Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van Staat en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 13 november 2024 en het nader rapport d.d. 15 mei 2025, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 5 juli 2024, nr. 2024001618,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 13 november 2024, nr. W17.24.00167/IV, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, waarbij in de paragrafen 3
en 4 van het advies tevens mijn reactie op de opmerkingen van de Afdeling is opgenomen.
En ten slotte wordt in paragraaf 5 nog een toelichting gegeven op aanvullende wijzigingen
die in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn opgenomen.

Bij Kabinetsmissive van 5 juli 2024, no.2024001618, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet milieubeheer en de Wet op de accijns in verband met de implementatie van
Richtlijn (EU) 2023/2413 van het Europees Parlement en de Raad van 18 oktober 2023
tot wijziging van Richtlijn (EU) 2018/2001, verordening (EU) 2018/1999 en Richtlijn
98/70/EG wat de bevordering van energie uit hernieuwbare bronnen betreft, en tot intrekking
van Richtlijn (EU) 2015/652 van de Raad, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet met een wijziging van onder andere de Wet milieubeheer in
de implementatie van onderdelen van de wijzigingsrichtlijn hernieuwbare energie (hierna:
RED III) die betrekking hebben op de vervoerssector.2 In het kader van de implementatie wordt ervoor gekozen om de doelstelling op basis
van de RED III voor de vervoerssector te behalen door middel van CO2-ketenemissiesturing. Ook zullen brandstofleveranciers in de nieuwe systematiek zich
per vervoersbestemming (land, binnen-, lucht- en zeevaart) moeten verantwoorden over
de geleverde brandstoffen. Het wetsvoorstel voorziet in een nieuwe titel 9.8 van de
Wet milieubeheer in regels om de emissiereductie bij de vervaardiging van brandstoffen
in een raffinaderij mee te tellen.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert om nader in te gaan op de vraag
of het toezicht op CO2-ketenemissiesturing voldoende robuust is voor de beoogde invoering van deze wijze
van sturing. Daarnaast adviseert de Afdeling om meer inzicht te geven in de wijze
waarop de tijdige en volledige implementatie van de RED III wordt gerealiseerd. In
verband hiermee is aanpassing van de toelichting en zo nodig het voorstel wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud RED III

De RED III maakt deel uit van een pakket van maatregelen van de Europese Unie dat
als doelstelling heeft om de Europese Unie uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te maken
en in 2030 een vermindering van ten minste 55% broeikasgasemissies ten opzichte van
de niveaus van 1990 te realiseren.3

De richtlijn hernieuwbare energie (hierna: RED)4 wordt door de RED III gewijzigd. Deze richtlijn beoogt de inzet van energie uit hernieuwbare
bronnen in het bruto-eindverbruik5 van energie te vergroten. Dit aandeel wordt met elke wijziging van de RED verhoogd.6 De RED III bepaalt dat de lidstaten van de Europese Unie gezamenlijk ervoor dienen
te zorgen dat het aandeel hernieuwbare energie in 2030, ten opzichte van 1990, ten
minste 42,5% bedraagt en gezamenlijk te streven naar een aandeel van 45%.7 Om de bovengenoemde doelstelling te halen, stelt iedere lidstaat een nationale bijdrage
vast.8

De RED bepaalt dat de lidstaat zijn nationale brutoeindverbruik hernieuwbare energie
berekent door bij elkaar op te tellen: het brutoeindverbruik van elektriciteit uit
hernieuwbare bronnen, het brutoeindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen voor
de verwarmings- en koelingssector, en het eindverbruik van energie uit hernieuwbare
bronnen in de vervoerssector.

Ten aanzien van energie uit hernieuwbare bronnen in de vervoerssector, dient elke
lidstaat ingevolge artikel 25 van de RED zijn brandstofleveranciers te verplichten
dat ze tegen 2030 een minimumbijdrage leveren aan het behalen van de (lidstaat)verplichting,
uitgedrukt in een minimumaandeel hernieuwbare energie van ten minste 29% of uitgedrukt
in een minimumpercentage van reductie van broeikasgasintensiteit van 14,5%. De laatstgenoemde
optie betreft een nieuw alternatief. Het betekent dat de lidstaat de brandstofleveranciers
verplicht tot een broeikasgasemissiereductie in de keten van 14,5% ten opzichte van
een uitgangswaarde.

