bedwelming van dieren voorafgaand aan de slacht, vallen volgens
initiatiefnemer onder het ondernemersrisico. De invoering van het verbod op de pelsdierhouderij
en de juridische onderzoeken die in dat kader zijn uitgevoerd, hebben aangetoond dat
niet hoeft te worden voorzien in financiële compensatie van andere partijen in de
keten.250

De voorgenomen wetswijziging zullen worden genotificeerd bij de Europese Commissie.
Tevens zal de Europese Commissie worden verzocht om bekrachtiging van de voorgenomen
maatregelen betreffende de bedwelmingsmethoden aan de hand van artikel 26, derde lid,
van de slachtverordening. De vaststelling en inwerkingtreding van het voorstel zullen
worden uitgesteld tot in elk geval de bekrachtiging van de Europese Commissie is ontvangen
en ten minste drie maanden zijn verstreken sinds de ontvangst van de notificatie door
de Commissie. Als in die drie maanden een uitgebreide gemotiveerde mening wordt ingediend,
dan wordt de standstill met nog eens drie maanden verlengd.

5. Verhouding tot nationale wetgeving

5.1 Verhouding tot andere initiatiefwetsvoorstellen

5.1.1. Wetsvoorstel van het lid Ouwehand (voorheen: Wet van het lid Thieme, 2019)
tot wijziging van de Wet dieren in verband met de invoering van een algehele plicht
tot bedwelming van dieren voorafgaand aan de slacht

De initiatiefnemer wijst erop dat het voorstel van de wet van het lid Ouwehand (voorheen:
de wet van het lid Thieme, 2019) tot wijziging van de Wet dieren in verband met de
invoering van een algehele plicht tot bedwelming van dieren voorafgaand aan de slacht
reeds in behandeling is bij in de Tweede Kamer.251 De initiatiefnemer heeft gemeend dat een nadere reflectie op dit wetsvoorstel geëigend
was, gelet op onder meer de inbreng van religieuze organisaties bij een rondetafelgesprek
over dit wetsvoorstel, alsook de recente jurisprudentie die is ontstaan naar aanleiding
van vergelijkbare wetgeving voor een verbod op de onverdoofde slacht in Vlaanderen
en Wallonië. Deze reflectie heeft er samen met de juridische, politieke en maatschappelijke
ontwikkelingen toe geleid dat initiatiefnemer tot zulke grote inhoudelijke wijzigingen
besloot, dat dit naar haar mening slechts op een goede manier kon worden vormgegeven
door dit nieuwe, voorliggende wetsvoorstel te schrijven en aanhangig te maken bij
de Kamer. Daarbij is de initiatiefnemer tot het oordeel gekomen dat de inhoudelijke
wijzigingen aan het wetsvoorstel, die als doel hebben om het lijden van dieren bij
de slacht in bredere zin te beperken, alsmede de recente uitspraken door onder andere
het Europees Hof voor de Rechten van de Mens het noodzakelijk maken om een nieuw oordeel
van de Raad van State te verzoeken en de plenaire behandeling opnieuw te starten.
De position papers die vertegenwoordigers van de joodse en islamitische gemeenschappen,
dierenartsenorganisaties en juridische experts aan de Kamer hebben gestuurd ter voorbereiding
op een rondetafelgesprek over het eerdere wetsvoorstel, evenals de inbreng en de gedachtewisseling
tijdens dit rondetafelgesprek, zijn door de initiatiefnemer zoveel mogelijk meegenomen
bij het opstellen van (de toelichting op) deze nieuwe initiatiefwet. Dat geldt ook
voor de vragen die door de Tweede Kamer zijn gesteld over het wetsvoorstel 34908 (Kamerstukken
II 2019/20, 34 908, nr. 8).

5.1.2. Voorstel van wet van het lid Ouwehand tot wijziging van de Wet dieren in verband
met de afschaffing van de bioindustrie

In 2024 is het initiatiefwetsvoorstel van wet van het lid Ouwehand tot wijziging van
de Wet dieren in verband met de afschaffing van de bioindustrie aanhangig gemaakt
bij de Tweede Kamer.252 Dit voorstel heeft als doel om de dieren die bedrijfsmatig gehouden worden voor de
productie van dierlijke producten beter te beschermen door de wetenschappelijke inzichten
over de gedragsbehoeften van dieren leidend te maken en lichamelijke ingrepen om een
dier binnen het systeem te houden, te verbieden – waarmee er een eind komt aan de
bioindustrie. Dat wetsvoorstel focust, eveneens als het traject dierwaardige veehouderij
zoals wordt ingezet door het ministerie, niet op het beperken van het lijden van dieren
bij de slacht, maar op substantiële verbeteringen van het dierenwelzijn gedurende
het leven van dieren in de veehouderij. Beide wetsvoorstellen zijn ingegeven door
het grote maatschappelijke belang dat aan het welzijn en de integriteit van dieren
wordt gehecht, maar kennen geen overlap in bepalingen en kunnen in dat opzicht dus
los van elkaar worden behandeld.

5.2 Verhouding tot het Besluit houders van dieren

Dit wetsvoorstel voorziet in een grondslag om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels te stellen op een aantal onderdelen die voor de uitvoering van
deze nieuwe wet noodzakelijk zijn. Als uitgangspunt geldt dat de hoofdlijnen op het
niveau van de wet worden geregeld en dat de uitwerking van die hoofdlijnen plaatsvindt
op het niveau van algemene maatregelen van bestuur. De delegatiegrondslagen zijn zoveel
mogelijk begrensd. Het doel van de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
te stellen regels en de onderwerpen waarop deze in ieder geval betrekking hebben zijn
hierin zoveel mogelijk opgenomen.