2. Inhoud wetsvoorstel

Het wetsvoorstel wijzigt de Wet milieubeheer in verband met de implementatie van de
RED III. Het wetsvoorstel voorziet enkel in de implementatie van bepalingen uit de
RED III die zien op de vervoerssector. Overige onderdelen van de RED III worden door
middel van afzonderlijke wetsvoorstellen geïmplementeerd.

Op hoofdlijnen wijzigt het wetsvoorstel de bestaande systematiek van de Wet milieubeheer
op vier onderdelen. Het wetsvoorstel maakt allereerst gebruik van de nieuwe optie
in artikel 25 van de RED III van reductie van broeikasgasintensiteit.9 Hierdoor zullen brandstofleveranciers met een jaarverplichting in de systematiek
hernieuwbare energie vervoer, de zogenoemde leveranciers tot eindverbruik, een broeikasgasemissiereductie
in de keten van 14,5% ten opzichte van een uitgangswaarde dienen te behalen.

Aan de jaarverplichting moet de brandstofleverancier voldoen met de (verhandelbare)
emissiereductie-eenheden (hierna: ERE) die in het register hernieuwbare energie voor
een geleverde hoeveelheid hernieuwbare energie bijgeschreven worden. De keuze voor
de nieuwe optie van reductie van broeikasgasintensiteit betekent een wijziging ten
opzichte van de huidige jaarverplichting in de Wet milieubeheer. De huidige verplichting
houdt in dat brandstofleveranciers worden verplicht tot het behalen van een jaarlijks
vastgesteld minimumaandeel hernieuwbare brandstofeenheden (hierna: HBE’s).

Ten tweede vindt een overgang plaats naar een sectorspecifieke sturing. In de huidige
systematiek geldt de jaarverplichting voor bepaalde brandstoffen die door de brandstofleverancier
voor eindgebruik aan voornamelijk landgebonden bestemmingen geleverd worden. In de
nieuwe systematiek zal de brandstofleverancier zich per vervoersbestemming (land,
binnen-, lucht- en zeevaart) moeten verantwoorden over de geleverde brandstoffen.10 Dit houdt in dat de brandstofleverancier aan zijn verplichting moet voldoen met een
verhandelbare ERE, die in beginsel afkomstig is van een geleverde soort hernieuwbare
energie aan de desbetreffende vervoersbestemming en zo de bijdrage binnen de vervoerssector
weergeeft.

De keuze voor de nieuwe optie in artikel 25 van de RED III van reductie van broeikasgasintensiteit
betekent in de derde plaats ook een wijziging in de systematiek van energiesturing.
Het wetsvoorstel voorziet in een nieuwe systematiek van afrekening en beloning op
broeikasgasketenbelasting en -besparing, de zogenoemde CO2-ketenemissiesturing.11 Dat betekent dat de volledige milieubelasting van hernieuwbare energie, zoals een
biobrandstof, meetelt, van de bron tot het moment van gebruik. Niet alleen de uitstoot
van broeikasgassen aan de uitlaat van het voer- of (lucht)vaartuig telt mee, maar
ook de broeikasgassen die vrij zijn gekomen bij het productieproces van hernieuwbare
energie, bij het punt van inzameling van hernieuwbare energie en bij de handel in
hernieuwbare energie. Het gaat dus om de totale reductie in alle schakels van de brandstofketen.

Ten slotte voorziet het wetsvoorstel in een nieuwe titel 9.8 van de Wet milieubeheer
met regels over de zogenoemde raffinagereductie vervoersbrandstoffen. Voor de productie
van brandstof kan een raffinaderij gebruikmaken van hernieuwbare energie van niet-biologische
oorsprong (bijvoorbeeld waterstof). Ook deze inzet van hernieuwbare energie in raffinaderijen
kan door brandstofleveranciers worden gebruikt om aan hun jaarverplichting te voldoen.12

3. Robuustheid systeem van toezicht

Het wetsvoorstel inzake de wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de implementatie
van de RED II voorzag destijds aanvankelijk in een nieuw instrument voor de brandstofleverancier
om te voldoen aan zijn reductieverplichting, de broeikasgasreductie-eenheid (BKE).
Dit zou dan in de plaats treden van de bestaande systematiek van de HBE’s uit titel
9.7 van de Wet milieubeheer. Met de introductie van de BKE zou volgens de toelichting
een expliciete sturing op broeikasgasemissiereductie in de brandstofketen mogelijk
worden.13

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) en het
Adviescollege toetsing regeldruk, werd besloten om het wetsvoorstel, voor zover dit
betrekking had op het instrument van de BKE, voorlopig niet in werking te laten treden.
Reden daarvoor was de beperkte controleerbaarheid van de behaalde broeikasgasbesparing.
Een aantal in dit verband relevante ontwikkelingen, zoals de invoering van een in
de RED II aangekondigde Uniedatabank (zie nader hieronder), zou volgens de toelichting
eerst worden afgewacht. Pas als die ontwikkelingen hadden geleid tot een robuuster
systeem, zou besloten worden tot invoering van het instrument van de BKE.14 Daar is het toen echter niet van gekomen omdat de Uniedatabank nog niet operationeel
was.