In artikel 2.7a, lid 2, is voorzien in een grondslag voor het stellen van uitzonderingen
op het verbod op de verkoop, het verhandelen en afleveren van hoogdrachtige zoogdieren.
Daarbij wordt in de eerste plaats gedacht aan het aanwijzen van noodslacht in overeenstemming
met het terzake geldende Europees recht. In de tweede plaats wordt gedacht aan de
situatie van dierziekten en zoönosen. Het lid geeft de bevoegdheid om de gevallen
die worden uitgezonderd bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen. Als het
nodig is om aan de toepasselijkheid van die gevallen voorwaarden te verbinden dan
geeft dit lid de bevoegdheid om die voorwaarden ook in de algemene maatregel van bestuur
op te nemen of die voorwaarden of een nadere uitwerking daarvan bij ministeriële regeling
op te nemen.

Artikel 2.10, lid 8b, bevat een wettelijke grondslag om per algemene maatregel van
bestuur andere bedwelmingsmethoden dan de bedwelmingsmethoden uit de slachtverordening
aan te wijzen voor de slacht volgens religieuze riten. Verordening (EG) 1099/2009
geeft lidstaten hiervoor de ruimte.253 Met de grondslag die is voorzien in artikel 2.10, lid 9, kunnen regels worden gesteld
over de voorwaarden waaronder deze bedwelmingsmethoden mogen worden toegepast.

In artikel 2.10, lid 10 is voorzien in een grondslag waarmee tijdelijk, voor telkens
een periode van twee jaar, kan worden afgeweken van het verbod op het elektrisch waterbad
voor het bedwelmen van pluimvee dat volgens de israëlitische of islamitische ritus
wordt gedood, omdat dit op dit moment de enige beschikbare omkeerbare methode is die
in slachthuizen redelijkerwijs toepasbaar is voor het bedwelmen van pluimvee.

Met dit wetsvoorstel blijft de al bestaande wettelijke grondslag om per algemene maatregel
van bestuur aanvullende regels te stellen voor slacht volgens religieuze riten in
stand. Hiervoor is gekozen zodat aanvullende regels mogelijk blijven voor slacht voor
religieuze riten, wanneer er wordt afgeweken van de reguliere slachtpraktijken. Dit
kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer er gebruik wordt gemaakt van artikel 2.10,
lid 8, onderdeel b (nieuw) of artikel 2.10, lid 10. Zo kan het ook voor bepaalde reversibele
bedwelmingsmethoden wenselijk zijn om bestaande regels over fixatie en de halssnede
te handhaven. De instandhouding van deze wettelijke grondslag heeft nadrukkelijk niet
de bedoeling dat bij gelijke slachtpraktijken bij reguliere slacht en slacht volgens
religieuze riten er strengere regels worden gesteld voor de religieuze slacht.

6. Uitvoerings- en financiële consequenties

6.1. Gevolgen voor slachthuizen

In 2020 waren er nog 50 slachterijen in Nederland waar onbedwelmd mocht worden geslacht.
Slechts een tiental slachterijen slacht uitsluitend onbedwelmd.254 Exacte en actuele cijfers over het aantal dieren dat op jaarbasis in deze slachterijen
wordt geslacht, zijn niet beschikbaar. Daarnaast zijn er nog vijf slachterijen die
gebruik maken van CO2-bedwelming voor varkens en vijf slachterijen die het elektrisch waterbad als standaard-bedwelmingsmethode
gebruiken. Alle andere slachterijen zijn al overgestapt op andere, minder dieronvriendelijke
bedwelmingsmethoden en hebben laten zien dat deze overstap economisch haalbaar en
uitvoerbaar is. Datzelfde geldt voor het onbedwelmd kantelen: zeven pluimveeslachthuizen
kiepen de dieren nog onbedwelmd uit kratten. Andere slachthuizen zijn overgestapt
op bedwelming voorafgaand aan het kantelen, of halen de dieren uit de kratten zonder
te kantelen.

Als gevolg van de afspraken die zijn gemaakt in het convenant onbedwelmd slachten
volgens religieuze riten, dat op 1 januari 2018 in werking is getreden, hebben de
slachterijen moeten werken aan het verbeteren van de uitvoeringspraktijk aan de hand
van de nieuwe voorschriften vastgelegd in artikel 5.5 t/m 5.9a van het Besluit houders
van dieren. Deze voorschriften zien onder andere op de fixatie van dieren, het gebruikte
mes en het verplicht bedwelmen van dieren die na veertig seconden nog bij bewustzijn
zijn. Eén van de afspraken uit dit convenant is het verplicht bedwelmen van dieren
die na veertig seconden nog bij bewustzijn zijn. Als gevolg hiervan hebben de slachterijen
al moeten investeren fixatiemiddelen en verbeterde technieken. Overigens wordt in
zo’n 80% van de slachthuizen die onbedwelmd mogen slachten, ook bedwelmd geslacht.255 In die gevallen zijn vermoedelijk al benodigde voorzieningen aanwezig en is de slachtlijn
al ingericht op slacht met voorafgaande bedwelming. Sommige van deze slachthuizen
zullen naar verwachting wel moeten investeren in (aanvullende) reversibele bedwelmingsmethoden.

Wel heeft dit wetsvoorstel positieve gevolgen voor de regeldruk en administratieve
lasten van slachterijen die nu nog dieren onbedwelmd slachten. Het aantal dieren dat
onbedwelmd wordt geslacht, hoeft niet apart te worden geregistreerd wanneer de bedwelming
verplicht wordt voor alle dieren die worden geslacht. Hierdoor zullen de administratieve
lasten verminderen.

Er is een overgangstermijn van 1,5 respectievelijk 3 jaar opgenomen in de wet, waarbinnen
de slachthuizen eventueel benodigde aanpassingen kunnen doorvoeren. Binnen deze periode
kunnen slachthuizen overstappen naar minder dieronvriendelijke methoden, waarbij niet
meer onbedwelmd wordt geslacht, er geen gebruik wordt gemaakt van CO2-bedwelming bij varkens en het waterbad bij kippen, eenden en kalkoenen en kratten
met onbedwelmde dieren niet meer mechanisch worden gekanteld.

De NVWA zal in samenwerking met slachthuizen afspraken maken over de procedure voor
de omgang met dieren die zich in een gevorderd stadium van de dracht bevinden. Hierbij
kunnen slachthuizen melding maken bij de NVWA indien zij vermoeden dat een dier zich
in deze fase van de dracht bevindt.

Wat betreft de economische schade voor de verwerkende industrie geldt ook hier dat
de overgangstermijn ruimte biedt voor eventuele aanpassingen in de bedrijfsvoering.
Eventuele economische schade die na deze periode voortkomt uit deze wettelijke bepalingen,
vallen volgens de initiatiefnemer onder het ondernemersrisico. De invoering van het
verbod op de pelsdierhouderij en de juridische onderzoeken die in dat kader zijn uitgevoerd,
hebben aangetoond dat niet hoeft te worden voorzien in financiële compensatie van
andere partijen in de keten.256

6.2 Gevolgen voor veehouders

De algehele verplichting tot het bedwelmen van dieren voorafgaand aan de slacht, het
verbod op CO2-bedwelming bij varkens en het waterbad bij kippen, eenden en kalkoenen en het verbod
op het mechanisch kantelen van kratten met onbedwelmde dieren zullen geen tot weinig
gevolgen hebben voor veehouders, aangezien slachthuizen zullen overstappen op alternatieven,
zoals de meeste slachthuizen al hebben gedaan.

De gevolgen van het verbod op de slacht van (hoog)zwangere dieren voor veehouders
is uitvoerig in kaart gebracht door het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid
en Natuur, dat in 2020 wetgeving had voorbereid, maar dit nooit verder in behandeling
heeft gebracht.257 Allereerst moet een veehouder, om te voldoen aan de gestelde verboden, nauwkeurig
bijhouden hoe ver de dracht van zijn dieren gevorderd is. Dit is noodzakelijk om te
garanderen er geen (hoog)zwangere dieren worden afgevoerd of verkocht voor de slacht.
Alleen dan kan hij bevestigen dat het dier zich niet in de gestelde periode bevindt.
Op de meeste bedrijven is dit al een gangbare praktijk en zijn hiervoor dus geen wezenlijke
aanpassingen in de bedrijfsvoering nodig. De veehouderijen waar dit nog niet gebruikelijk
is, kunnen alsnog overgaan tot het noteren en bijhouden van de inseminatiedata. Anders
zal het inschakelen van een deskundige, zoals een dierenarts, noodzakelijk zijn om
vast te stellen in welke fase van de zwangerschap het dier zich bevindt.

Het is wenselijk om op het voedselketeninformatie-formulier (VKI-formulier) ruimte
te creëren waar de veehouder kan verklaren dat het dier zich niet in de periode vanaf
40% van de zwangerschap bevindt. Dit formulier is destijds in samenwerking met sectorpartijen
en de NVWA ontwikkeld. Het is een al bestaand formulier waarvoor dus geen nieuwe systematiek
voor hoeft te worden opgetuigd. Het invullen van deze extra vraag op het VKI-formulier
vergt mogelijk ongeveer 5 minuten extra tijd van de houder, die hiervoor gegevens
uit de bedrijfsadministratie moet raadplegen. Aanvullend zal een veehouder mogelijk
een dier langer moeten aanhouden tot na de geboorte, wat extra zorgkosten voor de
veehouder met zich meebrengt. Natuurlijk kan de veehouder ook de bedrijfsvoering aanpassen
en ervoor kiezen om een dier niet te bezwangeren als (er een kans is dat) het dier
binnen de drachtduur naar de slacht wordt gebracht. Het Adviescollege toetsing regeldruk
(ATR) stelde in 2020 dat nut en noodzaak van deze wetgeving helder is, er geen minder
belastende alternatieven zijn en dat het voor het merendeel van de bestaande veehouderijen
al onderdeel is van de reguliere bedrijfsvoering. Wel vond het ATR dat bij de onderbouwing
van het kabinet de noodzaak van de verklaring op het VKI-formulier onvoldoende duidelijk
is gemaakt.258 De initiatiefnemer is van mening dat een dergelijke verklaring weldegelijk nuttig
is doordat hiermee sneller ongeregeldheden kunnen worden geconstateerd wat de handhaving
verbetert, en veehouders hierdoor bewust moeten verklaren dat de dieren niet in een
gevorderd stadium van de dracht zijn, wat hen behoedt van eventuele wetsovertredingen.
Hiermee wordt rekening gehouden met het doenvermogen van betrokkenen, zoals wordt
geadviseerd door de WRR259, doordat men laagdrempelig wordt herinnerd aan de betreffende wetgeving.

7. Toezicht en handhaving

De NVWA is verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de wetsartikelen.
Daarom is de NVWA betrokken bij de totstandkoming van het wetsvoorstel en hebben ze
een voortoets gedaan, waarbij is getoetst op handhaving, juridische aspecten, fraudegevoeligheid
en de gevolgen voor de NVWA. De opmerkingen zijn zoveel mogelijk toegepast.