Het wetsvoorstel beoogt (opnieuw) de overgang van een afrekening en beloning op basis
van energie-inhoud naar een afrekening en beloning op basis van CO2-ketenemissiesturing. Daarbij wordt, vergelijkbaar met de BKE, een nieuw soort emissiereductie-eenheid
ingevoerd, de hiervoor genoemde ERE. In haar Handhaafbaarheids-, Uitvoerbaarheids-
en Fraudebestendigheidstoets (HUF-toets) stelt de NEa dat de kans op fraude en misbruik
toeneemt en fraude of misbruik moeilijker is vast te stellen bij een afrekening en
beloning op basis van CO2-ketenemissiesturing. Dit omdat de CO2-prestatie van een biobrandstof een administratief kenmerk is dat, in tegenstelling
tot de energie-inhoud van hernieuwbare brandstof, niet te meten is aan de brandstof
zelf. Dit brengt volgens de NEa qua toezicht grote uitdagingen met zich mee.

In de toelichting worden de door de NEa genoemde risico’s erkend.15 Om de risico's die gepaard gaan met CO2-ketenemissiesturing te verminderen zijn volgens de toelichting diverse maatregelen
genomen. De RED III geeft volgens de toelichting betere handvatten voor zowel publiek
als privaat toezicht aan de lidstaat. In dat kader vermeldt de toelichting dat het
beschikbaar komen van de Uniedatabank van aanzienlijke waarde wordt geacht voor het
versterken van de transparantie en het verbeteren van de toezichtmogelijkheden.

Het wetsvoorstel voorziet in het gebruik van de Uniedatabank.16 Dit is een aanvulling ten opzichte van de bestaande controlemogelijkheden.17 De Uniedatabank is een databank waarin gegevens worden bijgehouden van alle transacties
die betrekking hebben op vloeibare en gasvormige hernieuwbare brandstoffen.18 De gegevens die door marktdeelnemers in de Uniedatabank worden ingevoerd worden geverifieerd
door bestaande certificeringsorganen van duurzaamheidssystemen en vrijwillige systemen.19

Op dit moment is de Uniedatabank slechts ten dele operationeel en is nog onduidelijk
wanneer zij volledig operationeel zal zijn.20 Het wetsvoorstel voorziet niet in toezicht door de NEa op de werkzaamheden van de
certificeringsorganen ten aanzien van de verificatie van in de Uniedatabank ingevoerde
gegevens.21

De vraag blijft of het systeem van toezicht zo voldoende robuust is. De toelichting
biedt nog onvoldoende inzicht in het antwoord op deze vraag. Zo ontbreekt in de toelichting
een overzicht van de extra toezichtmogelijkheden die beschikbaar zijn ten opzichte
van de situatie ten tijde van de implementatie van de RED II. Ook ontbreekt een analyse
van de resterende risico’s in het toezicht ten aanzien van de verschillende schakels
van de keten, die zich ook deels buiten de Europese Unie kunnen bevinden.

Ten aanzien van die risico’s rijst de vraag of extra maatregelen kunnen worden getroffen,
bijvoorbeeld door de toezichtstaak van de NEa ten aanzien van certificeringsorganen
uit te breiden. Daarbij dient tevens te worden aangegeven wat de mogelijke impact
is op de betrouwbaarheid van ingevoerde gegevens inzake ketenemissiereductie indien
het risico zich daadwerkelijk voltrekt. Tot slot is het, in het licht van de toenemende
complexiteit van het systeem, van groot belang dat de Uniedatabank tijdig volledig
operationeel is en goed functioneert. De toelichting bespreekt niet welke consequenties
het zou hebben voor het toezicht op CO2-ketenemissiesturing indien dat niet het geval is.

De Afdeling adviseert in de toelichting inzicht te geven of, en zo ja waarom, het
systeem van toezicht in het licht van het voorgaande voldoende robuust is voor de
invoering van CO2-ketenemissiesturing, en zo nodig het voorstel aan te passen door te voorzien in aanvullend
toezicht.