In de voortoets concludeert de NVWA dat een algehele verplichting tot het bedwelmen
van dieren voorafgaand bij de slacht, een verbod op CO2-bedwelming van varkens en het elektrisch waterbad van pluimvee en een verbod op het
onbedwelmd mechanisch kantelen van kratten met pluimvee handhaafbaar, uitvoerbaar
en fraudebestendig is, mits de opmerkingen van de NVWA in acht worden genomen. De
initiatiefnemer heeft de opmerkingen van de NVWA grotendeels overgenomen; bij enkele
wetstechnische formuleringen is niet (volledig) het advies van de NVWA gevolgd vanwege
verschillend inzicht bij andere adviserende juristen.

De NVWA oordeelt dat een einde aan de slacht en handel van dieren vanaf 40 procent
van de drachtlengte niet effectief handhaafbaar en uitvoerbaar is en mogelijkheden
biedt tot frauderen. De initiatiefnemer waardeert dit inzicht van de NVWA, maar heeft
er toch voor gekozen om dit verbod in dit wetsvoorstel opgenomen te houden, gezien
de belangrijke normstellende functie die ervan uitgaat. Het verbod geeft helder richting
aan wat maatschappelijk en ethisch wenselijk wordt geacht en draagt bij aan het voorkomen
van ernstig dierenleed, ook al is volledige handhaafbaarheid niet in alle gevallen
gegarandeerd.

De gevolgen van het verbod op de slacht van (hoog)zwangere dieren is eerder in kaart
gebracht door het ministerie. In de onderbouwing van de conceptregeling stelden zij:

«De NVWA is belast met het toezicht op de naleving van de verboden. (...) Op het verloop
van het slachtproces bij de slachterijen wordt toezicht uitgeoefend door daar aanwezige
dierenartsen van de NVWA. In geval een drachtig dier is aangevoerd en is geslacht,
zal de (aanwezige) NVWA dierenarts moeten beoordelen via foetus specifieke kenmerken
of er sprake is van een overtreding van het verbod. Met behulp van de administratie
van de slachterij, met name de op grond van artikel 27a, derde lid, en 46a, derde
lid, van het Besluit houders van dieren te overleggen verklaring en de het bij het
dier horende zogeheten voedselketeninformatieformulier (VKI-formulier), kan de veehouder
die het dier ter slacht heeft afgegeven of geleverd, worden achterhaald. Wanneer een
overtreding wordt vermoed, kan aan de hand van de bedrijfsgegevens van de betrokken
veehouder worden vastgesteld of een overtreding aan de orde is.»260

In de voortoets merkt de NVWA tevens op dat er capaciteit ingezet zal moeten worden
voor het opzetten van een registratie en erkenningen voor slachten volgens de israëlitische
of de islamitische ritus, het verbod op het mechanisch niet-horizontaal legen van
kratten met onbedwelmd pluimvee, controles van de drachttijd door dierenartsen in
het slachthuis en het ontwikkelen en invoeren van het VKI-formulier of andere formulieren
met betrekking tot het aangeven van inseminatiedatum en vordering dracht.

Een schending van de nieuwe wetsartikelen wordt aangemerkt als een economisch delict
en is strafbaar volgens de Wet op de economische delicten. Hiervoor is gekozen omdat
de verbodsbepalingen zien op economische activiteiten, zoals het bedrijfsmatig houden
van dieren. De economische delicten, bedoeld in artikel 1, onder 1°, zijn misdrijven,
voor zover zij opzettelijk zijn begaan; voor zover deze economische delicten geen
misdrijven zijn, zijn zij overtredingen261.

Als er sprake is van een misdrijf ten aanzien van een delict onder artikel 1, onder 1°,
dan is overtreding bedreigd met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren, taakstraf
of geldboete van de vijfde categorie262. Als er sprake is van een overtreding ten aanzien van een delict onder artikel 1,
onder 1°, dan is overtreding bedreigd met hechtenis van ten hoogste een jaar, taakstraf
of geldboete van de vierde categorie263.

De economische delicten, bedoeld in artikel 1, onder 4°, zijn overtredingen. Hieronder
worden overtredingen van het gebod voor degene die een dier verkoopt, voor verkoop
aanbiedt, in de handel brengt of aflevert voor het doden voor de bedrijfsmatige productie
van dierlijke producten om een verklaring op te stellen en ervoor te zorgen dat de
exploitant van de inrichting waar het dier wordt gedood over die verklaring beschikt,
ondergebracht (artikel 2.7a, derde en vierde lid).

Als er sprake is van een overtreding ten aanzien van een delict onder artikel 1, onder 4°,
dan is overtreding bedreigd met hechtenis van ten hoogste zes maanden, taakstraf of
geldboete van de vierde categorie264.

8. Adviezen

Inhoudelijk regelt dit wetsvoorstel wat verschillende instituten en organisaties al
jarenlang concluderen en adviseren. Zo adviseert de NVWA de uitfasering van onbedwelmde
slacht en de overschakeling naar bedwelmde rituele slacht.265 Zowel de EFSA als de NVWA hebben geconcludeerd dat CO2-bedwelming van varkens tot grote dierenwelzijnsproblemen leidt.266, 267 De EFSA advis
eerde al in 2004 om het elektrisch waterbad zo spoedig mogelijk uit te faseren. 268

Om de kwaliteit, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel te verbeteren
heeft de initiatiefnemer verschillende adviezen aangevraagd. De NVWA is gevraagd een
voortoets te doen, waarbij is getoetst op handhaving, juridische aspecten, fraudegevoeligheid
en de gevolgen voor de NVWA. De opmerkingen zijn zoveel mogelijk toegepast. Dit is
nader uiteengezet in het vorige hoofdstuk.

De juridische afdeling van het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft een informele
wetgevingskwaliteitstoets gedaan, met als toetsprioriteiten: menselijke maat, doenvermogen
en uitvoerbaarheid. De adviezen met betrekking tot de wetstekst zijn door de initiatiefnemer
volledig overgenomen. De adviezen aangaande de memorie van toelichting zijn grotendeels
overgenomen.