In navolging van het advies van de Afdeling is paragraaf 4.2.2 van de memorie van
toelichting uitgebreid met onderstaande motivering:

Al langer bestaat de afspraak met de marktpartijen en de Tweede Kamer om een sturing
op zogenaamde well to wheel-emissie door te voeren bij de inzet van hernieuwbare energie in vervoer. Zo stond
in het Klimaatakkoord al dat de overheid op CO2-emissiereductie in de keten zou sturen bij de omzetting van de richtlijn hernieuwbare
energie. De Tweede Kamer nam de motie Von Martels/Van Eijs aan22. De Tweede Kamer overwoog dat door op CO2-ketenemissiereductie te sturen direct op het doel wordt gestuurd. Bovendien overwoog
de Tweede Kamer dat dit leidt tot het kosteneffectief reduceren van CO2-emissie. In het SER-advies Biomassa in Balans, dat ten grondslag lag aan het Duurzaamheidskader
Biogrondstoffen, wordt gepleit voor het belonen van ketenreductie van CO2-emissie23. De SER ziet dit als randvoorwaarde om hoogwaardige toepassingen van biogrondstoffen
te realiseren. Door op CO2-ketenemissiereductie te sturen wordt koolstof namelijk zo lang mogelijk vastgehouden.
Dat draagt bij aan het cascaderingsprincipe. Het overgaan op CO2-ketenemissiesturing wordt ook gesteund door brandstofleveranciers. Uit de internetconsultatie
kwamen positieve reacties op dit voornemen.

Tegelijkertijd brengt de keuze voor sturing op CO2-ketenemissiereductie ook enkele aandachtspunten met zich mee. De hoogte van de CO2-ketenreductie is bijvoorbeeld niet rechtstreeks te meten, maar kan alleen worden
berekend. Het feit dat elke gram CO2 die minder uitgestoten wordt geld oplevert, zorgt voor een fraudeprikkel. De NEa
heeft fraudeprikkels in een systeem op CO2-ketenemissies ook meegegeven als aandachtspunt. Om de risico's die gepaard gaan met
CO2-ketenemissiesturing te verminderen, zijn daarom diverse maatregelen genomen.

De gewijzigde richtlijn hernieuwbare energie geeft, mede op basis van inbreng van
de Nederlandse overheid, betere handvatten voor zowel publiek als privaat toezicht
aan de lidstaat. Een middel daarvoor is de Uniedatabank van de Europese Commissie.
De Uniedatabank is sinds 21 november 2024 operationeel voor bedrijven in de gasvormige
keten en vanaf 15 januari 2025 operationeel voor bedrijven in de vloeibare keten.
De Uniedatabank biedt ook mogelijkheden voor controle, zoals het traceren van de oorsprong
van biobrandstoffen en brandstoffen van niet-biologische oorsprong, alsook de hoogte
van de broeikasgasemissiereductie. Zo kan de Uniedatabank inzichtelijk maken welke
schakel in de gecertificeerde keten onwaarschijnlijk hoge broeikasgasemissiereductie
opvoert. De Uniedatabank kan inzichtelijk maken in welke schakel in de keten ten onrechte
onwaarschijnlijk hoge broeikasgasemissiereducties worden opgevoerd, waarna een certificeringsorgaan
tegen de desbetreffende schakel kan optreden. Dat kan evenwel – zeker wanneer deze
keten zich buiten de Europese Economische Ruimte bevindt – tijd vergen.

Bij het overstappen op CO2-ketenemissiesturing wordt de dubbeltelling van de energiewaarde afgeschaft, waardoor
een daarmee samenhangende extra fraudeprikkel wegvalt. Zo kan in het bewijs van duurzaamheid
bijvoorbeeld een bewust vervuilde palmolie als een gebruikt frituurvet worden aangemerkt.
Terwijl een inboeking van een geleverde biobrandstof uit palmolie zonder gecertificeerd
laag risico op indirecte veranderingen in landgebruik niet toegestaan is, zou het
Register hernieuwbare energie anders twee keer zoveel emissiereductie-eenheden bijlage
IX-deel B bijgeschreven hebben (de fraudeprikkel bestaat weliswaar nog steeds, maar
is met de afschaffing van dubbeltelling met de helft afgenomen). Met het afschaffen
van dubbeltelling in de nieuwe systematiek, wordt de beloning voor fraude bij onjuiste
vermeldingen van grondstoffen in het bewijs van duurzaamheid aldus verkleind.