De juridische afdeling van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
heeft informeel een concept van de paragraaf in de memorie van toelichting over de
verhouding van dit voorstel tot de grondrechten getoetst (Grondwet en hoger recht).
De adviezen die hieruit voortkwamen zijn grotendeels overgenomen.

9. Overgangsrecht en inwerkingtreding

Het overgangsrecht wordt wettelijk vastgelegd via onderdelen G, H en I van dit wetsvoorstel.
Onderdeel G bepaalt dat slachthuizen die op dit moment onbedwelmd slachten na inwerkingtreding
1,5 jaar de tijd hebben om over te schakelen op toegestane bedwelmingsmethoden. Deze
termijn is gelijkgesteld aan de termijn die in Vlaanderen en Wallonië zijn gehanteerd.
Onderdeel H bepaalt dat slachthuizen die nu nog gebruik maken van CO2-bedwelming van varkens of het elektrisch waterbad bij pluimvee na inwerkingtreding
drie jaar de tijd hebben om over te schakelen op alternatieven. Onderdeel I bepaalt
dat slachthuizen die op dit moment pluimvee onbedwelmd kantelen drie jaar de tijd
hebben om over te schakelen op alternatieven. Het verbod op het verhandelen van dieren
in een vergevorderd stadium van de dracht treedt zonder overgangstermijn in werking.

De inwerkingtreding van het voorstel is geregeld in artikel III; dit geschiedt op
een bij koninklijk besluit vast te stellen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen
of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld. Dit betekent dat bepaalde
onderdelen van deze wet eerder in werking kunnen treden dan andere onderdelen. Hier
kan gebruik van worden gemaakt als dit noodzakelijk is voor de uitvoering van de nieuw
wettelijke regelingen. Tevens treedt artikel I, onderdeel B, onderdeel 6 in werking
zodra er een alternatieve bruikbare omkeerbare methode beschikbaar is voor het bedwelmen
van pluimvee, waarmee die betreffende uitzonderingsmogelijkheid kan vervallen. Met
uitzondering van dit onderdeel is het de bedoeling dat alle wettelijke bepalingen
zo spoedig mogelijk in werking treden.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel I

A

Dit onderdeel verbiedt om drachtige zoogdieren waarvan de draagtijd 40 procent of
meer gevorderd is voor het doden voor de bedrijfsmatige productie van dierlijke producten
te verkopen, voor de verkoop aan te bieden, in de handel te brengen of af te leveren.
Het doel daarvan is dat die dieren niet worden gedood.

Het verbod is gericht op de houder van de dieren, en niet op bijvoorbeeld de exploitant
van een slachthuis omdat anderen dan de houder niet kunnen bepalen of de draagtijd
van het dier 40% of meer is. Daarom is afgezien van een introduceren van verbod op
het doden van dieren waarvan de draagtijd 40 procent of meer gevorderd is.

Drachtige zoogdieren waarvan de draagtijd 40 procent of meer gevorderd is mag de houder
niet van het bedrijf afvoeren met het oogmerk om deze te laten slachten. Het verbod
sluit aan bij de in dit geval relevante handelingen die op grond van artikel 2.7,
eerste lid, van de Wet dieren bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden verboden:
het verkopen, voor de verkoop aanbieden, het in de handel brengen en het afleveren
van dieren (hierna tezamen aangeduid als «verhandelen»).

Om te bewerkstelligen dat een veehouder, voordat deze een vrouwelijk zoogdier verhandelt
ten behoeve van de slacht, zich ervan vergewist dat de draagtijd van de betrokken
dieren niet 40% of meer gevorderd is, verplicht het derde lid de veehouder ertoe om
dit schriftelijk naar waarheid te verklaren en het vierde lid om ervoor te zorgen
dat degene aan wie de dieren worden verhandeld voor de slacht, komt te beschikken
over deze verklaring. Wanneer een dier drachtig is geworden nadat het is gedekt of
geïnsemineerd moet de verklaring ook de datum daarvan bevatten. Naar de aard van de
verklaring is die gedateerd en ondertekend door degene die de verklaring doet. De
wederpartij kan de veehouder zo nodig aanspreken op die verplichting.

Het tweede lid maakt het mogelijk om gevallen aan te wijzen waarop het verbod van
het eerste lid niet van toepassing is. Daarbij wordt in de eerste plaats gedacht aan
het aanwijzen van noodslacht in overeenstemming met het terzake geldende Europees
recht269. In de tweede plaats wordt gedacht aan de situatie van dierziekten en zoönosen. Het
lid geeft de bevoegdheid om de gevallen die worden uitgezonderd bij algemene maatregel
van bestuur aan te wijzen. Als het nodig is om aan de toepasselijkheid van die gevallen
voorwaarden te verbinden dan geeft dit lid de bevoegdheid om die voorwaarden ook in
de algemene maatregel van bestuur op te nemen of die voorwaarden of een nadere uitwerking
daarvan bij ministeriële regeling op te nemen.