Het wetsvoorstel bevat ook nieuwe regels die ervoor zorgen dat de mogelijkheden voor
het houden van toezicht door de NEa worden uitgebreid. De Wet milieubeheer bevat al
regels die de NEa de bevoegdheid geven om toe te zien op de werking van certificeringsorganen
(conformiteitsbeoordelingsinstanties, cbi’s), die namens het duurzaamheidssysteem
in het kader van de naleving van duurzaamheids- of broeikasgasemissiereductiecriteria
voor grondstoffen voor biobrandstof en biobrandstof onafhankelijke audits uitvoeren.
Daarnaast beschikt de NEa over de bevoegdheid om toezicht te houden op alle schakels
in de keten van duurzaamheid in Nederland, met een bijzondere aandacht voor de schakel
van de biobrandstoffenproducent en de producent van hernieuwbare brandstof van niet-biologische
oorsprong. Deze bevoegdheden worden nu uitgebreid ten aanzien van producenten van
waterstof uit elektriciteit uit hernieuwbare bronnen, niet zijnde biomassa. En de
NEa gaat toezicht houden op de certificeringsorganen die namens het duurzaamheidssysteem
of het vrijwillige systeem de nauwkeurigheid en volledigheid van de door de marktdeelnemers
in de Uniedatabank ingevoerde gegevens controleert (zie nieuwe artikel 9.7.1.3, onderdeel
b, van de Wet milieubeheer).

Waar de overstap naar CO2-ketensturing met de afschaffing van dubbeltelling een frauderisico wegneemt, de Uniedatabank
inzicht geeft in de keten en betere aangrijpingspunten biedt voor toezicht en handhaving
door de NEa en ook de mogelijkheden voor toezicht door de NEa worden uitgebreid, brengt
CO2-ketensturing desalniettemin ook een frauderisico met zich mee. Terwijl de energiewaarde
op het bewijs van duurzaamheid of hernieuwbaarheid direct volgt uit de hoeveelheid
geleverde hernieuwbare energie en de waarde die de richtlijn hernieuwbare energie
in bijlage III voor de desbetreffende (bio)brandstof opgenomen heeft, kan de desbetreffende
schakel in de keten de hoogte van de broeikasgasemissiereductie op het bewijs van
duurzaamheid of hernieuwbaarheid zelf berekenen. Daarbij geldt dat de gegevens op
het bewijs van duurzaamheid of hernieuwbaarheid ten aanzien van de duurzaamheid en
de broeikasgasemissiereductie door een lidstaat zondermeer aanvaard moeten worden.
Gelet op het bepaalde in artikel 30, negende lid, eerste alinea, van de richtlijn
hernieuwbare energie, mag een lidstaat van de marktdeelnemer immers niet om nader
bewijs verzoeken van de naleving van de elementen die onder een duurzaamheidsysteem
of een vrijwillig systeem vallen dat door de Europese Commissie erkend is. De lidstaat
kan wel tegen vermoedelijke fraude ten aanzien van de hoogte van de broeikasgasemissiereductie
optreden door een melding te doen bij het desbetreffende duurzaamheidsysteem of vrijwillig
systeem waarvoor de desbetreffende schakel in de keten is gecertificeerd. Door deze
taak bij de duurzaamheidssystemen te leggen, borgt de Uniewetgever dat het speelveld
in de Europese Unie zoveel mogelijk gelijk is. Daarnaast opereren duurzaamheidssystemen
internationaal, zodat toezicht ook buiten de Uniegrenzen op een geharmoniseerde manier
kan plaatsvinden. Naast melding maken bij het betreffende duurzaamheidssysteem, kan
de lidstaat ook een signaal aan de Europese Commissie afgeven, die naar aanleiding
hiervan tot maatregelen kan besluiten. In dit kader is Nederland samen met verschillende
andere lidstaten voortdurend in overleg met de Europese Commissie om de robuustheid
van het systeem verder te versterken.

4. Tijdige en volledige implementatie

a. Overige onderdelen RED III

Het wetsvoorstel implementeert alleen die onderdelen van de RED III die betrekking
hebben op de vervoerssector. Uit de toelichting, en de transponeringstabel, kan worden
afgeleid dat de implementatie van overige onderdelen van de RED III onder de verantwoordelijkheid
van andere departementen valt. Voor de meeste bepalingen van de RED III geldt de implementatietermijn
van 21 mei 2025. Voor een aantal bepalingen geldt de (reeds verlopen) implementatietermijn
van 1 juli 2024.24 Omdat laatstgenoemde bepalingen nog niet in nationale wetgeving zijn omgezet, heeft
de Commissie inmiddels een aanmaning verzonden.25

Het is gebruikelijk dat de toelichting en de transponeringstabel op inzichtelijke
wijze aangeven hoe de afzonderlijke bepalingen van de desbetreffende richtlijn tijdig
en volledig zijn of worden geïmplementeerd.26 De Afdeling wijst in dit verband op de volgende drie punten waarop de toelichting
aanvulling behoeft:

− de toelichting bevat geen overzicht van de andere wet- en regelgeving dan de Wet milieubeheer
die nodig is voor implementatie van de RED III;

− vooral ten aanzien van die bepalingen van de RED III waarvoor de implementatietermijn
al is verlopen is het van belang om in de toelichting aan te geven wanneer, en door
middel van welke wet- en regelgeving, deze bepalingen alsnog zullen worden geïmplementeerd;

− de transponeringstabel bevat voor een aantal bepalingen van de RED III,27 die door middel van andere wet- en regelgeving dan de Wet milieubeheer zullen worden
geïmplementeerd, een beschrijving van de vermoedelijke wijze van implementatie. Dit
kan aanleiding geven tot onduidelijkheid. Indien de wijze van implementatie nog niet
vast is komen te staan, kan een dergelijke beschrijving daarom beter worden geschrapt.

De Afdeling adviseert om in het licht van het voorgaande de toelichting aan te vullen
en de transponeringstabel aan te passen.

Het wetsvoorstel wijzigt de Wet milieubeheer in verband met de implementatie van de
RED III op het gebied van hernieuwbare energie, alleen voor zover betrekking hebbend
op de sector vervoer. De RED III ziet evenwel ook op bepalingen op het gebied van
hernieuwbare energie voor de sector elektriciteit en de verwarmings- en koelingssector.
Deze bepalingen vormen geen onderdeel van onderhavig wetsvoorstel, maar zullen onder
verantwoordelijkheid van de Minister van Klimaat en Groene Groei en de Minister van
Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening in de desbetreffende wet- en regelgevingen
moeten worden omgezet. Helaas is op dit moment een compleet beeld nog niet beschikbaar,
gelet op de verschillende fasen van voorbereiding van de ontwerp-wet- en regelgeving
die door de betrokken departementen worden voorbereid en waarbij onderhavig wetsvoorstel
één van de eerste implementatievoorstellen betreft die aanhangig wordt gemaakt bij
de Tweede Kamer. Voor een compleet beeld van de omzetting van de gehele RED III zullen
daarom (te zijner tijd) ook de desbetreffende transponeringstabellen moeten worden
geraadpleegd, waarbij gestreefd zal worden naar één complete transponeringstabel.

De transponeringstabel is aangepast en bevat alleen de in de Wet milieubeheer geïmplementeerde
bepalingen van de RED III op het gebied van hernieuwbare energie voor de sector vervoer.
In de inleiding van de memorie van toelichting is ook duidelijker aangegeven wat de
reikwijdte is van dit wetsvoorstel, als onderdeel van een breder traject waarbij ook
wet- en regelgeving van andere departementen voor de implementatie nodig is.

b. Omzetting berekeningsvoorschriften emissiereductie

De RED bevat voorschriften voor de berekening van de emissiereductie door de inzet
van hernieuwbare brandstoffen. Dit betreft zowel artikel 27 als artikel 31 van de
RED.28 Blijkens de toelichting zouden deze bepalingen geen omzetting in nationaal recht
vereisen omdat implementatie wordt vormgegeven door feitelijk handelen (artikel 27)29 en sprake zou zijn van een richtlijnbepaling die naar zijn aard geen implementatie
behoeft (artikel 31).30

De betreffende richtlijnbepalingen vereisen echter dat in nationaal recht wordt aangegeven
op welke wijze de emissiereductie zal worden berekend. Dit is vooral van belang omdat
bij de implementatie van de RED III is gekozen voor de optie om de doelstellingen
van de richtlijn voor de vervoerssector te behalen door middel van reductie van broeikasgasintensiteit.
De Afdeling wijst erop dat het wetsvoorstel ook al een grondslag biedt om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur te voorzien in voorschriften voor deze berekening.31 De strekking van deze delegatiegrondslag wordt echter onduidelijk door de opmerking
in de toelichting dat de artikelen 27 en 31 van de RED geen omzetting zouden vereisen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en de transponeringstabel
zo nodig aan te passen.