B

Onderdelen 1 en 2

Uit Verordening 1099/2009270 volgt als hoofdregel dat dieren die voor productiedoeleinden worden gehouden uitsluitend
worden gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en specifieke toepassingsvoorschriften
zoals die zijn opgenomen in bijlage I bij die verordening. Die hoofdregel is tot nu
toe op grond van artikel 2.10, vierde lid, niet van toepassing op het doden van dieren
volgens speciale methoden die vereist zijn voor religieuze riten, mits het doden plaatsvindt
in een slachthuis. Die dieren mogen worden gedood zonder voorafgaande bedwelming.
Het wijzigingsvoorstel houdt in dat dieren die worden gedood volgens speciale methoden
die vereist zijn voor israëlitische of islamitische riten voortaan271 onmiddellijk daaraan voorafgaande ten minste worden bedwelmd met een methode die
omkeerbaar is zodat de dieren gedurende de dodingshandeling zijn bedwelmd. Verordening
1099/2009272 geeft de lidstaten hiervoor de ruimte, namelijk om nationale voorschriften aan te
nemen die strekken tot uitgebreidere bescherming van dieren bij het doden met betrekking
tot het slachten en daarmee verband houdende activiteiten volgens speciale methoden
die vereist zijn voor religieuze riten. Van die ruimte wordt met deze wijziging gebruik
gemaakt. Deze wijziging staat er niet aan in de weg dat producten van dierlijke oorsprong
van in een andere EU-lidstaat geslachte dieren die zijn gedood volgens de israëlitische
of islamitische ritus en aan de aldaar geldende regels hebben voldaan op het Nederlandse
grondgebied in het verkeer worden gebracht273.

Met «ten minste omkeerbaar» wordt bewerkstelligd dat in ieder geval een omkeerbare bedwelmingsmethode
wordt gebruikt, maar dat uiteraard ook niet-omkeerbare bedwelmingsmethoden mogen worden gebruikt.

Onderdeel 3 (zevende lid)

Dit onderdeel regelt een verbod op het bedwelmen van varkens met CO2 en het bedwelmen van pluimvee met het elektrisch waterbad. De in het zevende lid
(nieuw) genoemde bedwelmingsmethoden zijn methoden die zijn toegestaan volgens bijlage
I bij verordening 1099/2009. Voor het verbieden van het gebruik van de bedwelmingsmethoden
koolstofdioxide voor varkens en het elektrisch waterbad voor pluimvee wordt de procedure
uit artikel 26, derde lid, van de verordening gevolgd. Als die procedure tot bekrachtiging
van dit voorgenomen verbod leidt, kan het verbod in werking treden, waarbij er een
overgangsperiode zal gelden (zie artikel I, onderdeel H). Het verbod strekt tot een
uitgebreidere bescherming van dieren bij het doden met betrekking tot de in bijlage
I bij de verordening vermelde bedwelmingsmethoden (zie nader het algemeen deel van
de toelichting). Voor beide bedwelmingsmethoden is uitgebreide wetenschappelijke onderbouwing
dat ze zorgen voor onnodig en vermijdbaar lijden. De Europese Commissie wordt overeenkomstig
artikel 26, derde lid, in kennis gesteld van de voorgenomen maatregelen en verzocht
om deze nationale maatregelen te bekrachtigen.

Onderdeel 4 (achtste en negende lid)

Het achtste lid bepaalt welke methoden zijn toegelaten om bij slacht volgens de israëlitische
of islamitische ritus te voldoen aan het in het vijfde lid opgenomen vereiste dat
de bedwelming van de dieren ten minste omkeerbaar is. Hierbij is het belangrijk op
te merken dat het niet aan de wetgever is om te oordelen over of bepaalde bedwelmingsmethoden
in lijn zijn met de religieuze voorschriften en overtuigingen. Dit artikel regelt
louter de juridische kaders, waarbinnen religieuze gemeenschappen hun eigen afwegingen
kunnen maken. Het gaat in de eerste plaats om de bedwelmingsmethoden en de bijbehorende
toepassingsvoorschriften bedoeld in bijlage I bij Verordening nr. 1099/2009 van de
raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden. Die verordening
bevat de bedwelmingsmethoden en bijbehorende toepassingsvoorschriften die bij de slacht
van dieren voor (o.a.) productiedoeleinden in de Europese Unie mogen worden gebruikt.
Die bijlage bevat zowel omkeerbare als niet omkeerbare methoden. De verordening geldt
naar de aard ervan rechtstreeks in Nederland. Met het voorgestelde achtste lid, onderdeel a,
wordt geregeld dat de bedwelmingsmethoden en de bijbehorende toepassingsvoorschriften
uit die bijlage voor de slacht volgens de israëlitische of islamitische ritus kunnen
worden toegepast om zo te voldoen aan het vereiste dat de bedwelming van dieren ten
minste omkeerbaar is. Mochten er in de toekomst andere EU-rechtshandelingen over het
beschermen van dieren bij het doden komen, bijvoorbeeld als verordening 1099/2009
wordt vervangen door een nieuwe verordening, dan kunnen die bij ministeriële regeling
worden aangewezen. Het voorgestelde achtste lid, onderdeel a, laat onverlet dat het
niet is toegestaan de in de bijlage I bij Verordening 1099/2009 opgenomen bedwelmingsmethoden
toe te passen die op grond van het zevende lid verboden zijn (zie onderdeel 3). Uitzondering
daarop is de situatie waarin wordt afgeweken van het verbod op het toepassen van de
waterbadmethode bij pluimvee (zie nader bij de toelichting op het voorgestelde tiende
lid in onderdeel 4).

In de tweede plaats kan het ook gaan om andere bedwelmingsmethoden, die zullen dan
wel moeten zijn aangewezen bij algemene maatregel van bestuur; dat regelt het voorgestelde
achtste lid, onderdeel b. Verordening nr. 1099/2009 geeft lidstaten hiervoor de ruimte
als het de slacht vanwege religieuze riten betreft.274 Aan de toepassing van die andere bedwelmingsmethoden kunnen op basis van het negende
lid voorschriften worden verbonden waarbij onderscheid gemaakt kan worden naar diersoorten
of diercategorieën. De aan te wijzen bedwelmingsmethoden zullen wetenschappelijk aantoonbaar
toereikend moeten zijn voor het doel waarvoor de bedwelming wordt toegepast, namelijk
een toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid aanhouden tot bij het dier de dood
is ingetreden.