Artikel 27 van de RED III bevat in het eerste lid onder andere voorschriften voor
de berekening van de broeikasgasemissiereducties, berekeningsvoorschriften waarbij
gebruik wordt gemaakt van de in Bijlage V van de richtlijn hernieuwbare energie opgenomen
referentiebrandstoffen en de in Bijlage III vastgestelde energie-inhoud van de vervoersbrandstoffen.
In het tweede en vijfde lid staan specifieke berekeningsvoorschriften over de minimumaandelen
geavanceerde biobrandstoffen/biogas en hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische
oorsprong (lid 2) en de gemaximeerde hoeveelheid aan de zeevaartsector geleverde energie
(lid 5). De berekeningsvoorschriften van deze leden worden door het ministerie toegepast
bij de berekeningen van de hoogte van de jaarverplichting en het verschuldigd aantal
per soort emissiereductie-eenheden en zoals vastgesteld in het Besluit energie vervoer
(zie artikel 9.7.2.1 van de Wet milieubeheer). Bij deze berekeningen wordt ook gebruik
gemaakt van de in Bijlage V vastgestelde referentiewaarden (zie gedefinieerde begrip
CO2-equivalent-ketenemissiereductie) en de in Bijlage III vastgestelde energie-inhoud van de vervoersbrandstoffen (zie
gedefinieerde begrip energie-inhoud). Voorts worden deze berekeningsvoorschriften toegepast bij de berekening van de
CO2-equivalent-ketenemissiereductie, waarover ingevolge artikel 9.7.4.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld.

De leden drie en vier van artikel 27 adresseren de Europese Commissie en behoeven
derhalve niet te worden omgezet.

Ook het zesde lid van artikel 27 behoeft niet te worden omgezet, omdat dit wordt geregeld
via erkenning door de Europese Commissie van vrijwillige systemen ex artikel 30, vierde
lid, van de RED III.

Artikel 31 van de RED III wordt overigens met de wijzigingsrichtlijn niet gewijzigd
en is ook geen onderwerp van dit wetsvoorstel; artikel 31 is daarom uit de transponeringstabel
verwijderd. Over de toepassing van artikel 31 (en dan met name het eerste lid), met
berekeningsvoorschriften van het broeikasgaseffect van onder andere biobrandstoffen,
kan nog wel worden opgemerkt dat deze bepaling geen omzetting behoefde, aangezien
dit een invulling betreft van de in artikel 29, tiende lid, van de RED III genoemde
broeikasgasemissiereductie. Juiste toepassing van deze bepaling wordt verzekerd via
de erkenning door de Europese Commissie van vrijwillige systemen ex artikel 30, vierde
lid, van de RED III.

In navolging van het advies van de Afdeling is in de transponeringstabel de toelichting
van de omzetting van artikel 27 van de RED III aangepast.

5. Overige wijzigingen van het wetsvoorstel

Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om nog enkele wijzigingen van het wetsvoorstel
toe te lichten, in aanvulling op de wijzigingen naar aanleiding van onderhavig advies
van de Afdeling.

In de eerste plaats zijn enkele artikelen aangepast die betrekking hebben op de sectorsturing.

Zo is de sector luchtvaart niet langer meer onderdeel van de aangepaste systematiek
hernieuwbare energie en geldt voor deze sector geen jaarverplichting of inboekbevoegdheid
meer; de jaarverplichting en de inboekbevoegdheid is dus alleen van toepassing voor
de sector land, de sector binnenvaart en de sector zeevaart (zie artikelen 9.7.2.1
en 9.7.4.1 van de Wet milieubeheer). Aanleiding voor deze wijziging is de complexe
juridische en beleidsmatige samenhang tussen de RED III en de ReFuelEU Luchtvaart32. Ten opzichte van de RED III geldt de ReFuelEU Luchtvaart als een bijzondere wet
(lex specialis), hetgeen betekent dat die verordening voor luchtvaartbrandstoffen in een eigen juridisch
kader voorziet en doorkruising van de verplichte bijmengregels niet toegestaan zijn.
Het bestaan van de verordening ReFuelEU Luchtvaart heeft tot gevolg dat het systeem
hernieuwbare energie vervoer geen sector luchtvaart mag bevatten en derhalve de sector
luchtvaart alsnog uit de systematiek hernieuwbare energie dient te komen vervallen.