Onderdeel 4 (tiende lid)

Met het voorgestelde nieuwe zevende lid (zie onderdeel 3) wordt het verboden om voor
de bedwelming van pluimvee het elektrisch waterbad toe te passen; dat is een methode
die kwalificeert als «omkeerbare bedwelmingsmethode». Omdat voor de slacht van kippen
(Gallus gallus), zoals vleeskuikens, vleeskuikenouderdieren en legkippen, het elektrisch
waterbad op dit moment de enige beschikbare omkeerbare bedwelmingsmethode is, is het
naar verwachting nodig dat voor het bedwelmen van kippen die volgens de israëlitische
of islamitische ritus worden gedood, tijdelijk kan worden afgeweken van het verbod
op het toepassen van het elektrisch waterbad (zevende lid (nieuw); anders zou het
hiervoor genoemde verbod tot gevolg hebben dat er voor het bedwelmen van die dieren
geen omkeerbare bedwelmingsmethode beschikbaar is die toepasbaar is in slachthuizen.
Daarom voorziet het tiende lid in de mogelijkheid om voor de toepassing van het vijfde
lid bij algemene maatregel van bestuur van dat verbod af te wijken. Die afwijking
is tijdelijk en zal vervallen zodra er voor de bedwelming van kippen een alternatieve
omkeerbare bedwelmingsmethode beschikbaar is (zie nader onderdeel 6). Aan deze mogelijkheid
tot afwijken zijn drie voorwaarden verbonden.

De eerste voorwaarde (onderdeel a) is dat die afwijking alleen geldt voor slachthuizen
die voorzien zijn van een registratie voor het slachten volgens de israëlitische of
de islamitische ritus (zie nader het algemeen deel van de toelichting). De huidige
in het Besluit houders van dieren opgenomen regels rond de registratie zullen daaraan
aangepast worden.

De tweede voorwaarde (onderdeel b) is dat er in de maatregel waarbij van het verbod
om de methode van het waterbad toe te passen wordt afgeweken voorschriften worden
verbonden aan de toepassing van de methode. Dat kan zowel gaan om het aanwijzen van
de aan de waterbadmethode gestelde toepassingsvoorschriften uit bijlage I bij Verordening
nr. 1099/2009 van de raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij
het doden als om het in plaats daarvan of in aanvulling daarop stellen van andere
toepassingsvoorschriften.

De derde voorwaarde (onderdeel c) is dat er in bijlage I bij Verordening nr. 1099/2009
van de raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden of
in andere bij ministeriële regeling aan te wijzen EU-rechtshandelingen en in de algemene
maatregel van bestuur, bedoeld in het achtste lid, onder b, geen andere omkeerbare
bedwelmingsmethode is aangewezen die redelijkerwijs toepasbaar is in elk slachthuis
waar op dat moment kippen (Gallus gallus) volgens de israëlitische of de islamitische
ritus worden geslacht. Wanneer er echter wel een toepasbare omkeerbare methode beschikbaar
komt die redelijkerwijs in elk slachthuis toepasbaar is en die ofwel is opgenomen
in Verordening nr. 1099/2009 of een andere aangewezen EU-rechtshandeling of is aangewezen
bij algemene maatregel van bestuur, dan kan niet langer worden afgeweken van de wet.
Wanneer bij algemene maatregel van bestuur zo’n toepasbare omkeerbare methode wordt
aangewezen, zal tegelijkertijd de bij algemene maatregel van bestuur geregelde afwijking
moeten vervallen. Wanneer er echter een alternatieve omkeerbare bedwelmingsmethode
voor kippen wordt aangewezen die redelijkerwijs niet in elk slachthuis toepasbaar
is, dan kan de eventuele afwijking van het verbod blijven gelden.

Deze afwijkingsmogelijkheid is dus tijdelijk. Zodra een alternatieve bruikbare omkeerbare
bedwelmingsmethode beschikbaar is, wordt het gebruik hiervan verplicht gesteld door
de afwijkingsmogelijkheid bij koninklijk besluit te laten vervallen, daarin voorziet
onderdeel 6.

Onderdeel 5 (elfde en twaalfde lid)

Met deze artikelleden wordt bewerkstelligd dat pluimvee dat in containers wordt vervoerd
en die containers mechanisch niet-horizontaal worden geleegd in het slachthuis, ook
wel «kantelen» genoemd, voorafgaande daaraan wordt bedwelmd.

Het is op grond van artikel 3 van verordening 1099/2009 geboden om bij het doden van
dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor te zorgen dat de dieren elke
vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. Daaronder wordt onder
meer begrepen dat de dieren beschermd zijn tegen letsel en geen tekenen van vermijdbare
pijn, angst of abnormaal gedrag vertonen. Bovendien schrijft dat artikel ook voor
dat voorzieningen voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten
zodanig worden ontworpen, gebouwd, onderhouden en gebruikt, dat de naleving van de
hiervoor bedoelde verplichting het hele jaar door is gewaarborgd.

In het algemeen deel van de toelichting is uiteengezet waarom kantelen altijd leidt
tot pijn, spanning of lijden en dat dit in die situatie alleen kan worden vermeden
door de dieren voorafgaande aan het kantelen te bedwelmen.

Op het vervoer van pluimvee is de Transportverordening (1/2005) van toepassing. Containers
zijn in dat kader een krat, box, houder of andere stijve constructie die voor het vervoer van dieren
gebruikt wordt en geen vervoermiddel is275.