Ook ten aanzien van de sector zeevaart zijn enkele wijzigingen verwerkt die specifiek
zien op de invulling van de levering tot eindverbruik sector zeevaart en de leverancier
met een levering tot eindverbruik sector zeevaart. Het nieuwe tweede lid van artikel
9.7.1.2 van de Wet milieubeheer bevat een delegatiegrondslag om nadere regels in het
Besluit energie vervoer op te nemen ten aanzien van de levering tot eindverbruik sector
zeevaart en de leverancier met een levering tot eindverbruik sector zeevaart. Deze
nadere regels zijn belangrijk om het toepassingsbereik te bepalen van de bedrijven
die ingevolge artikel 9.7.2.1 een jaarverplichting hebben voor de sector zeevaart.
Deze regels zullen ook zien op de soorten brandstoffen die door een leverancier aan
de zeevaart kunnen worden geleverd en onderwerp van de jaarverplichting zijn. Levering
van brandstoffen aan deze sector vindt niet alleen plaats door het uitslaan tot verbruik
door een houder van de vergunning voor een accijnsgoederenplaats. Om de verplichting
en verplichtinghouder zo volledig mogelijk af te dekken, ook voor situaties waarin
dit momenteel en in de toekomst op andere wijze wordt geleverd, wordt mogelijk gemaakt
om dit in het Besluit energie vervoer vast te stellen, aan te passen en verder te
specificeren.

In de tweede plaats is een nieuw artikel 9.7.4.8 opgenomen. Met de overgang binnen
de systematiek hernieuwbare energie van een energiesturing naar een CO2-ketenemissie- en sectorsturing is een vermenigvuldiger als dubbeltelling niet langer
aan de orde. In plaats daarvan bevat de RED III referentiewaarden waarin al een beoogd
voordeel is verwerkt, zodat het artikel kan komen te vervallen. Met het vervallen
van de dubbeltelling en haar verificatie, is ruimte ontstaan om in het artikel een
nieuwe vorm van verificatie neer te leggen, te weten de verificatie biomassa. De noodzaak
voor deze verificatie houdt verband met de mogelijkheid om voor bepaalde vloeibare
biobrandstoffen de inboeker te ontslaan van de verplichting om de massabalans van
biobrandstoffen te voeren over de locatie waar de biobrandstof zich direct voorafgaand
aan de levering van de Nederlandse markt bevond. Deze uitzondering houdt verband met
de wenselijkheid om inboekers de mogelijkheid te geven om geleverde hoeveelheden ingevoerd
bioLPG en bioLNG aan de Nederlandse markt voor vervoer te laten inboeken. Omdat deze
brandstoffen in (met opleggers verplaatsbare) opslagvaten direct vanaf de fabriek
aan de Nederlandse markt voor vervoer geleverd worden en voor de inboeker vrijwel
onmogelijk is om toestemming te verkrijgen om de massabalans van biobrandstof over
de fabriek te voeren), voert het wetsvoorstel de verificatie biomassa in. Deze verificatie
vindt plaats op de locatie waar de bioLPG en bioLNG in opslagvaten terecht komt en
verschaft de inboeker een manier om aan te tonen dat hij een hoeveelheid vloeibare
biobrandstof ter grootte van de inboeking heeft geleverd. De verificatie biomassa
is tot buiten Nederland gevestigde fabrieken beperkt. Het Besluit energie vervoer
en de Regeling energie vervoer zullen de verificatie uitwerken en onder meer het vereiste
bevatten dat een direct verband moet bestaan tussen de locatie waar de verificatie
plaatsvond en de herkomst van de opslagvaten waarvan de bioLPG of bioLNG aan de Nederlandse
markt geleverd is.

In de derde plaats is artikel 9.7.5.6 (spaarregels emissiereductie-eenheden) integraal
in het wetsvoorstel opgenomen, met een nieuw toegevoegd tweede lid. Dit tweede lid
regelt dat van de rekening in het register van de leverancier tot eindverbruik en
van de rekening in het register van de inboeker uitsluitend emissiereductie-eenheden
per soort gespaard worden van de sector waarin ze leverancier tot eindverbruik onderscheidenlijk
inboeker zijn.

En tot slot zijn in het wetsvoorstel nog enkele nieuwe en aangepaste begripsbepalingen
opgenomen (o.a. Uniedatabank, hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong,
massabalans van hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong) en wijzigingen
aangebracht die van technisch-juridische aard zijn (o.a. artikelen 9.7.2.3, 9.7.2.4,
9.7.2.5).

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
C.A. Jansen