Onderdeel 6

Dit onderdeel bepaalt dat het met onderdeel 4 aan artikel 2.10 toe te voegen tiende
lid vervalt. Het voorgestelde tiende lid betreft een tijdelijke uitzonderingsmogelijkheid voor het toepassen van het elektrisch waterbad voor de slacht van kippen (Gallus
gallus) volgens religieuze riten. Zodra er een alternatieve bruikbare omkeerbare methode
beschikbaar is voor het bedwelmen van kippen kan die uitzonderingsmogelijkheid vervallen.
Het tijdstip van het vervallen wordt bij koninklijk besluit bepaald (artikel III).

C, D, en E

Deze onderdelen bevatten een technische wijziging van artikelen in aansluiting op
de vernummering van de artikelleden in artikel 2.10.

F

Deze wijziging van artikel 10.10, eerste lid, maakt dat de algemene maatregelen van
bestuur die op grond van artikelen 2.7a, tweede lid, en 2.10, achtste lid, onderdeel b,
(nieuw) ook als daarbij invulling wordt gegeven aan het negende lid (nieuw) en artikel 2.10,
tiende lid, net als andere algemene maatregelen van bestuur over dierenwelzijn moeten
worden voorgehangen bij het parlement. Het artikel is verder aangepast aan wijzigingen
die in artikel 2.10 zijn doorgevoerd onder onderdeel B.

G

Met dit onderdeel wordt overgangsrecht geregeld vanwege de wijziging van het huidige
artikel 2.10, vierde lid. Op het doden van dieren in een inrichting die op het moment
van inwerkingtreding van de wijziging van artikel 2.10, vierde lid, over een registratie
beschikt om te slachten zonder voorafgaande bedwelming blijft gedurende achttien maanden
het oude recht van toepassing bij wijze van overgangsperiode. Hetzelfde geldt voor
de krachtens artikel 2.10, vierde en vijfde lid, van de Wet dieren bij algemene maatregel
van bestuur gestelde regels zoals die luidden onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip
waarop artikel I, onderdeel B, onderdelen 1, 2 en 3, van deze wet in werking treden.

H

Met dit onderdeel wordt overgangsrecht geregeld vanwege de verboden op het gebruik
van CO2- bedwelming bij varkens en waterbadbedwelming bij pluimvee. Voor slachthuizen waar
die methoden bij die dieren al direct voorafgaande aan de inwerkingtreding van het
verbod, en overeenkomstig de daaraan gestelde regels, worden toegepast wordt voorzien
in een overgangsperiode van drie jaar.

I

Met dit onderdeel wordt overgangsrecht geregeld vanwege het verbod op het onverdoofd
mechanisch niet-horizontaal legen van containers met pluimvee. Dit overgangsrecht
geldt voor slachthuizen die direct voorafgaande aan de inwerkingtreding van het voorgestelde
verbod, opgenomen in artikel 2.10, elfde lid, (zie artikel I, onderdeel b, onder 5)
als slachthuis in bedrijf waren. Voor slachthuizen die in bedrijf worden genomen na
inwerkingtreding van het verbod geldt het verbod direct.

Artikel II

In het stelsel van de Wet dieren geldt dat bepalingen die betrekking hebben op de
uitoefening van een economische activiteit strafrechtelijke handhaving plaatsvindt
op basis van de Wet op de economische delicten (WED)276. De wijzigingen die met dit wetsvoorstel worden doorgevoerd, worden in vergelijkbare
onderdelen van de Wed aangebracht, namelijk artikel 1, onder 1°, en artikel 1, onder 4°.

Artikel 1, onder 1°

De economische delicten, bedoeld in artikel 1, onder 1°, zijn misdrijven, voor zover
zij opzettelijk zijn begaan; voor zover deze economische delicten geen misdrijven
zijn, zijn zij overtredingen277. Aan dit artikel is artikel 2.7a, eerste lid, en artikel 2.10, tweede lid (nieuw),
vijfde lid (nieuw), zevende lid (nieuw) en tiende lid (nieuw) toegevoegd.

Als er sprake is van een misdrijf ten aanzien van een delict onder artikel 1, onder 1°,
dan is overtreding bedreigd met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren, taakstraf
of geldboete van de vijfde categorie278. Als er sprake is van een overtreding ten aanzien van een delict onder artikel 1,
onder 1°, dan is overtreding bedreigd met hechtenis van ten hoogste een jaar, taakstraf
of geldboete van de vierde categorie279.

Artikel 1, onder 4°

De economische delicten, bedoeld in artikel 1, onder 4°, zijn overtredingen. Hieronder
worden overtredingen van het gebod voor degene die een dier verkoopt, voor verkoop
aanbiedt, in de handel brengt of aflevert voor het doden voor de bedrijfsmatige productie
van dierlijke producten om een verklaring op te stellen en er voor te zogen dat de
exploitant van de inrichting waar het dier wordt gedood over die verklaring beschikt,
ondergebracht (artikel 2.7a, derde en vierde lid).

Als er sprake is van een overtreding ten aanzien van een delict onder artikel 1, onder 4°,
dan is overtreding bedreigd met hechtenis van ten hoogste zes maanden, taakstraf of
geldboete van de vierde categorie280.

Artikel III

Dit artikel bevat de inwerkingtredingsbepaling. Inwerkingtreding vindt plaats op een
bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip en voorziet erin dat het tijdstip voor
de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.
Daarvoor is gekozen onder meer omdat:

a. het tijdstip van inwerkingtreding van het verbod op het bedwelmen van varkens met
CO2 en het bedwelmen van pluimvee met het elektrisch waterbad (artikel I, onderdeel B, onder 3) afhankelijk is van de bij de Europese Commissie te doorlopen procedure, en

b. het tijdstip van inwerkingtreding van het vervallen van artikel 2.10, tiende lid (artikel I, onderdeel B, onder 6) naar de aard later in werking zal treden dan de invoering van de tijdelijke bepaling van artikel 2.10, tiende lid (artikel I, onderdeel B, onder 4).

Ouwehand